我國政黨輪替與憲政運作之關係（1997~2011）

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(1)國立臺中教育大學區域與社會發展學系碩士論文指導教授：呂炳寬博士. 我國政黨輪替與憲政運作之關係（1997~2011）. 研究生：周百信撰. 中華民國一百年六月.

(2) 致謝. 辭. 在這艷陽高照，酷熱的夏天裡，剛通過論文，喜悅的心情猶如酷旱的大地迎來了一場及時雨；學術的殿堂之路見到了一盞指路燈。回首研究所四年來，有不少關心叮嚀我的人，如同關愛的雨露滋潤我養分。即使求學過程累點，也覺得舒暢、甘甜。我以無限的感恩，為這近年來研究所的日子畫一個美麗的圓。論文的完成，首先感謝指導教授呂炳寬老師，細心的指教與啟迪，常常提攜與鼓勵，讓我紮實的完成一趟學術之旅。感謝口試委員沈有忠老師、張峻豪老師對論文的悉心審閱，在論文的研究計畫與論文的口試時，提出相當精闢的見解與建議，讓本論文更加嚴謹與完善。在臺中教育大學求學期間，感謝前教務長王柏山老師讓我參與一個校務的研究計畫，並對於我的論文的期許，激勵我求學的信心。感謝前系主任薛雅惠老師讓我有機會學習許多系辦行政業務，例如：卓越師培研究計劃、期刊執行編輯、教學排課、新聘教師事宜、收文發文、採購、大學推甄業務、會議資料整理、撰寫其他行政單位的文件等事項，其中最令人感到欣慰的是－能參與社會領域教材教法出書（五南文化出版），這一切讓我進ㄧ步學習教師專業成長技能。感謝現任系主任李麗日老師、系上老師為我加油打氣，以及我曾修課的學校老師在教學中的關切與指導。感謝研究所眾多同學上課時相互關懷扶持。更感謝父母、姐姐、哥哥給予我精神上的支持及物質上的協助。家人永遠是值得感謝的人！我想拿了碩士文憑，並非就此到達了學習的目的地，而是另一學習階段的開始。. 周百信謹誌中華民國一百年六月.

(3) 摘要我國在1997年憲改大幅調整中央政府體制，並將其修改為半總統制；類似法國「雙首長制」的制度。總統改為直接民選並且擁有實權，譬如總統擁有決定國家安全有關大政方針的決定權；總統任命行政院院長不須立法院的同意。但行政院仍為國家最高行政機關，以致於行政權歸屬不清。而且行政院須對立法院負責，立法院得對行政院院長提出不信任案；同時，行政院院長得呈請總統解散立法院。換言之，現行憲法規定只有在立法院倒閣後，總統才能被動的解散國會，這一點與雙首長制大不相同。此外，行政院對於法律案、預算案移請立法院覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。因而現行憲政體制的設計不但矛盾重重，在實際的操作上更是窒礙難行，尤其於2000至2008年我國首次政黨輪替，也出現少數政府，政府就立刻面臨全面癱瘓的危機，憲法機制也無法解決行政權與立法權之間的摩擦。綜言之，我國現行體制之總統和立法院之間存有潛在的不穩定的競爭；並且一旦總統與立法院的多數黨分屬不同的政黨時即形成相互對立。顯然由於我國第四次修憲制度設計的問題，加上欠缺成熟民主文化與憲政慣例，實已埋下憲政僵局的因子。基此，本研究以新制度主義、政治系統論與憲法解釋學為研究途徑，主要探討我國九七憲改後之總統、行政院與立法院間之權力架構下的運作與課責關係，並藉以檢視1996~2000年李登輝－絕對多數政府（府會合一）時期；2000~2008年陳水扁－少數政府（府會分裂）時期；2008年~迄今馬英九－絕對多數政府（府會合一）時期等三階段之憲政運作；並且如何在憲政主義基礎上，進一步的制度調整，以符合民主憲政原理。關鍵詞：九七憲改、雙首長制、半總統制、多數政府、少數政府、憲政慣例. I.

(4) The study of the relationships between change of ruling party and constitutional functioning in Taiwan(1997－2011) Abstract In 1997 constitutional amendments significantly adjusted the central government system to a system similar to the French dual executive system or semi-presidential system in Taiwan. The president shall be elected by direct popular vote and he possesses quite considerable powers, for example, the president may to determine major policies for national security；the president of the Executive Yuan be appointed by the president, requiring no consent of the Legislative Yuan. But the Executive Yuan shall be the highest administrative organ of the State. Therefore, the constitutional system causing ambiguity concerning the distribution of administrative power. Furthermore, the Executive Yuan shall be responsible to the Legislative Yuan.The Legislative Yuan may propose a no-confidence vote against the president of the Executive Yuan , and at the same time, the president of the Executive Yuan may request that the president dissolve the Legislative Yuan. In other words, current constitutional laws stipulate that only when the legislature overthrows the cabinet can the president exercise passively the power to dissolve the legislature. This differentiates Taiwan's constitutional system with that of the dual executive system. In addition, when the Executive Yuan request the Legislative Yuan to reconsider a statutory or budgetary bill. Should more than one-half of the total number of Legislative Yuan members uphold the original bill, the president of the Executive Yuan shall immediately accept the said bill.Therefore, not only the design of the current constitution is laden with contradictions and incompatibilities, its actual implementation is also morbidly inefficient, especially in 2000-2008 years, the first change of ruling party also appeared minority regime, the government faces immediate risk of a total shutdown, the constitutional mechanism provided was unable to resolve the friction between administrative and legislative power. In general, Taiwan's current constitution, it can create potentially destabilizing competition between the President and the Legislative Yuan. Any time we have a president and the legislative majority belonging to different political parties hostile to each other. Obviously the fourth constitutional amendment set the stage for a constitutional deadlock, and due to immature democratic culture and lack of constitutional convention. In light of this, this case study adopted systems approach, new institutionalism and jurisprudence of constitutional interpretation to survey what are the differentiates constitutional functioning among the Lee Teng-hui(majority regime), Chen Shui-bian(minority regime) and current president Ma Ying-jeou(majority regime). This article intends to explore the current constitution of relationships among President, Executive Yuan and Legislative Yuan in Taiwan.The major issue today is how to build upon constitutionalism already in place and establish stronger democratic constitutional governance. Keywords: 1997 constitutional amendments, dual executive system, semi-presidential system, majority regime, minority regime, constitutional convention. II.

(5) 目次第一章緒論…………………………………………………………………………1 第一節問題意識……………………………………………………………… 1 第二節研究途徑與研究方法………………………………………………… 5 第三節文獻回顧………………………………………………………………16 第四節研究範圍與概念界定…………………………………………………24 第五節研究架構與章節安排…………………………………………………32. 第二章半總統制的理論…………………………………………………………38 第一節憲政體制之類型………………………………………………………39 第二節半總統制概念…………………………………………………………42 第三節半總統制的運作………………………………………………………56 第四節半總統制的權力關係…………………………………………………65 第五節小結……………………………………………………………………72. 第三章第一次政黨輪替前（1997~2000年）之憲政運作……………………73 第一節多數政府的形成…………………………………………………… 74 第二節李蕭體制之超級總統制……………………………………………… 75 第三節小結…………………………………………………………………… 81. 第四章第一次政黨輪替（2000~2008年）之憲政運作………………………83 第一節少數政府的形成………………………………………………………83 第二節少數政府的運作……………………………………………………… 87 第三節少數政府的困境…………………………………………………… 107 第四節解決少數政府憲政僵局…………………………………………… 111 第五節小結………………………………………………………………… 116. III.

(6) 第五章第二次政黨輪替（2008年至今）之憲政運作 ……………………118 第一節二線總統？…………………………………………………………118 第二節多數政府主導法案政策……………………………………………131 第三節小結…………………………………………………………………132. 第六章結論與建議………………………………………………………………134 第一節研究結論…………………………………………………………… 135 第二節研究建議……………………………………………………………145. 參考文獻中文部分………………………………………………………………………150 西文部分………………………………………………………………………164. IV.

(7) 圖次圖 1-1. 政治學研究途徑之演進…………………………………………………… 6. 圖 1-2. Ｄavid Easton 所設計政治系統模型…………………………………… 10. 圖 1-3. 研究架構圖…………………………………………………………………34. 圖 2-1. 半總統制之三條件…………………………………………………………44. 圖 2-2. 半總統制之總統的權力……………………………………………………45. 圖 2-3. 半總統制的憲政架構………………………………………………………57. 圖 2-4. 半總統制下的政治穩定……………………………………………………58. 圖 2-5. 半總統制的運作類型………………………………………………………61. 圖 6-1. 我國總統、行政院與立法院間權力結構的鑲嵌關係……………………136. V.

(8) 表次表 1-1. 1996~2008年國民黨與民進黨之權力分配的狀態……………………… 32. 表 2-1. 憲政體制之類型、特徵與制度設計………………………………………41. 表 2-2. Duverger, Matthew & Carey, Sartori, Lijphart與Elgie 對於半總統制的界定………………………………………………………………………54. 表 2-3. 總統制、內閣制與半總統制的憲政運作比較……………………………60. 表 3-1. 第9任總統與所任命之行政院院長與立法院的憲政運作模式…………75. 表 4-1. 第10、11任總統與所任命之歷任行政院院長與立法院的憲政運作模式85. 表 4-2. 憲法上誰可以加註意見?…………………………………………………98. 表 5-1. 第12任總統與所任命之歷任行政院院長與立法院的憲政運作模式…119. 表 6-1. 憲法制衡機制之規範與運作……………………………………………144. VI.

(9) 第一章緒論憲法規範如何具體轉換為國家制度性政治運作？瞭解憲政體制與政府運作不僅是公民的責任，也是體現著當下時刻的憲政與社會發展脈絡。本研究主要探討我國九七憲改後之總統、行政院與立法院間之權力架構下的運作與課責關係，並藉以檢視一致政府、分立政府時所產生的運作經驗與憲政問題，期能經由發現，做為憲政研究之參考。本章節共分五節，分別說明問題意識、研究途徑與研究方法、文獻回顧、研究範圍與概念界定、研究架構與章節安排。. 第一節問題意識在民主轉型的過程當中，改變國家的憲政體制幾乎是無可避免的。由於憲法最主要的作用就是規範政府體制的運作和人權的保障，所以民主轉型（不論是極權轉民主、或是威權轉民主）必然相伴產生憲政體制的改變，此種改變可能和民主化一起發生（吳玉山，2006：29）。於是為了適應新的政治情勢與社會環境，臺灣的民主轉型從 1986 、1987 年開始，但修憲則從 1991 年開始（葉俊榮，2000： 33-34），採用漸進修憲，至 2005 年共修憲七次。在七次修憲當中，或有將原有的增修條文加以變更，但無須牽動憲法本文。此種修憲的形式對 1947 年的憲法是相當尊重的（吳玉山，2006：47）。憲政改革中變動最大的是 1997 年的第四次憲改，將我國的憲政體制改成符合半總統制(semi-presidential system)的標準，總統由人民直選產生，總統擁有相當大的權力及政府對國會負責；類似法國的「雙首長制」(dual executive system)，使原憲法「內閣制」精神較濃厚的憲政體制，有了相當程度轉變（呂炳寬，2005：7）。由是 1997 年憲政改革，我國除確立了以半總統制為中央政府憲政體制，也改變行之多年府院之間的權責關係，如取消立. 1.

(10) 法院對閣揆的同意權、增定倒閣和解散國會兩權及覆議門檻改為二分之一，使立法權產生大幅變化；同時，憲法增修條文即成為我國政治制度運作的新規範。自從確立了我國的總統由人民直接選舉產生後，對於我國憲政體制的運作的確造成非常深遠的影響。不但一般的民眾普遍認為，甚至許多學者專家也不斷強調，民選的總統就應該要有實權，民選的總統不應該是虛位，因此在過去幾次的修憲過程中，總統的職權便在這種思維下不斷的被擴增（王業立，2001）。儘管李前總統登輝曾說，「權力不是我的」、「制度把權力給我用一下，用完就還回去。權力和我沒有關係，我隨時都準備放棄。」（曹長青，2004）。然而，從路徑依賴的觀點，政治行動者在重大關鍵時刻的選擇，會導致制度深化或演化，進而出現重大結果。換言之，政治現象有其因果關係。回顧政黨輪替前之李登輝時代，以54%得票率取得執政權，獲得過半人民支持，方奠定了李登輝在國民黨一元領導地位；並由於國民大會、立法院、監察院、行政院等機關皆屬於國民黨一黨控制。所以，社會各界對於權力制衡的問題莫不感到疑慮。 2000 年的首次政黨輪替並未為我國帶來健全的憲政發展反而陷入「少數政府」的困境，政局不穩、政府的資源被不當或無效率的使用。譬如從停建核四起、勞工縮短工時案、三三三方案、軍購政策、水患治理特別條例與 NCC 組織條例等施政均陷於停滯，法務部廉政局組織條例草案，地方制度法修正草案…等都曾創下在立法院程序委員會遭藍軍封殺逾百次的紀錄，並造成股市和匯市重挫，產業外移，在在顯示少數政府的困境。為何少數政府在無法掌握立法院絕對多數席次的情況下，形成「在野黨決策，執政黨執行」的局面？葛永光（2000）即指出，雙首長制中，權力是隨著國會的多數而轉移。如果沒有國會絕對多數的支持，政府難以運作，這正是少數政府的困境。周育仁（2001）指出，憲法本來就是妥協之下的產物，不可能十全十美，也不可能量身訂製。法國憲法並不完美，卻能妥善運作。我國九七修憲若有 2.

(11) 缺失，民進黨也責無旁貸。絕不能因為現行憲法對總統綁手綁腳，限制其權力，就拒絕遵從憲法，踰越憲政主義原則。王業立 ( 2001）指出，即使憲法有不完美之處，在未修改之前，「守憲」應是政治人物最基本的義務。隋杜卿（2001）指出，決定我國政府體制的關鍵，從來不是依據憲法所規範的「理」，而是取決於政治現實中的「力」。我國政府體制除了可能造成僵局和雙頭政治外，最大可能就是形成超級總統。石之瑜、李念祖（2002：i）指出，在臺灣，憲法、憲政與憲政文化似乎永遠處在半有半無的狀態，常有政治人物以憲法不完美來做為不遵守憲法的最大藉口，並試圖藉由民粹手段來操弄民主機制以規避立法部門的監督與制衡。楊日青（2006）更指出，主導修憲的總統，常想透過修憲，擴大自己的權力，而未考慮民主的政府在制度上必要的配套，以致憲法未能符合多數治理、責任政治、權責相連、分權制衡等民主基本原則。儘管學界不斷地提出質疑執政當局，而當時的在野黨國民黨也連續發起倒閣、罷免案之聲浪，最後仍無法改變政治僵局，就讓陳水扁政府空轉至總統任期屆滿。至 2008 年我國二次政黨輪替1。政黨輪替，使臺灣民主政治邁向政黨政治的新契機。但何以 2008 年二次政黨輪替，馬英九總統雖以過半得票率當選總統，但一面臨政治現實，仍然有政策窒礙難行的困境，譬如從蘇花高爭議、八八水災、美牛爭議、疫苗疑慮、兩岸簽署 ECFA、二代健保案...等。馬英九選前承諾不選黨主席，至後來，還是希望「兼任」黨主席，以化解施政困境。馬英九上台後，由歷次選舉結果2得知，民意連續一再警告國民黨，顯示馬當局施政陷入危機。馬英九曾接受媒體專訪時表示，若兼任國民黨黨主席，將對政. 1. 2. 2008 年我國二次政黨輪替，可謂政治發展史上的重要里程碑。根據美國政治學者 Huntington 曾經提出一個「二次政黨輪替」的理論，說明是否衡量民主鞏固的標準是，二次輪替考驗( two - turnover test) （劉軍寧譯，2008：324）。即是否達到政黨輪替的雙翻轉，在其界定，唯有經過威權政黨被反對運動替換，再經一個和平轉移權力的被替換過程，才能確保新興民主體制的常態化。歷次選舉結果:2009 年 3 月 14 日苗栗縣第一選區立委補選；2009 年 3 月 28 日北市大安區立委補選； 2009 年 9 月 26 日雲林第二選區立委補選；2009 年 12 月 25 日三合一縣市長選舉；2010 年 1 月 9 日桃園第二選區、台東、中縣第三選區立委補選；2010 年 11 月 27 日直轄市市長、議員及里長選舉；皆顯示國民黨得票率呈現下滑現象。相關資料取自中央選舉委員會網站。. 3.

(12) 策的推動會更有利。於2009年7月26日馬英九當選中國國民黨主席，重歸黨政領導合一路線。綜言之，憲政運作的困境與亂象的根源究竟是制度？還是人為的不守法？當行政立法敵對關係時，有無可茲化解之途徑？所以，1997年第四次憲改後，取消立法院對閣揆的同意權；總統擁有實權，但憲法53條仍明白規定：「行政院是國家最高行政機關」；並且增定倒閣和解散國會兩權及覆議門檻改為二分之一；對於實際政治運作的結果將為何？這是吾人之研究動機。基此，研究目的有三：一、針對現行體制之總統、行政院與立法院鑲嵌關係之探索。希冀藉由現行體制之總統、行政院與立法院三角關係之研究，分析當同樣的一部憲法在「一致性政府」或「分立性政府」其所產生的運作經驗與憲政問題為何。二、檢視執政者如何將高度規範性的法源依據及宣示性的政治聲明，轉換成實際的政策。當應然關係的制度約束力與實然關係的政治角力間形成矛盾之際，憲法變遷（司法解釋）的因應。三、參酌其他半總統制國家之政府運作，作一分析比較。同為半總統制之民主國家，如法國，是透過何種機制解決行政與立法出現之衝突與僵局。職是之故，本研究所要探討的核心是：針對我國現行體制之總統、行政院與立法院之權力結構的鑲嵌關係，分析同樣一部憲法在一致政府、分立政府不同模式的憲政運作經驗及其產生的憲政問題；並檢證政黨輪替前後不同閣揆時期的實際權力互動關係與動態性的憲政事例分析憲政運作的意涵。亦即配合憲法規範的切入及政治實然的檢證，最後提出憲政改革方向之一。. 4.

(13) 第二節研究途徑與方法研究社會科學的方法涉及兩個層面，即為一般所稱的研究途徑(research approach)與研究方法(research method)3。根據德國學者K.von Beyme的看法，政治研究中常見的理論切入點有歷史(發生)的、制度的、行為的、功能的，以及比較研究。但廣義而言，只要能夠用來說明政治現象的理論都可當作政治研究中理論切入點（引自黃鉦堤，2007：218）。由於憲政體制之研究有其獨特性、複雜性及多變性。故探討憲政體制之運作有相當程度之繁瑣，倘若僅套用單一研究途徑、方法與觀念來研究，則有可能失之偏頗、未盡完善；因此，本研究主要採取新制度主義、政治系統論與憲法解釋學為研究途徑。在資料蒐集上，以文獻分析法及個案研究法為主。. 一、新制度主義途徑什麼是制度(institutions)？根據 The oxford english dctionary 對「制度」的解釋：一個民族在政治或社會生活中，所建立起的法律、風俗、習慣、慣例、組織或其他特性。將制度視為法律，乃屬規範性的解釋；而將制度解釋為組織或機構，則是學理上的解釋方式（何景榮譯，2002：34-35）。制度乃是一個社會中的遊戲規則。更嚴謹地說，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為。因此，制度構成了人類交換的動機，此處所謂的交換包括了政治的、經濟的以及社會的行為。制度變遷則決定社會隨著時間演進的方式（劉瑞華譯，1994：7）。March and Olsen 傾向將制度的定義，與組織概念連結在一起。既然組織可以被視作為行為者，則制度就不是規範行為者行動的規則，反而其自身就是行為者(March and 3. 實際上，研究途徑與研究方法兩者相關而非相同。呂亞力（2008：1-2）認為所謂「途徑」，是指研究的核心觀念，作為學科組織之中心，並提供研究的主要方向。一種研究途徑不能正確地研究大多數國家，當然是不甚理想的。陳德禹（1999：182-185）指出所謂研究途徑，是指研究者對於研究對象（譬如政治現象）之選擇」，到底是從哪一層次為出發點、著眼點、入手處，去進行觀察、歸納、分類與分析。而所謂研究方法就是指蒐集資料的方法。. 5.

(14) Olsen,1989: 18；引自何景榮譯，2002：43)。綜上所述的定義，「制度」是規範、遊戲規則，是行為者自身所創造出來的，乃是個人角色地位、習得回應之匯集。新制度主義的「新」指的又是什麼呢？宋興洲（2007）指出，新制度主義仍然循跡返回(hark back)到制度，只不過制度已經放在較大的脈絡之中，而稱之為「新制度主義」(The new institutionalism)。由於學術智識的多樣化以及各地社會、政治現實情況複雜，研究開始著重在兩方面：個人之間如何促成集體行動，而制度結構（不管是正式或非正式）又如何塑造集體行動。新制度主義雖然有不同的方法，包括經濟學（理性選擇、交易成本）、政治學（歷史、途徑依賴）、社會學（文化、價值、傳統），但其共同的關注點則是集體行動如何形成。新制度主義仍免不了以制度為研究基礎，只是研究範疇擴大，涵蓋社會環境包含正式的(formal) 或是非正式的(informal) 制度4結構與其運作過程及功能。有關傳統制度主義、行為主義、政治系統論至新制度主義之演進與關聯性，如圖1-1，新制度主義涵蓋範疇由法制、個人與團體行為、環境，擴及社會組織。. 制度主義(純粹法制). 行為主義個人與團體行為. 傳統研究. 政治系統論. 新制度主義 (規範、社會組織). (環境因素). 1920 行為主義 1960 後行為主義1980~ 當代政治學. 圖 1-1 政治學研究途徑之演進（簡略圖）資料來源：研究者自行整理。 4. 根據 North 制度包括了人類制定來規範人際互動的限制的任何形式。究竟制度是正式的(formal）或是非正式的(informal）？答案是任一者皆可，正式的限制，譬如人類制定的憲法、法律、管制條例；非正式的限制，譬如慣例、禮儀、習俗、道德倫理、宗教、文化和執行。有些制度是人定出來的，像是美國憲法；也有些制度只是隨時間演進而來的，像是普通法（劉瑞華譯，1994：8）。. 6.

(15) 由於「新」、「舊」兩種制度主義都同樣代表著各式各樣的立場，所以用過於尖銳的方式對比兩者並無實益；在許多情況下，新制度主義仍奠基於傳統制度主義的最主要觀點上，不過，新制度主義與傳統制度研究途徑的脫離，可藉由沿著六個分析的連續光譜的動向而表示如下：（1）關注焦點從組織移至規則。（2）由正式的制度概念移至非正式的制度概念。（3）由靜態的制度概念移至動態的制度概念（4）由信奉價值移至批判價值的立場。（5）由整體論式的制度概念移至個體式的制度概念。（6）由獨立性移至鑲箝性（陳義彥、陳景堯等譯，2009：115-116）。在認知到新、舊制度主義的差異後，我們接著討論新制度主義的其中三個流派：（1）歷史制度主義－制度是政體或政治經濟組織結構的正式或非正式程序、例規與習俗，涵蓋範圍包括政府制度、社會關係、國家結構與國家規範秩序、順服程序以及將不同政體與經濟單位之間個人的關係結構化。（2）理性選擇制度主義－基本假定個人是自利且理性的動物，所以可以透過「手段/目的」的連結來解釋人的行為，自然也包括了政治行為，如投票；政治官員的行動；立法機關內的聯盟等。而制度是人類所創造的互動界限，用以約束人類互動行為的人限制。社會行動者透過減少不確定與協調成本的規則，構成人類的交換動機。（3）這些制度涵蓋了正式與非正式的規範，成為指導人們行動的規律；不僅包括規則、程序、組織標準與治理結構，甚至家庭、教育、經濟、宗教、習慣與習俗皆發揮了社會功能（陳菁雯等譯，1998：59-62；謝俊義，2000：3）。整體而言，新制度主義除了在歷史分析上有所突破5，也更進一步強調了制度運作過程背後的許多無形層面，亦即對維繫制度運作以及使制度運作方式轉向而造成變遷等制度精神，有更完整的關注（張峻豪，2007：46）。新制度主義所發. 5. 新制度論中的歷史學派對歷史研究的定位其實與一般的歷史學者具有不同的見解。學者 Fiorina 就認為，歷史研究首重歷史資料的收集與整理，但是，新制度論中的歷史學派接觸歷史的目的，絕非為了深入瞭解特定歷史事件的內涵與意義，而是想藉由史料來檢定特定的理性選擇理論，換句話說，它們重視的是以理論解釋為核心的歷史研究，而非單純為了瞭解某一歷史事件的內涵而作的努力。歷史制度主義認為制度並非因果關係的唯一動力，其認為因果關係具有相當的複雜性(Pontusson,1995：125；引自周信慶，2006：12，43）。. 7.

(16) 展出來的，是一套範疇包羅廣泛、幾乎是千變萬化的研究途徑，而不是一個設立了指導原則、決定哪些研究可以被認可的學派。Peters(1999) 替新制度主義界定出七種不同版本6，其中最具影響力的一種變體版本，就是歷史制度主義。這種版本有兩個註冊商標，一個是對於「政體內部權力分布」的關注，這正是政治研究的核心焦點之一。另一個註冊商標，則是強調國家所作的關鍵性歷史抉擇，導致了所謂路徑依賴(path dependency) 的產生。關鍵轉捩點(critical junctures) 創造了歷史發展的分水嶺，歷史則從這個分水嶺開始，沿著新的路徑流動下去；一旦走上這上了新的路徑，就很難再改變（何景榮譯，2008：24）。因此，歷史主義傾注大量經歷來解釋制度是如何產生某種路徑的，例如，它們是如何構造某個國家對新挑戰的反映的（薛曉源、陳家剛，2008：195-199）。正如同經濟學諾貝爾獎得主North所言：「歷史的重要。我們若不追溯制度逐步累積的演變，就無法理解今天的決策，並且釐清它們在解釋經濟成就的模型中有何意義。」（劉瑞華譯， 1994：120）。現有制度的存在對於行為者所產生的既得利益日益增加，相形之下制度的沉澱成本 (sunk cost) 則日益龐大，改變既有制度的成本也就越高，從而使得現有制度產生巨大的存續力量，未來制度變遷的選擇範圍也因此遭到限縮而被「封鎖」 (lock in) 在特定的路徑上，使得制度難以走回頭路或重新打造(Pierson, 2000: 263；引自蘇子喬、王業立，2010：9)。所以，依據新制度主義，路徑依循表示制度的轉換是要花費巨額成本，因此，制度的建構原則上是依循一定路徑漸進的進行，不會貿然改變，但在這路徑上會因為某些因素發生轉折。這些關鍵的轉折點讓憲政體制發生變遷（可能是憲政慣例的建立、也可能是憲法的重新修改、甚至制憲），不佳的路徑依賴會引發憲法變遷的動力，若不予處理則憲法將遭致毀敗（呂炳寬，2005：7，23）。. 6. Peters(1999) 認為新制度主義包括七種流派:規範制度主義、理性選擇制度主義、歷史制度主義、經驗制度主義、社會學制度主義、利益代表制度主義和國際制度主義。. 8.

(17) 綜合所述，以新制度主義觀點，當供給與需求處於不均衡狀態時，制度將產生改變。制度若長期處於不均衡狀態，必然導致制度變遷。憲法的適應與變遷中，可進行國會立法、依據憲法修改程序修憲、透過大法官憲法解釋、或者依照憲政慣例、政治文化等慢慢調整之途徑以穩定憲政秩序，最後一種途徑便是制定新憲法，當一部憲法無法承受外在的壓力時，無法解決政治社會現實情況，只好以新憲法重新規範變遷後的新局面。然而新制度主義的研究核心，即所謂的路徑依賴和關鍵轉捩點。路徑依賴是組織進化過程中的主要階段，組織可透過正式的程序、非正式的程序，如規範、慣例形成靜態的結構依賴，或是行動上產生動態的重複性。因此在政治制度或政策方案啟萌初草時所做的選擇，將會對於未來憲政發展，有著恆常性且持續不斷的影響，除非有外力（關鍵點）的出現，否則憲政會持續保持直線發展的狀態。此外，當新制度主義重新恢復對更宏大政治結構的研究時，此時，有關憲法解釋（形成憲政慣例）、司法決策更形重要。而透過此途徑可分析解釋憲政體制與憲政運作的因果關係。. 二、政治系統論 David Easton的政治系統論，可說是當代影響最大的一般性實徵理論，該理論特別強調「輸入」與「輸出」是如何完成轉化的過程，並強調環境因素對政治系統是一個重要的變數，而所謂「政治系統」或「政治行為」即是是指「對某一社會系統中，所作的社會價值的權威性分配有關的互動行為」。另根據W. Ross Ashby 指出系統分析是「一組互聯的變項及該組變項在環境動盪的衝擊下維持自己之方式的研究」。依此定義，系統具有變項的互聯性，即系統各部份（次級系統或變項間）之橫或縱的關聯、系統與環境皆有其邊界(boundary)、系統在環境的衝擊下須維繫均衡與穩定、系統因而需要有某些能力，以應付環境，及保持與環境間的和諧；若需求與支持等輸入項，超過政治系統的一定限度，政治系統將. 9.

(18) 有崩潰之虞，就應使其負荷不至超載overload（呂炳寬，2005：12-16；呂亞力， 1997：41-47；任德厚，1997：55-67；楊日清、李培元等譯，2002：31-33）。此政治系統的模型，如圖1-2表示：. 環境(environment) 輸入. 需求或要求(demands) 支持(supports). 環境(environment) 政治系統 (The political system). 決策與法案 (decisions & actions). 輸出. 回饋或反饋（feedback）環境. 環境. 圖 1-2：Ｄavid Easton 所設計政治系統模型資料來源：出自呂炳寬（2005：13）。. （一）政治系統之構成：政治系統不必然就是一個國家，小到市政府，大到國際體系，只要是「社會價值的權威性分配」的互動體系，都是政治系統。所有具有政治性質的，都是政治系統的構成成份，而不具有政治性質的，即是所謂的「環境」。（二）輸入項與輸出項：政治系統如何有社會價值之權威性分配的能力？政治系統的形成與能量，主要來自兩類環境因素，即輸入項，包括一類是需求 (demands)，另外一類是支持(supports)。「需求」指的是有政治事務要處理，但不保證政治系統都能處理這些政治事務，環境會對政治系統產生壓力；「支持」是指一般大眾對政治體系的貢獻，例如遵守法規、參與公共活動等等，可能是物質的，可能是道德的，都可表示對政府的支持。系統的輸出項則是由政府的決策與行動(decisions and actions)，包括了政策的 10.

(19) 制定、法律的通過、稅金的徵收及公共經費的分配。明顯的這些經費尚須仰賴「回饋」(feedback) 此一步驟，使政治系統不斷地產生新的需求和支持。易言之，輸入項和輸出項是系統內在與系統環境之間的關係，輸出在環境中發生影響之後，也可以回饋成為新的輸入項，使需求和支持對於決策與行動的關係，形成交互影響(interactions) 的作用。（三）轉換與均衡：所有來自環境的要求，並非全部都能夠獲得滿足。首先，政治系統對何種需求能夠輸入，都有某些「把關」(gatekeeping) 的作用。其次，支持進入政治系統後，除有強化的規範作用外，再經由各種結構安排，發揮過濾、縮減及結合作用。所以真正經過「轉換」(coversion) 而達到社會價值的權威性分配的決定階段，具體成為決策，亦即輸出。系統與環境之間應該維持必要的「均衡」(equilibrium)。若政治系統未獲得環境的滿足期盼，則政治系統與環境之間會存有「緊張」(stress) 乃屬必然。但緊張不能超過一定限度，超過限度就意味著可能面臨系統崩潰之危險。究竟政治系統怎樣不至超載呢？最主要途徑在於經由政策與其實際效果，以滿足環境期盼，或系統本身自我調整結構，進而使其獲得的支持得以增加，尋求「系統持續」( system persistence)。（四）政治過程並不是從輸入到輸出即告結束。會形成新一波的輸出、反應、訊息回饋，和系統再轉換而作出的輸出，形成周流不息的回饋圈。綜合言之，系統原本是生物學的概念，係指個體彼此相互依存且關係密切，而視為一整體。而社會中與政治有關的事物，便構成的政治系統。政治學將其引進，並建立一般性理論。政治系統論認為，社會價值的權威性分配必須透過系統，藉由輸入－轉換－輸出－反饋的循環過程，來觀察政治現象以獲取資訊，並調適或修改政策，以達成各種社會目標的功能。因此，透過此途徑可以分析憲政環境與憲法之關係，如何相互影響和影響方式如何？並且憲法能否自我調適等問題。. 11.

(20) 三、憲法解釋學何以需有違憲審查制度？憲法為國家最高的法律規範，則此項法律規範必須對群體生活發揮指導約束的作用，始能使其國家最高法律規範的地位不至落空。但憲法是條文的、靜態的；而憲政並非靜止不動的、是變遷的，這個變遷便是透過憲法的解釋為之。而且有鑑於權力分立與制衡的立憲原理，各國多半莫不建立法令違憲審查制度，以維護政府體制規範秩序與保障人民權益。憲法怎樣發揮其指導拘束性呢？分析而言，憲法指導與拘束的作用，主要係經司法機關來發揮，通常以憲法解釋或司法審查為之7。各國司法機關釋憲的權力並不全然一致，可分為普通法院釋憲與特設機關釋憲兩種類型。前者如美國最高法院，後者如我國大法官組成之憲法法庭8（任德厚，1997：494）。根據第七次修憲之憲法增修條文第5條、憲法原文第78條、第171條及第173條之規定甚明。憲法應該如何解釋interpret？憲法解釋係指「對憲法某一條文之意涵，依照既存之標準與準則研究、探討與了解」（法治斌、董保城，1997：62）。整體而論，憲法解釋受到兩種重要考慮的界定：一為憲法是國家基本大法，任何法律內部規定均應具有邏輯的一致性。二為憲法能夠指導群體生活（任德厚，1997：494）。易言之，憲法解釋的本義是指由掌理國家法律運用的司法機關對概括性、原則規定的憲法條文，依立法精神及意旨分析其意義及事理，並加以適切的說明之意思。倘若依照憲法變遷的角度觀察，由於社會情況改變，政治社會所發生的現實 7. 8. 按法律規範之解釋，其首要功能即在解決規範競合與規範衝突，包括對於先後制定之規範因相互牴觸所形成缺漏而生之疑義(此為學理上之通說，參照 Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., 1991, S. 313ff.; Emillo Betti, Allgemeine Auslegungslehre als Methodik der Geisteswissenschaften, 1967, S. 645ff.)，斯為釋憲機關職責之所在(引自釋字第 499 號)。根據 2005 年 6 月 10 日第七次修憲之憲法增修條文第 5 條規定：司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之。( 不適用憲法第 79 條之規定：由總統提名，經監察院同意任命之。) 第 5 條第 2 項、第 3 項司法院大法官任期八年，不分屆次，個別計算，並不得連任。但並為院長、副院長之大法官，不受任期之保障；並改採間隔任期制，每四年改組半數。司法院大法官，除依憲法第 78 條之規定外，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。( 憲法第 78 條之規定：司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。)易言之，解釋憲法，與統一解釋法律及命令之事項為大法官會議所掌理；而審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項由大法官憲法法庭審理。. 12.

(21) 事件並不能以憲法條文所規定的內容明確的規範或裁決時，可以用解釋的方式使舊的憲法條文適應新的環境；此類解釋的目的是要維護憲法的尊嚴與穩定，而含有承認或否認法律的作用，前者稱為「補充解釋」；後者為「違憲解釋」。因此憲法解釋也是憲法的變遷與適應之另一種方法（陳陽德、衛芷言，1997：41）。誠如蘇永欽（1994：43-44）所言：「憲法不僅是一堆條文，更是一整套價值理念，反映同時也參與塑造一個社會的歷史文化。」因此，法學的憲法研究亦注重憲法變遷的意義，憲法規範與憲政動態之間必須保持協調平衡，不同時空環境下應有不同因應，如此憲政才能順利發展。就規範論規範，憲法議題的解釋方法並不限於文義解釋、歷史解釋、體系解釋、目的解釋、議題導向解釋、實證科學的解釋、憲法具象化的解釋、比較解釋以及合憲解釋等方法達成解釋。惟本文將以釋憲實務的見解為基礎，介紹幾種解釋方法的運用情形（呂炳寬，2005：43-44；呂炳寬、項程華、楊智傑：31-33）。（一）文義解釋（文理解釋、文字解釋）：依條文之字句，闡明條文之意義，逐句推敲條文之涵義。倘此解釋法能正確運用，為所有解釋法中最簡便及具說服力之解釋法，因而有字義優先性的說法。譬如總統對於行政院院長的任命權，曾出現過諸多具體疑問。若就憲法增修條文第3條規定之文義解釋，「行政院院長由總統任命之。……憲法第55條之規定，停止適用。」之用語。總統提名行政院院長應不受國會多數黨的拘束。（二）歷史解釋：歷史解釋又稱主觀解釋，是以制憲者當時制憲的主觀意志，作為憲法解釋的標準，包括立法者之本意、目的及草擬該法案時之構想等。歷史解釋需參考制憲的史料，如我國即須參考制憲時之制憲實錄、參考制憲時各黨派之表示意見的過程。司法院大法官審理案件法第13條即規定「大法官解釋案件，應參考制憲、修憲及立法資料…」。一般而言，與機關爭議有關之案件，歷史解釋應受特別重視。再舉憲法解釋所運用的歷史解釋法為例證，像是國家領土之範圍如何界定？釋字第328號解釋就曾指出，我國憲法第四條規定，「……，對於領 13.

(22) 土之範圍，不採列舉方式而為概括規定，……，有其政治上及歷史上之理由。」當憲法文義不明時，方得運用歷史及起源解釋法，將制憲當時之史料或相關背景加以佐証，而探求制憲原意。（三）體系解釋：指「從整體觀察，作邏輯體系的解釋。就法條之位置及在整個法律中整體關聯為解釋的出發點。」即憲法解釋須兼顧憲法條文規範之間的體系關係，不宜作單純隔離觀察，特別是要基於功能法的觀點，正確掌握憲法對於國家機關功能的分配規定。此種解釋方法能維護整體憲法體系之一貫與概念用語之一致。譬如為避免一任總統掌控提名所有大法官的權力，故大法官採任期交錯（期中改選）制（呂炳寬、項程華、楊智傑，2009：308）。憲法增修條文第5 條第3項規定，2003年總統提名之大法官，……，不適用前項任期之規定。在解釋上當求與其他條文間的關連性，同時務求整體之平衡，萬不可顧此失彼。（四）目的解釋：從立法的目的和立法精神上對於條文的解釋。條文一經創造即是有獨立生命的意義，同時解釋時亦需考慮現今的政經社會變遷解釋條文，使其在不同時代背景下，展現其特定的目的。故目的解釋係針對具體法條之目標或目的加以考察9。譬如憲法增修條文第5條第5項明定「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」政黨的運作，對社會的發展、國家憲政體制的影響甚鉅。（五）議題導向或問題導向的解釋方法：議題導向或問題導向的解釋方法最大的特色在於認定憲法「開放性」的內涵與普通法律完全不同，因此解釋憲法條文時不必拘泥於憲法抽象的文字，而是必須開放給每一個與議題相關的論點與主張。換言之，議題導向或問題導向的解釋方法是一種「開放性的論理的程序」，解釋者應針對每一個論述提出異同看法，而結論也必須與之前逐一的論述息息相關。譬如針對不同意見書作相關解釋。（六）實證科學的解釋方法：認為解釋憲法不僅是理解條文的文字，且須從 9. 文義解釋與目的解釋是具有關聯的。. 14.

(23) 憲法整體的功能以及從憲政實務出發，亦即憲法解釋不是單一條文理解的問題，而是通過個案的解釋是否能發揮整個憲法功能的問題。為了使憲法解釋與社會發展緊密結合而能產生整合作用，憲法解釋必須首重社會現況的分析，並使其成為條文解釋的重要依據。譬如釋字第520號－核四停復工之預算執行爭議。（七）憲法具象化的解釋方法：根據Hesse 的說法，所謂具象化是指將社會體狀況解釋到憲法文字中，因此所謂「解釋」憲法，不是以為憲法文字中已經包含解決爭議的內涵而解釋「出來」，而是明知憲法只有原理原則，憲法的內容必須靠社會實況的理解，把應有的內涵解釋「進去」，所以釋憲者決不是單純的「執法」，而是明顯的「造法」。（八）比較解釋：參考外國法律或判決。而對我國法律作出解釋。由於我國許多法律都是繼受自德國、日本、美國，所以在解釋相關法律時，也可以參考外國經驗。譬如，曾任大法官的吳庚老師亦於釋字第387號解釋的不同意見書之文末指出：「……至於可決多數所通過之解釋理由書，僅引三、四憲法相關條文，語焉不詳，即獲得結論，未能以宏觀之取向採用『比較解釋』(komparative auslegung) 之方法，以各國總統制、內閣制、雙首長制或半總統制之特徵，與我國制度類比分析，恐難符各方之期望，…。」若回到釋憲實務見解而言，運用比較解釋法的典型例證，可以釋字第342號解釋、釋字第419號解釋為其代表。蓋憲法或法律之解釋，除依法應參考制憲、修憲及立法資料外，另得於參考內外國之判例、學說、習慣等其他相關資料綜合判斷。也就是說，外國法律、制度或案例資料之引據，往往可使法律的解釋更具說服力；惟僅援引比附或是「硬套」時，必須注意到各國間法律、制度的相容性，也必須瞭解各國相關事務本質的差異性，若案件情節有所不同時，即不可予以任意推演（陳朝建，2010）。（九）合憲解釋：如果條文的兩種解釋方法中，A解釋出來的結果可能違憲， B解釋出來的結果可能合憲，則我們選擇B的解釋，避免宣告該條文違憲。譬如釋字第509號解釋中之吳庚協同意見書。 15.

(24) 第三節文獻回顧本研究主要綜整國內相關文獻探討「半總統制」之權力結構，以及分權原則與機關爭議。茲就法政學界對於現行體制之「總統、行政和立法關係」、「半總統制之比較研究」、「分權原則」與「機關爭議」之探討作一系統性的摘要與整合。彙整相關文獻分析如下：. 一、關於半總統制之總統、行政與立法關係臺灣過去二十年間由於民主轉型的過程當中，國家憲政體制的修改是無法避免的。尤其每經一次修憲（第一次修憲 1991年4月、第二次修憲 1992年5月、第三次修憲 1994年7月、第四次修憲 1997年7月、第五次修憲 1999年9月、第六次修憲 2000年4月、第七次修憲 2005年6月）之後，法政學界紛紛致力於憲政體制關係發展議題之研究，尤其1997年以後相關資料內容愈來愈豐富。（一）就專書方面，早期學界，例如：呂亞力（1997）、任德厚（1997）研究焦點多集中在總統制、內閣制和混合制的之特徵分析，形成一般性的概推。呂亞力（1997：177-180）按行政與立法的關係區分立憲政府為總統制、內閣制與委員制。任德厚（1997：279-285）則進行民主政府類型之比較，它們是如何運行，而其制度的意義又何在。陳陽德、衛芷言（1997：288-297）則引用1997年新修憲法條文之總統、行政院與立法院相關條文探討總統、行政院與立法院三權運作與互動關係，從憲法內容靜態解讀憲政動態。陳陽德、衛芷言（1997）、黃昭元（1998）、高永光（2001）、隋杜卿（2001）、曾建元、羅培凌、何景榮等(譯)（2002）、蔡宗珍（2004）、林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞（2005）、張台麟（2001）、黃炎東（2008）、陳滄海、徐淑敏、高光義（2009）等均指出，修憲後的總統權責不相符，總統擁有極大的實權，但卻沒有相對制衡的機制。例如，總統可以透過和行政院和立法院的互動來主導國家. 16.

(25) 重大政策、總統可以發佈緊急命令，獨攬政權。黃昭元（1998）指出半總統制的成功實施，很大因素便是繫於「人」的因素，而非制度。張台麟（2001）指出自 2000年政黨輪替以來，由於我國憲政體制的權責不清（諸如，總統有權無責、行政與立法權間的關係）、政黨政治的互動機制不夠成熟（選舉制度的缺失以及政黨規範的不夠嚴謹），造成政局不穩定，經濟持續惡化，人民生活不安的困境。高永光（2001）則指出依新修憲法條文中，總統、行政院與立法院的關係，可以確定的是總統一職，必然是未來政治制度的發展重心，惟行政及立法部門之間的關係，仍不甚明確。隋杜卿（2001）亦認為我國的政府體制除了有造成僵局和雙頭政治的危險外，最大的可能性就是總統制，而且是有權無責的超級總統。黃炎東（2008）提出依我國現行憲法及增修條文之規定，對行政院院長之產生，由總統逕行任命，總統對行政院院長決定，完全掌握主導優勢，如此一來，國會對於行政權的制衡，更顯弱勢。儘管上述多位學者均指出我國總統擴權的情形，將形成超級總統；立法權對於行政權的制衡，是處於弱勢的。但蘇永欽（2002）則以比較政治的觀點，指出我國憲法的總統的權力和法國憲法的總統的權力相較起來，仍然是相當弱勢的。因此，當總統不能控制國會絕對多數時，幾乎什麼事也不能做，即使當總統的政黨可以單獨或連同另一小黨主導國會多數時，府院的互動還是充滿變數。曾建元、羅培凌、何景榮等(譯)（2002）根據政府運作之效率及效能特徵，發展出兩種混合型的制度：總理－總統制與總統－國會制，臺灣的憲政體制是屬於總統－國會制，這種體制在結構上是一種不穩定的設計，尤其面臨分立政府時，其行政、立法關係的互動會傾向衝突和對抗，而非談判與合作。許宗力（2007）即指出，司法院釋字第520號解釋創造立法國，使行政、立法兩權嚴重失衡。綜合前述，我國現行體制之總統、行政與立法權三權是失衡的、不協調的。林繼文（2000）則指出最重要的憲政改革手段有二：透過修憲或釋憲，釐清總統和行政院在國家安全事務上的權責劃分；透過選舉制度改革，強化立法院形成穩 17.

(26) 定多數派之能力。林佳龍（2000）如同林繼文看法，必須改革國會與選舉制度、強化大法官解釋與憲政傳統。呂炳寬（2005）、林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞（2005）、黃錦堂（2007）、許宗力（2007）、湯德宗（2007）、蔡宗珍（2004）等亦皆強調司法解釋的重要性，其研究均著重在指標性的案例解析，除了引用憲法規範為著眼點，並以司法院大法官解釋詳述憲政主義的內涵。湯德宗( 2004 ) 便指出，半總統制由於實施經驗尚淺，憲法規範不足，多須賴憲政慣例作為補充。（二）就期刊方面，較早的研究較關注於政治行為者對制度的影響。吳東野（1996）指出僅憑各相關國家的憲法規範，並不足以彰顯政治現實的區別。我們若從東歐若干新興國家的政治發展即可察覺到，幾乎大部分具有半總統制政府體制的國家，都顯現總統與內閣總理爭權的局面，其原因不完全出自憲政的基本架構問題，而係牽涉到不同國家總統的個性與各國不同的政策，議題取向。王業立（2001）也強調造成憲政運作的困難，倒不全然是憲政體制上的問題，也與總統選舉方式無關，而是政治領導人漠視政黨政治存在的現實，並試圖藉由民粹手段以操弄民主機制來規避立法部門的監督制衡所造成的結果。近期期刊的研究，多半從事「實證」的過程分析。結合制度主義與量化研究的觀念。既強調須理解背後的歷史制度環境，並引用「制度」是變項，制度可能產生各種的後果；又再找尋變項間之變異、關聯、因果變項或因果關係。例如：沈有忠（2005）以制度（狹義的法制制度、正式制度、規範性）作為自變項，對於我國總統、行政院長、國會結構的政黨關係（1997～2005）作深入的分析，並指出1997修憲至今，同樣的憲法卻因為府、院、會的各種複雜關係與結構而有許多不同的運作樣貌。制度或許不像政黨或是政治人物一樣扮演主要的行動者角色，但制度卻是提供行動者法源的依據。沈有忠（2004）的研究發現，若將總統、內閣與國會視為權力的三個元素，當此三個元素越集中（黨派立場越接近）或越朝向一元化(總統與內閣在行政權越集中)運作時，將越有利於政府的運作與存續，即越有利於政府的穩定。徐正戎、呂炳寬（2002）以兩個指標建構「半總統 18.

(27) 制」類型，即依政黨生態之不同及總統是否主導政策之權力面向做為比較分析的架構。再從歷史的角度比較蕭萬長、唐飛及張俊雄三位行政院院長與總統、立法院、政黨的關係。張峻豪、徐正戎（2007）以我國憲法上行政權之設計與運作為軸心，依據路徑依賴理論進行因果分析；透過路徑的幾個特定時序階段，包括：重大關鍵時刻與制度歷史起源、制度結構的變遷與所遭遇的危機，與行動者在其中表現的偏好與策略計算，經由實然與應然面次第觀察憲政體制中行政院院長與總統的互動關係，並評估其前景。陳宏銘（2009）指出，實權總統在任期內會朝向兼任黨魁以及更有效掌控政黨的方向，這樣的黨政關係會再牽引對總統所屬政黨的影響，帶來一定程度「總統化政黨」現象。從上述學者研究半總統的理論與實際運作之經驗顯示，制度本身具有慣性，於是產生路徑依賴的說法，走慣了的軌道，時間久了，人類的行為就習以為常。離開了舊軌道，就怕會擾亂了秩序。若能信守憲政與政治制度的安排、法源依據，便能降低半總統制本身的不穩定性及社會成本。. 二、關於半總統制之比較研究基於各國的憲政體制不盡相同，很自然就構成比較研究的優良素材。馮美瑜（2002）便指出比較研究可以為一國在尋求、設計更佳政策或制度上的指引。其次，比較研究不僅可以幫助我們從不同的角度來觀察與了解自己國家制度的特質，並進而有助於了解各國制度的異同與優缺點。再者，比較研究途徑可以提供我們了解其他國家所面對的相類似問題，以及嘗試使用的不同解決方案。學界普遍以我國和法國之比較研究，例如：呂炳寬（2005）、張台麟（2005）、鍾國允（2006）。首先，呂炳寬（2005）對於權力分立與憲政體制的關係作一詳細的詮釋；並提到九七修憲後體制中關於總統對行政院院長任命權、總統對立法院的解散權與否決權；行政院院長對總統的副署權、行政院對立法院的解散權與. 19.

(28) 覆議權；立法院的倒閣權，立法院對總統彈劾權、罷免權之設計與配套問題；並以關鍵性的個案檢視權力運作的過程，檢討現行體制的缺失及比較我國與法國憲法規範對憲政運作的影響；最後，建議「半總統制」的研究面向應包括：憲法規範、憲政運作與司法審查三個面向。張台麟（2005）指出我國現行法令對國會運作與政黨政治的規範並未有整體的規劃設計，造成國會形象滑落、功能不彰的情形。該研究藉由法國在國會制度上的演變與運作來比較我國當前國會運作的缺失情形。沈有忠（2009）透過對威瑪共和，這個早在1919年就實施半總統制的原型個案的檢視，將制度從上游的依變項到中游與下游的自變項，來討論威瑪在半總統制的制訂、運作與轉出等三個問題，其中並提及總統、總理和國會的三角關係，是半總統制國家在政府架構上影響政治運作的重要變數。此外，新興民主國家之比較研究，例如：吳玉山（2002）以互動模式類型（總統優越、國會優越、相互妥協、相互衝突），分析共波蘭和臺灣的例子，並指出府會分立與總統和國會爭奪對政府的控制權是對半總統制憲政體系最大的挑戰。 Protsyk, O.(2003：1078)指出半總統制的麻煩在於總統和國會分別有各自的政策目標取向，因而產生利益矛盾衝突，導致總統或國會在追逐各自政策己見時，也可能會損及彼此利益關係。總統會使用各種手段控制和制裁總理或內閣的行為。而對於總統的任何制裁手段，內閣則不予理會，並且也會審查總統的所作所為。. 三、分權原則最古老的憲政主義的作品之一之法國《人權宣言》（1789）第16條提到：「個人權利無確實保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。」組成國民議會的法國人代表認為，無視、遺忘或蔑視人權是公眾不幸和政府腐敗的唯一原因，所以決定. 20.

(29) 把自然的、不可剝奪的和神聖的人權闡明于莊嚴的宣言之中，以便此宣言可以經常呈現在社會各個成員之前，使他們不斷地想到他們的權利和義務；以便立法權的決議和行政權的決定能隨時和整個政治機構的目標兩相比較，從而確保憲法與全體幸福之維護。翁岳生（2009：66-67）提及，眾所周知，孟德斯鳩除了提出三權分立理論外，又倡導制衡的觀念。但孟德斯鳩當初談到司法權要獨立出來，他所指的司法係民、刑訴訟的審判。孟德斯鳩雖然認為司法要獨立，但在他的眼中，司法權在某些情形下幾乎是「等於不存在」。從制衡的觀點來看，他認為司法沒有辦法制衡行政及立法，所以，他所提出的制衡，是行政與立法之間的制衡，而不是由司法對立法或行政的制衡。由此可知，以孟德斯鳩的權力分立理論為基礎的美國憲法，最初並無司法制衡立法的設計。至於分散式的違憲審查制度，乃嗣後透過實務判決所建構而出，故美國的司法權的地位崇高，而能與行政、立法並肩而立。黃錦堂（2007：37-41）認為權力分立的真諦在於權力分立為原則，應視時空而具體化。德國多位學者Ingo von Muench, Theodor Maunz, Reinhold Zippelius 與 Konrad Hesse等就普遍認為，權力分立係以人民權利為依歸，諸權力機關間有制衡與互相補充與協力的整體關係。此項任務不只要求對既存的權力因素為限制與制衡，而且尤其更是一個如何將諸國家任務與被賦予承辦此類任務的機關以及實際在這些機關中所含有的實際的諸勢力，能夠作一個合於事務本質的規定與分派。陳淳文（2007）理解的英、法文文獻中，常見「權力分立」的用語，卻未見「三權分立」的用語。西方人只講「權力分立」，而不講「三權分立」。面對「權力分立」原則，德國學者甚且批評其為「枯化成木乃伊的憲法教條」；在此情形下，若還硬要將「三權分立」視為是公法上的一個公設，並以此作為檢視各種憲政體制的前提基礎，則據此而發展的論述，只怕仍然缺乏說服力。在美式總統制下，行政權與立法權既分權制衡，又合作共存，此乃權力分立原則之基本精神。 21.

(30) 由於兩權不能相互毀滅，所以如果不能化解對立與歧見，便會出現憲政僵局。在上述文獻中吾人瞭解了法國、美國與德國都相當重視「分權」、「制衡」的核心價值。法國對於立法權的決議和行政權的決定必須達到整個政治機構的目標；德國強調權力機關之間有制衡與互相補充與協力的整體實質關係；美國總統制下，行政權與立法權既分權制衡，又合作共存。反觀我國學者對於「分權」的思想，如下：蕭文生（2009）指出，權力分立的理論在歷史發展過程中呈現許多不同的風貌，在憲政實務的運作亦因各國政治發展與憲法上具體規定而有差異，並無放諸四海皆準的模型。雖然大法官早在釋字第3號解釋中指出，我國憲法依據孫中山先生創立中華民國之遺教而制定，載在前言，依憲法第53條（行政）、第62條（立法）、第77條（司法）、第83條（考試）、第90 條（監察）等規定建置五院。本憲法原始賦與之職權各於所掌範圍內，為國家最高機關獨立行使職權，相互平等，初無軒輊。但隨著憲政實務真正運作後，尤其是國會藉由直接民意取得之政治上優勢地位，五權相互平等之理論受到嚴重挑戰。大法官在釋字第499號解釋10認為，權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。此外，在大法官釋字第613號及第645號解釋亦以權力分立與制衡原則解決獨立機關人事權歸屬之爭議。林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞（2005：109，116，140）則提出權力分立原則是否只是為了消極的限制政府的權力，抑或有積極的促進政府的效率？學者各有不同看法。然而，當吾人從權力分享的觀點，說明權力的分立與制衡原則時，所強調的是政府各機關間經由溝通協調，尋求他機關的合作，以順利推展政. 10. 司法院大法官釋字第 499 號解釋：「憲法中有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該修改之條文及失其應有之正當性。憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利，以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。」乃揭示了權力分立與制衡原則，屬於構成有限政府之核心，而為憲政主義之基石。我國大法官尚依據此一原則，做出甚多解釋。. 22.

(31) 務。這是否符合民主原則？是否符合憲政主義所以要採取權力分立原則組成政府最初的目的？既然政府政務的推動，必須經由政府相關機關的合作才能順利達成，為什麼還要強調權力分立與制衡。至於要判斷我國目前的中央政府體制是屬於哪一種制度？行政權的歸屬、行政權與立法權之間的關係，應是分析判斷的主要基礎。由於組閣權究竟歸屬於誰的議題，是當前憲政的主要議題，也關係到行政權的歸屬，以及行政權與立法權之間具有怎樣的制衡關係的基本問題。由上述林子儀等學者之觀點可知，分權原則固然重要，但政府機構之間應當主動加強溝通協調，以利政務的推動；並且「溝通協調」也是建構臺灣政治文化和政治慣例不可或缺的一環。湯德宗（2004）指出，半總統制由於實施經驗尚淺，憲法規範不足，多須賴憲政慣例作為補充，迄未達於定型。一般以為，半總統制的主要優點在於其容許行政權力重心在雙元首長間擺盪的彈性設計，使之較總統制更能因應總統與國會多數分屬不同政黨的「分裂多數」問題。一旦出現分裂多數時，「總理」即取得行政主導權，並對國會負責，因而避免行政、立法間可能形成的僵局。半總統制的缺點則在於總統與總理分享行政權的設計，往往也埋下衝突的種子，尤以兩者權限劃分不明，又未有憲政慣例可依循時為然。綜合言之，「分權原則」之憲政制度設計，在於議事效能與監督制衡之兩個對立價值間，找到最適平衡點。除了現實因應之外必須兼顧國家社會之中長期發展；在不牴觸制衡理念下，仍應注重效能之達成。亦即分權原則的作用不僅止於制衡，機關之間更應建立良好的溝通協調合作之慣例。. 四、機關爭議之觀點蔡宗珍（2004：98，115）從憲政審判制度之發展來看，對於國家機關間爭議之裁決，實為憲法審判權發展之初的核心功能所在，於我國之情形，凡中央或. 23.

(32) 地方機關因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者，即得聲請釋憲。譬如總統應否遵循雙首長制「換軌」想法而籌組聯合政府？總統應任命什麼樣的行政院院長？行政院得否停止不執行法定預算項目？（大法官作成釋字第520號解釋）。許宗力（2007：391-397）則指出釋字第520號解釋，屬憲法第63條的「國家其他重要事項」，也都落入立法院有權議決之「國家其他重要事項」的範疇。並認為國家重要事項並不是皆為立法院所壟斷，毋寧根據權力分立原則，所以關鍵問題還是在於如何劃分行政、立法兩院各自重要事項的範圍。呂炳寬（2010）認為行政與立法間難免因為政治立場不同而有歧見，造成兩權間的爭執。如果依據現有制度仍無法解決爭議，形成憲政運作的困境，使得憲法無法順利進行，司法解釋就有必要做出解釋，有效解決爭議並且讓憲法繼續被遵守。換言之，大法官對於憲政機關間爭議的解釋方法便顯得重要，因為這涉及大法官對憲政體制的詮釋、以及這詮釋是否為政治人物或社會所接受，而且這詮釋有可能成為日後的憲政慣例。進言之，雖然我國憲政規範或憲政運作仍不盡完善，而且輿論尚難盡到監督之實，保留司法審查仍有其必要，以制衡行政與立法兩權、並且防範政治人物爭權奪利。. 第四節研究範圍與概念界定本研究主要探討「我國現行體制之總統、行政院與立法院之權力結構的鑲嵌關係，分析同樣一部憲法在一致政府、分立政府不同模式的憲政運作經驗及其產生的憲政問題」。從兩個角度切入：一是憲法規範面；另一是憲政運作面。茲將本研究的研究範圍與概念界定說明如下：. 24.

(33) 壹、研究範圍一、憲法規範面憲法規範，簡單地講，係指政治權力能夠遵循憲法條文的約束。這些憲法條文主要的原理原則，即國民主權原則、分權與制衡的原則、法治主義原則、民主政治、憲政主義等概念加以規定。本研究主要針對我國憲政法理之相關規範，例如：憲法第37條、憲法第53條、憲法第56條、憲法第63條、憲法增修條文第2條、憲法增修條文第3條，以及司法院大法官會議解釋文中，釋字第387號、第419號、第499號、第520號等解釋文，來探討總統、行政院與立法院之權力關係，以及憲政運作。又如：釋字第520號解釋形成立法擴權，使行政、立法兩權嚴重失衡。. 二、憲政運作面 1997年第四次修憲後，我國確立以半總統制為憲政運作軸心。因此，以 1996~2000年府會一致時期；2000~2008年府會分裂時期；2008年~迄今府會一致時期等階段為分析單位。所謂「府會一致」：係指總統所屬政黨和國會絕對多數黨為同一黨：而「府會分裂」：係指總統所屬政黨和國會絕對多數黨並非同一黨、或國會中沒有絕對多數黨（亦即少數政府）。當總統該政黨在國會中所佔的席次超過50%的時候即是多數政府；反之，總統該政黨在國會中所佔席次少於50% 的時候即是少數政府。透過歷史脈絡體系，扼要的回顧李登輝、陳水扁、馬英九時期，藉由此三階段之動態性的憲政事例分析憲政運作的意涵，並以法案決策過程，來探討我國第四次修憲後之總統、行政、立法權力運作的結構問題，同時輔以不同環境下其它半總統制國家權力運作的特色的比較等層面，探討現行體制的因應之道。. 25.

(34) 貳、概念界定憲法規範(constitutional norm；standards of constitutional)：憲法是整個國家法律體憲法規範系中處於最高位階，任何法律都不可超越憲法；憲法是國家立法機關進行立法的基礎，是制定其他法律與命令的依據。然而，憲法規範則是一切國家機關、政黨、社會團體與人民活動的根本準則，一切行為都不能違反憲法的規定（黃炎東， 2010：8）；憲法規範係屬於靜態的法秩序，規範限制政治活動，為政治活動設計的準則，繩政治於一定的軌道上，甚至設計違憲審查以防其越軌（呂炳寬、項程華、楊智傑，2009：7）。準此，憲法規範是憲法最基本的要素和最基本的構成單位。同時也包含不成文之憲法規範存在，例如不成文憲法的國家當然存在不成文之憲法規範，在英國1679年「人身保護法」，也是英國憲法的一部份。換言之，若說憲法的基本範疇、基本理論是一國基本的原理原則，但不直接表現為憲政實踐的話，則憲法規範是憲法基本理論與憲政實踐的橋樑。. 憲政體制(constitutional frameworks；constitutional regimes；constitutional system)：憲政體制係指所有包含在憲法中的規則之整體。它是憲法的正式來源。它是憲政規範，經由學理解釋，我們得以認識其可能的意義(陳瑞樺譯，2001：90)。在民主憲政國家憲法所規範之政府權力運作的模式，為便於比較研究，基於行政權與立法權分立與制衡程度之不同，將憲政體制區分為兩種主要類型：以英國為範型之「內閣制」－行政權與立法權合一；以美國為範例之「總統制」－行政權與立法權分立。其後，發展出第三種類型：以法國為著例之「半總統制」（呂炳寬，2005：33）。簡言之，憲政體制即是依據憲法規定所建立的政治制度或以憲法治理國家的一種政治模式。. 26.