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第一章 導 論
第一節 問題提出與研究目的
在迭經變革的行政爭訟法1上，程序主體已非僅限於行政(處分)行為之 相對人，尚涉及有利害關係之第三人亦得為之。因此，在個案中法院如何 鑑識「利害關係人」身分，以及其居於何種法律地位參與行政救濟程序，
亟有其探究之必要。職是，本論文即以此一因而衍生之相關議題，作為研 究目的之主軸而逐一探究析明。
其一，我國(司法)實務上，訴願決定或判決對於「利害關係人」之認 定方式，主要係依據(前)最高行政法院 75 年判字第 362 號判例：具有當然 之法律上利害關係為判斷準據2。亦即，須視利害關係人所受侵害之權利或 利益，是否屬公法上權利(主觀公權利)，唯有具備主觀公權利請求權，始 可認利害關係人具有法律上利害關係，方為提起行政爭訟之適格當事人。
然而，囿於法規範對於「利害關係人」一詞，未有具體明確之定義與界分 範圍，實務上雖自司法院大法官釋字第 469 號解釋以降，多援以「保護規 範理論」作為判斷主觀公權利基準，據以認定第三人是否具有法律上利害 關係，而為本案適格當事人之依據，惟該理論旨在法規範意旨之探求，尚 須就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等 綜合判斷之，此種模糊操作標準仁智互見，造成實務判決見解不一且常以
1 我國訴願法歷經二次全文修正，第一次為 1970 年 12 月 11 日新增第 18 條規定:「訴願因被認為不應受 理，致被駁回，經再訴願管轄機關認為應受理，而撤銷原決定時，應逕為實體上之審查決定。但必要時，
得發回原決定機關重為決定。」；第二次為 1998 年 10 月 2 日將該條內容修正為:「自然人、法人、非法 人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」；至於行政訴訟法方面，在舊法中即 已將參加人列為當事人觀察，足見有「利害關係」之參加人於行政訴訟法上具有其重要性之法律地位，
惟未有相關配套之規範疏漏，仍顯功能性不足，爰於 1998 年我國行政訴訟法全文修正時，立法者參照 德國行政法院法、日本行政事件訴訟法，特增設包含利害關係人在內之相關規定，並賦予利害關係人訴 (願)訟參加及表示意見之權益保障，此舉昭示著立法者有意修補我國行政救濟體制長期的漏洞，給予人 民完整的救濟權利。
2 最高行政法院 75 年判字第 362 號判例之裁判要旨：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政 訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係 乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。訴外人陳某雖為原告同財共居之配偶，但 並未因此使陳某違反廢棄物清理法致受罰鍰之處分，與原告有當然之法律上利害關係，而得以其自己之 名義對陳某之處分案件為行政爭訴。」
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之情形。」，指述綦詳。
承前所述，究竟「利害關係人」於我國行政救濟體制扮演何種角色？
何謂「法律上利害關係」？應以何理論依據或標準較可適切判斷第三人的
「主觀公權利」，進而肯認其具有「訴訟權能」而為本案適格之當事人？此 外，「利害關係人」於行政爭訟法上之法律地位又是如何？以及提起救濟後 之法律效果等，殊值深究。
其次，乃憲法基本權可否作為「利害關係人」主觀公權利之依據?針對 此一議題，目前學界與實務意見紛歧，莫衷一是。而實務上係採拒絕直接 適用基本權作為「主觀公權利」之依據，所持理由多以系爭案件若無對應 之實體法律，尚不能僅憑憲法上概括之基本權規定，即得作為其有權請求 救濟之依據。抑有進者，認為訴訟救濟應由立法機關衡量訴訟案件之種類、
性質、訴訟政策目的，及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規 定，始能克竟其功。且其屬立法裁量之範圍，故何人始得提起行政救濟、
其救濟程序為何，均應依法律之規定4。
就此，或許吾人可解讀其係為免逸脫立法者之規範意旨，而恣意讓基 本權利的規範力進入個案解釋，形成基本權利效力四射狀態，而破壞權利 分立之憲政體制5。故而，實務及國內學說持保留之態度。惟仍有積極主張 者，如學者林昱梅認為：許多具體法規所保障之權利源自基本權，而法律 難免對基本權有保護不周之情形，若一律認為從法規無法導出人民權利或 法律上利益受保護之意旨即否定訴訟權能，保護恐有不周6。此外，學者詹 鎮榮所持見解為：在多元之行政法律關係上，人民雖無法從基本權之直接 規範效力而導出主觀防禦請求權，但透過由基本權之客觀功能面向所推導 出之「國家保護義務」連結「保護不足度禁止原則」，即可在國家保護不足 之例外情形下，使國家保護義務予以主觀化，形成人民有請求國家命第三
4 最高行政法院 103 年度判字第 154 號判決參照
5 李建良，保護規範理論之思維與應用-行政法院裁判若干問題舉隅，載：黃丞儀主編，《2010 行政管制 與行政爭訟》，頁 265，2011 年 11 月。
6 林昱梅，利害關係人之訴訟權能，月旦法學教室，32 期，頁 31，2005 年 06 月。
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人採取充分保護他人基本權措施之主觀公權利7。
綜上，無論支持或反對「基本權」作為主觀公權利之依據，本論文將 從國內外學說理論及實務判決(尤以德國通說見解與實務判決趨勢)，併以 觀察我國大法官解釋之體系脈絡，嘗試由基本權利之程序保障功能及國家 保護義務之面向觀點，進一步論證推理援引「基本權」作為主觀公權利之 可能性，提供微淺之見地與法學先進略作知識交流。