未来，城投公司在承接政府性业务时，在合同关系中的角色将不再是地方政府的“亲儿子”，而是地 方政府的“合作方”，换而言之地方政府也不再是城投公司的“亲爹”，而是城投公司的“甲方”。因此，
从职能上，城投公司也将越来越褪去“背靠政府”的色彩，而是越来越接近一般意义上的工程总承包企业或 工程项目管理企业。
那么，何为工程总承包和工程项目管理？
（1）工程总承包：指受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣 工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。从职能来看，工程总承包企业需按照合同约定对项目的质量、安 全、工期、造价全面负责。具体方式主要包括设计-采购-施工总承包（EPC）、交钥匙总承包、设计-施工总 承包（D-B）、设计-采购总承包（E-P），采购-施工总承包（P-C）等，组织实施方式主要包括建设-转让
（BT）、建设-经营-转让（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）、建设-拥有-经营-转让（BOOT）等。
（2）工程项目管理：指受业主委托，按照合同约定对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管
理和服务。从职能来看，工程项目管理企业需按照合同约定协助业主组织工程监理、施工、设备材料采购招 标，同时还需协助业主与工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同并监督合同的履 行。具体方式主要包括项目管理服务（PM）和项目管理承包（PMC），其中，PM的工作内容包括：在项 目决策阶段，负责编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划；在项目实施阶段，提供招标代理、设 计管理、采购管理、施工管理和试运行（竣工验收）等服务，对项目进行质量、安全、进度、费用、合同、
信息等管理和控制；PMC除了完成以上PM的工作内容外，还可负责完成合同约定的工程初步设计等工作，
但前提是要具备工程设计资质。 同，BOT、BOOT等模式下需 要回购，BOO模式下则不需要
未取得项目所有权，不存在回 意想不到的合同陷阱而给自身造成巨大损失；三是加强对BOT、BOOT、ROT、狭义PPP（成立SPV，公私 长期合作，共担风险）、ABO（授权经营模式）等各类项目实施方式的学习，以备在承接具体项目时更好 地与政府协商谈判，提前规避政策风险、减少整改风险。
2018年1季度主要研究报告
第一大类——广义PPP：是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，包括BOT、
BOOT、BOOST、TOT、ROT等。
（1）BOT（建设-运营-移交）：指政府等公共部门向企业等私人部门/项目公司颁布特许，允许其在一 定时间内筹集资金投资建设某一项目，并享有该项目的运营权和收益权，待特许期结束后私人部门/项目公 司按约将项目移交给政府。BOT模式主要适用于供水、供电、供热、收费公路/桥梁/隧道、城市轨道等带有 较强公益性且能产生稳定现金流的项目。
（2）BOOT（建设-拥有-运营-移交）：与BOT相比，项目在回购给政府之前，私人部门/项目公司不仅 享有运营权，而且还享有所有权。这意味着项目资产可用于抵押融资，有利于降低资金成本，从而能在一定 程度上降低项目所提供的公共产品或服务的价格。通常，BOOT模式下特许期限要比BOT长一些。
（3）BOOST（建设-拥有-运营-补贴-移交）：系由BOT、BOOT衍生出来的模式。该模式下，特许期 间项目的经营收益无法弥补前期的投入成本，所以政府会出资对私人部门/项目公司进行补贴，而最终项目 的所有权还将移交给政府。
（4）BOO（建设-拥有-运营）：与BOT、BOOT、BOOST相比，BOO模式下私人部门/项目公司无需 将项目移交给政府，可永久拥有并经营，因此它的私有化程度远高于前三者。BOO模式下，政府不参与项 目的运营，对项目仅履行持续监督职责，重点是督促其履行合同约定的保证公益性的相关条款。总体上，
BOO模式鼓励私人部门/项目公司从项目全生命周期的角度进行项目的建设、经营，这有利于更好地实现公 共产品/服务的降价、提质、增效。严格意义上，BOO模式不属于PPP的范畴，但考虑到相关监管文件将其 列为新建PPP项目的一种实施方式，故本文仍在此对其进行了介绍。
（5）ROT（改扩建-运营-移交）：系由TOT（转让-运营-移交）衍生而来的模式。该模式下，政府将存 量资产所有权有偿转让给私人部门/项目公司，之后由私人部门/项目公司对项目进行改扩建，并在合同期内 负责运营、维护和用户服务，同时收回前期投资、赚取一定利润，待合同期满后项目所有权按约移交给政 府，合同期通常为20-30年。财政部在财金[2015]57号文中明确提出，重点推进符合条件的融资平台公司存 量项目通过TOT、ROT等方式转型为PPP项目，因此这两种模式不存在政策风险。
第二大类——狭义PPP：与此不同，狭义PPP则特指财政部力推的PPP模式，具体模式为由政府与私人 部门共同出资成立SPV，一方面引入社会资本，弥补项目投资资金缺口，另一方面在项目的论证设计、施工 建设、运营管理等环节进行全过程合作，并共同承担风险，待合作期满再将项目所有权移交给政府。
第三大类——ABO（授权-建设-运营）：指由政府直接授权当地大型国企开展公益性或准公益性项目的 投资、建设、运营，通常要求被授权的国企具备较强的项目融资、投资、管理和运营能力。该模式下，政府 作为授权方，需要履行规则制定、绩效考核、支付授权经营服务费等职责；被授权的国企则需要履行业主职 责，按约提供相关项目的投资、建设、运营等整体服务。
2016年4月，北京市交通委代表北京市政府与京投公司签署《北京市轨道交通授权经营协议》，首次推 出了这种既不同于PPP又不同于BT、代建制等传统委托代建的ABO模式。在监管部门大力整顿地方政府利 用违法违规融资的背景下，ABO模式推出伊始被质疑可能违反了财政部关于以政府购买服务进行违规融资 的相关规定。不过，从已有案例来看，ABO模式下被授权的国企最终向政府提供的是包括投资、建设、运 营在内的一系列服务，其中所实施的项目也是在服务目标项下的项目，而且还具备较为明显的运营属性和经 营特征，能够产生较为稳定的现金流入，因此我们认为ABO模式并未违反财政部相关规定，可以为城投公 司所用。
此外，财政部2017年11月出台的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕
743号）中提出，“通过深化国有企业混合制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。在 水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，
推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参 与运营”，可以说该规定已承认了国有企业（包括城投公司）通过委托代理方式获得政府性业务的合法性。
显然，这也是ABO模式适用于城投公司的一个制度依据。
总的来说，广义PPP和狭义PPP都属于特许经营类的合作模式，ABO则属于政府购买服务类的合作模 式。在满足了“不新增政府债务”、“政府支出责任纳入预算”且“合作程序严格规范”的前提之下，上述 模式均可为城投公司所用。