郵發合一的政策確定後，郵電部與新聞總署立即在 1950 年 2 月聯合 訂定〈關於郵電局發行報紙暫行辦法〉，內容共 31 條，規定了郵局辦理
53 武志勇，〈論「郵發合一」體制的確立〉，《歷史檔案》2006 卷 3 期（北京），頁 124-125。
報紙發行的各種細節與郵、報雙方的權利義務。辦法以郵局與各報社簽 定永久性的發行合約為前提，其中簽約報社的權利義務有：
（一）原有發行工作人員應調歸郵電局。
（二）與郵局共同訂定發行目標，編製發行計畫。有關發行之重要 會議，應互邀參加，互做報告。有關發行的文件資料應互送 副本。
（三）對郵局的發行工作有合同檢查及提出建議的權利。
（四）報社出報時間，外埠報應使郵局能趕上當天頭班火車，本市 報應趕上郵局頭班投遞。由郵局發行的報紙，報社應按期刊 載上一期印完時間。報社及郵局任何一方如有重大延誤時，
應將延誤原因在報紙上刊布。
（五）報社應經常注意收集並刊載有關發行工作的表揚、批評及經 驗介紹等文章，郵電局得隨時提供資料。
（六）郵電局辦理發行的報紙，要優先免費刊登發行的廣告、通知 等。54
其中，發行合約的原則顯然對報社不利，應該是出自深通報業發行 的內行人之手，甚至可能是即將被調到郵局的報社發行工作人員。蓋報 紙讀者無不希望及時看到報紙，發行人員要面對讀者，當然希望報紙愈 早印出愈佳，以便及時送報。然而報社的編採部門卻希望採訪編輯的時 間愈長愈好，因為任何下一分鐘都可能有重大新聞發生，漏發新聞，編 採有責，何況在專制政府之下編報，尤須字斟句酌，以免惹來麻煩。所 以報社內部編採單位與發行單位永遠在出報時間上處於對立，遇到報紙 遲到，讀者抱怨，甚至因此影響報紙銷路時，雙方常將責任推給對方。
如果雙方隸屬同一家報社，則這種「人民內部矛盾」往往呈報上級裁決 或不了了之。郵發合一後，編採與發行屬於不同單位，發行方面當然要 釐清責任以自我保護。這個辦法中，郵局竟強勢到迫使報社在報紙刊頭
54 〈中央人民政府郵電部新聞總署關於郵電局發行報紙暫行辦法〉，收入杜慶雲主編，《中 國報刊發行史料》，頁 27-30。
上刊出印完時間，可見中共當局對郵局接辦報紙發行工作的重視與支 持。當然，背後的著眼點仍放在全力協助郵局，以便確實掌握全國報紙 的發行通路。
基本辦法確定後，郵電部郵政總局在 1950 年 4 月 27 日對各郵局發 出〈關於簽定報刊發行合約的指示〉通令，宣布郵發合一已進入「行動 的階段」。郵政總局在這份內部文件中指示下級單位：
在商訂合約時發行費率（即是手續費率，成本費率）往往是最難解決 的焦點，解決了這一點，發行合約基本上已經解決了。……一般說來，
郵局的發行費率訂為 30%，郵資在外，是一個較為合理的水平。55 這裡可以看出郵政總局對簽約問題的洞見，當然也還帶著市場經濟的影 子。郵局思考細密，在指示中考慮到以下各種實際情況的處理原則與做 法：
（一）若報社決定報紙漲價，郵局在收到通知前接到的長期訂戶，
依原價收費導致郵局的損失，須由報社補償。
（二）有些報紙以低價促銷，導致手續費不足以負擔郵費，故郵費 必須在手續費以外另收。
（三）報社給讀者的一切優待與折扣導致實收報費降低時，郵局仍 應得原價手續費，其損失由報社負擔。
（四）報紙出版時間會影響到發行速度，故合約要規定每日最晚出 報時間，並要求在報紙上印出昨日最後印好時間。
（五）郵局代收的報費解繳給報社時應注意日程，不遲不速。過早 解繳款項將使郵局負擔利息，產生財務調度的困難。56 如果說這是一份臺灣或香港的文件，絲毫不令人意外，但它出於中 華人民共和國郵政總局之手，就使人不得不對這個專業行政單位的辦事
55 〈郵電部郵政總局通令關於簽訂報刊發行合約的指示〉，收入杜慶雲主編，《中國報刊 發行史料》，頁 37。
56 〈郵電部郵政總局通令關於簽訂報刊發行合約的指示〉，收入杜慶雲主編，《中國報刊 發行史料》，頁 38-42。
態度與方法另眼看待。更進一步，為使各地郵局在與報社訂定發行合約 時清楚方便，郵政總局甚至將估算經營發行業務盈虧與求得最低發行成 本的公式，一併通告各下級單位：
（一）收入
每月平均發行份數×每份價格＝報紙總價額 報紙總價額×發行費率%＝發行費收入
發行費收入＋每月平均向訂戶收取之郵費＝總收入
（二）支出 1. 折扣：
每月平均直接訂閱份數×訂戶折扣率%＝訂戶折扣 每月平均批銷份數×批銷折扣率%＝批銷折扣 每月平均批給報販份數×批給折扣率%＝批給折扣 訂戶折扣＋批銷折扣＋批給折扣＝總折扣
2. 郵運費：
每月平均發行份數×每份重量（公分）＝總重量 按第二類新聞紙計算郵費：
總重量÷……公分×……元＝總郵運費 3. 最低人工：
報紙發行部移往郵局繼續辦理發行業務職工 薪資總額＋職工福利費＝最低人工開支 4. 捐稅：營業稅及印花稅等
5. 其他開支：接辦後發行部門之房租、水電及其他辦公費 總折扣＋總郵運費＋最低人工＋捐稅＋其他開支＝最低成本 總收入－最低成本＝毛利∕損
總收入÷毛利∕損×100＝毛利∕損對收入總額的百分比57
57 〈××郵區××報刊估計最低發行成本說明〉，收入杜慶雲主編，《中國報刊發行史料》，
頁 45-47。原文頁 45 為簡明表，頁 46-47 為詳細計算方式，本文將二者合併列出，原文 錯字「捐」亦改正為「損」。
這個公式裡，將折扣歸屬支出項下，乍看之下並不合乎會計準則，
因為折扣在損益表中應屬收入的減項，並非支出項，然而對郵發合一的 執行，它卻極為合理。原來報紙是否要給讀者折扣，權在報社，並非郵 局所能決定，所以因折扣而少收的報費，不能影響收入總額，以免減低 做為發行費計算基礎的總收入額，故郵局只能將它視為損失，列入支出。
郵政總局這種專業、深刻與周延的思考，令人刮目相看。這個例子也提 醒我們，今後在研究中共建國初期及某些專業領域時，中共政策與施行 中的專業因素不可忽略。
中共推行的郵發合一體制雖云來自蘇聯，但與蘇聯的報刊發行體制 並不雷同。蘇聯的報紙印妥後，係先交給各加盟邦政府主導的公營「印 刷品聯合派送公司」（Soyuzpechat），58各邦的印刷品聯合派送公司依 照各地郵局提供的需求數字，將報刊發給郵局，再由郵局派送給讀者。
郵局面對讀者，接受訂單並收款，但不面對報社。在此體系中，印刷品 派送公司居於中間的主導地位，各報的印刷數目由它告知。此外，販售 零售報的報攤，則全部歸印刷品聯合派送公司控管。59中共在「向蘇聯 一面倒」的時期建構報業發行體系，卻並未將通行於蘇聯及東歐的制度 照單全抄，必有其他考量。推想當時局勢粗定，百廢待舉，中共可能認 定郵局已經足夠承擔報業發行工作，故沒有能力、沒有時間也不必疊床 架屋，另設中間機構。何況如上所述，郵局在報業發行體制規劃與運轉 的表現甚佳，既擁有「雄厚的經濟實力，紀律嚴明的產業工人，政府的
58 Soyuzpechat 曾由李明水譯為「印刷物派送總局」，見李明水，《世界新聞傳播發展史》
（臺北：大華晚報社，1985），頁 62。在少數蘇聯加盟邦中，此機構有另外的名字，如 在亞美尼亞（Armenia）稱為 Haymamul，見 Ara Tadevosyan, “Printing Houses and Press Distribution Agencies in Armenia,” in Transcaucasus Media Bulletin No.2 (1997, Geneva), p.
4. 東歐共產國家也仿效此制，如波蘭此機構稱為 RSW Prasa，見 Jane Leftwich Curry, Poland’s Journalists: Professionalism and Politics (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1990), p. 99.
59 Frank Clasquin, “Periodicals Supply from Russia and CIS since 1992”, Serials Vol. 9, No.1 (1996, Newbury, UK), pp. 39-40.
優惠政策以及一個龐大的、完備的郵件送達網」，60是當時最可靠的單 位，顯然又因謹守專業分寸，而未曾使當政者感到尾大不掉，理所當然 成為中共建國後大力培植的唯一報業發行機構。也因為如此，中共建國 後的報業發行體制，在當時的國際共產社會中是一個異數。
郵政總局「內行」的做法與自我保護的心態，顯示在中國大陸社會 主義改造的過程中，專業性質的政府機關既有權又有能，對產業界處於 相當大的強勢。更值得注意的是，中共政府機關在推行改造時，能以專 業的知識發揮本已具有的強勢，並非一味以政治勢力強壓。中共政府機 關的這種認知與作為，應該是使中國大陸產業界社會主義改造成功的真 正原因之一。