研究範圍與概念界定

本研究主要探討「我國現行體制之總統、行政院與立法院之權力結構的鑲嵌 關係，分析同樣一部憲法在一致政府、分立政府不同模式的憲政運作經驗及其產 生的憲政問題」。從兩個角度切入：一是憲法規範面；另一是憲政運作面。茲將 本研究的研究範圍與概念界定說明如下：

壹、研究範圍

憲法規範，簡單地講，係指政治權力能夠遵循憲法條文的約束。這些憲法條 文主要的原理原則，即國民主權原則、分權與制衡的原則、法治主義原則、民主 政治、憲政主義等概念加以規定。本研究主要針對我國憲政法理之相關規範，例 如：憲法第37條、憲法第53條、憲法第56條、憲法第63條、憲法增修條文第2條、

憲法增修條文第3條，以及司法院大法官會議解釋文中，釋字第387號、第419號、

第499號、第520號等解釋文，來探討總統、行政院與立法院之權力關係，以及憲 政運作。又如：釋字第520號解釋形成立法擴權，使行政、立法兩權嚴重失衡。

二、憲政運作面

1997年第四次修憲後，我國確立以半總統制為憲政運作軸心。因此，以 1996~2000年 府會一致時期；2000~2008年 府會分裂時期；2008年~迄今 府會一 致時期等階段為分析單位。所謂「府會一致」：係指總統所屬政黨和國會絕對多 數黨為同一黨：而「府會分裂」：係指總統所屬政黨和國會絕對多數黨並非同一 黨、或國會中沒有絕對多數黨（亦即少數政府）。當總統該政黨在國會中所佔的 席次超過50%的時候即是多數政府；反之，總統該政黨在國會中所佔席次少於50%

的時候即是少數政府。

透過歷史脈絡體系，扼要的回顧李登輝、陳水扁、馬英九時期，藉由此三階 段之動態性的憲政事例分析憲政運作的意涵，並以法案決策過程，來探討我國第 四次修憲後之總統、行政、立法權力運作的結構問題，同時輔以不同環境下其它 半總統制國家權力運作的特色的比較等層面，探討現行體制的因應之道。

貳、概念界定

憲法規範憲法規範憲法規範

憲法規範(constitutional norm；standards of constitutional)：憲法是整個國家法律體 系中處於最高位階，任何法律都不可超越憲法；憲法是國家立法機關進行立法的 基礎，是制定其他法律與命令的依據。然而，憲法規範則是一切國家機關、政黨、

社會團體與人民活動的根本準則，一切行為都不能違反憲法的規定（黃炎東，

2010：8）；憲法規範係屬於靜態的法秩序，規範限制政治活動，為政治活動設計 的準則，繩政治於一定的軌道上，甚至設計違憲審查以防其越軌（呂炳寬、項程 華、楊智傑，2009：7）。準此，憲法規範是憲法最基本的要素和最基本的構成單 位。同時也包含不成文之憲法規範存在，例如不成文憲法的國家當然存在不成文 之憲法規範，在英國1679年「人身保護法」，也是英國憲法的一部份。換言之，

若說憲法的基本範疇、基本理論是一國基本的原理原則，但不直接表現為憲政實 踐的話，則憲法規範是憲法基本理論與憲政實踐的橋樑。

憲政體制憲政體制憲政體制

憲政體制(constitutional frameworks；constitutional regimes；constitutional system)：

係指所有包含在憲法中的規則之整體。它是憲法的正式來源。它是憲政規範，經 由學理解釋，我們得以認識其可能的意義(陳瑞樺譯，2001：90)。在民主憲政國 家憲法所規範之政府權力運作的模式，為便於比較研究，基於行政權與立法權分 立與制衡程度之不同，將憲政體制區分為兩種主要類型：以英國為範型之「內閣 制」－行政權與立法權合一；以美國為範例之「總統制」－行政權與立法權分立。

其後，發展出第三種類型：以法國為著例之「半總統制」（呂炳寬，2005：33）。

簡言之，憲政體制即是依據憲法規定所建立的政治制度或以憲法治理國家的一種 政治模式。

半總統制半總統制半總統制

半總統制(semi-presidential system；semi-presidentialism )¹¹：半總統制的概念係源 自法國學者Maurice Duverger所界定之；有一擁有相當權力的民選總統，另有一個 向國會負責的內閣存在(Duverger, 1980)。亦即符合半總統制的界定，乃是一個國 家的憲法明定兩項條件：一是有直接選舉固定任期的的實權總統及另一是總理和 內閣向立法機關負集體責任。半總統制憲法本文中，內閣制與總統制二者的特色 兼而有之，因介於二者之間，故具有在內閣制與總統制之間「換軌」的機制。

現今在世界上實行半總統制之憲政體制已超過50個國家。半總統制的政體是在 1919年由芬蘭和德國威瑪所採用的。半總統制擴展的時間相當緩慢，但在1990年 代初期第三波民主化浪潮之後，半總統制成為新興民主國家最普遍的選擇形式 (Elgie, 2008a：1，20-21)。但在大多數情況下，半總統制被看作是一個冒險的選 擇，因為它會導致總統和總理之間潛在的不穩定的競爭。然而，這些國家都在非 洲、前蘇聯和亞洲、往往在民主尚未建立一個堅實基礎的地方(Elgie, and Sophia , 2007：1)。綜言之，半總統制乃是一種行政雙元性的憲政體制。由於行政雙元性 導致運作的不確定性，所以在實際操作上可能產生對憲政體制的不同詮釋進而引 發競爭的雙方起摩擦；在運作上也充滿多種的可能性。

憲政運作憲政運作憲政運作

憲政運作(constitutional functioning)：指政府一切權力的行使都被納入憲法的軌道 並受憲法的制約之進行中的現象狀態。具有經驗意涵的、動態的、真實的定義。

進言之，政府權力和制度安排必須藉由其運作的過程中，才能發現，例如：各國 憲法對於元首、行政、立法之角色定位，以及三者間之互動關係皆有明文規定，

而各國國情也呈現出不同特色風貌，便是憲政運作的結果。

一致政府一致政府一致政府

一致政府(unified government)：所謂「一致政府」即是選舉獲勝的政黨不僅掌握

行政權，也掌握國會過半數以上席次，使行政權與立法權皆掌握在同一政黨手中

（黃炎東，2008：148-149）。

分立政府 分立政府分立政府

分立政府(divided government)：以半總統制來說，當行政與立法相互對抗時就是

「分立政府」的出現；由於行政權切割為二，因此當兩個行政權分由不同政黨所 掌握，「共治」的形成則成為憲政穩定的一大挑戰。由於半總統制兼具了總統制 與內閣制的精神，因此，在制度設計上提供了分立政府與少數政府存在的空間（沈 有忠，2005：35）。分立政府與少數政府之差別只在於「國會有無明確的絕對多 數」。當總統該政黨並未在國會擁有過半席次，便形成分立政府。總理無法得到 國會絕對多數支持，便形成少數政府。

少數政府 少數政府少數政府

少數政府(minority government)：係指「內閣並不是國會中的絕對多數，但內閣依 憲法規定却要對國會負責」，這只會出現在具有「內閣制」運作特質的國家，「半 總統制」具有部分「內閣制」的精神，因此，也有機率出現「少數政府」的現象

（呂炳寬，2005：150）。換言之，少數政府只會出現在行政權與立法權合而為一 的內閣制國家，而且是不得已的情況下所作的選擇。至於美國所出現的則是分立 政府，與少數政府無關。美國是總統制國家，總統身兼國家元首與最高行政首長，

由人民選出，對人民負責，且任期固定，國會無權要他提前去職。國會也是由人 民選出，代表人民監督制衡總統，任期固定，總統無權解散國會（周育仁，2001：

30）。就制度層面來看，如陳宏銘（2007：54）研究所示，總統任命行政院院長 無需立法院同意之設計乃是少數政府存續的制度性關鍵因素，因此，若要避開少 數政府在制度上的根本作法即是改變此一制度設計。釜底抽薪之道，即是恢復我 國憲法原有的立法院對行政院院長的同意權。制度具有強制力，不依賴政治人物 的主觀意願；一旦立法院具有同意權，則總統不得不提出立法院可以接受的人 選，這時總統和國會才有正式的互動機制，而不論聯合政府或共治也更有制度上

的誘因。

左右共治左右共治左右共治

左右共治(la cohabitation)：1983年法國前總統Giscard最早發表於L’Expresse雜 誌，借用la cohabitation一詞形容「總統與其政黨取向不同之國會多數黨同時存在」

之現象。1986年後，才被正式納入辭典中。1987年版的Le Robert辭典關於左右共 治定義：在法國第五共和之憲政架構下，一位任期七年之總統與甫在國會議員改 選中獲勝，但是政黨色彩不同之多數黨所支持之政府和平共處之謂（徐正戎，

2001）。而當總統和反對黨總理共治的狀態，總統的政黨不能代表內閣，總統孤 立於任何的政黨行政支持。根據研究顯示半總統制通常與共治相關，西歐半總統 制的國家一般傾向於共治經驗超過20%的時間。然而，特殊的例子，奧地利和葡 萄牙發生超過50%的時間是共治(Elgie, 2008b：7)。亦即法國總統在任內如果無法 取得國會絕對多數黨，通常會請國會絕對多數黨的黨魁擔任總理；如果總統及總 理分屬左右派就會形成左右共治的獨特現象。左右共治並不確保政局就會穩定，

關鍵仍在於政治菁英是否能建構良好的憲政慣例。準此，法國總統及國會絕對多 數黨所推舉的總理因各擁有民意，所以容易產生「誰的行政權力比較大」之爭議。

聯合政府聯合政府聯合政府

聯合政府(coalition government)：意指政府的運作是由兩個或更多個政黨組成聯 盟，而這些政黨分得重要部長的閣員職位（倪達仁譯，2006：276）。聯合政府組 成的誘因通常是為了確保掌握議會過半數席位。由多個政黨共同制定決策。因此 未來國會選舉，我國若沒有一個政黨過半取得席次，組成聯合政府也是一種因應 憲政危機的方式，同時黨對黨的合作促使政策之延續性。

聯合政府(coalition government)：意指政府的運作是由兩個或更多個政黨組成聯 盟，而這些政黨分得重要部長的閣員職位（倪達仁譯，2006：276）。聯合政府組 成的誘因通常是為了確保掌握議會過半數席位。由多個政黨共同制定決策。因此 未來國會選舉，我國若沒有一個政黨過半取得席次，組成聯合政府也是一種因應 憲政危機的方式，同時黨對黨的合作促使政策之延續性。