研究建議

按Peters 替新制度主義強調的所謂路徑依賴的產生，有著恆常性且持續不斷 的影響，一旦走上這上了新的路徑，就很難再改變，除非有外力(關鍵點)的出現，

否則憲政會持續保持直線發展的狀態。然而，九七憲改後我國實際的憲政運作的 實現過程並非直線發展而是充滿崎嶇坎坷。

探討結論與建議之前，憲政主義應該再予強調。何謂憲政主義？憲政主義目 的在於以法治取代人治，節制政府濫權尤為重要。對此，政治人物必須遵守多數 統治原則；依照法定程序實踐信念謂之憲政主義；漠視程序，選擇性援引民調，

甚至蠱惑民眾則屬於民粹式政治文化。有鑑於憲政主義此等重要性，在民主憲政 體制下非常重視分權，其目的在避免政府權力過度集中及濫用、失去制衡，進而 侵害人民自由與權利，此乃國民將主權釋出，再以分權制度保障「國民主權」理 念之落實，已為大部分的民主法治國家所認同。然而，我國九七憲改後，總統權 責不符，行政責任歸屬不明，實已違背了憲政主義限制政府權力之精神。

本研究以新制度主義、政治系統論與憲法解釋學為研究途徑。主要探討我國 現行體制之總統、行政院與立法院間之權力結構的鑲嵌關係，並分析同樣一部憲 法在一致政府、分立政府不同模式的憲政運作經驗及其產生的憲政問題；如何妥 為因應，以符合民主憲政之原理。從兩個角度切入：一是半總統制的理論；另一 是檢證1996~2000年李登輝－多數政府（府會合一）時期；2000~2008年陳水扁－

少數政府（府會分裂）時期；2008年~迄今 馬英九－多數政府（府會合一）時期 等三階段，不同閣揆時期的實際動態性的憲政事例分析。最後，進行綜合分析，

並據以作成結論與建議。本章節共分二節，第一節 研究結論。第二節 研究建議。

各節內容分述如下。

第一節 研究結論

從新制度主義的觀點，路徑依賴是組織進化過程中的主要階段，組織可透過 正式的程序、非正式的程序，如規範、慣例形成靜態的結構依賴，或是行動上產 生動態的重複性。因此制度（正式制度、非正式制度）在時間及經驗的累積下，

將會對於未來憲政發展，有著慣性且持續不斷的影響。

現行體制對於我國憲政運作的影響而言，究竟是制度的？或是人為的慣性？

答案並非全然的「有」或「無」，而是程度的問題。現行體制的憲法制衡機制雖 然無法保持憲政運作相對穩定和平衡的力量，但是政治行為者若能信守憲政與政 治制度的安排、法源依據，便能降低半總統制本身的不穩定性及社會成本。

壹、應然面

1997年憲政改革，我國確立了以半總統制為中央政府憲政體制，也改變行之 多年府院之間的權責關係；同時，憲法增修條文即成為我國政治制度運作的新規 範。在制度上已具備Duverger及Sartori 等學者所指出半總統制特徵，在二元的權 力結構下，行政權分屬於總統與行政院院長（憲法分別賦予總統與行政院院長行 政權限）。一方面有一位民選的總統，任期固定，擁有相當權力（譬如總統擁有 決定國家安全有關大政方針的權力；總統可直接任命行政院院長的權力；緊急命 令權；縮小行政院院長的副署權）；另一方面有一位總統任命，但須向國會負責 的閣揆，而閣揆與內閣的去留取決於是否有國會多數的支持與信任（譬如仍保留 憲法第53條規定：行政院為國家最高行政機關。加上憲法第37條規定之副署制 度；以及憲法增修條文第3條規定：行政院對立法院負責。）就憲政精神而言，

兩位首長權力大小應視國會多數黨或多數聯盟而定。當總統與國會多數黨同黨 時，政府體制因政黨運作而「偏向總統制」，總統主導政務，行政院院長成為執

行長；當總統與國會多數黨不同黨時，由於總統無法掌控國會議決的結果，只有

以半總統制形式來看，半總統制糅合總統制、以及內閣制的特色。目的基於 各部門之間既須制衡又應秉持合作精神，以推展政務。所以在行政部門內將關注 全國事務的民選「總統」與對國會反應特殊利益的「閣揆」結合起來。這種體制 中的總統負責外交及國防，並且擁有關鍵性的權力「人事任命權」，包括任命閣 揆、部長，及解散國會，並對選民負責；而內閣專職錯綜複雜的內政事務，須對 國會負責。國會可以通過不信任案、拒絕政府施政等迫使政府向總統提出總辭。

相對的，國會也可能會被總統解散。

在這個憲政框架中，如果行政、立法關係維持良好，則政府體制便會維持典 型「半總統制」之範例－法國第五共和憲法，容許政府體制存有因人、因事、因 時而互有差異之換軌機制，甚至時而傾向總統制，時而傾向內閣制的運作；如果 行政、立法關係不好，體制便可能產生變動不居的不穩定狀態。

惟實際的運作無法全然與理論相同，各國亦大異其趣，受各國環境與政治傳 統及文化的影響，尤其是政黨政治、憲政慣例因素，更顯現出不同的樣貌。

譬如我國現行體制類似類似法國的「雙首長制」，但是相比較仍存有部分差 異，以至於在實際運作上缺乏重要的調適機制。

（一）總統兼黨主席

法國第五共和憲法禁止總統兼任黨主席；而我國歷任的總統皆曾兼黨主席。

（二）選舉方式

法國總統採公民直選的絕對多數決制（兩輪投票制）；我國總統採公民直選 之相對多數當選制。

（三）總統職權

1. 公民複決－法國總統可將法案交付公民複決之權；我國總統公民複決於 2003.11.27立法院三讀通過「公民投票法」，為行憲56年來首度確立公投 制度的法源。依據公投法，只有人民、國會有公投發動權，但總統得於

；以及排除

事項：預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。

2. 法國總統主動解散國會權與我國總統擁有被動解散國會權大相逕庭。

3. 法國總統主持部長會議、國防最高會議；我國總統不出席行政院會議。

4. 法國總統直接行使緊急措施權；我國總統得經行政院會議之決議發布緊急 命令，並提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

5. 法國總統擁有談判及批准條約；我國總統所為締結條約，均須經行政院會 議議決(憲法第58條)，再經立法院議決(憲法第63條)。

6. 法國總統有權赴國會兩院聯席會議進行國政報告；我國總統無需赴立法院 進行國政報告。

相較之下，法國總統擁有直接的權力行使；則我國總統在憲法上的權力猶有 不及。此外，更大的差異表現在憲政慣例上，當同樣出現「少數政權制」，法國 以「左右共治」模式運作，反觀我國卻以「少數政府」方式操作。學界一般認為，

陳水扁少數政府理應仿效法國「雙首長制」精神－左右共治，認命國會多數黨主 席為行政院院長。無論如何，執政黨是否願與其他政黨分享政權，都不能左右「多 數民意」仍是解決歧見的最好方式。

衡諸憲政理論，總統代表國家，統而不治，行政院院長領導政府，治而不統，

使權責相當，決策過程制度化，做為統的象徵。尤其總統應超然於政爭之上，為 各黨各派所尊重。我們甚盼執政當局必須建立起憲政體制的共識與共信，推行政 務，應以多數民意為基礎，始具正當性，並在此基礎上一方面根絕強人政治的再 起，一方面真正落實責任內閣制。

貳、實然面

實際政治運作方面，首先就政黨輪替前（1997~2000年）之憲政運作來看，

憲法取消總統任命行政院院長，須經立法院的事前同意權。因此李登輝可完全掌

控人事命令權，使行政院院長的意志必須聽從於總統。況且李登輝於高民意支持 度（包括身為國民黨主席）及國民黨在行政院、立法院、國民大會皆享有優勢，

府會間所有可能產生的爭議較可透過黨內的協商機制獲得協調。於是李登輝完全 主導黨務、政務的實際運作，並且形成有權無責的「超級總統制」的運作。譬如：

（一）1997年8月新內閣的人事權：李登輝侵越行政院院長的人事任命權。然 而依憲法第56規定行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院 院長提請總統任命之。則未修正，任命內閣閣員顯然仍是行政院院長的權力。

（二）1997年9月加入「中美洲統合體」案：依大法官釋字第329號意旨，我 國之總統並非總統制國家具有實際行政及外交權力之總統。且此所謂「締結」，

不包括談判、簽字，而僅指派代表國家談判之全權代表、批准條約、協定或公布 條約、協定等程序而言。析言之，行政部門先草擬及商談條約草案，立法院同意 談妥之條約草案，再由總統代表國家為締約之意思表示。整個締約過程是總統、

行政院及立法院三者之間的互動往來，並非是總統一人主導。且由於總統這項外 交行動涉及此憲政爭議：「為何是總統在締約，卻由行政院赴立法院報告？」

（三）1999年2月證交稅調整案：我國憲政史上第一次不信任案。雖然倒閣案 未成功，但對總統權力的反制才是本意。就總統與立法院的互動關係而言，也因 此漸漸脫離「總統優勢」的純粹支配型態。

（四）1999年6月援助科索沃三億美元：總統府和行政院意見衝突，但國安會 扮演了政策規劃及協調統合的角色。

（五）1999年9月九二一震災總統發布緊急命令：緊急命令的發布須經行政院 會議議決，但一旦行政院會議議決通過，在實際的具體執行，無疑是落在行政院

（五）1999年9月九二一震災總統發布緊急命令：緊急命令的發布須經行政院 會議議決，但一旦行政院會議議決通過，在實際的具體執行，無疑是落在行政院