原住民族權力機關與公民平等 - 第一節原住民族分級自治與國家穩定

公民政治是民主政治制度設計和權力結構的主體性政治的基石。

公民政治的主體性以及基礎性，均透過政治公民即政治人顯現出來。

亦即當政治人與實際政治活動或政治過程發生關係的時候，公民的政治身份、政治資格、政治權利與政治義務等特徵就會顯現出來。(陳義平，2002：53)原住民族自治社會的民主制度，需要具有公民性的廣大部落居民來共同遵守，公民性有助於自治區居民積極參與和監督部落自治中的行政行為，並確保部落成員責任的履行。國家與原住民社會之間的基本劃分是非常重要，而原住民社會凝聚力的前提條件也是同等重要，沒有共同思想情感的前提，或沒有將該共同關係延續下去的意願，原住民族自治基礎就顯得不完備。在臺灣轉型期的公民政治社會，提出發展原住民族自治政策，應在臺灣歷史與發展邏輯相互統一的視野下，定位原住民族自治政體的發展方向。前面探討了如何兼顧權利分享以確保族群關係發展，本節最後分析，做為原住民族自治權力機關，如何既表現族群的主體性，又不失為國家公民機構的特色，

以構築原住民族與國家之間的地域聯繫和公民國家關係。

壹、普遍民主與行政首長負責制原則

普遍民主是專制的對稱，係指傳統原住民族部落部分隱含著專制的成分。普遍民主可從兩個方面來探討，首先，自治區的民主基礎必須是一種普世價值，不論是直接民主或是間接民主，都必然隱含著當代民主憲政的治理精神。長期以來，部落封閉式的民主，使得原住民族的政治文化尚停留在部落型(人權概念尚未完全開展)及臣屬型(臣屬於部落領導人權威或宗族政治勢力)階段，雖然行政體制的實行，讓原住民族享受權利與履行義務，然而各部落參與型的政治文化發展進程不一。因此，自治區內外的民主政治要件須相一致。其次，依各族而設立的不同自治區政府之間，很明顯地須由共同的民主政治理念，藉

以指導自治區各項政務發展，亦即不同人文特色的自治區，仍須有共同的民主發展準則，民主的內涵不因民族身份的不同而有差異。假如自治區成立之後，任由各自治區發展其所認可的民主機制，極易讓自治區的宗族勢力及傳統保守勢力死灰復燃，而讓自治區發展更形封閉，亦形成各自治區程度不一的民主政治發展。

行政首長負責制則指由首長負責自治政府政務遂行的成敗。傳統原住民族部落政治，大都交由部落會議的長老群負責決定，過去並無清楚的責任政治，而自治區政府因援引當代行政治理的行政首長負責制原則，自應讓自治政府機構的事務運作成效交由首長負責。普遍民主與行政首長負責制，構成了自治區公民治理的要素，且缺一不可。

亦即行政首長的權力來自民眾依民主程序的授權行為，而人民則服從於該首長的領導，行政首長除對內推動自治區事務外，對外尚需代表自治區行使政府間的交涉事宜。

…在鄒族有一派人士主張採取長老頭目階級制度，另外則主張功能派，

功能派是指因應在經濟、教育、工程等現代化方面的工作人才。前者可以說是文化的代表，後者則忽略了民族的特色。我認為部落領袖應兼顧傳統與現代，而在部落採行「雙首長制」不失為一個做法，一個代表族群，另一個屬於比較現代化的代表，功能性代表可能是財經專家、也可 能是法律乃至於工程方面的專家。(受訪者 5，2006.09.14 訪談)

…一個部落領袖的優劣，關係到自治區域內的成長，因為領袖你不能像過去一樣啦，等於說我只把他當成精神的領袖，從這樣的角度我們是要尊重我們族群裡面深負重望的精神領袖，但是如果是要借重他的行政事務的操作能力的話，這個要斟酌了，一定要達到一個相當的程度，也就是在行政職務上有經歷過，因為部落領袖如果沒有行政經驗的話，怎麼去領導區域裡頭所有居民，而且他的職權既然是從事行政工作，那你一定要具有公務人員的資格，所以我們一定要把這個部落領袖當成是具有公務人員資格啦，不然的話，不是站在公務人員角度的話，他是不是可以為所欲為啦，想要做什麼就做什麼啦，那我們區域內不會亂才怪，所以一定要有相當程度的限制、達到一定的資格，要有實戰的經驗，透過 對國家的尊重，不能說你自主了以後就可以為所欲為了。(受訪者 7，

2006.10.07 訪談)

依上訪談，自治區可分設正、副區長，分掌功能性及文化性事務。

一般自治區事項大致包括組織及行政管理、財政、社會服務、教育文化及體育、勞工行政、都巿計畫及營建、自治區下水道建設及管理、

經濟服務、水利及水資源、衛生醫療及環境保護、交通及觀光、公共安全、事業經營及管理、以及其他依法律賦予之事項等。以上事項，

有關政策執行部分，交由具公職身分之區長來負執行成敗之責為宜，

而副區長則屬於文化諮詢性質，除襄助區長執行自治區事務外，並有提供文化發展諮詢建議權。首長因係功能性代表，須具有公職身分，

透過選舉或特定專長而產生；文化性代表則對部落文化具有一定的理解，且在部落德高望眾、屬於意見領袖型人物，依此才能兼顧部落領袖的傳統性與現代性。

不論是普遍民主還是行政首長負責制，均需要具有當代公民素養的自治區成員來支持由此設計而成的自治區政府。傳統部落自治生活，長老會議之下的公民社會組織鬆散，或是部落成員鮮少關心公共事務，部落長老行間接民主的結果，極易助長部落領袖的獨斷式領導，

結果導致宗族勢力的坐大及部落成員對公共事務的冷淡，並影響日後原住民族地區的民主政治發展及首長責任政治的欠缺落實。自治機構的設立將使得傳統部落自治發展更具有主體性。自治主體性體現在原住民族擁有自己的首長及政府機構以決定自己民族的發展。因此原住民族除了期待自治體制模式儘早落實之外，主觀上也應體認，對於自治政府首長的要求，不應仍停留在死守傳統窠臼式的保守表現，也不應允許滋生諸多流弊的選票模式照搬至自治區內施行。自治區居民與其期待自治政策實現，不如提早培養自我公民意識來得急迫。要言之，

自治機關的權利義務關係，並非僅靠法律的施行即可運作，需要自治區政府、自治區首長及自治區人民三者之間的制衡關係，始能完善自治區事務運作。然而，自治區對外關係的聯繫，則需要一個中介機構或組織，國家做為調和族群利益及關係的角色，仍將扮演著最終指導者的角色，不論是自治區居民的公民德行的養成、自治首長兼顧傳統與現代性的學能條件、以及自治權力機關的健全組織，在在都需要國家於整合各方利益之後，納入國家整體建設發展的計畫之中逐步落實。

貳、保證遵守憲法和執行法律之原則

在本文第五章第三節的第肆點曾經探討過，自治地區的法律規範是依據國家政策和法律，結合部落特性以維護該地區的社會秩序、公共道德、精神涵養及現代文明等方面所制定的一種制度。是以，為適應原住民族自治制度的實施，自治地方村規民約的制定和行使，應參酌傳統文化要素與現代法律進步觀點，以鞏固和完善未來實施自治的法律體系。而憲法是國家根本大法，讓原住民族自治法規符合我國國情，並且有臺灣多元共存特色的基本民主政治制度，《憲法原住民族專章》的制定至為重要。

憲法是原住民族基本法及自治法的立法根據，原住民族自治法又是憲法關於部落自治制度的具體化實踐，應讓原住民族自治法憲法化，即讓自治法規體現伙伴關係的精神。既然國家應居於主導地位發展原住民族自治，則國家秩序所賴以為繫的根本大法─憲法仍應成為原住民族自治區的優位法律，姑且不論前述之《憲法原住民族專章》

能否順利制定，對於憲法有關維持國家領土完整的主張、為發展特定實業以增進國家整體經濟發展計畫、基於政治發展而進行的行政區域劃分、基於社會福利而實行的資源重分配政策及為促進文化交流而遂行的族際間友好合作事宜等等，原住民族自治區政府均應接受並配合國家執行。惟遇有同位階的法律，卻針對同一事實做不同的規範的時候，本於特別法優於普通法、後法優於前法的法律原則，自治區得基於維護自身的利益而選擇法律適用，以阻卻國家的不當干預。

…我認為自治，我們可以約束自己，法律如何也可以制定我們自己的法律以迎合我們國家制定的法律，將來才不會有很大的磨擦，當然我們自己的自治我們做成了以後，我們可以約束我們自己，如果有事才不會受到人家的擺佈，自治不好的地方可能在於資源擺不平的問題，我所謂的資源可能就是受到漢人強力的反撲，為什麼呢，自治需要財源，而財源還是要由政府來提供，漢人當然會反對啦，另外在內部也可能會產生自

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