非政府組織是否能夠參與政策過程，亦即政府和社會之間是否能 良好的互動，是衡量政權正當性的因素之一。因此政策過程中是否有 人民表達意見，也就是社會對於國家政策參與的程度，也是評估政權 正當性的重要依據。而最能代表社會參與的新農村改革政策，當屬農 村基層民主與村民自治改革政策。
胡溫政權上臺後，將發展基層民主列為重要的施政目標。46中國村
農村社會保障制度，是胡溫政權所提出的「和諧社會」十分關注的議題。過 去附屬於土地上的農村基本保障早已失去功能，為了促進社會和諧和改善農 民的整體生活，胡溫在過去幾年都曾強調農村社會保障的重要性。
王雲龍，〈全國人民代表大會農業與農村委員會關於農村社會保障體系建設 情況跟蹤檢查報告〉，《中國人大網》，2009 年 12 月 24 日，<http://www.
npc.gov.cn/huiyi/cwh/1112/2009-12/25/content_1532285.htm>。
2005年中共中央的十一五規畫中指示「要加強社會主義民主政治建設，推 進政務公開，發展基層民主，保證人民群眾依法行使選舉權、知情權、參與 權、監督權」；國務院〈關於發展社會主義新農村建設的若干意見〉中指出
「要加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制，進
委會直接選舉推動多年，在實施的普及度上沒有問題，但中國不論在 制度上、文化上、官員和人民的心理上，以及實際的運作配套法律政 策，都不具備運作西方式民主選舉的條件，因此村委會選舉雖已運作 多年，但實施的過程卻有不少阻礙，農民能夠真正透過村委會選舉實 際參與政治，實現民主權利的機會受到許多限制。
包括選舉法令的不健全、農村民眾知識水準不足和民主意識的淡 薄、中國深遠的宗族和村紳概念對選舉的影響、47農村基層組織的散 亂、村民委員會和原先黨的統治系統相衝突、48政府和黨的官員心態上 的不平衡、鑽制度漏洞、49賄選和代投票情況氾濫、50選舉暴力頻傳
一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、
管理權、監督權」；在 2006 年十六大第五次會議中，指出「要加強制度建 設，保障社會公平正義，應完善民主權利保障制度，鞏固人民當家作主的政 治地位，從各個層次擴大公民有序的政治參與」；胡錦濤在十七大報告中又 再次強調，「應發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利；要健 全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治範 圍，完善民主管理制度」。從中共多次在重要會議和政策文件中強調來看，
可見其推動基層民主和村民自治政策的不遺餘力。請見劉杰，〈中國政治制 度自我完善的基礎性工程〉，《人民網》，2007 年 12 月 3 日，<http://theory.
people.com.cn/BIGS/49157/49165/6603916.html>。
呂普生，〈農民政治心理的變遷與基層民主政治的推進－－基於傳統與現代 的視角〉，《雲南行政學報》（昆明），2006 年第 4 期，2006 年 7 月，頁 52。
李凡，〈中國基層民主發展狀況和存在的問題〉，《世界中國研究所》，
2007年 10 月 30 日 ，<http://www.world-china.org/newsdetail.asp? new-sid=2031>。
蕭唐鏢、邱新有，〈村幹部在村委會選舉中的角色與行為特徵：對 40 個村 委會選舉觀察的綜合分析〉，《調研世界》（北京），2002 年第 8 期，2002 年 8 月，頁 33。
近年來全中國的村委會賄選案層出不窮，以 2008 年 10 月在河南省沁陽市邯 鄲村舉行的村委會選舉為代表。該次選舉的候選人陳關利，承諾當選後個人 出資 26 萬元人民幣，作為村民福利，且保證其任內所有公共事務村民均不
……等問題層出不窮，使得村委會選舉實際運作時有很大的不確定 性。
但基層的村委會選舉已在中國的農村廣泛實施，雖然在實施過程 中有許多荒謬的情況，各地選舉的進行方式也有些混亂，而且正如前 文所述，村委會選舉的實際實施成效未如預期。不過對農民來說，能 夠在選舉時成為候選人，提出自己的政見；能夠在選舉中透過投票選 出自己偏好認同的村委會主任，就是讓他們表達意見、參與和自身有 關公共事務的管道。或許制度仍不夠成熟，但農民已逐漸了解自己的 權利並願意使用，就擴大社會參與來說，村委會選舉有其正面意義。
除了村委會選舉，村民自治是農民參與政治的另一個途徑，讓村 民能夠自主管理與自身密切相關的事務。由於授權範圍狹隘，加上先 天環境的限制，村民自治的實施進展不快；但透過村民自治的實施，
加上基層民主推動已有一段時間，相當程度增加了農民的民主意識和 自治概念，農民對於公共事務的關心逐漸增加。如有些地方會組成村 民理財小組，對集體帳戶進行審查，防堵了財務漏洞也增加財政的透 明度；有些地方則組成調解小組，對於家庭糾紛或是鄰里之間的糾紛 進行調解等。51農民的法律意識也提高了，政府的作為若侵犯了農民的 權益，村委會或是黨支部若是違反法律規定處理公共事務，已有部分 農民會集體採取上訪的方式或是向司法體系提出告訴，以維護農村的 集體利益。
農民對於村務公開也開始有所關注，許多調查都顯示農民對於村
需掏錢，於選舉獲得壓倒性勝利。請見小非，〈最牛村主任選舉：散金 26 萬元惹爭議〉，《法治與社會》（北京），2009 年第 1 期，2009 年 1 月，
頁 56。本案特別之處在於對於賄選的認定，該候選人採取的方式在網路上 引起熱烈討論。
于毓藍，《農村基層民主的政治文化分析－－蘇南模式》（北京：社會科學 文獻出版社，2006 年），頁 133。
委會的村務公開很有興趣，並對村務公開抱持正面評價。如李德芳和 黃章佩在海南省作的抽樣調查顯示，村民對於村務公開普遍比較關 心，有 48.8%的村民對村財務公開懷有興趣；有 49.9%的村民與周邊的 人談論過村務公開，而且有更高比例(58.7%)的村民關注村務公開 欄。52蕭唐鏢和石海燕的研究發現，全國各地區村裡設有村務公開小組 和民主理財小組的比例很高，東部地區設有村務公開小組的比例是 91.2%，最低的中部地區也有 82.1%；而東部地區設有民主理財小組的 比例是 95.4%，西部地區最低為 78.1%。53可見村民對於公共事務的參 與熱忱是有的，但表現在實際的政治參與上卻沒有預期得好，主要原 因不是出於村民的參與意識不足，而是制度設計和對政府的觀感降低 了村民的熱忱。
除了農村基層選舉之外，中共也注意到農民作為一個群體，在整 個社會應有其代表性及表達意見的空間，也就是在各級人民代表大會 的代表比例。在現行制度下，農民和城市居民所能選出的各級人民大 會代表比例是不同的，54而實際的選舉結果所選出的農民代表，更是遠 低於應有的人數，農民參與政治的機會嚴重被壓縮。為改善此情況，
中共於第十屆全國人大第五次會議中做成決議，在第十一屆各級人民
李德芳、王章佩，〈村民視野中的村民自治：海南省第四屆村委會選舉後的 一項調查分析〉，《社會主義研究》（北京），2007 年第 6 期，2007 年 12 月，頁 129。
蕭唐鏢、石海燕，〈中國農村村民自治運行的區域特徵與經濟背景：基於一 項全國性調查資料的綜合分析〉，《華中師範大學學報（人文社會科學 版）》（武漢），第 46 卷第 6 期，2007 年 11 月，頁 3。
《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，《人民網》，2004 年 10 月 27 日，<http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/39838/39842/
2947944.html>。第 14 條和 16 條規定，各級和全國人大代表的應選名額，
按照農村每一代表所代表的人口數「四倍」於城市每一代表所代表的人口數 的原則分配，也就是說，城市人大代表的名額是農民的四倍。
代表大會於〈關於十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定〉中指 出，「第十一屆全國人民代表大會代表中，來自一線的工人和農民代 表人數應高於上一屆。在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工 代表。」在 2007 年底至 2008 年 3 月第十一屆全國人大召開前，各地 方包括鄉鎮級、縣級和省級人大陸續選出農民工代表，55並於 2008 年 3月 4 日選出第一位全國人大的農民工代表胡小燕，56這是中國首次出 現代表農民工的人大代表。
總的來說，農村基層民主與村民自治改革政策對於促進農民對公 共事務的參與，是有正面效益的。當然基層的村委會選舉仍存在許多 問題，村民自治也有其範圍和制度上的侷限，但透過政策的推行，農 民獲得在制度內參與公共事務的管道和機會，確實提升了農民政治參 與的範圍與程度。而透過選舉法的修正，各級人大中農民代表的比例 有所增加，更出現了代表農民工的人大代表，提升了農民在社會的代 表性和參與程度，對於增進農民對政府的認同和社會穩定有所助益。