論行政爭訟法制上之利害關係人 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 論行政爭訟法制上之利害關係人政治. 大. 立 on the Stakeholders of A Study. ‧. ‧ 國. 學. Administrative Remedy Law. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：詹鎮榮研究生：黃右瑜. i n U. v. 博士撰. 中華民國 104 年 12 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -1-. i n U. v.

(4) 謝辭 ~謹獻給我重要的家人~ ~以及總是無私傳授與提攜我的鈞(師)長、同行夥伴們~ 有段路，像這樣走過。口試完當天約了明賢在居酒屋聊著這一路上寫論文的心情。我想，許是店內的燈光過於昏暗些，曾經有過徬徨、無助與惴惴不安的喧囂情緒似乎都在那樣氛圍沉寂下來。安靜而悄然地化成低聲絮語訴說著這些日子的. 政治大回首顧盼，彷若還依稀瞧見那年盛夏的自己，雀躍於重溫研究生身分立. 百轉千迴。. 的小確幸來到政大，而就在通往法學院路上，揚起手來擋住陽光的指縫間，. ‧ 國. 學. 幾年過去了。雖然日子在案牘形勞於公務、家庭與修習課業間熬著，偶爾. ‧. 也會於顧此失彼中為難起自己，但這一切幸賴於碩專班同學們彼此體恤，互助合作寫報告、幫忙錄音、借筆記以及各類科助教考前重點複習，終也. y. Nat. sit. 捱到了撰寫論文這最後一關，於是按捺著心性，惕勵自己:最後一哩路了，. er. io. 就快完成階段性任務，你可以的，一定會完成而成就自己。. n. al 也或許是跨領域窺探法學殿堂，總感覺有如站在圍牆外望著牆內結實 iv. n U engchi 纍纍、顆顆飽滿多汁的果實，誘人卻難以親近，踮起腳尖般想望心情，就. Ch. 猶如渴求全然領會博大精深(公)法學奧妙而不可得的惆悵。所以能有此論文呈現，實歸功於我的論文指導教授－詹鎮榮老師耐心指引方向，並仔細梳理修整大綱架構結果。此外，亦感謝姜世明老師、張瑋心老師這兩年來工作上協助，以及許政賢老師在我改寫論文之際，義務幫忙審閱民事法部分內容，其溫潤而仁慈鼓勵話語，都將收執心底成為支撐自己走向未來契機的力量。學弟文忠無私提供相關論文資訊、田力品老師英譯校修、助教竹君、嘉茵熱心幫忙行政庶務工作以及我的長官沈世偉將軍、金甌上校這幾個月來體恤與協助解決工作上困難，還有泰慶、洪姐、阿香幫忙版面調整，並用心於軍法專刊業務，讓我無後顧之憂，順利完成論文學位考(口) -2-.

(5) 試。最後，也是最重要的一件事，就是想向這一路上默默於背後支持我的家人及鈞(師)長、夥伴們說聲：謝謝!有您們真好。. 2015 年 12 月 25 日寫于子夜•台北城. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -3-. i n U. v.

(6) 目. 次. 摘要第一章. -8導. 論. 1. 第一節. 問題提出與研究目的 ..................................................................... 1. 第二節. 思考脈絡與研究方法 ..................................................................... 4. 第一項. 思考脈絡 .................................................................................... 4. 第二項. 研究方法 .................................................................................... 5. 第一款. 文獻分析法 ............................................................................ 5. 第二款. 比較研究法 ............................................................................ 6. 政治大研究範圍與本文架構說明 ............................................................. 6 立. 第三款第三節. 實務案例分析 ........................................................................ 6. 研究範圍 .................................................................................... 6. 第二項. 本文架構 .................................................................................... 7. ‧ 國. 利害關係人之概念與判斷方式. 9. 概念說明 ........................................................................................ 9. y. Nat. 第一節. ‧. 第二章. 學. 第一項. 第二項. 利害關係人「訴(願)訟權能」判斷要素與認定基準 ............ 11. er. sit. 我國實務對於利害關係(人)之界定模式 ................................ 10. io. 第一項. a. n. 第一款. v. 判斷要素 l.............................................................................. 13 ni C. 第一目. hengchi U. 「法律上利害關係」....................................................... 13. 一、具備「主觀公權利」：「權利」或「法律上利益」 ....... 13 二、排除「事實上利害關係」：反射利益 ............................... 16 三、主張己身權利或法律上利益受有損害之可能性 ............... 17 (一)說服性理論/一貫性理論/支持性理論 (Schlüssigkeitstheorie) .......................................... 18 (二)主張理論(Behauptungstheorie)................................. 18 (三)可能性理論(Möglichkeitstheorie) ........................... 18 第二目第二款. 其他因素之探討 .............................................................. 19. 認定基準 .............................................................................. 21 -4-.

(7) 第一目. 保護規範理論 .................................................................. 21. 一、保護規範理論內涵與功能 .................................................. 21 二、新保護規範理論之適用困境 .............................................. 22 第二目. 相關學說理論之提出....................................................... 24. 一、歐盟化之保護規範理論 ...................................................... 24 二、德國學說啟示 ...................................................................... 25 (一)基本權取向之保護規範理論 ........................................ 26 (二)衝突調和方案 ................................................................ 26 三、日本學者嘗試發展之體系化「法律關係理論」 ............... 28. 第一款. 學說見解與理論觀點........................................................... 33. 學. 第二款. 國內、外法制之研究 ................................................................... 37 現行法規範與學者批判意見 ................................................... 37. io. 第二項. y. 行政訴訟法 .......................................................................... 39. sit. 第二款. 訴願法 .................................................................................. 37. Nat. 第一款. ‧. 第一項. 外國法制之發展趨勢 ............................................................... 42. er. 第二節. 政治大實務上拒絕直接適用基本權緣由之探討 ........................... 31 立. 憲法基本權作為「利害關係人」主觀公權利之可能性芻議 . 31. ‧ 國. 第三項. n. a. 第三章. v. 第一款. 德國制度 l.............................................................................. 42 ni C. 第二款. 日本制度 .............................................................................. 44. 第三款. 美國制度 .............................................................................. 44. 第四款. 法國制度 .............................................................................. 46. hengchi U. 利害關係人在行政爭訟法上之法律地位. 第一節. 47. 利害關係人之法律地位與救濟方式............................................ 47. 第一項. 利害關係人之原告適格 ........................................................... 47. 第一款. 概說 ...................................................................................... 47. 第二款. 訴(願)訟適格之權利保護要件 ........................................... 47. 第二項. 利害關係人之訴(願)訟參加 ................................................... 50. 第一款. 概說 ...................................................................................... 50 -5-.

(8) 第二款. 訴(願)訟參加制度 .............................................................. 51. 第一目. 訴願參加 .......................................................................... 51. 一、普通參加(或稱輔助參加、任意參加) ............................... 52 二、必要參加.............................................................................. 52 第二目第三項第二節. 利害關係人之陳述意見 ........................................................... 55. 利害關係人提起行政救濟之法律效果 ........................................ 57. 第一項. 救濟程序參與與法律效果 ....................................................... 57. 第一款. 第二項. 提起行政訴訟之救濟效果 ................................................... 59. 小結 .............................................................................................. 64. ‧ 國. 學. 第四章. 參與訴願程序之救濟效果 ................................................... 57. 政治大利害關係相同或相反之權利救濟............................................ 61 立. 第二款. 第三節. 訴訟參加 .......................................................................... 53. 實務爭訟之案例分析. 訴願案例 ...................................................................................... 65. ‧. 第一節. 65. 案例說明 .................................................................................. 65. 第二項. 評析意見 .................................................................................. 70. y. sit. io. 行政訴訟案例............................................................................... 73. er. 第二節. Nat. 第一項. a. n. 第一項. v. l ........................................................................... 撤銷訴訟(§4) 73 ni C. hengchi U. 第一款. 案例事實與判決(裁定)結果 ............................................... 73. 第二款. 評析意見 .............................................................................. 86. 第二項. 給付訴訟 .................................................................................. 90. 第一款. 課予義務訴訟(§5 特別給付訴訟) ...................................... 90. 第一目. 案例事實與裁定結果....................................................... 90. 第二目評析意見 ............................................................................ 93 第二款. 一般給付訴訟(§8) .............................................................. 95. 第一目. 案例事實與判決結果....................................................... 95. 第二目. 評析意見 .......................................................................... 98. 第三項. 行政訴訟法第 35 條規定之團體訴訟.................................... 101 -6-.

(9) 第一款. 案例事實與判決結果......................................................... 101. 第二款. 評析意見 ............................................................................ 105. 第三節第五章. 小結 ............................................................................................ 107 論. 結. 第一節. 111. 研究發現 .................................................................................... 111. 第一項. 保護規範理論之應用困境與相關學說啟示 .......................... 111. 第二項. 憲法基本權為利害關係人訴權依據之可行性 ...................... 112. 第三項. 我國現行救濟法規範之闕漏 ................................................. 113. 第四項. 各國在「利害關係人」之認定標準呈現放寬趨勢 .............. 114. 政治大檢討與建議................................................................................. 115 立. 第五項第二節. 具體個案中實務操作模式過於僵化...................................... 115. 保護規範理論非唯一判斷基準，應可併以其他輔助工具 ... 115. 第二項. 「利害關係人」判斷脈絡 ..................................................... 117. ‧ 國. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 參考文獻. 學. 第一項. Ch. engchi. -7-. i n U. v. 119.

(10) 摘要公法上行政爭訟之程序主體已非僅限於行政機關與(處分)相對人，尚涉及具有利害關係之第三人亦得為之。因此，在個案中如何鑑識「利害關係人」身分，以及其居於何種法律地位參與行政救濟程序，亟有探究之必要性。是以，本文嘗試由我國實務及通說見解對於行政爭訟法制上「利害關係人」之概念、判斷模式以及其於救濟程序中所需具備「訴(願)訟權能」之要件要素、認定基準等進行相關學理性探討，並藉由觀察比較國內外法制情形，加以說明我國現行法規範之闕漏與未來發展趨勢。. 政治大或為適格當事人、或為訴(願)訟參加人，抑或以真正第三人身分於程序進立另就我國救濟程序體制中，設有使利害關係人以程序主體地位之姿，. ‧ 國. 學. 行中為輔助參加或陳述意見確保其程序參與權部分，深入著墨，並以此切入取徑定性利害關係人之法律地位。. ‧. 最後，檢討分析研究發現，提出淺見與建議，並結合實務與相關學說. io. sit. y. Nat. 理論，建構一具體明確判斷脈絡，俾期提供法學先進們參考運用。. n. al. er. 關鍵字：行政爭訟法、利害關係人、訴(願)訟權能、主觀公權利、保護規範理論. Ch. engchi. -8-. i n U. v.

(11) ABSTRACT. The parties in the procedure for administrative remedies are not limited to administrative agencies and persons disposed; the interested third parties are also eligible to file a complaint against agencies. Therefore, a study on the criteria to entitle a claimant as a “stakeholder” in a particular litigation and its statutory status in the procedure for administrative remedies is of essential importance. Via analysis on the statutory concept of “stakeholder” in procedure for administrative remedies, its reasoning, required eligibility for litigation. 政治大 Protective Norms) defined立 in stare decisis and proposed by general scholarly. (including Subjective Public Rights ), and its basis (including The Theory of. ‧ 國. 學. opinions, this thesis, while devoting on academic discussion and making a comparison between domestic and foreign legislations, aims to explore the flaws. y. Nat. future.. ‧. in the rules in effect and propose a course of development in legislation in the. io. sit. In the procedure for administrative remedies a “stakeholder” can join in an. er. action as one party owing to its eligibility, right to intervene, right of. n. a. v. l Cto state in the procedure auxiliary-intervention, or right n i as a third party. In order. hengchi U. to define the statutory status of “stakeholder”, this thesis will elaborate the right to join in an action. After examining and analyzing findings form its research, this thesis will at last propose approaches and recommendations based on the judicial opinions and academic studies to establish a clear rule for peers as a reference.. Keywords：Administrative Remedy Law, The Stakeholders, Administrative Litigation Rights, Subjective Public Right, Theory of Protective Norms -9-.

(12) 第一章第一節. 導. 論. 問題提出與研究目的 1. 在迭經變革的行政爭訟法上，程序主體已非僅限於行政(處分)行為之相對人，尚涉及有利害關係之第三人亦得為之。因此，在個案中法院如何鑑識「利害關係人」身分，以及其居於何種法律地位參與行政救濟程序，亟有其探究之必要。職是，本論文即以此一因而衍生之相關議題，作為研究目的之主軸而逐一探究析明。. 政治大定方式，主要係依據(前)最高行政法院 75 年判字第 362 號判例：具有當然立其一，我國(司法)實務上，訴願決定或判決對於「利害關係人」之認. ‧ 國. 學. 之法律上利害關係為判斷準據 2。亦即，須視利害關係人所受侵害之權利或利益，是否屬公法上權利(主觀公權利)，唯有具備主觀公權利請求權，始. ‧. 可認利害關係人具有法律上利害關係，方為提起行政爭訟之適格當事人。然而，囿於法規範對於「利害關係人」一詞，未有具體明確之定義與界分. y. Nat. sit. 範圍，實務上雖自司法院大法官釋字第 469 號解釋以降，多援以「保護規. a. er. io. 範理論」作為判斷主觀公權利基準，據以認定第三人是否具有法律上利害. n. iv 關係，而為本案適格當事人之依據，惟該理論旨在法規範意旨之探求，尚 l. n U engchi 須就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等. Ch. 綜合判斷之，此種模糊操作標準仁智互見，造成實務判決見解不一且常以 1. 2. 我國訴願法歷經二次全文修正，第一次為 1970 年 12 月 11 日新增第 18 條規定:「訴願因被認為不應受理，致被駁回，經再訴願管轄機關認為應受理，而撤銷原決定時，應逕為實體上之審查決定。但必要時，得發回原決定機關重為決定。」；第二次為 1998 年 10 月 2 日將該條內容修正為:「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」；至於行政訴訟法方面，在舊法中即已將參加人列為當事人觀察，足見有「利害關係」之參加人於行政訴訟法上具有其重要性之法律地位，惟未有相關配套之規範疏漏，仍顯功能性不足，爰於 1998 年我國行政訴訟法全文修正時，立法者參照德國行政法院法、日本行政事件訴訟法，特增設包含利害關係人在內之相關規定，並賦予利害關係人訴 (願)訟參加及表示意見之權益保障，此舉昭示著立法者有意修補我國行政救濟體制長期的漏洞，給予人民完整的救濟權利。最高行政法院 75 年判字第 362 號判例之裁判要旨：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。訴外人陳某雖為原告同財共居之配偶，但並未因此使陳某違反廢棄物清理法致受罰鍰之處分，與原告有當然之法律上利害關係，而得以其自己之名義對陳某之處分案件為行政爭訴。」 1.

(13) 隱晦不明語句，如當事人不具公法上請求權或未有法律利益受損等武斷帶過，致使具體個案中之真正「利害關係人」易有喪失救濟機會之虞，誠屬我國行政救濟體系較弱一環。有如近年來國內最具代表性之典型案例，為外籍配偶來臺申請遭否准案，本國籍配偶得否以利害關係人身份提起救濟，就此，現行訴願實務對類此案件已持開放肯定態度，而准許本國配偶以利害關係人(訴願人適格) 身分提起訴願；但在司法判決上卻仍持否定見解，可稽諸最高行政法院 104 3. 年度裁字第 678 號裁定及最高行政法院 103 年 8 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議：「行政訴訟法第 5 條第 2 項：『人民因中央或地方機關對其依法. 政治大. 申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴. 立. 願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之. ‧ 國. 學. 行政處分之訴訟。』人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分. ‧. 之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法. y. Nat. 申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，. n. al. er. io. 3. sit. 第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害. i n U. v. 參見最高行政法院 104 年度裁字第 678 號裁定:「……行政訴訟法第 5 條第 2 項：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外國護照簽證條例第 11 條：『居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。』第 12 條：『外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；……』同條例施行細則第 6 條：『外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。』據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第 24 條第 3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第 13 條第 2 項第 1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第 23 條第 1 項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』經社文公約第 10 條第 1 款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴……。」. Ch. engchi. 2.

(14) 之情形。」，指述綦詳。承前所述，究竟「利害關係人」於我國行政救濟體制扮演何種角色？何謂「法律上利害關係」？應以何理論依據或標準較可適切判斷第三人的「主觀公權利」，進而肯認其具有「訴訟權能」而為本案適格之當事人？此外，「利害關係人」於行政爭訟法上之法律地位又是如何？以及提起救濟後之法律效果等，殊值深究。其次，乃憲法基本權可否作為「利害關係人」主觀公權利之依據?針對此一議題，目前學界與實務意見紛歧，莫衷一是。而實務上係採拒絕直接適用基本權作為「主觀公權利」之依據，所持理由多以系爭案件若無對應. 政治大. 之實體法律，尚不能僅憑憲法上概括之基本權規定，即得作為其有權請求. 立. 救濟之依據。抑有進者，認為訴訟救濟應由立法機關衡量訴訟案件之種類、. ‧ 國. 學. 性質、訴訟政策目的，及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規定，始能克竟其功。且其屬立法裁量之範圍，故何人始得提起行政救濟、. ‧. 其救濟程序為何，均應依法律之規定4。. y. Nat. 就此，或許吾人可解讀其係為免逸脫立法者之規範意旨，而恣意讓基. io. sit. 本權利的規範力進入個案解釋，形成基本權利效力四射狀態，而破壞權利. er. 分立之憲政體制5。故而，實務及國內學說持保留之態度。惟仍有積極主張. n. a. v. l C 者，如學者林昱梅認為：許多具體法規所保障之權利源自基本權，而法律 ni. hengchi U. 難免對基本權有保護不周之情形，若一律認為從法規無法導出人民權利或法律上利益受保護之意旨即否定訴訟權能，保護恐有不周 6。此外，學者詹鎮榮所持見解為：在多元之行政法律關係上，人民雖無法從基本權之直接規範效力而導出主觀防禦請求權，但透過由基本權之客觀功能面向所推導出之「國家保護義務」連結「保護不足度禁止原則」，即可在國家保護不足之例外情形下，使國家保護義務予以主觀化，形成人民有請求國家命第三. 4 5. 6. 最高行政法院 103 年度判字第 154 號判決參照李建良，保護規範理論之思維與應用-行政法院裁判若干問題舉隅，載：黃丞儀主編，《2010 行政管制與行政爭訟》，頁 265，2011 年 11 月。林昱梅，利害關係人之訴訟權能，月旦法學教室，32 期，頁 31，2005 年 06 月。 3.

(15) 7. 人採取充分保護他人基本權措施之主觀公權利。綜上，無論支持或反對「基本權」作為主觀公權利之依據，本論文將從國內外學說理論及實務判決(尤以德國通說見解與實務判決趨勢)，併以觀察我國大法官解釋之體系脈絡，嘗試由基本權利之程序保障功能及國家保護義務之面向觀點，進一步論證推理援引「基本權」作為主觀公權利之可能性，提供微淺之見地與法學先進略作知識交流。. 第二節思考脈絡與研究方法第一項. 思考脈絡. 治政大本論文的研究思路主要係為解決現行實務上對於利害關係人界定方式立之困境，從而探討其於多邊行政法律關係中所處地位之救濟程序參與權。 ‧ 國. 學. 首先係以釐清「利害關係人」概念為序曲，整理歸納出目前實務對於. ‧. 利害關係(人)的界定模式，進而探究利害關係人於救濟程序中所應具備「訴 (願)訟權能」之要件要素，包含「法律上利害關係」的二個判斷層次：其. Nat. sit. y. 一為確認該第三人是否具備公法上權利，亦即主觀公權利請求權。其二則. er. io. 為排除「事實上利害關係」(或稱反射利益或不利益因素)者。此外，在具. n. al 體個案中，第三人亦必須主張己身權利或法律上利益受有損害可能性(通說 iv. n U 見解採可能性說)，始足當之。唯有該第三人具備「法律上利害關係」，始 engchi. Ch. 構成爭訟程序主體地位的「訴願人適格」或「訴訟當事人適格」之要件，而得以提起本案爭訟。而究竟應如何有效分辨第三人具有「主觀公權利」，據以作為法律上利害關係人的認定基準?目前國內不論學理或裁判，皆傾以司法院大法官第 469 號解釋之「新保護規範理論」作為判斷之基準，乃就法律上之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，若可得知亦有保障特定人之意旨時，即許其依法提起救濟。惟因該理論本身內涵不明. 7. 參見詹鎮榮，保護規範理論之應用——以第三人提起課予義務訴願為中心，載：臺北市政府法務局編印，訴願專論選輯，訴願新制專論系列之十三，頁 208，2011 年 6 月 30 日。 4.

(16) 確，且係結合多項不確定法律概念綜合考量結果，為適用上仍須進行法律解釋之工具，導致標準過於模糊，反易使實務於具體個案判斷上易落入桎 8. 梏之境。因此，本文參酌國內外學說理論及相關判決，嘗試以相關派生學說理論、憲法基本權得否為「利害關係人」主觀公權利依據之可能性，以及加入其他因素，如「法益之重要性」、「系爭行政行為與損害間因果關聯性或空間緊密度之界定」等進行相關學理性探討，並藉由觀察比較國內外法制情形，加以說明我國現行法規範之闕漏與未來發展趨勢。又，鑑於擴大人民程序參與權方式，增進人民對於行政行為的信賴，乃現代民主國家亟其重要之議題9。是本文爰就我國行政爭訟法於救濟程序. 政治大. 體制中，設有使利害關係人以程序主體地位之姿，或為適格當事人、或為. 立. 訴(願)訟參加人，抑或以真正第三人身分於程序進行中為輔助參加或陳述. ‧ 國. 之法律地位。. 學. 意見確保其程序參與權部分，深入著墨，並以此切入取徑定性利害關係人. ‧. 文末，另佐以現行訴願及行政訴訟上實務見解，採擷相關判決數宗，. y. Nat. 略作評述，據以檢討研析現況問題，及結合前揭相關學說理論，建構一具. io. sit. 體明確判斷脈絡，期能尋繹一完善賦予「利害關係人」之權利保障方式，. n. al. er. 俾以健全我國行政救濟體制。第二項第一款. 研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 文獻分析法. 參考國內、外涉及行政爭訟之「利害關係人」相關文獻，主要以我國行政法或行政救濟制度相關期刊論文或學術研討會研究文章、政府出版品等報告資料為研究主軸，輔以國內各大學院校法研所學位論文之相關研究為論述依據。將搜集之學術期刊論文、國內外研究報告、行政部門彙編出版品等文獻詳加研究分析，據以論證各學說理論在適用之可行性，並從中 8 9. 詹鎮榮，論經濟行政法上之競爭者訴訟，政大法學評論，132 期，頁 291，102 年 4 月。劉建宏，訴願程序中當事人之程序參與權—陳述意見與言詞辯論制度，華岡法粹，51 期，頁 57， 2011 年 11 月。 5.

(17) 尋求一具體明確認定「利害關係人」之判斷工具與認定方法，期為現行實務困境闢畦一合理解套之路徑。第二款. 比較研究法. 研析我國現行法對於「利害關係人」之法規範，就立法意旨、判斷標準、適用範圍及法律地位之定義與要件功能等，逐一整理說明與比較分析其利弊，併予對照觀察各國行政救濟體制在認定「利害關係人」之發展方向與趨勢，以為我國行政爭訟法未來修法之參考外，亦希進而引發更多相關研究續以深入探究，給予相關可行性建議或判斷體系之建構，提供現行實務之參考與運用。第三款. 立. 實務案例分析. 政治大. ‧ 國. 學. 整理我國實務上(包括訴願決定書及行政法院判決)有關利害關係人之適格及訴(願)訟權能相關見解，進一步探究實務上對於「利害關係人」所. ‧. 採取之態度與未來發展脈絡。希透過觀察(司法)實務對於現行訴(願)訟法. y. Nat. 相關規定或理論之運用，歸納分析目前認定方法之闕漏與可能衍生之問. n. er. io. al. 第三節第一項. sit. 題，提出具體改進作為，作為未來改革之參據。. i n U. Ch. v. engchi 研究範圍與本文架構說明. 研究範圍. 本論文之研究範圍可分為二部分，主要係以「利害關係人」之概念為探討中心，先從實務之界定模式談起，進一步論及具體個案中，判斷利害關係人「訴(願)訟權能」時，「法律上利害關係」所須具備的要件要素、系爭行政(處分)行為與利害關係人之損害間應達何程度始得成立訴權要件，以及我國現行對於主觀公權利(或稱公法上權利)的認定基準—保護規範理論之內涵與功能、實務上適用上之困境、歐盟、德國及日本相關派生學說理論。此外，針對憲法基本權是否可為主觀公權利依據，依序由實務拒絕 6.

(18) 適用的角度切入，延伸探究國內、外學說理論對此一議題之相關見解，再綜整各家學說理論歸納一較為可行之解決方式，另亦就「利害關係人」在國內外法制及相關判決進行相關討論，俾以具體明確且系統性析明行政爭訟法上「利害關係人」之完整概念。其次，乃以利害關係人在行政爭訟法上之法律地位為重心，分別從本案原告適格、訴訟參加及陳述意見等其於爭訟程序中不同參與角色，探討「利害關係人」於多邊行政法律關係中所處的位置以及其權利和義務關係。第二項. 本文架構. 政治大關係人之法律地位」等兩大部分為探討中心。立. 承如前述，本文係將研究範圍區分為「利害關係人之概念」及「利害. ‧ 國. 學. 全文共分為五章，依內容需求下設若干節、項、款、目不等，並視狀況以隨頁註方式釋明，必要時亦且編製圖示加以輔助解說，以補充內文論. ‧. 述不足之處。. 除第一章為導論及第五章為(全文)結論外，本論文針對「利害關係人」. y. Nat. io. sit. 議題為實質討論者，計有三章，依序排列架構為：第二章係針對利害關係. a. er. 人之概念及判斷方式，從實務及學說理論定性其意義；第三章乃涉及利害. n. v l 關係人於爭訟程序時，依其參與程度而有不同救濟效果；第四章則從實務 ni Ch. U. engchi 爭訟之案例，進行判決評析，藉以深入論證實務運用規範理論情形與檢討我國現行救濟體制現況。. 接續謹就本論文之研究架構與內容，摘述如下：. 第一章. 導論. 首章，開宗明義即拋出開啟本研究議題之問題意識，針對現行「實務上對於利害關係人之認定標準不一，致使具體個案中之真正利害關係人，易有斲喪救濟機會之虞」及「可否援引憲法基本權作為利害關係人訴權之依據？」之爭議，提出說明。從而，析述解決問題之思維路徑與方法，並 7.

(19) 確立研究目標。. 第二章. 利害關係人之概念與判斷方式. 本章旨在論述行政爭訟法上「利害關係人」之基本概念以及其認定方式。從何謂「法律上利害關係」？應以何理論依據或判斷標準較可適切確認其主觀公權利」，進而肯認其具有「訴訟權能」而得為本案適格之當事人，以及憲法基本權得否作為利害關係人訴權依據之可能性等議題，進行相關學理性探討。另觀察比較德國、日本、美國及法國法制，俾以瞭解國際趨勢及我國救濟體制之闕漏，作為未來政策走向之參考依據。. 第三章. 立. 政治大. 利害關係人在行政爭訟法上之法律地位. ‧ 國. 學. 主要內容，係在研究「利害關係人」於我國行政救濟體制所扮演的角色。亦即，其於行政爭訟法上之法律地位又是如何？並逐一探討「利害關. sit. io. er. 實務爭訟之案例分析. a. n. 第四章. y. Nat. 陳述意見人等不同身分，提起救濟後之法律效果等。. ‧. 係人」以本案適格當事人、參加人(必要參加、普通參加及輔助參加)抑或. v. l C 觀察現行實務對於「利害關係人」認定及訴權之見解，揀擇訴願決定 ni. hengchi U. 及行政訴訟(如撤銷訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟以及團體訴訟)相關判決等數則，加以評述析論，藉以瞭解實務現況。. 第五章. 結論. 綜合前揭章節所述之基本概念與理論，整理歸納研究發現，加以檢討分析，提出淺見與建議，俾為全文總結。. 8.

(20) 第二章. 利害關係人之概念與判斷方式第一節. 概念說明. 公法上行政爭訟的法律關係常超出行政機關及其相對人之間，而涉及第三人之權利或法律上利益。因此，當第三人與行政(處分)行為間存乎直接關聯性之法律上利害關係時，該第三人即為行政爭訟法上之利害關係人。所謂利害關係人(Interested Parties 或 Stakeholders)，在我國公法上之相關規範並未列其定義，目前實務上一般性認定，係指違法行政行為. 治政 (處分)之結果致其現已存在之「權利」或「法律上之利益」受影響者而言，大立若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之；至於法律上 ‧ 國. 學. 所稱之「權利」或「法律上利益」，則指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利. ‧. 益而言10。就此，概念上須注意區辯者係，行政爭訟之利害關係人乃有別於. Nat. sit. y. 民事法。蓋因訴(願)訟法上之利害關係人係指己身「權利」或「(法律上). er. io. 利益」受有損害而得以自己名義提起救濟之人；反之，民事法上所謂利害. n. 關係人，雖猶指法律上有利害關係之人如配偶、繼承人、法定代理人、受 a v. i l C n 贈人、債權人、人壽保險金受領人及其他因法律上有身分或財產上之利害 hengchi U. 相關之人11，惟其乃真正立於第三人之地位，相較於行政訴訟法或公法上涉及第三人之法律利益者，如所謂「附第三人效力之行政處分」，該第三人無論是利害關係相同或不同，均具有爭訟上原告適格之地位(身為被告之國家，不過居於形式被告之地位而已)參予爭訟程序，乃居於實質意義當事人地位，獨立防衛自己之權利，與民事法之利害關係人係為間接保護自己之法律上利益，輔助當事人進行訴訟之從屬地位大不相同 12。 10 11. 12. 最高行政法院 95 年判字第 281 號判決參照。例如民法第 8 條法院得因利害關係人之聲請為失蹤人死亡之宣告、第 1094 條法院得依利害關係人之聲請選定或改定為監護人、第 1197 條口授遺囑可由利害關係人聲請法院判定等。劉建宏，我國行政訴訟法上訴訟參加制度類型之檢討-論行政訴訟法第 44 條第 2 項「利害關係人輔助參加」制度之妥當性，月旦法學雜誌，84 期，頁 138，200 年 5 月。 9.

(21) 第一項. 我國實務對於利害關係(人)之界定模式. 利害關係人於行政爭訟上，無論係屬訴(願)訟上之適格原告，抑或於訴(願)訟程序之參加人，在構成要件上首要釐清之關鍵要素即是「利害關係」之判斷。而對於利害關係的界定方式，根據目前實務操作及前行政法 13. 院之見解，係指對現在已存在之權利或合法利益有影響關係而言，亦即， 14. 此利害關係須為「法律上之利害關係，而非事實上之利害關係」，舉凡未實現之期待利益即有可能被排除在外，仍無得為利害關係之列15。至於應如何判斷第三人具有法律上之利害關係，進而認定其具備提起本案爭訟之訴訟權能，我國行政法院裁判實務，一致性地係以「保護規範理論」 16. 政治大. (Schutznormtheorie)為基準。例如，最高行政法院 104 年度裁字第 1038. 立. 號裁定：「……第三人以利害關係人之地位而聲請參加訴訟，必該第三人之. ‧ 國. 學. 權利或法律上之利益因撤銷訴訟之結果而受損害者，始得為之，行政訴訟法第 42 條第 1 項規定甚明。若該第三人之權利或法律上之利益與撤銷訴訟. ‧. 之結果無關，而若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，即非. sit. y. Nat. 屬之（本院 75 年判字第 362 號判例要旨參照）。而『法律上利害關係』之. io. er. 判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行. al. n. v i n 政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權 Ch engchi U 益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司 13. 14. 15 16. 行政法院之裁判方面，向以行政法院 75 年判字第 362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專指受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」為主。本號判例之重點有二：其一、承認利害關係人亦得提起行政爭訟。其擴張得提起行政爭訟之對象；其二、就所謂的「利害關係」明確的界定為法律上之利害關係，而排除事實上之利害關係。此論點本無可非議之處，惟何謂「法律上之利害關係」?則仍有欠明確。參見洪家殷，行政訴訟上利害關係人之判斷-最高行政法院 98 年判字第 318 號判決簡評，台灣法學雜誌，135 期，頁 267，2009 年 9 月。相同見解，可參見行政法院 55 判字第 301 號、50 判字第 36 號、44 號等判例。蔡茂寅，訴願法上之利害關係人，月旦法學教室，71 期，頁 20，2001 年 4 月。蔡茂寅，同前註，頁 20。詹鎮榮，同註 8，頁 288。 10.

(22) 法院釋字第 469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人主張其受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求參加訴訟；但若無從就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障 17. 特定人之意旨時，則不許為之參加訴訟。」；相同判準，亦如高雄高等行政法院 102 年度停字第 7 號行政裁定要旨，略以：「……『法律上之利害關係』，無論是權利或利益，如係依我國司法院大法官釋字第 469 號解釋所援引『保護規範理論』意旨進一步探究，仍需就『法律保護對象及規範目的』等因素為綜合判斷。質言之，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對. 政治大. 符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之. 立. 請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；惟倘法律雖係為公. ‧ 國. 學. 共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之. ‧. 意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第 469 號解釋理由意旨參. y. Nat. 照）……。」，均屬我國現行實務援以「新保護規範理論」作為利害關係人. al 利害關係人「訴(願)訟權能」判斷要素與認定基準 iv n. 第二項. er. io. sit. 判斷模式之最佳適例。. n U engchi 「訴願」及「行政訴訟」乃我國法定正式之權利救濟程序，人民循此. Ch. 等程序，請求訴願管轄機關或行政法院撤銷、變更行政機關之行為，以保障自己之權利並維護合目的性之客觀法秩序。而一如民事訴訟程序般，須符合一定程序要件，訴願管轄機關或行政法院始得為實體審理進為實體裁判，這些要件諸如當事人能力、審判權、管轄權規定、當事人適格、訴願或訴訟權能及狹義之訴(願)訟利益(權利保護要件)等實體裁決要件 18，有 17. 18. 以上引述資料，參見網址 http://www.attorneytsai.com/cases_view.php?sn=991。到訪日期:104 年 9 月 26 日。實體判決要件，係指當事人就爭議之法律關係，提起行政訴訟請求法院為實體判決，法院須於符合一定要件後，方有作成實體判決之義務，實體判決要件為所有訴訟事件程序進行時均需具備之要件時，稱為「一般實體判決要件」，亦稱為訴訟要件，行政訴訟法第 107 條即為「一般實體判決要件」之具體規定；反之，不同訴訟種類如撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟以及一般給付 11.

(23) 19. 些法有明文，有些則須透過解釋、理論與實務運用才得以確定。其中，「訴 (願)訟權能」 20之有無，尤對利害關係人在權利救濟上具有相當關鍵的意義。蓋因有利害關係之第三人是否具備「訴(願)訟權能」，乃構成「訴願人適格」或「本案當事人適格」之要件。所謂「訴願權能」或「訴訟權能」 (widerspruchsbefugnis 或 Klagebefugnis)，係指於具體爭訟事件中，有 21. 以自己名義提起並實施訴(願)訟，受本案裁決之權能。目的係在過濾不 22 必要之民眾濫行發動訴訟(亦即公民訴訟情形)，促使國家之行政爭訟制. 度能被更有效且具實益的利用。 23. 至於應如何判斷第三人是否具備訴(願)訟權能，進而認定其為訴願. 政治大. 人適格、當事人適格之要件？下文將有較詳盡之探討，並逐一就訴願、行. 立. ‧ 國. ‧. 20. 學. 19. 訴訟等應各自具備之要件，稱為「特別實體要件」。以上資料援引自網址， https://yamol.tw/item-45+%E4%B8%8B%E5%88%97%E4%BD%95%E8%80%85%E4%B8%8D%E5%B1%AC%E6%96%BC %E8%A1%8C%E6%94%BF%E8%A8%B4%E8%A8%9F%E4%B9%8B%E4%B8%80%E8%88%AC%E5%AF%A6%E9%AB%94%E8%A3% 81%E5%88%A4%E8%A6%81%E4%BB%B6%EF%BC%9F++(A)%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%B3%95%E9%99%A2%E9%A0%88 %E6%9C%89%E7%AE%A1%E8%BD%84%E6%AC%8A(B..-190366.htm。到訪日期:104 年 11 月 1 日。蔡進良，人民提起撤銷訴願、訴訟及怠為處分訴願、訴訟權能與適格—新修正訴願法、行政訴訟法有關規定之探討，律師雜誌，235 期，頁 32-33，1999 年 4 月。有關訴(願)訟權能要件的背後，牽涉到行政爭訟之制度本旨究竟何在問題，對此早期德國法曾出現「權利保護說」(又稱南德模式)與「法規維持說」(又稱北德模式)之爭執。前者認為行政爭訟係以保護人民權利為主要目的，因而爭訟提起者必須係主張權利受侵害者；反之，後說則認為行政爭訟制度除了保護人民權利之外，也具有「貫徹依法行政」之目的，因而即使提起爭訟者未因本案而權利受損，其所提起之爭訟並不因此而違法。其後「南德模式」成為通說，主導相關法規之內容。參見林三欽，訴願案件「法律上」與「事實上」利害關係之判定基準—以「訴願權能」之探討為中心，憲政時代，35 卷 2 期，頁 604，2009 年 10 月。蔡進良，同註 19，頁 33-34。德國法學稱之為 Popularklage(民眾訴訟)。所謂的民眾訴訟，或稱公民訴訟，可分廣狹二義。前者，乃真正意義的公益（民眾）訴訟，指任何人可藉訴訟指摘行政措施的違法；後者，僅限於一定區域範圍內之居民，或其具有一定特別之資格者(如選舉人、納稅人或住民)，就行政活動的違法、不正，可以訴訟予以指摘者而言。在傳統上，訴訟即被區分為公益訴訟和私益訴訟兩種(亦可區分為客觀訴訟與主觀訴訟)，而私益訴訟就是當私人權益受侵害時所提起之訴訟，亦即受害者訴訟；公益訴訟則是允許直接利害關係人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院起訴，並由法院追究違法者責任的訴訟。我國行政訴訟法第 9 條、環境基本法第 34 條及個別之環境法規(廢棄物清理法第 72 條、空氣汙染防制法第 81 條、海洋汙染防治法第 59 條、土壤及地下水汙染整治法第 49 條、水汙染防治法第 72 條、環境影響評估法第 23 條等皆訂有所謂之公民訴訟條款。以上引述資料，參見網址 http://luchen12196.blogspot.tw/2012/06/blog-post.html。到訪日期 104 年 9 月 18 日。我國首度引進「美國的公民訴訟」，始自於 1999 年修正空氣污染防制法時(第 81 條)，再擴及至水汙染防治法第 72 條等。按各該規定，得提起公民訴訟之原告為人民或公益團體，此與美國公民訴訟係任何公民均得提起不同。李建良，環境公民訴訟新典範－簡析臺北高等行政法院判決 98 年度訴字第 504 號判決，台灣法學雜誌，152 期，頁 57-58，2010 年 05 月。所謂訴訟權能乃指適格之當事人始有以自己名義在具體的訴訟事件中，實施訴訟之權能。其在民事訴訟法稱為訴訟實施權；行政法則稱之訴訟權能，兩者為相近卻未盡相同之概念。吳庚，行政法之理論與實用，頁 689，2003 年 7 月，增訂 11 版。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 21 22. 23. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(24) 政訴訟程序之判斷要件要素，以及我國實務援用之新保護規範理論、相關派生學說理論、憲法基本權得否為「利害關係人」主觀公權利依據之可能性等認定基準問題，加以論證研析；另亦藉由觀察比較國內外法制情形，說明我國現行法規範之缺失與修正方向。第一款第一目. 判斷要素「法律上利害關係」. 行政爭訟案件之第三人是否具備「訴(願)訟權能」之關鍵點，取決於其為「法律上利害關係」而非僅係「事實上利害關係」。而所謂法律上利害. 政治大該第三人是否具備公法上權利。亦即，「主觀公權利」請求權，乃指個人經立. 關係之判斷方式，目前我國實務大抵可區分為二個層次說明：其一為確認. 由一個公法上規範所承認的權利地位，而得對國家要求為一作為，忍受或. ‧ 國. 學. 不作為者而言24；其二，則須排除「事實上利害關係」者(或稱反射利益或. ‧. 不利益因素)，因其係法規範之執行而帶給個人單純事實上利益，僅構成「反射利益(Recht-sreflex)」，為一單純事實上之利害關係，尚不足以構成權. y. Nat. 25. sit. 利，而非得為行政爭訟之標的。循此理路，採以「新保護規範理論」就法. er. io. 令之整體結構、適用對象、法令所欲產生規範效果、社會發展之因素等綜. n. al 合考量其主觀公權利有無，以為判斷第三人是否具有「法律上利害關係」 iv n U engchi 之準據。以下茲就各項具體判斷要件要素，詳細說明如次：. Ch. 一、具備「主觀公權利」：「權利」或「法律上利益」「主觀公權利」(Das subjective öffentliche Recht 26)，或稱「公法上權利」、「公權利」、「公權」，係賦予當事人具有公法上請求權，而為訴願或訴訟程序中據以認定當事人具有本案適格之依據，乃為爭訟勝敗之關鍵主因。根據 Kahl, Wolfgang 所著〈德國與歐盟行政法上主觀公法上權利之 24. 25. 26. Kahl, Wolfgang 著，林明鏘譯，德國與歐盟行政法上主觀公法上權利之現況、演變及其展望，臺大法學論叢，40 卷 2 期，頁 877，2011 年 6 月。陳柏霖，論行政訴訟中之「公法上權利」-德國法與歐盟法影響下觀察，國立臺灣大學法律學院法律學研究所碩士論文，頁 38-39，2011 年 6 月。董保城，公權與公務員怠於執行職務而生之國家賠償責任—兼論最高法院 72 年台上字第 704 號判例，東吳大學法律學報，7 卷 1 期，頁 46-47，1991 年 2 月。 13.

(25) 現況、演變及其展望〉一文之定義，其係指個人經由一個公法上規範所承 27 認的權利地位，得對國家要求為一作為，忍受或不作為者而言。欲瞭解「公. 權」28，首須掌握之基本概念即是「權利」與「法律」彼此間之關係。「權利」 29，或稱「法之主觀意義(Recht im Subjektiven Sinne)」，係透過法律賦予個別主體法律之力，一方有要求他方為一定作為、不作為、容忍之權利；「法律」，或稱「法之客觀意義(Recht im objektiven Sinne)」，則 30 指所有的法律規範而言。原則上兩者間互有依存之關係，權利係法律體系. 最重要的構成要素，且為法學的核心概念，法律一方面作為客觀之法規範，同時又賦予個人特定之權利，故權利的內涵與外沿與法律規範內涵互有關. 政治大. 聯。法律於一定要件之下，賦予個人之力量，使之享有特定利益，並加以. 立. 保護，在基於法律保障之權利下，權利主體得請求特定人為一定之作為、. ‧ 國. 學. 不作為，或容忍權利主體為一定之作為。亦即，以公法為基礎，享有特定利益的法律之力(作用)，即可稱為「公法上權利」或「公權利」；若以「權. ‧. 利」的通常概念為基礎，並從人民的立場出發，則所謂「公權利」，係人民. io. 公法上權利，基本上可區分為三種類型32：. n. a. y. sit. 為、不作為或容忍，以實現個人的利益 31。. er. Nat. 基於公法(行政法)的規定，享有一定法律之權利，得以向國家請求一定作. v. l C (一)公法上之防禦權：係最主要且最重要之公法上權利，乃指排除來自公 ni. hengchi U. 權力侵害之權利。包含公權力措施的法律行為，如請求撤銷不利處分之罰鍰、停止營業；以及請求撤銷公權力措施之事實行為，如排除行政機關所為之施工行為(鋪柏油、公有焚化爐排放有毒廢氣)。 27. Kahl, Wolfgang 著，林明鏘譯，同註 24，頁 877。受到外國最新學說之影響，國內學者一改過去傳統公權理論之窠臼，已將公權概念，從早期的僅以實體上權利者擴及至法律上所保護之利益，且將公權之關係，從兩面關係(相對人理論)擴充至三面關係 (第三人公權或利害關係者訴訟)。王和雄，公權理論之演變，政大法學評論，43 期，頁 370，1991 年 10 月。 29 「權利」在國家制度上，具有兩項特質：「依法有據」及「可訴訟性」。李惠宗，中華民國憲法概要—憲法生活的新思維，頁 7，2008 年 9 月，8 版。 30 董保城，同註 26，頁 46-47。 31 李建良，行政法第十二講：公法上權利的概念、理論與運用，月旦法學教室，99 期，頁 20，2011 年 1 月。 32 李建良，同前註，頁 21。 28. 14.

(26) (二)公法上之受益權：指獲取一定事實或法律上利益之權利。例如請求核發建照、提供政府資訊、社會救濟或俸給與退休金等權利。 (三)公法上之形成權：專指形成、變更或消滅特定公法上法律關係之權利。有如與行政機關締結、變更、解除行政契約或行使投票權等權利均屬之。至於公法上權利之判斷標準或成立要件，依目前學說及實務見解大抵可從下列三大部分說明33： (一)行政主體(如國家及其他公法人等)依法規範之規定負有行為義務。 (二)系爭法規範非僅以實現公益為目的，同時兼具保護私人利益為目的。. 政治大. (三)系爭法規範所保護之私人，有依該法規所賦予之權利(或稱「法之力」). 立. 要求行政主體履行其所應負擔之行為義務。. ‧ 國. 學. 惟現實上，立法者通常不會「明文規定」是否賦予個人公法上權利。因此，當立法者未明文規定是否賦予個人公法上權利時，如欲判斷個別法. ‧. 規是否具有保護個人利益之目的，進而肯認其公法上權利(即法律上所保護. io. y. sit. 憲性解釋等等34。. Nat. 之利益)，則必須透過法學解釋方法予以確定，包含文義、體系、歷史及合. er. 另，針對「權利」與「法律上利益」二者概念是否一致，在我國學說. n. a. v. l C 與實務上存有很大的分歧。日本行政訴訟學界概以「法律上之利益」稱呼 ni. hengchi U. 「權利」；而我國通說及實務見解，對於主觀公權利的判斷多數採以德國通說之「保護規範理論」為準據，認為「權利」與「法律上利益」係以系爭被侵害之利益是否已為法規範所保護之對象，如是，則具有主觀公權利，而得為提起爭訟之訴(願)訟權能，否則即僅為反射利益35。因此，無論係「訴願法第 1 條第 1 項之「利益」；抑或行政訴訟法所規定之「法律上之利益」，二法就利益或法律上之利益名詞上雖有差異，但目前相關學說及文獻所討論訴願或訴訟權能之問題，並未明確區分訴願及行政訴訟中有關「利益」. 33 34 35. 董保城，同註 26，頁 51。陳柏霖，同註 25，頁 39。陳柏霖，同前註，頁 11-12。 15.

(27) 36. 與「法律上利益」，而採以相同之處理方式。此外，觀察德國法晚近行政法上之發展，其為了轉換歐盟「公共參與指令」（Richtlinie 2003/35/EG），在 2006 年 12 月 7 日公布了「環境─權。該法第 4 條規定，未實施環利救濟法」（ Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz）評或未個案審查是否實施環評，也未補正程序者，得訴請撤銷該核准開發之決定。換言之，意即符合上開要件時，利害關係人即享有訴訟權能，法院不能主張沒有主觀權利受損而予以駁回；且該規定授予撤銷系爭開發決定之請求權，法院無庸審究該程序錯誤是否影響實體決定。就此以觀，德國行政法之上開規定擴大環評程序的個人權利保護，就程序規定賦予利害. 政治大. 關係人獨立的主觀權利37。. 立. 二、排除「事實上利害關係」：反射利益. ‧ 國. 學. 在公法關係中，公法性質之法律，雖規定一方有為某一作為、不作為或容忍之義務，他方未必相對地即有請求權。此種差異最主要原因在於私. ‧. 法是追求私人利益之滿足，而公法所創設出的法律義務，乃以追求公益為. Nat. sit. y. 目的，因而，私人若因公益而受益，僅為間接利益，尚難以構成公權利38。. al. n. 之提起救濟。. er. io. 亦即，該享有反射利益之他人或第三人僅有「事實上利害關係」，而無法對. C. i n U. v. hen hi 另從「反射利益論」概念而論，該僅具事實上利害關係之「反射利益 gc. (Rechtsreflex)」係指法律規定乃以保護一般之公益為目的，主管機關依據該法所為職務之任務執行，主係在保護公益而非特定之私益，個人雖因此而獲有利益，該利益只不過是因執行職務執行所附帶而來之反射的事實利益或效果而已，個人並不能因該項利益受有損害或遭剝奪而起訴主張權利救濟39。職是之故，當客觀的法規基於公益的目的，命令行政主體作為或. 36. 37. 38 39. 張裕德，利害關係人行政救濟適格性之研究，國立臺灣海洋大學海洋法律研究所碩士學位論文，頁 23、 25，2012 年 6 月。劉如慧，歐洲法對德國行政法的影響－以個人權利保護之訴訟權能為例，成大法學，17 期，頁 34，2009 年 6 月。董保城，同註 26，頁 47。陳景發，國家賠償訴訟上的反射利益論，中央警察大學法學論集，8 期，頁 103，2003 年 8 月。 16.

(28) 不作為時，就其單純的反射效果，個人事實上所享受的利益因法律未賦予該個人得為裁判上主張自己利益的請求權，僅可謂之係一種事實上之期待 40 與機會。. 反射利益與法律上利益區分不易。實務上對於兩者之界分係以「新保護規範理論」為依據，該理論認為只有法律上保護之利益(rechtlich-gesch ützte Interessen)方能達到公法上權利之品質。事實上利益僅是一種反射利益，非法律上利益，故無法影響是否為保護規範之判斷，從而更無法因此推斷其具有公法上權利。蓋因保護規範理論要求「法規範之目的」須兼有私益之保障。因此，此種因法規範之執行而帶給個人單純「事實上」利. 政治大. 41. 益，僅構成「事實上」之利害關係，尚不足以構成權利。. 立. 此外，「依德國行政法學界的多數見解，撤銷訴訟、課予義務訴訟類型. ‧ 國. 學. ，係指所有法秩序(包括憲中(行政法院法第 42 條第 2 項)所提及的『權利』法的基本權規定)認為值得保護，並得以個別化的利益. ‧. (Individualinteresse)；因此，原告有無得以主張之『權利』的問題，就. y. Nat. 轉換為(全然，或至少亦以保護原告利益為目的之)『保護規範』存否的問. io. sit. 題(所謂的『保護規範理論』)。判斷一法規範是否為『保護規範』時，除. er. 應解釋該當法規範立法者所追求之目的外，亦應考量受保護法益的類型，. n. a. v. l C 以及受法規範影響之人的範圍得否個別化等因素，而為綜合考量。如是解 ni. hengchi U. 釋的結果，如認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分，其所生有利於人民之效果，對人民而言僅屬所謂的『反射利益』 (Rechtsreflex)，即不足以作為『訴訟權能』的依據42。」三、主張己身權利或法律上利益受有損害之可能性當確認第三人具備本案公法上權利，且非事實上反射利益時，接續所須進一步探討的問題，即第三人如何證明自己既存或現有之權利或(法律. 40 41 42. 張裕德，同註 36，頁 24。陳柏霖，同註 25，頁 59、38-39。陳愛娥，「訴訟權能」與「訴訟利益」─ 從兩件行政法院裁判出發，觀察兩種訴訟要件的意義與功能，律師雜誌，254 期，頁 70-71，2000 年 11 月。 17.

(29) 上)之利益有受到不法侵害可能性，以及應達到何種程度，始能滿足「訴(願) 訟權能」的要求，方得被接受為適格之當事人？依目前德國學說理論，可 (Möglichkeitstheorie) 」、「主張性理論. 分為「可能性理論. (Behauptungstheorie)」和「說服性理論/一貫性理論/支持性說(Schlü ssigkeitstheorie)」)共有三說。以下茲就相關理論之內涵及學者觀點，臚述如次43： (一)說服性理論/一貫性理論/支持性理論(Schlüssigkeitstheorie) 44. 此說對原告主張責任之要求極為嚴格(原係屬民事訴訟法之概念) 。故因標準過於嚴格，為通說所不採。其認為當事人必須於爭訟時提出相當可. 政治大. 信主張以論證系爭行政行為違法，將使其權利受到損害，始得為本案適格. 立. 之當事人。. ‧ 國. 學. (二)主張理論(Behauptungstheorie). 此說對原告主張責任之要求最為寬鬆45。認為只要訴(願)訟人主張自己. ‧. 權利或利益受損害即可滿足「訴(願)訟權能」之要件；雖然我國實務上(例. y. Nat. 如行政法院 69 年判字第 234 號判例)曾出現類似此說見解而為判決，但由. io. sit. 於此說標準過於寬鬆。訴(願)訟人可能空泛的主張自己的利害關係，但卻. er. 完全無成立的可能，而易有淪為民眾訴訟之恣意。. n. a. l C (三)可能性理論(Möglichkeitstheorie). he. i. i n U. v. ngch 目前為我國通說。其認為權利或利益受損害，乃係依據訴(願)訟人所. 陳述的事實，其權利或利益有可能受到損害，但無須確切證實。此外，德國學說見解及行政法院亦是傾向於此一說法，認為當行政機關拒絕或怠於行政作為，使得當事人權利並非顯然在各種情況下皆毫無受損可能性，亦即，當第三人所主張之權利有可能存在時，即應認為該第三人具有訴訟權能。若僅係單純的言詞上主張其權利在法律上受侵害卻不足以構成訴權。但此一理論雖然受到多數學者及實務支持，不過就可能性理論應如何具體. 43 44 45. 林三欽，同註 20，頁 607-611。盛子龍，撤銷訴訟之訴訟權能，中原財經法學，7 期，頁 31，2001 年 12 月。盛子龍，同前註，頁 27。 18.

(30) 46. 操作，甚至寬嚴程度為何？仍存有不少歧見。綜上所述，訴訟權能要件設定之目的在於排除公民訴訟(或稱民眾訴 47 訟)，當事人必須舉證說明其權利或法律上利益將受損害之情狀。而鑑. 於「主張理論(Behauptungstheorie)」標準太寬鬆，無法發揮過濾公民訴訟功能；而「說服性理論 / 一貫性理論 / 可支持性說 (Schl- ü ssigkeitstheorie)」過於嚴苛，使「訴(願)訟權能」機制踰越了作為「程序合法要件」之定位。故德國及我國通說見解均採可能性理論 (Möglichkeitstheorie)作為提訴當事人訴權之論證基礎，因此，只要具體個案之當事人或有利害關係之第三人陳述之事實顯有可能會構成侵害其權. 政治大 48. 利結果，即可認定其具有訴(願)訟權能。. 立. 就此，學者陳愛娥亦持相同見解，認為「說服性理論/一貫性理論/支. ‧ 國. 學. 持性說(Schlüssigkeitstheorie)」課予原告當事人相當高的說明責任，其必須能夠前後一貫地(schlüssig)在審查訴訟要件之階段即須主張自身權. ‧. 利受有損害，但卻又先假定公權力行為違法而毋庸原告當事人提出說明，. y. Nat. 不甚合理。因此，渠認為「可能性理論」(Möglichkeitstheorie)係一較為. io. sit. 可採作法，有助於達成「訴訟權能」要件所欲追求的目標。尤其於解釋及. er. 適用我國行政訴訟法第 4 條(撤銷訴訟)、第 5 條(課予義務訴訟)相關要件. n. a. v. 49 l C 時，採以「可能性理論」作為判斷當事人訴權之準據，是為可行性作法。 ni. hengchi U. 第二目. 其他因素之探討. 我國行政爭訟制度之設計，原則上仍採主觀爭訟性質之「權利被害人訴訟(Verletztenklage)」 50模式。在權利被害人爭訟之架構下，處分相對 46 47 48 49 50. 盛子龍，同前註，頁 28。李建良，環評程序與行政訴訟：美麗灣渡假村環評案，台灣法學雜誌，176 期，頁 32，2011 年 5 月。林三欽，同註 20 頁 610-611。陳愛娥，同註 42，頁 70-71。行政訴訟主要目的在於人民權益之保護，訴權範圍之廣狹係決定救濟機會大小之主要因素。有關非處分相對人之第三人訴訟，依各國立法例歸納區分為三: 一、民眾訴訟(Popularklage)：係指任何人可藉訴訟指摘行政措施之違法，不問其與訴訟客體，亦即該行政措施之間是否存在一定之關係，無須其權利或利益因行政處分而受侵害或損害，甚至不要求其因處分而受到任何不利、負擔。起訴人究係為了實際或假想的、自己的或他人的、私人的或公共的利益而起訴，在所不論，故易導致濫訴。 19.

(31) 人之訴(願)訟權能通常殆無疑義，惟鑑於「第三人」爭訟類型，所提起爭訟之原告通常非為行政(處分)作為之相對人，受理訴願機關或法院於實體 (裁)要件審查上，用以判斷該第三人是否具備訴(願)訟權能之新保護規範理論，性質上為一尚待法律解釋予以填補之工具，乃長久以往學說及實務 51. 爭辯之問題所在，迄今仍未有終局性之共識。爰此，本文經參採實務裁判及學者林三欽 2009 年著文提出之相關見解，認為法院在具體個案中對於有利害關係第三人之訴訟權能的判斷，除依司法院大法官釋字第 469 號解釋，於探求法令之保護目的時，檢視保護規範理論之綜合因素外，如能輔以利益衡量本案保護標的之「法益之重要性」，以及「系爭行政行為與損害間因. 政治大. 果關聯性或空間緊密度之界定」兩項要素併予考量，應較可解決現行實務. 立. 操作「保護規範理論」之困境，且於運作上亦較易區辨「主觀公權利」及 52. ‧ 國. 學. 「法律上利害關係」。舉例釋明之，如高速公路隔音牆建置事件中，鄰近住戶的景觀觀賞權益顯然遠不及於免於噪音干擾之生存權益，基於兩害相. ‧. 權取其輕之理，法院於權衡利弊得失上，足以清楚明確作為區辨第三人是. y. Nat. 否得具訴訟權能而立於利害關係人之法律地位。對此，可由最高行政法院. io. sit. 103 年度裁字第 940 號之裁定獲得類此觀點佐證，其內容略以：「……行政. er. 法院在審查行政作為對主觀公權利之影響程度，以決定其是否符合「侵犯」. n. a. v. l C 要件時，特別是在行政作為對權利之影響是在未來發生時，其判準之建立， ni. hengchi U. 基本上是一種個案式之利益權衡，權衡以下二種對立之利益，以其個案中. 51 52. 二、受(被)害人訴訟：係指訴權人限於因行政機關之處分措施而權利受侵害人。此與民眾訴訟相較，必須起訴人與作為訴訟客體的處分措施間存在一特別緊密之關係，始容許其起訴。在採此訴訟原則下，人民主觀權利之保護乃成為行政訴訟之最主要目的，行政行為合法性之審查監督反退於次位地位，成為訴訟之附帶效果。三、利害關係人訴訟：係指原告訴權之享有，不以其權利為違法行政處分所侵害為要件，而只須其對訴之提起具有一定之利益。換言之，只要其就違法行政處分之撤銷具有實質的或理念的、直接的或間接的、現實的或將來的，或任何可估量之效益即可，惟該利益須為自己所有，以有別於民眾訴訟。採此訴訟之起訴人與訴訟客體之關係，不必如被害人訴訟般密切，亦非如民眾訴訟般完全不要求起訴人與訴訟客體間應存在一定關係，故其訴權範圍廣於被害人訴訟，而較民眾訴訟為窄，乃介於被害人訴訟與民眾訴訟之訴訟型態。詳參李庭熙，論附第三人效力之行政處分，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文，頁 49-50，1980 年 6 月。詹鎮榮，同註 8，頁 285-291。學者林三欽於 2009 年所發表之〈訴願案件「法律上」與「事實上」利害關係之判定基準—以「訴願權能」之探討為中心乙文即曾提出此等見解，認為於個案中對於保護規範理論之操作，除應注意法令之整體結構、法令之適用對象、法令所欲產生之法規效果及社會發展等因素外，亦應將「法益之重要性」以及「若行政機關未履行公法上義務人民權利受損害之可能性」納入考量。詳參林三欽，註 20，頁 607。 20.

(32) 利益較大者為準：一是此等對將來之影響是否會形成現在人民法律地位的『重大不安』，人民現在重大不安之程度越強烈，法院即越有可能將提供保護之時點儘量向前挪移。」此外，本文以為其二之輔助判斷要素，乃系爭行政行為與損害間因果關聯性或空間緊密度關係。唯有系爭行政行為造成該第三人之損害間具直接密切因果關聯性或空間緊密度時，始可謂其具有法律上利害關係且具備訴(願)訟當事人適格之認定要件，否則若僅係間接性影響，只可謂之事實 53. 上利害關係人。例如焚化爐毒氣危害範圍與核能輻射危害之幅度明顯不同，因此，法院於界定特定範圍內是否具有可訟性之利害關係人資格上則. 政治大. 須依個案而有不同認定，亦即，在確認範圍大小與幅度，應考量者乃該系. 立. 爭行為與可能造成第三人權益受損害間是否具有密切因果關聯性抑或空間. ‧ 國. 學. 緊密度關係，若然，即可認定該他人或第三人有提起救濟之主觀公權利，具備本案爭訟之訴(願)訟權能。認定基準. Nat. io. 一、保護規範理論內涵與功能. a. sit. y. 保護規範理論. er. 第一目. ‧. 第二款. n. 保護規範理論觀念的發軔，可追溯至德國 19i v世紀後期的君主立憲時 l. n U e n g c的說法：客觀的法規範僅於如下情 hi Bühler. Ch. 期。根據當時公法學者 Ottmar. 形賦予臣民(Untertanen)主觀之公法上，法規之頒訂，係有利於特定人或特定範圍之人(bestimmte Personen oder Personenkeise)，以滿足該等人民之個人利益(Individualinteressen)，而非僅在公共利益54。依據當時 O’. Bühler 所定義之「公權」，係指基於法律行為保護個人利益而制定—可對行政加以援用之強行規定，亦即係可對國家要求為某種行為或不為某種行為之臣民對國家之地位。因此，如某一客觀法規符合下列三要件：強行法規 53. 54. 有學者質疑：西德聯邦行政法院曾判定居住在距離 22 公里以外之居民，因與核能廠輻射線並不具備損害之關聯性而否定其訴訟權能之判決，在今日是否得當，頗值懷疑。吳綺雲，第三人撤銷汙染性設施設置許可處分之訴訟權能以西德環保規定為例，憲政時代，16 卷 2 期，頁 94，1990 年 10 月。李建良，同註 5，頁 257。 21.

(33) 性、私益保護性、援用可能性(意思力賦予性)，即成立臣民之公權，該公權三要件，其後雖於德國基本法制定公布後，歷經學者與實務之修正，惟大致上仍被維持，且影響戰後德國公權理論。而經修正後之 O’Bühler 公權理論，原則即完全以私益保護性為公權核心概念而形成德國今日通說，即保護規範理論55。此一理論，歷經二次戰後，Bühler 延續其見解，由 Otto Bachof 承繼其說，再由學者加以修正，在主觀公權利之判斷標準上，已從傳統以 O’B. ühler 為代表，著重於探求「立法者主觀意旨」之舊保護規範理論，進展到現今學說及實務普遍採行以「客觀規範目的」為解釋取向之新保護規範理 56. 政治大. 論。尤其在我國公法學說及法院裁判實務上，亦自司法院大法官釋字第 469. 立. 號解釋以來，正式進入「新保護規範理論」時代。而依其解釋意旨，課予. ‧ 國. 學. 行政機關客觀作為義務之法律，尚不必然對應地賦予人民主觀公權利。也唯有當法律規範目的具有保障特定人個人權益時，人民始享有請求行政機 57. ‧. 關為一定作為之公法上請求權。至於法律規範目的應如何探求，該號解釋. y. Nat. 進一步揭示：「應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或. io. sit. 對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為. er. 之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公. n. a. v. l C 共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所 ni. hengchi U. 欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」58 二、新保護規範理論之適用困境公法上權利之有無，目前國內不論學理或裁判，率皆傾向以司法院大. 55 56 57. 58. 賴恆盈，現代行政法學方法論之檢討，行政法律關係論之研究，頁 102-103，2003 年 1 月。李建良，同註 5，頁 258。亦即一個強行法規(由此產生行政機關的法律上義務)不僅為公共利益，亦且是以個別國民之利益為目的加以規定時，則可承認公法上權利之存在。林明鏘，程序保障與鄰人訴訟，台灣法學雜誌，18 期，頁 157，2001 年 1 月。詹鎮榮，同註 8，頁 289-290。 22.