第一節 原住民族分級自治與國家穩定

第七章 原住民族政治主體建構之可行性評估

所謂可行性評估，是指原住民族自治方案是否具有接受貫徹的可 能性分析。以上各章分別從國家政治、經濟、社會、文化教育等方面 發展，探討原住民族部落政治主體解構的各個階段，可以發現重構原 住民族部落自治，受到部落有關以下方面主客觀因素影響：經濟上的 可行性、政治上的可行性、國家行政上的可行性、法律上的可行性及 執行技術上的可行性。臺灣特殊的地理、政治環境及族群生活空間高 度交集，欲建構一種社會大眾都能接受的共同理念，然後逐步落實基 於該理念之上的各項自治制度安排，有賴於政策辯論及說服過程。綜 合以上六章探討原住民族政治主體的心得，本章嘗試將現階段臺灣原 住民族政治主體建構的基本議題及定位方向，歸類為分級自治、領土 共管、自治事項共享及權利平等等四大類，分析其可行性。此外，藉 由對美國、加拿大、紐西蘭、澳洲等國家類似制度經驗的比較分析，

期望對建構我國原住民族政治主體產生政策性的建議意涵。

第一節 原住民族分級自治與國家穩定

對原住民族地區來說，當今的行政組織主要在推動高效率的行政 模式，而且對社會政治穩定發展有著深遠的影響。原住民族委員會規 劃的自治層級是三級制，即民族自治鄉(鎮)、民族自治區及中央民族委 員會。民族自治鄉原則上依據 30 個原住民鄉及 25 個平地原住民鄉組 成，民族自治區儘可能依照單一族群的分布來劃分，也避免民族自治 區割裂同一民族。因此，民族自治區包含一個以上的民族自治鄉(鎮)，

中央民族委員會主管全國原住民族事務，為原住民族自治之最高管理 機關。傳統上原住民族是以部落為政治單位，國家政策透過行政體制 遂行管理，自治之後的部落與國家關係，賦予原住民族更大的自主權 利行使空間，惟其自治體制在整個國家憲政架構內，係採取三級制對 照於國家各級行政體制運行。本節評估原住民族自治體制，如何連結 本身體制的縱向隸屬、以及與國家之間的平行聯繫等關係，構築一個 協調發展的國家治理網絡。

壹、民族自治鄉及議會與鄉鎮行政

把國家基層政權建立在鄉鎮，在基層社會實行村里制度，是臺灣 光復以來鄉村治理的基本模式。經過近半世紀的實踐證明，鄉鎮政權 已與村里組織緊密結合，原住民族部落大都與村里結合，因此未來原 住民族部落自治，也不能不受自治鄉、鎮的領導， 「鄉」仍然是重要的 原住民族自治單位。《原住民族自治區法草案》第 2 條規定： 「原住民 族得依本法規定成立自治區，實施民族自治。自治區為公法人。」 ，自 治區政府與地方自治政府最大的不同點在於，前者係依特定族群的歷 史、文化、社經等條件設計符合該民族特殊發展需要之政府組織，後 者則設計適用於一般性地區的行政組織。規劃中的原住民族自治體 制，按行政區域劃分，有自治鄉、自治區及中央民族委員會三級，自 治鄉是與目前的鄉鎮平行的行政區域單位，自治區是與縣平行的行政 區域單位，中央民族委員會則與中央行政機關等級的行政組織機構。

此外，也規劃將現行部落定名為自治地方，原則上依目前的村里體制 編排，接受自治鄉的管轄。

雖然 1996 年 12 月原民會成立，並於 2002 年 1 月修正組織條例，

規定原民會「主管全國原住民族事務」，同時「對直轄市、縣(市)政府 及鄉(鎮、市)公所執行本會主管業務，有指導及監督之責」 ，被賦予「主 管全國原住民族事務」的職掌，但是因為業務職掌早在原民會成立前 就已確定，所以原民會並不能主導原住民事務。(巴蘇亞．博伊哲努，

2005：74)目前全國原住民鄉鎮數為 55 個，包含 30 個山地原住民鄉鎮，

及 25 個平地原住民鄉鎮。依行政院原住民族委員會 2005 年 12 月所做 的完整調查指出，46 萬餘原住民當中，居住山地鄉者約佔 34.34％，居 住於平地鄉者佔 27.82％，居住都會區者佔 37.84％，顯示原住民往都 會發展者佔最大多數。而此一數據也增加了劃設自治區的敏感度，因 為這牽涉到山地鄉裡面居住著平地鄉籍原住民及來自都會地區的漢民 族，平地鄉、鎮也居住著來自山地鄉的原住民及同樣來自都市的漢人，

都會地區則是居住著來自前述山地及平地鄉鎮的原住民。原住民族自

治地方在臺灣可能形成一個或多個民族在其聚居地方依法接受區域自

治的情況，同時也有非原住民者居住於自治區之內。而面對這麼複雜

的族群交往網絡，其權利義務的規範正是依照目前的行政體制規範精

神，如人們的往來事務一般屬於地方事務，符合地方事務交由自治地 方自行處理的精神。因此，鄉、鎮居於重要的角色功能。不過，從各 國行政區劃的變革觀察，為配合整體社會經濟發展之需要，國家絕不 會固守原有的行政區劃，各國中央政府為符合經濟效益與促進行政效 率，莫不設法適時辦理行政區劃的調整工作，臺灣自應不例外。(陳春 生，2003：235)曾任立法委員的泰雅族籍馬賴．古麥(2004：93)則認為 有關原住民族自治區劃分的問題，是否參照現行 30 個原住民鄉及 25 個平地原住民鄉的建制，由各族制定區劃，或尊重部落傳統領域之下 突破現制，打破山地原住民及平地原住民的區劃，都是可以思考的方 向。因此，在重劃自治區時應參酌各族之分布區域、歷史、文化、民 族關係及地理臨接等因素，在尊重族群傳統聚居下，將人口集中、地 理鄰接之地區加以合併，以利推展民族區域自治，同時可以依據傳統 領域調查與部落地圖的繪製，作為各族區劃的參考。(陳文學，2004：

96)以「鄉」做為統合部落自治事務的單位，既有它的歷史性，大體上 也符合目前地方制度法第 3 條有關地方劃分的原則，對國家整體行政 體制的衝擊也最小。

至於自治鄉的議會方面，高德義(2004：55)指出鄉公所及代表會應 維持其法人地位，並在鄉之下設部落會議，以利自治的落實。在實施 原住民族自治之後，在鄉的層級，除鄉民代表會的法人地位應該保留 外，村里民大會、部落會議及原來的社區發展協會等，可以構成鄉級 以下的各級民意機構。村里民大會具有法律授權的地方自治職權，屬 於開放式的議場，由自治鄉鄉長及村長列席，聽取部落居民對促進自 治事項應興應革意見；而民族議會極為分散，依各部落(即上稱之民族 自治地方)自行組成，其性質屬於代表會議制，由關心部落自治發展之 各方面領域的意見領袖組成，議決部落公約、部落各類發展事業計畫、

依原住民族基本法及其他法規須經原住民族同意或徵詢原住民族意願

之事項，及其他與部落公共事務相關事項。在第六章第四節曾經探討

原住民民主文化素養的問題，部落社區發展協會與部落會議、村民大

會等功能疊床架屋，長期以來形成地方派系糾紛等問題，可以考慮將

上述三個組織會議合併召開，或體制統整合併，以利達成地方共識，

其組成可以結合傳統習俗及民主原則，決定該鄉的自治制度，以及鄉 民代表的選出方式。

有關民族自治鄉及議會與鄉、鎮行政的關係，準依地方制度法第 14 條： 「鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上 級政府委辦事項。」及第 25 條前段「…鄉(鎮、市)得就其自治事項或 依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」規定的精神，居於平等 地位自主行政，兩者事務不相干涉。另依同法 77 條第 2 項後段「…縣 (市)間，事權發生爭議時，由內政部解決之；鄉(鎮、市)間，事權發生 爭議時，由縣政府解決之。」之規定，自治鄉與地方自治鄉、鎮機關 間遇有事權爭議，報由自治區及縣、市政府共商解決，如協商不成，

本於特別法優於普通法、後法優於前法之原則，依《原住民族基本法 草案》第 14 條第 2 項後段：「自治區與地方自治團體間事權發生爭議 時，由行政院解決之。」之規定，報由行政院解決之，而非依據地方 制度法第 77 條第 2 項後段： 「…縣(市)間，事權發生爭議時，由內政部 解決之；…」報由內政部裁決之規定，以揭示原住民族自治地位層級 的提昇。另行政院就前揭爭議事項之議決，應會商中央民族委員會(即 等同於目前之行政院原住民族委員會)提供意見、共商解決，以示國家 與原住民族之間對等及尊重原住民族自主精神。

貳、民族自治區及議會與縣市行政

孫中山先生於 1920 年 3 月 1 日所發表的《地方自治開始實行法》

一文中，所欲實施的地方自治的單位是屬於「縣」這一層級，但是， 「如 不得一縣，則聯合數鄉村，而附有縱橫二三十里之田野者，亦可為一 試辦區。」。(高永光，2001：218)1949 年臺灣省政府積極準備推行地 方自治，頒布《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》 ，1950 年 8 月 16 日 行政院第 145 次會議修正通過，核定全省劃分為 16 縣 5 省轄市，並飭 由臺灣省政府於同年 9 月 8 日將《臺灣省各縣市行政區域調整方案》

公布施行，將全省劃分為 5 個省轄市、16 個縣，至 1967 年及 1979 年，

先後將北、高兩市升格為直轄市。(陳春生，2003：249-250)其中有關

原住民族地區部分，光復後廢除日據時期之頭目制度與理蕃區域，1946

年訂頒《臺灣省山地鄉組織規程》、《臺灣省各縣市完成山地鄉民意機

關辦法》 ，依據地理環境與交通狀況，將全省區劃為 30 鄉、162 村(民 國 64 年增為 215 村)。1950 年 9 月公布《臺灣省各縣市行政區域方案》 ， 山地鄉分屬 12 縣管轄；同年推動地方自治，原住民可以直接選舉出縣 長、鄉長、村長、省、縣議員及鄉民代表。(簡玉華，2003：65-67)依 目前規劃之原住民族自治區的行政地位應等同於縣、市政府的層級來 看，可符合臺灣地方自治施行現況及因應原住民居住在地廣人稀的實 際情況，適度調整原住民族自治行政區域，既不構成現行國家行政體 制的太大改變，也可借助國家行政資源以落實原住民族各項自治措施。

原住民族自治區對原住民族來說將是新的「縣制」 ，讓原住民族地 區的現行行政體制發展進入一個斬新的階段。自治區的基本特點是將 原住民族自治與國家行政相結合，將部落與村里相結合。目前實施的 縣政制度是不考慮原住民族的特殊性，造成原住民族傳統領域與國家 統治領域高度重疊的局面，因而衝突不斷。原住民族自治區的設立地 位與縣、市同級，其優勢在於：

一、在現有體制上統一自治區及自治鄉體制

光復以來政府將原住民各族部落編為村里，再由村里集合成為 鄉，使得鄉、村成為原住民族地方性自治組織，並由部落成員直 接選舉鄉、村幹部。在近半世紀的施行之後，此一制度對原住民 族發展造成很大的變化。國家政策推動的好壞體現在行政體制運 行順利與否，而鄉村體制推動政務的順利與否，則直接關係到部 落居民對國家領導地位的認同。可以說，現行村里制度已經是集 體經濟、宗族勢力、利益派系、選舉制度、鄉鎮政府等諸多力量 結合的地方組織，在現有地方制度法以縣為自治單位的規定之 下，未來以自治區統合自治鄉內資源，遂行各項自治事宜，較之 以村里或中央層級來得可行、衝擊及阻力也比較小。

二、便於原住民族自我管理

承上所述，自治區是結合傳統與現代的治理模式。目前的行政體

制是講求「功利主義」(utilitarianism)，亦即政策的施行須能發揮

最大效益及讓最大多數人受惠。行政層級的簡化並不一定與行政

效率提昇有直接因果關係，高行政效率的前提在於權限劃分與法

律規章合乎時宜與否的問題。(金煌杰，2005：74)假如層級太低，

機關人事及自治地方人口數可能失衡，而有施政成效不彰或浪費 行政資源之嫌，如參酌目前地方自治鄉、鎮的經費由縣編列來說，

可讓原住民族自治鄉的財政無虞，遂行自治區內自治事項，而達 到自我管理的目標。換句話說，原住民族自治鄉將因行政層級的 提昇而擁有更大的自主性，讓鄉鎮發展精緻化、族群關係多元化。

三、適應原住民族未來發展需要

光復以來，中央與地方各層級行政機關組織，由於受到客觀環境 限制，中央與縣市幾乎重疊，而原住民族地區也併入行政體制內 進行管理。加以實施地方自治以來，受到中央政府權力的集中，

動輒以行政命令為建立自治組織和辦理自治事項的依據，使得組 織結構設計及法制施行與憲法規定有所不符，讓縣、市自治無從 落實施行。(黃城，2003：90)地方制度法施行以來，讓地方自治更 落實，如依《原住民族自治區法草案》第 12 條有關自治區之自治 權限及財政準用地方制度法之規定，由地方制度法第 19 條賦予縣 (市)政府有關組織及行政管理、財政、社會服務、教育文化及體育、

勞工行政、市街計畫及營建、經濟服務、水利、衛生及環保、交 通及觀光、公共安全、事業經營及管理等自治事項以觀，未來原 住民族自治區依縣的層級治理自治事務，將更具有自主性，尤其 為建立地方文化的主體性，須配合若干充足的財政、經濟建設基 礎，而非繼續仰賴上級的補助與施捨。此外，隨著原住民族基本 法相關子法將陸續建制完成，構築完整的原住民族法律體系的目 標即將實現，不論該等法律透過何種方式獲得實踐，基礎行政體 系的健全整備是唯一途徑。亦即該等法律的實施，有賴相當於縣 級的自治區政府始足推動。所以原住民族三級制或許只是初步的 架構而已，在原住民族自治事務漸趨成熟之後，現有體制架構勢 將因應調整，會隨著原住民族整體發展的需要而隨時修正。

再則，自治區採所謂的「議行分立制」 ，即自治區設立自治區政府 與自治區議會，自治區議會為各自治鄉最高立法機關，比照現行之縣、

市議員選舉方式，由該自治區內之鄉民直接選舉組織之，採任期制。

但考量原住民族自治區內尚有非原住民族籍的人居住，該等人也同樣 享有自治區各項權利義務，因此，自治區議會議員名額採比例制，或 雖未規定原住民族與漢人議員的人數比例，但也不禁止漢人擔任自治 區議員，以維持族群關係和諧發展。惟為確保主體性，仍應規定原住 民族籍的議員人數不得低於總議員數的三分之二。另比照地方制度法 第 44 條規定設置議長及副議長，涉及各該民族的事務，由自治區議會 議決，議長對外代表各該議會，對內綜理議會全般事務。

參、民族委員會及議會與中央行政

現任總統陳水扁在選前承諾要在任內制定臺灣新憲法，連任總統 後，也在無數次場合宣示，在未來臺灣新憲法當中，將特別設立原住 民族專章。因此，行政院原住民族委員隨即成立「憲法原住民族政策 制憲推動小組」 ，研擬《憲法原住民族專章》條文，並已定稿，內容共 13 條(如本文附錄六)。事實上該草案條文的精神涵括已頒布或尚正研 擬中的原住民族法律規定內容。此從該草案第 3 條規定： 「全國原住民 族議會，行使各原住民族授權之事項，由各原住民族推舉代表組成，

其組織與任務經議會決議訂之」 、第 10 條第 2 項前段規定： 「中央政府 應設立掌理原住民族事務之專責機構，其首長由原住民擔任之。」及 第 11 條前段規定：「立法院設原住民族委員會，負責審議原住民族相 關議案，原住民族立法委員為當然成員，並不得少於委員會席次總和 之二分之一以上。」等，可以看出擬規劃的國家與原住民族夥伴關係 架構，藉由議會制度的建立，達到以下目標：首先，建立統一議會制 度以議決臺灣地區原住民族主權發展及權利行使，防止國會的不當立 法；其次，建全原住民族自治體系的立法監督功能。以下一位受訪的 鄒族學者即說明設立中央民族委員會議的迫切性：

…對於國家處理國家與部落利益衝突的意見，更要以民族跟國家之間協 商，如果是很大的話需要整個泛原住民形成一個中央自治區或是中央原 住民族聯合議會，聯合議會跟國家之間交涉，我從來不認為這些民意代 表能交涉什麼，民意代表都會把族群利益犧牲掉，為了換取自己的利益，

所以應該要聯合民族議會有一個機制是要跟國家處理這種利益上的衝 突，比如說鄒族的某一個部落發生什麼事情，也許鄒族跟國家之間可以 直接交涉，或跟縣政府之間可以直接交涉，一遇到重大的像很多各族都

有的我們提昇到聯合的原住民族議會，我們跟行政院、總統府去交涉，

為了廣大的族群，那最好是依照一般的法律就可以，我所講的法律就是 說有些社會適用自治法，有些適用一般法。(受訪者 12，2006.10.30 訪談)

原住民族自治區採「三級制」的方式，本「議行分立」原則，大 體上是要求一個完全獨立的運作機制，有自己的政府、議會和行政單 位。自治議會負立法之責，行政機關負執行之責。施政鋒(2005：387) 指出「憲法原住民族政策制憲推動小組」的構想，是將原住民族議會 與中央級政府關係，看成是民族對民族、或是聯邦的夥伴關係，而非 上下位階的直屬單位，民族議會可以產生類似 Grand Chief 的首長，由 各族群輪流推派領袖(行政首長、或是議長)擔任，與漢人的國家元首(即 總統)平起平坐。其成員除了族群代表，也可以考慮將立法委員納入當 然的中央民族議會的議員。中央層級的原住民族委員會及議會組織安 排，如依「議行分立制」於中央層級分別設立中央民族委員會及中央 民族議會，其優點在於落實責任政治，讓政權控制治權；採用「議行 合一制」 ，議會本身就是政府，行政權力集中於議會，行政首長可由民 族議會代表相互選舉產生，首長身分同時也是議長。(金煌杰，2005：

76)因此， 「三級制」的架構可以完全是「議行分立制」，即三級行政及 三級議會；也可以是「議行分立制」及「議行合一制」的相互搭配，

理想的搭配做法是底下二級採「議行分立制」 ，而最高一級(即中央層級) 則採「議行合一制」 。前者是在原住民族已具備充分自治的能力時可以 考慮，後者則可施行於自治起步階段。

…現階段，原住民在政治、經濟、法律、統計、企業管理等領域人才缺 乏，要討論自治是不可能的，你說要自治，財政如何來？組織如何主持 及運作，政經法商教科文人才在在缺乏情況下，如何自治？但是，既然 原住民族基本法已經通過，採擇適合原住民現階段和未來發展的制度才 有可能，例如基於民族自治，在地方政府體制之設計上，若依行政與立 法之互動關係，可考慮採委員制及市經理制，以讓權力一元化。權力一 元制讓地方自治團體的權力集中於民選的地方議會，以地方議會為當地 的最高統治機關。委員制的地方決策採合議模式，由民選委員會之成員 兼掌行政部門職務執行地方事務；市經理制則委由經議會同意任命的公 共經理人負責執行。委員制及市經理制有強弱之分，端看原住民如何與

國家進行權力的談判，將此二種理念結合於原住民族自治政策內，相信 可以達到治理專業化的目標。(受訪者 1，2006.09.13 訪談)

不過，中央層級的民族議會如果採「議行合一制」 ，也可避免組織 過於龐大而影響自治執行成效，何況前面提到在《憲法原住民族專章》

草案第 11 條前段規定：「立法院設原住民族委員會，負責審議原住民 族相關議案，原住民族立法委員為當然成員，並不得少於委員會席次 總和之二分之一以上。」 ，國會已設有原住民族委員會負責審議原住民 族相關議案，並訂定原住民族代表的比例。又草案第 10 條第 2 項後段 復規定： 「監察院監察委員、考試院考試委員及司法院大法官，皆應有 原住民出任。原住民立法委員、國民大會代表採民族代表制。」 ，國家 同樣也賦予原住民族更廣泛的參與國家事務討論的空間，基於互惠信 賴原則及避免因原住民族組織過於龐大而影響國家整體建設發展，似 可考慮以現有的原住民族委員會來充當中央民族委員會的職能角色，

可以就現有組織架構進行局部改造，增加議事的內容，可讓全國原住 民族自治事務在最短時間內運作且阻力最小。

…我一直覺得，原住民族自治區發展應納入國家整體建設的一環，民族 發展、民族建構就是國家建構，我的理解是，國族發展之下應該還有一 個民族自我建構，國家只是站在一個比較高、比較寛廣的位置，包容各 個族群的蓬勃發展，但是我擔心國家最後還是會忽略，缺乏整體考量。(受 訪者 5，2006.09.14 訪談)

民族議會是推動民族自治重要的討論機制，而其本身也需要民族

自治的建構，使其在議題決議後的政策執行上得以有效落實。(海樹

兒．犮剌拉菲，2006：10)行政院原住民族委員會做為全國最高原住民

族事務機構，當初設立是基於政黨利益考量已如前述，且遲至臺灣光

復後半世紀方設置完成，其在一般民主先進國家設立處理原住民族事

務專責機構的時程上稍嫌緩慢，同時我們在第六章第四節最後也討論

過「原住民族與國家妥協的侷限性」 ，反映在原民會就有關原住民族重

大議題上的立場不被國家重視。因此依原民會目前的組織來看，尚屬

幕僚及協調機關性質，功能不足是顯而易見。配合原住民族自治體制

規劃，似可考慮提昇原民會層級，改造為族群代表委員會議機構，自 主決定全國原住民族事務發展，並監督各自治區、自治鄉、自治地方(即 村里或部落)自治事務運作，構成全國層次分明的自治組織架構。

肆、國家架構下的伙伴關係自治發展

構成全國層次分明的自治組織架構，其最終目的是要維持國家整 體行政體制的穩定和諧發展。對國家來說，原住民族自治須在維持國 家整體利益之下進行，而對原住民族來說，攸關自治的各項法制建構 完成，是建立完善自治制度的先決要件。然而，憲法為國家根本大法，

由政府所成立的「憲法原住民族政策制憲推動小組」 ，已研擬完成《憲 法原住民族專章》草案，該法案是否能夠順利頒布，關係著國家與原 住民族伙伴關係能否落實。然而該法案因係民進黨執政的總統於大選 前對原住民族的政治承諾，是政黨競爭下的產物，新憲制定屬巨大政 治工程，尚需達成社會大眾的共識，何時實現言之過早。因此，在伙 伴關係的理想完全實現以前，可依現行法制讓伙伴關係的操作極大化。

…現在不可能走體制外啦，要回到體制內生活啊，有時候像有些人想要 在體制外走，可是你又在中華民國體制內大學教書領薪水，你為何要走 體制外，除非你不要你的工作，專心做你的，那更不可能啊，你要強調 你的主體意識然後你要走體制外，這個都還在體制內打轉啊，因為這個 是一個說服的過程，你要說服大社會去認同你啊，不是我想怎麼樣就怎 麼樣、成立民族議會就可以了，你要去召集人，而這些人可能各有各的 想法、理念，或是跟國家之間的緊密關係啊，那個沒那麼容易啦。(受訪 者 21，2006.11.24 訪談)

依上述受訪者之見，制約原住民族自治發展的兩大因素，一是國 家體制，一是原住民族本身的民主素質條件。國家體制所承載的是一 國之內族群政策整體，對於新的制度設計，須以不損及族群和諧為前 提，透過政策辯論及說服過程，規劃符合原住民族自治意願的方案。

要讓外界接受自治的想法，原住民族須展現成熟的民主素養，而此民

主素養關係著外界對原住民族自治的期待，以及原住民族內部成員對

自治的認同。至於國家方面，目前國家體制呈現一個矛盾現象，所設

立的原住民族事務機構功能不彰，各主要行政機關也各自為政，擁有

部分權力卻不願主動參與自治事務的規劃，造成沒有統合單位以規劃 自治工作，正如以下受訪者所言：

…假如我們邵族推動自治遇到瓶頸，基本上目前國家的機構裡面大概是 原民會啦，你找其他的教育部、經濟部、內政部啦，這個他們根本也聽 不懂，當然要看什麼瓶頸、什麼阻礙，當然在整個的文化主導權，在整 個社區的規劃、自治區的規劃，那是要由邵族人自己提出來一個構想，

絕不是中研院、教育部說你要做什麼就做什麼，不是，這個主權操控完 全在邵族咧，那是整個邵族部落一同凝聚的共識。(受訪者 18，2006.11.09 訪談)

從上，在現有組織架構下，行政院各部會除國防、外交外，其餘 各部會都程度不等地管轄原住民族相關事務。為確立主體性，可透過

《原住民族基本法》相關子法(如本文附錄七)的制定過程，邀集相關部 會開會研商，就各部會掌管之法令可交由原住民族自主管理的部分，

依《中央法規標準法》第 20 條至 22 條規定予以修正或廢止，而移由 原住民族相關法律去做規範，以收事權統一，構築國家與原住民族伙 伴關係的法律架構。

至於在國家體制方面，伙伴關係的極致可以體現在國家領導階層 賦予原住民族一定的席位。 《憲法原住民族專章》草案第 13 條後附加

「副總統二名，其中一名應由原住民出任。」規定，雖然立意良好，

也凸顯原住民族的主體性，但是操作不易，除非國內族群政治已步上 正軌，否則在族群意識對立的臺灣政治環境裡，不易實現。特別是「國 中有國」、「準國與國」的關係是否可行，關係著新憲法概念的提出所 引發的政治效應。目前施行於臺灣地區的憲法制定於 1945 年，係根據 國家統治範圍及於中國大陸時期所制定，雖然經過六次修憲，但憲法 的內容尚未放棄對中國大陸廣土眾民的規範主張。制定憲法建立與國 家之間的對等關係，將面臨三方面的挑戰而使得該理想不易實現：朝 野一致的制憲共識、中共視新憲為「分離主義」、國內缺乏實行經驗。

前者國內兩大政黨(國親聯盟及臺獨聯盟)的政黨理念南轅北轍，而制憲

之核心爭議在於統獨主張，統獨主張正是兩大黨的政綱理念，未來數

十年內恐怕仍無法消除歧見；次者，在國際政治關係架構裡，不論是

中國(大陸)、還是以美國為首的當代先進國家，大都承認臺灣屬於中國 不可分割的領土，若要以脫離與中國的關係為目的而制憲，恐將面臨 來自中國及親中國政權之國際社會的反對；再則，即使制定由前述兩 大黨協商而成的新憲法，假如仍未擺脫國際法上中國對臺灣領土的主 張，那麼，設計一個原住民族籍的副總統職位，究竟該副總統係代表 臺灣地區的原住民族？還是也包括了中國地區的 55 個少數民族？凡此 均存有正當性的問題。制定臺灣新憲法並非僅是臺灣政府與原住民族 之間的問題，其中涉及政黨的意識型態問題、海峽兩岸的政治敏感關 係，也是國際社會所關切的議題。

雖然主權問題一直影響臺灣拓展國際發展的空間，然而，臺灣在 內部從事本土化運動，人權立國形象也獲得國際社會的高度肯定。臺 灣如果摒除國家認同的問題，維持和諧的文化互動關係，營造出有利 於政經建設向上提昇發展的環境，可讓世界多一份對臺灣文化內涵本 質的認識，進一步支持臺灣在國際間的地位。其中，原住民族地位必 須得到保障，臺灣本土化論述才有說服力。因此，在制定新憲法以前，

應從結構面和基本面兩個方向來實現伙伴關係架構下的原住民族自 治。首先，以文化為基礎，根著於文化脈絡，制定原住民族自治政策；

再則，立基於多元文化社會的基礎上，施行原住民族政策。而在憲法 增修條文內涵的落實上，應凸顯臺灣原住民族的歷史主體，甚至發揮 憲政主義司法解釋功能，制定符合原住民族自治權實踐的操作機制，

完善各項自治安排。

伍、美國、澳洲、紐西蘭及加拿大類似制度比較

由於憲政體制不同，各國實施少數民族自治模式不一，尤其國家

領土幅員廣大，治理上的考量往往重於達到國境內多元族群、或是原

住民族的權力分享目標。美國、澳洲以及加拿大實施聯邦制，而在紐

西蘭則採取單一制，制度的安排，主要還是考量建國之初的加盟因素

為主，因此除了加拿大以外，美國與澳洲的原住民族並未享有真正的

自治權。(施正鋒，2005：342)憲政體制不同，各國主管原住民族政策

機關層級也不同。各國主管原住民族事務的機關方面，在澳洲由「土

著事務部」主管，紐西蘭則設「毛利事務所」以主管原住民事務，美

國則以「印地安事務局」主管一切印地安原住民事務，加拿大成立「印 地安事務及土地管理部」負責原住民事務。各國原住民族自治層級，

在中央政府的水平及垂直關係上，受到由單一制或聯邦制所形成的權 力分配關係的影響，也直接影響國內原住民族自治事務功能上的分工 關係。各國主管原住民事務單位均屬部會層級或其次級單位機關。

一、美國

「託管」與「同化」是美國印地安政策的兩大爭辯議題，前者由 聯邦政府所支持，認為印地安部落擁有部落主權，是一從屬國，欲使 其與美國社會隔離，以保有其傳統的生活方式與制度；國會則視印地 安部落為不合時宜的政治實體，欲將之同化而納入美國生活的主流。(內 政部譯，1990：105)1950 年代艾森豪總統力主終止託管關係，但尼克 森總統於 1970 年代基於道德與法律反對艾森豪政策，將美國印地安政 策拉回託管的理念之下，旨在扶植並鼓勵印地安族人自治，該自治政 策讓印地安人自決與教育援助法案獲得實踐。(侯燦堂，1981：241)柯 林頓繼而於 1988 年 8 月 6 日簽訂《聯邦印地安人的教育政策聲明》，

該行政命令是肯定了聯邦政府與部落政府之間特殊政治上與法律上的 關係。(陳思齊，2000：293)

美國主管印地安事務機關是印地安事務局，係屬中央部會次級單 位，較之其他先進民族國家，行政部門地位層級較低。惟雖如此，美 國政府與印地安族群之關係為「政府對政府的關係」，「民族自決」

為其主要的民族政策。(林益陸，2004：122)美國聯邦政府統籌全國性

及對外事務，地方事務分別由各州政府管轄，全國由 50 個州政府組成

聯邦政府，州以下為郡、市、鎮市。在各州政府之印地安事務所，其

功能屬於州長的諮詢單位，做為州進行與印地安部落、地方之聯繫機

構，促進並改善印地安政府與聯邦政府之間關係，同時協助政府制定

法案及公共政策，提供諮詢、資源、諮商、教育、人力之服務，建立

原住民政府與州政府之間平等、互惠關係。經由原住民自治區政府制

定法案，如同州政府制定法案一樣，下級機關有執行的義務。印地安

事務所為原住民自治區政府與州政府之間的平台，具有議題設定、教

育、溝通、諮詢的功能。

二、澳洲

在 1967 年以前，澳洲聯邦政府並未制定有關原住民權益的法律，

各邦政府各自訂定與原住民相關的法令，因此，原住民行政與政策並 無統一綱領俾資遵循。澳洲原住民事務機構的成立，係經過一段漫長 的原住民運動，透過抗爭的方式才逐步成立。政府首先於 1972 年成立

「原住民諮詢委員會」 (Aboriginal Land Rights Commission)，接著於 1973 年成立「全國原住民諮詢委員會」，1980 年成立「原住民開發委 員會」(Aboriginal Development Commission)，並取代「全國原住民諮 詢委員會」。1977 年成立「全國原住民總會」(National Aboriginal Conference)，提供原住民表達意見的公共論壇，同時也被聯邦政府承 認其代表性。

澳洲原住民自治行政的最高層級為「移民、多元文化暨原住民事 務部」(Department of Immigration and Citizenship)，其下設立之「原住 民暨托雷斯海峽群島人委員會」(Aboriginal and Torres Strait Islander Commission)，相當於國會層級，有相當的預算可以執行，其委員完全 由全國各地的 35 個區域理事會選出，因此，澳洲原住民最高自治機關，

不能單純視為行政部門，而是近似於沙米人議會的準民族議會。(施正 鋒，2005：167)此外，另有行政層級的原住民事務部，及相關部會就其 各主管事務服務原住民，構成全國原住民事務組織架構。

三、紐西蘭

紐西蘭毛利人事務最高行政機關，係經國會立法之「毛利人事務 部」 ，屬中央部會。毛利人事務部的一般功能係在部長指示下，執行部 長為毛利族個人或團體之利益而做的任何其它指示；並提供為使毛利 人土地法院有效運作所需之文書或和行政服務。(林益陸，2004：124) 此外，紐西蘭政府為了消除毛利人與非毛利人之間的差距，在其政府 部門和決策系統上推動一個有關促進健康、房屋、教育、工作、司法、

福利、商業及企業發展政策。但是該政策是以毛利人和其社群的生產 力為基礎，該策略承認毛利人是自己發展的管理者及控制者。(Keiha, 2000：144)

四、加拿大

Guibernau (1999)指出加拿大原住民體認到必須與國家分享權力，

但前提是，他們堅持自決權是一種固有的權利，而非加拿大施捨的恩 惠。1996 年發表的「皇家委員會關於加拿大原住民之報告」(The Royal Commission Report on Aboriginal Peoples in Canada)敦促政府將原住民 視為伙伴，並分別在聯邦、省與原住民區域等三個層級中與其共享權 力。(周志杰譯，2004：115)

加拿大「印地安事務暨北方發展部」由國會立法設立之中央部會，

係負責處理印地安事務之行政機關，設部長、副部長、局長、分局長、

管理官、管理助理官及相關主管官員，部長為印地安事務最高主官官 員，擁有授權副部長、各單位主官執行印地安法或國會通過法律規定 事項。(林益陸，2004：120)皇家加拿大原住民委員會(The Royal Comm -ission on Aboriginal Peoples of Canada)認為原住民族應試圖理解並融 入加拿大族國建構的過程，但該會亦坦承，許多印地安社群並不願意 依循加拿大聯邦所設定的「國家」路線，甚至堅持其應該擁有拒絕的 權利，例如加拿大的密瑪民族(Mi’kmaq People)在 1980 年依據自由權公 約向聯合國人權事務委員會提出申訴，主張加拿大侵害該民族為獨立 國家的權利；庫利民族(Case People)首長亦提出權利遭受侵害的報告，

要求聯合國人權事務委員會保障其自決權。(簡玉華，2003：20)

加拿大聯邦議會於 1983 年設置有關印地安人自治特別委員會，變 更《印地安法》中的同化政策，代之以「印地安民族」與國家間新的 關係，提議以憲法保障原住民族擁有一定的自治權。(簡玉華，2003：

21)此外，同年聯邦議會的「印地安人自治特別委員會」提議以憲法保 障原住民族擁有一定的自治權。在 1992 年夏天通過憲法修正案，賦予 原住民族所建立的政府具有與州或準州相等的地位，並擁有促進該民 族語言、文化與傳統的權利。只可惜該一修正案在同年 10 月的國民投 票中未能過關。(李明峻，1999：259)而皇家委員會建議，加拿大人除 了應該調整對原住民的態度與觀念，更須展現互信的誠意與合作的意 願，以去除原住民對新政策的疑慮。(周志杰譯，2004：117)

小結

一、國內自治層級與國家穩定方面

國家行政組織具有穩定各地區社會政治發展的功能，未來原住民 族自治體制按行政區域劃分，可分為自治鄉、自治區及中央民族委員 會三級，分別對照於目前《地方制度法》中的鄉鎮、縣及中央行政機 關。此外，規劃將現行部落定名為自治地方，原則上依目前的村里體 制編排，接受自治鄉的管轄。茲摘述如下：

首先，以鄉、鎮做為基層政權並與村里組織緊密結合，是臺灣光 復以來的國家基本治理模式，未來原住民族部落自治， 「鄉」仍然是重 要的原住民族自治單位。目前全國原住民鄉鎮數為 55 個，包含 30 個 山地原住民鄉鎮，及 25 個平地原住民鄉鎮，人口流動增加了劃設自治 區的敏感度，可能形成原住民族自治地方有一個或多個民族聚居的情 況，同時也有非原住民者居住於自治區之內，為配合整體社會經濟發 展需要，國家應統合資源，適時調整行政區劃及自治事項以兼顧族群 和諧。至於自治鄉的議會方面，在實施原住民族自治之後，除鄉民代 表會的法人地位應予保留外，村里民大會、部落會議及原來的社區發 展協會等可以構成鄉級以下的各級民意機構。

其次，自治區的基本特點是將原住民族自治與國家行政相結合，

將部落與村里相結合，依目前規劃之原住民族自治區的行政地位應等 同於縣、市政府的層級來看，可符合臺灣地方自治施行現況及因應原 住民居住在地廣人稀的實際情況，適度調整原住民族自治行政區域，

既不構成現行國家行政體制的太大改變，也可借助國家行政資源以落 實原住民族各項自治措施。至於自治區政府與自治區議會，則比照現 行之縣、市議員選舉方式，也不禁止漢人擔任自治區議員，以符合族 群關係和諧發展，惟為確保主體性，仍應設定原住民族籍議員人數的 下限。

再則，在中央層級方面，雖然原住民族自治本「議行分立」原則 採「三級制」，但為確保原住民族主體性並彰顯與國家之間的對等關 係，應清楚定位原住民族各級自治機關與國家政府關之間並非上下隸 屬關係，而由中央民族委員會及議會代表全體原住民族行使與國家之 間的事務交涉及聯繫。

而構成全國層次分明的自治組織架構，其目的是要維持國家整體

行政體制的穩定和諧發展。對國家來說，原住民族自治須在維持國家 整體利益之下進行，而對原住民族來說，攸關原住民族自治的各項法 制建構完成，是建立完善自治制度的先決要件。

二、美、加、紐、澳實行經驗方面

如何在穩定國家發展的前提下遂行原住民族自治，國外若干經驗 殊值參考：

首先，美國聯邦政府視印地安部落擁有部落主權，如同一個從屬 國，以「託管」的方式由國家暫行保管印地安人土地，並鼓勵印地安 族人自治，將美國政府與印地安族群之關係界定為「政府對政府的關 係」 ，「民族自決」為其主要的民族政策。

其次，澳洲原住民自治行政的最高層級乃屬「移民、多元文化暨 原住民事務部」之下設立之「原住民暨托雷斯海峽群島人委員會」 ，相 當於國會層級，有相當的預算可以執行，其委員完全由全國各地的 35 個區域理事會選出，兼具行政部門及準民族議會性質。

再則，紐西蘭毛利人事務部為消除毛利人與非毛利人之間的差 距，在其政府部門和決策系統上，推動一個有關促進健康、房屋、教 育、工作、司法、福利、商業及企業發展政策。該政策是以毛利人自 身的生產力為基礎，承認毛利人是自己發展的管理者及控制者。

最後，加拿大「皇家委員會關於加拿大原住民之報告」敦促政府 將原住民視為伙伴，並分別在聯邦、省與原住民區域等三個層級中與 其原住民共享權力，此外「印地安事務暨北方發展部」由國會立法設 立之中央部會，負責處理印地安事務之行政機關，另在聯邦議會設置 印地安人自治特別委員會，以憲法保障原住民族擁有一定的自治權。

三、美、加、紐、澳實行經驗的政策建議方面

以上各國經驗提供我國擬訂原住民族自治政策時的以下幾點建 議：

首先，美國視印地安部落為擁有主權的政治實體，並採行「託管」

制度，對於未來自治時的臺灣原住民族部落或各級自治單位，擁有偌 大土地卻無力管理時，可以類似「託管」或「共管」的概念執行。

其次，澳洲設立兼具行政與議會性質的「原住民暨托雷斯海峽群

島人委員會」 ，委員完全由全國各地的原住民族區域理事會代表組成，

且有充足的預算經費，其運作方式可供建構我國中央民族委員會及議 會之參考。

再則，紐西蘭毛利人事務部推動有關提昇原住民族生活品質的政 策，係以社區生產力為基礎，賦予原住民社區成員以一定程度的責任，

以建構本身社區的生活改善計畫。

最後，加拿大《皇家委員會關於加拿大原住民之報告》敦促政府 將原住民視為伙伴，如同在總統府設置類似「人權委員會」以專責處 理原住民族人權問題，監督各級政府執行人權保障情況；由國會立法 並設立中央部會性質的「印地安事務暨北方發展部」 ，如同我國行政院 原住民族委員，專責處理原住民族事務；而在聯邦議會設置有關「印 地安人自治的特別委員會」，如同在我國立法院設置「原住民族委員 會」 ，確保一定的自治立法權。加拿大經驗提供我國建構完整的府(總統 府)、院(行政院)、會(國會─立法院)原住民族自治政策體系的參考。

第二節 原住民族區域自治與領土共管

原住民族自治面臨的最大問題在於土地管理。現階段臺灣政治發 展，原住民族完全自治，要求一定面積土地交由原住民族自行管理，

實現「國中有國」的理想，將不易維持族群和諧關係。又依原住民自 行管理使用土地的能力，不若開放部分土地供原漢共享，以解決因高 度交集的原住民與漢人社會生活空間所引發的資源爭奪問題。因此，

自治區勢將出現私有及公有土地併存、自治區設立於公有土地內等情 況。本節評估依附在土地問題之上的四個運行模式可行性，包括：區 域自治與領土共管、自主行政與國家監督、資源使用與社會共享、城 鄉發展與國家進步。

壹、分區治理及土地管理

從政治制度的角度考察，世界各國處理民族問題一般採取分離

制、聯邦制和自治制三種形式。民族區域自治是在國家領土內，根據

民族及地方的實際情況，由國家指導，在少數民族聚居地方實行區域

自治，建立自治機關，行使自治權，自主決定具體的方針、政策，實

現當家作主的目標。(都淦，1996：159)自治制度是目前規劃中的原住 民族治理模式。在本章第一節曾提到，民族自治鄉原則上依據 30 個原 住民鄉及 25 個平地原住民鄉組成，民族自治區儘可能依照單一族群的 分布來劃分，也避免民族自治區割裂同一民族。又依《原住民族自治 區法草案》第 4 條規定： 「自治區行政區域之範圍，應參酌各族之分布 區域、歷史、文化、民族關係及地理臨接等因素劃定之。」 ，因此，各 自治區域範圍應由中央主管機關及各民族代表，考量族群分布、地理 環境、資源現況及行政效率等因素共同規劃，並儘量讓同一民族劃入 一個自治區內，以呈現自治區特色。因此，在自治區土地的使用上，

須能讓原住民族依傳統習慣法遂行其文化傳承所必要之開發活動。

…我過去提議，既然原住民與漢人對自治的定義不同，阿里山鄒族要斷 尾求生，講到土地共管的話，要在土地利用上回歸傳統，在土地利用及 規劃上要表現出尊重，否則就不叫自治區，而是特別行政區，所以共管，

要把諸如土地利用、意識和倫理凸顯，才叫民族自治區。(受訪者 5，

2006.09.14 訪談)

由上訪談可知，直接仰賴土地作為生存的唯一依據是原住民族的 共同特徵。Benjamin (1980：8)認為在後工業化的社會裡，政治發展主 要受到社會群體所處環境的政治利益的限制，而政治利益係受到當地 的基礎性物質條件所決定。利益滿足人們的需要之後，才會讓集體社 會依循該政治組織與地域性經濟條件聯結脈絡謀求發展。因此，土地 是原住民族延續部落文化及凝聚部落力量的根本，部落週圍的植物、

溪流、山岳，是原住民與大自然結為一體的依憑，政府應從原住民族 的主權出發，重新調查舊部落、舊部落周邊耕墾地、傳統狩獵區、祖 靈聖地等傳統領域，運用地理資訊系統(GIS)、衛星定位系統(GPS)等調 查及測定其確切位置，並配合傳統地域名稱的恢復，讓原住民擁有土 地權以遂行民族自治，確保原住民族未來能在自己的土地上得到包括 文化財產權，自然遺產與資源、生物技術和生物多樣性等知識財產權 等利益。

而在自治領土的規劃上，目前審議中的《原住民族自治區法草案》

第 3 條規定： 「原住民族得按其族別，單獨或聯合成立一個自治區。同

一原住民族，得因特殊需要，成立兩個以上自治區。」 、及第 4 條規定：

「自治區行政區域之範圍，依原住民各族之分布區域。但該民族分布 區域跨數鄉(鎮、市)者，其行政區域面積不得小於其中一鄉(鎮、市)之 一。」 。第 3 條意旨在於自治區可由一個族單獨成立自治區，也可由數 個族群聯合成立一個自治區。通常成立兩個以上自治區者，應屬族群 人口多、分布面積廣者，或者雖非小族，分布地區過於擴散者，成立 數個自治區以便有效管理；第 4 條部分，為避免某一族成立自治區時 行政區域零碎化，分布區域較大之原住民族成立之自治區，其行政區 域面積不得小於鄉(鎮、市)面積。

固然原住民族自治與土地的關係密不可分，但自治區域的劃設必 然面臨現行地方自治制度的行政區域調整的問題，而行政區域重劃茲 事體大，若要完全確立土地所有權的歸屬，也將影響原住民自治進程。

例如，大部分原住民族地區早已湧入為數眾多的漢人居住，而且過去 原住民確實存在租讓、買賣土地的情況，使土地的處理產生極其複雜 的干擾因素。(巴蘇亞．博伊哲努，2005：41)因此，對於土地所有權歸 原住民族的主張，不若土地管理權之確保來得讓原住民族自治早日實 施，況《原住民族自治區法草案》第 13 條定有明文：「為尊重原住民 族自治權，自治區行政區域範圍內之土地，應依相關法律移由自治區 管理。」 ，管理不同於所有，自治區內的土地，可先行以管理權的賦予 方式，而讓自治區的原住民族遂行有關發展民族文化的各項開發事 務，所有權則尚須國內普遍建立共識之後逐步落實。

從國際法層次談到自治，自治代表了國家領土的部分地區，被授 權有權藉由法律的制定和法規的規範來管理自己的某些事務，但沒有 組成一個屬於自己的國家。(Heintze, 1998：8)至於「國中有國、準國與 國」的原住民族自治性質， 「原住民國」並非國際法上的主權獨立國家，

只有國家才有憲法，新國家一定要制定新憲法，即便在臺灣新憲法中 顯示出該關係的精神，世界上並沒有國際法上主權獨立的原住民國 家。(胡慶山，2005：159)依胡氏之見，即便原住民族依其傳統土地、

族人、語言、宗教、文化、習俗、制度等，設計出其共通的「原住民

國」政府的組織與人權保障的規定，但要注意的是，既然是國中有國，

原住民族之於內國，其仍應遵守其所在國家之根本憲法。

于仲誼(2002：89)認為現階段原住民族土地問題應該就領土、土地 及自然資源等三個方向來探討。土地及自然資源密不可分，關係到原 住民族發展的命脈，當務之急是澈底檢討國家原住民族土地政策，修 正現有保留地制度，依自治區範圍，分別賦予各層級自治地方原住民 族為遂行自治工作所需的最大使用管理空間。至於土地所有權的歸 還，均應聽取原漢社會共同意見之後，再逐步落實。而在領土概念方 面，則是國家為遂行政體的運行，必須在國家及社會公共利益做整體 考量，限制原住民族此方面返還要求有其正當性基礎。

貳、自主行政與國家監督

王維芳(2003：72)指出，無論國際體系朝向何種方向演變，國家仍 舊是最重要的行為體(actor)，因為在全球化過程中還沒有產生一個可以 完全替代國家職能的共同體或組織。全球化會改變國家行使主權的範 圍和空間，卻不會造成政治生活組織原則的澈底改變，亦即不會導致 國家主權的消亡。國際法無論給予原住民族或少數族群何種程度的自 治保障，終將在國家體制內進行，乃無庸置疑。至於分析原住民族部 落土地使用管理與國家政府的關係，特别是政府對部落的影響時，通 常有兩種模式：國家控制模式和國家監督模式。

自治的精神在於讓原住民族自我管理自己。隨著《原住民族基本 法》頒布施行，《原住民族自治區法》草案亦正由立法院審議中，各 項原住民族法案也陸續制定完成，法制建構逐步完成和原住民族行政 體制改革的不斷深入，讓原住民族與國家政府的關係由過去國家控制 的模式向國家監督的模式轉變。但是，由於有關原住民族自治的社會 共識尚處於發展與適應階段，主流社會民眾在原住民族與國家政府關 係問題上長期形成的思維模式、以及對現有制度的倚賴，仍發揮影響 力，再加上原住民族自我治理能力的問題尚未克服，因此，在理論上 還是實踐上，要讓原住民族自主行政，有賴國家政府在現階段發揮其 監督作用。

…成立了原住民族自治區之後，自治區就變成了「文化基因池」，而由這 個「文化基因池」所孕育出來的文化，是一個不斷創新的文化，所以自

治區也是「文化的倉庫」，這個倉庫具有釋出、創新、實踐及延續的功能，

但是它不見得會恢復已失傳的文化，但是它具有重新賦予文化新的意義 的功能，要完全恢復那倒不一定。但是不成立(文化基因池或文化的倉 庫)，原住民族文化會被刻意忽略、不受重視。(受訪者 5，2006.09.14 訪 談)

…我們主要是在文化呼籲生存，而不能讓卲族的語言在這個地球上消 失，不能讓邵族的傳統祭儀消失，這是我們最大的責任。…這個階段要 談到邵族完全自主，可能還要一段時間，所以共管機制目前是比較理想 啦，因為這樣不致於向外面的人說你看他們要獨立啦，自治不等於獨立 啊，因為漢人一般的理解是自治就等於獨立，所以我們必須要講清楚、

說明白，自治不等於獨立，臺灣根本不可能國中有國。(受訪者 18，

2006.11.09 訪談)

因此，在土地使用上，傳統部落社會解體之後，部落建立起多元經 營管理模式。該模式精神在於繼續維持讓原住民族文化與土地之間的 緊密關係，劃分原住民族保留地為個人所有及集體所有。個人所有係 為謀求個人家庭生計而設計之土地制度，確保個人遂行達成某種經濟 目標的使用及管理手段；而土地集體所有制度則是在土地由部落居民 集體所有的基礎上，依據權利平等的原則，按人口或人力貢獻的程度，

平均使用土地。例如在某一區域施行「產業文化化」而栽植民族植物 如山胡椒及山蘇等，由部落社區合作組織擔任集體管理者的角色，將 收益按勞力平均分配部落成員；再如在平坦的部落地區建設富有特色 的文化展演館以招徠觀光遊客，其收益則依實際參與者及部落居民之 出力多寡漸次分配收益。

現行保留地之產權個別私有制度，既未對原住民的生活發生預期

的保障，反造成市場失靈，無助於原住民族經濟成長，公有制透過族

人公認的土地財產權制度來規範族群間、部落社會組織間，及個人間

對土地的權利、義務關係，將族人在追求自利行為可能發生的不利或

有害影響減至最低。(林國演，2002：105)不過《原住民族自治區法草

案》第 13 條定有明文：「為尊重原住民族自治權，自治區行政區域範

圍內之土地，應依相關法律移由自治區管理。」 ，未來自治土地的使用

管理，大抵仍依現行《山坡地保育利用條例》及《原住民保留地開發

管理辦法》等規定行之，惟對於公有土地的管理者，應配合自治區成 立，移由自治政府擔任管理人，而非原住民族委員會或依本文前面討 論的中央民族委員會擔任管理人。乃因中央原住民族政府機構係由各 族組成之委員會制，要由該中央單位對散布各自治區、自治鄉、甚至 自治地方(即自治部落)所轄土地進行管理，不符實際。

此外，對自治後原住民族整體土地佔全臺面積的比例，自治區內 私人土地由土地所有人自行管理使用，自治區內公有土地則由各級自 治政府進行使用管理，自治區土地與國家公有土地重疊者，除屬於國 防地區須由國家管理者外，其餘應組成專案審查小組，針對傳統領域 範圍進行確認，逐步釐清原住民族自治區域的範圍。因此，國家應協 助原住民族建構民族自治區，以實行自我管理，並把土地歸還給原住 民，確立部落土地及傳統領域，並透過土地發展相關法案，解決地方 經濟振興、自然保育及文化保存等問題。(高德義，2005：14)惟配合國 家整體建設及考量族群關係平衡發展，國家仍居於主導地位，在尊重 原住民族意願下，就特定土地開發案進行意見諮詢及意願調查。

而原住民族自治區內各項土地使用管理及開發案，須以不損及國

家政府乃至國際潮流趨勢。以筆者所居住的宜蘭縣為例，在蘭陽溪上

游大量種植蔬菜並使用無機肥料的結果，引發下游漢人社會環保團體

的不滿，認為是滋生蒼蠅及水質污染的來源，呼籲居住上游的原住民

莫再使用該無機肥料。再如海拔一千五百公尺的山地，假如種植高冷

蔬菜及水果卻造成土石流，國家居於國土安全考量，自不得不適度限

縮該地區的開發限度。以上二則案例正是國際環保組織所關切的議

題。國土規劃係國家整體發展之根本，如何維持國土永續發展，建立

兼顧生產、生活、生態三生一體均衡發展之環境，乃國土規劃之重要

目標。(顏愛靜，2005：111)因此，在國土規劃政策下，如何在部落經

濟發展和國土保安、生態保育取得平衡，雖然不是一件容易的事，但

整體上，國土規劃能針對各地區民眾需要、經濟發展及生態保育方面

做妥善全面規劃，未嘗不是具有正面意義，開放土地全面開發或全面

禁止土地開發均不是一個明智的想法與做法。(洪進雄，2005：107)未

來實施原住民族自治，自治區內土地開發與利用，在兼顧公平及正義

原則下，私人使用、自治政府使用管理、國內社會共同分享使用及國 家統合限制等，均須依據國內族群發展特性及國際人權規範做事權的 統一與規範。

參、資源使用與社會分享

前面談到了土地共管的問題之後，接下來討論如何分享自治區內的 各項資源，以達到族群和諧的目標。原住民族地區的經濟發展，大都 是將地方知識轉化成為地方可用的資源，而地方知識是當地原住民用 來處理事情和理解世界的方法，具有「文化標記」(cultural marker)的作 用，通常如傳統食物、地方母語、手工藝品、民俗、地方藝術、戲劇、

文學、歷史和史前遺跡、景觀系統和動植物等均是。(Ray, 1998：3)自 治地區資源開發具有穩固原住民地區經濟發展基礎、創造就業機會、

連結人際關係的功能，更有穩定社會秩序、維繫良好族群關係及鞏固 原住民對國家向心力的作用。而發展產業與天然資源開發息息相關，

原住民族居住地接近山區或海岸，天然資源與人文產業均極具開發潛 力。

對於原住民族智慧以及文化財產權的保護，是關心世界原住民族 發展的新興議題，也由於近幾年原住民族文化產業的利益提昇，顯示 對原住民族文化產品的需求量正逐年提升。(Smallacommbe, 2000：152) 為維持獨特的政治、經濟、社會及文化的特色以參與國家之內政治、

經濟、社會及文化生活，理應讓原住民族充分擁有開發自治區內天然 資源的權利。然而，原住民族擁有優先享用天然資源的權利，許多資 源開發仍有賴資本家的技術支援，以解決原住民族資本先天不足的問 題。在現代化過程中，科學技術的傳播和使用是沒有國界和地區之分，

原住民族地區在推動社會與經濟發展過程中，將不可避免地接受這些

「外來的」社會與經濟組織形式、 「外來的」生產標準與技術規範。(馬 戎，2004：548)

過去原住民深知發展文化與自然資源取用之間的平衡和諧關係，

但隨著社會演進，過去遵循宗教信仰而強調的宗族或家族集體生產謀

生方式已不復存在，代之而起的是工業社會生產技術的引進及人們之

間建立在利益基礎的關係，使得資源開發與土地關係開始變得緊張。

配合原住民族自治，應在土地使用的基礎上，將「在地知識」包含在

「土地與資源管理系統」中，有了知識並加以實踐才有管理系統的形 成， 「土地與資源管理系統」則鑲嵌在整個社群的「社會制」之中，依 循一套社會組織與關係的規範來運作。(林益仁，2005：184)

…除非原住民要自我封閉，否則對於外面資訊的進來也不能完全拒絕，

而讓原住民部落的社會資源分享給他人，可以幫本部落文化做宣傳，進 而比較部落內外環境的發展，藉由分享而思考如何讓原住民文化獲得長 久發展。(受訪者 2，2006.09.13 訪談)

…邵族文化跟日月潭是息息相關的，那麼我們成立自治區做為文化傳承 的景點，需要分享給全部觀光客甚至全國大眾，這是正面的、加分的，

給日月潭加分的，這樣我們會把卲族文化弄的更好、日月潭更有名，這 樣一方面邵族它的文化也保存了，一方面它的經濟也有了，這個雙重的，

所以這樣子的一個文化傳承、復育或者是自治區，對於我們國家的政策 都沒有違背，我想國家絕對不會反對的。(受訪者 18，2006.11.09 訪談)

從以上訪談可知，作為一個多元文化政策制訂者，政府應扮演著 理論與實踐的指導者角色，採行優惠和扶助措施，鼓勵原住民族發展 相關產業，讓原住民族資源開發與文化發展在傳統與現代之間取得平 衡點。開發原住民族地區傳統資源，深具教育功能，除了認識原住民 文化外，也能從中瞭解大自然對促進人文社會水平向上提昇的奧妙功 能。

Dase (2002)認為民族發展及自治的目標終究要回歸到土地權的擁 有與運用，因為在原住民的世界觀裡，自己的認同與福祉是與土地分 不開的，土地對原住民而言不只是生產工具，更有其心靈、社會、文 化及政治上難以割捨的意義，原住民對土地權的訴求也不過是在討回 自己曾經擁有過的財產。(高德義，2005：14)林益仁(2005：181)也指出

「傳統資源權是整合性的概念，其重點是在連結文化與生物多樣性，

且強調原住民族與在地社群的人權與環境保護之間沒有衝突，換言

之，原住民人權的伸張必須在更廣泛的社會、生態與環境條件的健全

下，才得以完全。」。裴家騏(2005：77-78)則認為資源使用與社會分

享，是在推動原住民族自治時的土地觀，一方面允許原住民根據當地

人對資源利用的傳統，共同規劃對當地自然資源的永續經營，包括生 態旅遊、文化保存、野生動植物資源利用、水資源保育及利用等，創 造當地部落就業機會、活絡當地經濟活動，無論如何，可永續經營 (sustainable use)均為最基本的土地使用要求型態。另一方面，從文化與 經濟互動的角度思考如何藉由發展而注入原住民族文化以更多的生命 力，假如部落各項資源，在不影響原住民文化延續的前提下，可思考 讓原住民與漢人從事有限度的共同開發。

資源開發係兼顧文化與經濟發展的一項做法，而人民對國家在此 二方面的職能提昇要求日甚，期待國家能成為製造財富的工具。但在 經濟發展到一段時間之後，卻不能避免地發生貧富懸殊、階級對立，

甚至強凌弱之現象，此時國家之職能又趨於社會性，國人對國家的期 待，更進一步要求做到分配的正義，亦即以國家為財富重分配的工具，

藉此來實現社會的正義。(黃城，2003：71-72)因此，政府應重視原住 民族地區同樣存在著資源分配不均的事實。在其他一些國家，原住民 反而是強勢，形成資產階級中的菁英。在臺灣原住民族社會內部，資 源由少數人所壟斷或原住民夥同非原住民壟斷地方產業的結果，造成 原住民內部貧富差距過大，這是政府在規劃原住民族資源開發時所需 衡量之主、客觀及內、外部因素。原住民族在臺灣處於弱勢殆無疑義，

產業發展之初，固然需要具有相同於非原住民族群的發展機會，但在 各項產業發展至一定階段之後，必須不斷超越本民族文化的疆界，並 在一般社會大眾的評判和取捨中獲得文化的認同，將本身民族文化區 域的資源轉變為社會大眾共享、共有的資源。

肆、城鄉發展與國家進步

在本章第一節裡我們談到，以目前全國 55 個原住民鄉鎮做為自治

規劃單位，將使因行政區域的重新劃分而產生對全國行政體系架構衝

擊的影響降至最低。理由在於，原住民族自治在臺灣地區沒有實行經

驗，原住民族依循傳統自治生活也為現行行政體制所取代，目前部落

生活的傳統面向大都屬於文化層次，有關權力分配的政治性生活，則

大抵遵循國家所制定的各項法令進行。而現行行政體系係以進步取向

為觀點，亦即為讓原住民族早日脫離經濟水平較低的傳統生活，適應

由西方民主政治制度所設計的當代政治生活，使原住民族的外在生活 表現與主流社會的生活方式並無二致。雖然原住民族文化長期受到忽 略，但是不可否認地原住民族的生活水平已較傳統型態進步許多。欲 施行一個全新的自治制度，以臺灣地狹人稠、讓原住民族完全回復傳 統部落生活已不可能的情況下，依現行體制做最大限度的改變，滿足 原住民族自治發展的需求，便是最大選項。原住民族三級自治制度，

因係配合地方制度法有關縣、市、鄉、鎮發展進程，部落自治區與行 政體制緊密結合，便構成國家整體建設進步發展的基礎。

目前急迫解決的自治問題是土地區劃的問題，讓國家在處理國土 安全規劃的工作角色尷尬。國土規劃與原住民族自治領土的劃設關係 密切，因為以目前台灣地區土地法規體系規範，有疊床架屋的情形，

各項法令散見於不同隸屬的法規體系，以致未能有效整合有關國土保 育、城鄉發展、農業經營、土地開發及基礎建設等之指導原則及協調 機制，使得台灣地區土地使用問題叢生，特別是有關原住民族的土地 使用及管理，大都從保育的角度進行規範，鮮少顧及原住民族的特殊 性。

行政院提出「國土三法」 （國土計畫法、國土復育條例及海岸法），

目的即在配合國家社會經濟發展，對人口、產業及公共設施在空間上 作適當的配置，並預先規劃土地、水資源分配。而問題是，如何讓國 土規劃包含著原住民族自治精神？浦忠勝(2005：21)指出依據各種名目 所為的土地區分，並藉由土地區分禁止或限制原住民族對其土地的使 用，最後卻在法律上否定原住民族的土地權，是常見的掠奪原住民族 土地的手段。依浦氏之見，在規劃國有土地時，應將「領域」及「土 地」的概念導入規劃理念中，前者是民族權力施行的場域，做為空間 上區別「我族」及「他族」的概念，後者則是權利概念，即在確認土 地權利歸屬於某個人。在地理空間的策略規劃上，應建立長期發展架 構和引導某個地區空間發展的原則，並由一些處於不同的制度關係和 地位的利害關係人，在共同的願景下制訂計畫和管理空間變遷的過 程，可明瞭區域面臨的機會與挑戰，採取因應措施。顏愛靜(2005：

111-113)認為策略性空間計畫之特徵歸納如下：

一、為空間發展提供一長期性規劃之架構。

二、定期檢討，隨著環境演變進行檢視並調整適應。

三、強調地方焦點，並界定出為了達到空間品質的核心議題與明 確的發展優先權。

四、屬基本架構的綱要式。

五、跨領域暨跨機構制定之規劃。

六、具備由下而上協同合作特性與「區域所有權」之概念。

綜合上述，我國國土安全規劃應配合原住民族自治理想的實現，

將有關「國土三法」的制定及未來施行，配合目前已頒布的《原住民 族基本法》規定，針對該法有關尊重原住民族土地及自然資源權利(20 條)、政府應與原住民族或原住民諮商並取得其同意利用土地及自然資 源(21 條)、政府於原住民族地區劃設資源治理機關時應徵得當地原住 民族同意，並與原住民族建立共同管理機制(22 條)及尊重原住民族選 擇生活方式、習俗、服飾、社會經濟組織型態、資源利用方式、土地 擁有利用與管理模式之權利(23 條)等規定，及行政院原住民族委員會

「憲法原住民族政策制憲推動小組」研擬之《憲法原住民族專章》草 案第 4 條規定：「原住民族傳統領域內之土地、水域、動植物群、礦 物及其他自然資源，屬於各原住民族。原住民族於前項傳統領域內之 土地及自然資源，有決定其管理組織與發展策略之權利。」，讓該三 法的制定起著對未來國家原住民族自治土地政策的綱領性及指導性作 用。

張長義(2005：55)指出原住民族的土地問題涉及國家政治與市場經 濟互動的關係，在當前國家政治與市場經濟的互動之下，對於利益利 潤的最大化的追求，是資源利用與開發的主要目標。原住民族自治的 各項經費來自國家，國家做為調和國內各項利益分配的大機器，其資 源的輸入與輸出系統必然貫穿於大社會及原住民族之間的土地疆界，

而資源的養成必然以不清楚切割原住民族自治區與國家公有土地之間

的界線為必要。因此，從國家整體建設發展的角度來說，原住民族自

治並非要求國家完全從自治區的土地規劃案退出，反而還需要國家政

權對自治區的現代化指導，畢竟國土規劃主要著眼於國家整體土地開