中國農村改革與中共政權正當性之關係：
以胡溫之社會主義新農村政策為例
趙永茂
（臺灣大學政治學系教授兼社會科學院院長）羅又軒
（臺灣大學政治學研究所碩士）摘
要
本文關注中國農民對中共政權正當性與社會穩定性的影響，以正 當性理論為基礎，胡錦濤和溫家寶為國家領導人的 2003-2009 年初為 研究範圍，試圖探討中共政權正當性與中國農民及農村改革之間的關 聯性。分析新農村改革政策對中共政權正當性產生的影響，藉此推論 其相關性。研究發現，新農村改革政策能夠鞏固、加強中共政權正當 性，但政策落實的情況並不理想，中共在政治層面仍有其顧慮與限 制，致使政策所能產生的效果有限，仍有待加強。 關鍵詞：正當性、三農問題、胡溫政權、農民工、新農村改革政策壹、前言
當前的世界版圖中，中國占有非常重要且關鍵的位置，不論在政 治或經濟上均有舉足輕重的地位，其一舉一動皆有可能對全球造成不 同程度的影響。中國在第二代領導人鄧小平的帶領下，拋棄過去堅持的共產主義，選擇向市場靠攏，適逢全球化所帶來的龐大人力和資源 需求，中國自此推動改革全力發展經濟，奠定今日成為世界第三大經 濟體的基礎。1相對於經濟改革，中國的政治改革顯得相當緩慢，但是 經濟急速成長不僅帶來繁榮與發展，也帶來各種嚴峻的挑戰，包括社 會貧富差距迅速拉大、區域發展嚴重失衡、失業和環境污染問題暴增 等現象，成為讓中國的統治階層相當棘手的難題。 中國共產黨（以下簡稱中共）自 1949 年以來憑藉著意識形態的信 仰和群眾的支持，不但成功維繫政權，並將中國帶往發展的道路。但 中國社會隨著改革開放和社會變遷，產生諸多挑戰與問題，對中共的 統治正當性不可避免地造成嚴重威脅。人民對政府的信任出現危機， 特別是身處社會基層但卻是主要人口構成的農民，在中國發展的過程 中成為犧牲最大的群體，他們的生活充滿相對剝奪感，對執政者的信 任自然減退許多，而其龐大的人數更足以動搖中共的政權正當性和穩 定性，使得中共領導階層不得不面對現實並予以檢討。換句話說，如 何在維持一黨專政的前提下，克服因民眾對於政府治理能力的質疑、 對民主的要求，以及國內急速加劇的貧富差距、農村凋蔽等社會問題 而產生的正當性危機，避免因此失去政治上的支持，是影響中國是否 能夠繼續維持目前的優勢並持續發展的關鍵因素。 本文假設，中共政權正當性要維持，關鍵在農民；而當代中國的 農村改革政策對於農民政治、社經地位所造成的影響，則相當程度決 定了中共政權的正當性。因此本文以胡溫時期（2003-2009 年）為範 圍，關注中共現代化發展過程中為農村帶來的改變和影響，並以此為 基礎，分析胡溫政權所推動的新農村改革政策，探討中共第四代領導 集團是如何面對來自內部對於統治正當性的挑戰，以及其政權正當性 是否在推動農村改革的過程中，有所增長或削弱。
World Bank, Gross Domestic Product 2008, October 10, 2009, <http:// siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf>.
討論中共政權正當性的相關文章，學者有不少論述。中國之外的 學者在討論中國的正當性問題，通常會將其與民主化相連結，認為中 國政權未來的走向、是否民主化等問題，在某種程度上可理解為探討 中國的正當性基礎會如何轉移的問題。包括霍爾莫斯(Leslie
Hol-mes)、2趙建民、3裴敏欣(MinXin Pei)、4黎安友(Andrew Nathan)5
等，皆有相關論述。 但中國的學者對於民主化與正當性的連結大多有所保留。雖然他 們認為中共政權確實存在著正當性危機，也意識到以政績和經濟發展 為基礎的正當性有其侷限，但在討論如何增加正當性的方法上是相當 保守的。他們認為中共應該要持續推動政治改革、持續保持中國的經 濟穩定發展，而非朝西方發展政治學中民主政治和充分自由市場轉型 的方向。6如曹錦清就從歷史的宏觀角度切入，認為共產黨的正當性， 都要建立在整體利益的判斷和歷史的敘事裡，整體和歷史是共產黨意 霍爾莫斯(Leslie Holmes)以腐敗的角度切入，探討中國正當性危機。請見 Leslie Holmes著，宋鎮照、張保民合譯，《共黨政權之末路：反腐敗運動
與合法化危機》(The End of Communist Power Anti-Corruption Campaigns and Legitimation Crisis)（臺北：高寶出版社，1995 年），頁 1-345。 趙建民認為在中國民主化過程中，政權正當性的降低是很重要的問題，當意 識形態作為正當性基礎的效力被經濟發展和民族主義逐漸取代，而經濟績效 所帶來的正當性又有侷限，正當性危機就會浮現，政府必須對於民主自由作 出更多讓步。請見趙建民，〈中共全國人大黨政關係與中共大陸民主化的前 景〉，《中國大陸研究》，第 43 卷第 2 期，2000 年 2 月，頁 3。
MinXin Pei, “The Dark Side of China’s Rise,” Foreign Policy, No. 153, March/April 2006, pp. 32-40.
Andrew J. Nathan, “Present at the Stagnation: Is China’s Development Stalled?” Foreign Affairs, Vol. 85, No. 4, July/August 2006, p. 177. 于延曉，〈法治：轉型期中國政治正當性的基礎〉，《理論學刊》（北 京），2006 年第 1 期，2006 年 1 月，頁 78-81；何增科，〈地方政府創新─ 從政績正當性走向政治正當性〉，《中國改革》（北京），2007 年第 6 期，
識形態的核心內容。中共因為經濟改革和民主化的衝擊面臨正當性危 機，但政治民主化卻不是唯一的解決方案，中國從各方面來看都不適 合西方的民主，要解決正當性危機，中共必須加強執政能力，穩定推 動政治改革，並喚起中國人民對於自身民族的認同。7 至於將農村和中共政權正當性相連結的論述方式，則大多從「三 農問題是影響中共政權正當性的其中一個因素」的角度切入，將農民 和所謂的「三農問題」8視為影響社會穩定和經濟發展的因素，進而提 出各種政策建議，作為增強農村對政府信賴與支持的對策，9單獨將農 村改革與中共政權正當性相連結進行分析的文章目前仍較缺乏。 2007年 6 月，頁 2-15；趙建傑，〈淺論中國經濟增長與政治正當性的矛 盾〉，《齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版）》（齊齊哈爾），2005 年 第 4 期，2005 年 7 月，頁 22-25；吳懷友，〈中國共產黨執政正當性問題研 究述評〉，《求實》（南昌），2004 年第 9 期，2004 年 7 月，頁 24-26； 伍小濤，〈社會結構視野下中共執政的政治正當性的歷史考察〉，《甘肅理 論學刊》（蘭州），2005 年第 4 期，2005 年 7 月，頁 33-37。 曹錦清，〈談執政黨政權合法性〉，《烏有之鄉》，2007 年 8 月 27 日，< http://www.wyzxwyzx.com/article/class16/200708/23192.html>。 三農，指的是農民、農村、農業。首先提出「三農」這個說法者，是中國三 農問題專家溫鐵軍，他曾說過：「『人地關係高度緊張』的基本國情矛盾和 『城鄉二元結構』的基本體制矛盾，是我國農村經濟發展面臨的兩個基本矛 盾。任何制度安排都不過是宏觀條件約束的結果，在這兩個基本矛盾的制約 下，我國不存在單純的農業經濟問題，所面臨的是農民、農村和農業這『三 農問題』，其中又主要是小農村社經濟條件下的農村發展和農民就業問 題。」請見溫鐵軍，《三農問題與世紀反思》（北京：三聯書店，2005 年），頁 26。 段勻雪，〈當代農民權利貧困對中共執政基礎的影響〉，《理論與改革》 （成都），2004 年第 5 期，2004 年 9 月，頁 45-48；劉永高，〈發展中國 家政治合法性問題研究〉，《科學社會主義》（北京），2004 年第 6 期， 2004年 6 月，頁 30-34；路愛林，〈社會轉型時期中國共產黨執政合法性資 源的維護與重構〉，《理論與改革》（成都），2005 年第 6 期，2005 年 11 月，頁 56-59。
貳、中共政權正當性與農村
一、正當性概念與應用
正當性在英文中稱為(Legitimacy)，意思是指「合乎法律的」(Law-ful)或「法治」(Legal)。柏拉圖(Plato)、亞里斯多德(Aristotle)及中世 紀的一些政治思想家曾提及或者關注過正當性問題，但都沒有作過系 統的論述。近代以來，盧梭(Jean-Jacques Rousseau)最早從理論上提 出正當性概念，此後有諸多學者對正當性提出獨到見解，包括韋伯(Max Weber)、哈伯瑪斯(Jürgen Habermas)、帕森思(T. Parsons)、 阿爾蒙德(Gabriel A. Almond)、杭廷頓(Samuel P. Huntington)、李 普塞特(S. M. Lipset)、夸克(Jean-Marc Coicaud)等，正當性遂成為 政治學中廣泛使用的概念。本文以夸克提出的「政治正當性」概念為 主軸，10兼採其他學者見解，為正當性下操作性定義： 「正當性」意謂著被統治者對於統治權力的「認同」。統治者的 作為得到被統治者的認可和信賴，相信統治者能為公共謀求最大的福 利，所作所為是為了維持政治秩序，追求公平正義；故被統治者承認 統治者的統治權力，並相信統治者能帶來社會的持續穩定與發展，實 現社會上多數所信仰的社會價值。 關於正當性的論述，屬於政治哲學範疇，而要將理論思想的概念 運用到現實的政治生活，需要經過轉化才能適用。故作者根據正當性 理論的內涵，建構了四個指標，分別是政府績效指標、認同度指標、 夸克在其專書《合法性與政治》中，從政治學的角度研究「正當性」，他認 為不論是那個領域，對正當性的概念還是有共同之處：正當性這個概念首先 且特別涉及到統治權力。夸克為正當性下的定義是：「對統治權力的承 認」，他試圖解決這個基本的政治問題，而解決的辦法即在於同時證明政治 權力與服從性。請見 Jean-Marc Coicaud 著，佟心平、王遠飛譯，《合法性 與政治》(Légitimité et politique)（北京：中央編譯局，2002 年），頁 19-36。
政策價值指標和社會參與程度指標，作為觀察「新農村改革政策」和 「中共政權正當性」兩者之間關係的工具，各指標內容如下： 政府績效指標 在共產和威權國家中要維持政權的正當性，最常被使用的便是政 府施政的績效，特別是經濟發展績效，也就是杭亭頓所說的「政績困 局」和李普塞特所提出，政府績效有助於維持正當性的看法。本項指 標用來評估政府是否有足夠的施政能力，兌現政府所制訂的政策目 標，和滿足人民對基本生活與公共服務的需求。當然僅靠良好政府績 效對於維持正當性的效果很有限，但比起其他方式，這是最簡單的一 種，同時也是必須的。 認同度指標 政權的「正當性」是來自於它的人民，人民是否承認這個政權， 信任政府、同意讓政府的某些行為侵犯個人的權益並願意對此諒解， 認同政府的作為並加以支持，願意遵守權威的規範，是正當性存續與 否的關鍵。因此在檢驗新農村改革政策對於維持中共政權正當性的影 響時，必須要將農民對政策內容和思維的認同度列為重要判斷依據， 政策的目的、內容、實行方式和過程等，是否得到農民的認同和信 任，將會是分析的重點。 政策價值指標 政治秩序能不能得到認同，在於它是否存在被認可的價值，僅靠 經濟績效所得到的並非真正的正當性。而政策的價值也是人民之所以 願意犧牲某些個人權益的原因之一。因此這些政策是否具有被認可的 價值，政策是否考慮到大多數人的權益、是否為了社會公平正義而存 在、是否能彌平社會的不均衡和斷裂，維繫人們之間的和平和永續發 展，是該政權是否能鞏固和維持正當性的關鍵。 社會參與指標 正當性不僅是依靠政府作為來判斷，公民和社會的非政府組織是 否能夠參與政策過程、政府和社會之間是否能良好的互動，也是衡量
政權正當性的因素之一。因此觀察新農村改革政策的政策過程，是否 有人民表達意見、與政府互動的空間和機會，亦即社會參與國家政策 的程度，是評估其政權正當性的重要依據。 為方便後文分析個案時釐清各項指標的概念，將此四項指標內容 扼要整理如下表： 表 1 評估指標內涵與理論依據 評估指標 指標的理論依據 政府績效： 評估政府是否有足夠的 施政能力，兌現政府做 出的承諾，能夠滿足人 民對公共服務的需求。 李普賽特從政府績效研究政治秩序的穩定性。認為政 府績效可以為威權體制提供正當性，但其作用有限， 因為政府績效是可變的，持續的時間也是短暫的。 杭廷頓認為政府績效有助於提升威權國家的正當性， 但只是短期的。一旦陷入「政績困局」，反而會降低 正當性。 杭廷頓提出，經濟績效是正當性的必要條件，但不是 唯一條件，僅靠經濟的增長不足以維持正當性。 認同度： 評估人民是否信任、認 同政府的政策和作為並 加以支持，且願意遵守 權威的規範。 哈伯瑪斯提出，正當性意謂著某種政治秩序被認可的 價值。 夸克指出，正當性是對統治權力的承認，認同是正當 性的必要條件。 韋伯認為，任何形式的統治只有當他被人們認為具有 「正當」理由時，才會為人們所服從。 政策價值： 評估政策是否具有被認 同的價值。例如政策是 否考慮到大多數人的權 益、是否為了社會公平 正義而存在。 哈伯瑪斯特別強調政策價值，認為政治是否包含著被 認可的價值，是有無正當性的最好證明。 伊斯頓(David Easton)認為一個政治系統的成員若相 信，政治系統當局和政治系統的規範符合其心目中的 「道德原則和是非感」，因而願意服從和遵循規則， 則該政治系統就具有正當性。 社會參與： 評估政府以外的參與者 （特別是與該公共事務 相關者）對於公共事務 的參與程度，以及透過 參與解決正當性危機的 可能性。
皮耶和彼德斯(Jon Pierre & Guy B. Peters)指出，國 家角色的失靈導致政府失去掌控社會和經濟的能力， 政府以外角色的介入成為解決公共問題的另一途徑。 俞可平指出，國家及市場以外的公民社會組織，在社 會管理上發揮重要作用，當公民具備足夠的政治參與 權力時，才能促使政府和政府一起形成公共權威和公 共秩序。 資料來源：作者自行整理。
二、中共政權的正當性來源
在探討中共政權正當性的變化之前，必須要先釐清其政權的正當 性基礎（亦即來源）。中共政權正當性來源隨著其國家社會的發展， 大致可分為下列四部分： 以革命為基礎的正當性 在中國歷史上，改朝換代大多數的方式，是以革命推翻舊有政權 建立新政權。亦即在中國政治上，有所謂「聞誅一夫紂矣、未聞弒其 君也」的傳統，民族英雄揭竿起義，推翻無道暴君和不能帶給百姓更 好生活、幸福的政權，對中國人民來說是可以接受的，孫中山能夠取 代清朝，也是透過同樣的方法。 中共便是透過武裝革命，從當時的統治者國民黨手中奪得政權。 由於當時中國內憂外患不斷，國民黨政府對國家的控制力非常有限， 人民對國民黨的統治亦感到不滿，因此中共採取武裝革命的方式，推 翻國民黨政府建立新政權。其訴求得到當時多數人民（特別是農民） 的認同，在內戰中擊敗中國國民黨，建立中華人民共和國，這是中共 最初的正當性來源。如同邁斯納(Maurice Meisner)所言，「在二十世 紀的中國，作為政治正當性的象徵，現代中國民族主義以新的形式取 代了舊的『天命』。國民黨領袖先因對日本侵略採取不抵抗政策，繼 而因無力抵抗而失去民族信任，共產黨則贏得了民眾的信任」。11 以意識形態為基礎的正當性 若前者談的是中共取得政權正當性的行動，意識形態則代表其行 動背後的思維。中國共產黨以馬克思主義和共產宣言作為其意識形態 的核心，吸引了當時對國民黨統治現狀不滿的知識分子；而以此為基 礎的正當性之所以能夠支撐中共的政權，原因在於其建立起一套對於Maurice Meisner, Mao’s China and After: A History of the People’s
中國歷史敘事的架構。這個架構以毛澤東的《新民主主義論》為軸 心，建立了明確的史觀，回答了「中國在何處且要往何處去」的問 題，取得了意識形態的制高點。12加上中共在 1950 年代推動的土地改 革、13喊出窮人翻身、打倒土豪等口號，使馬列主義獲得廣大農民的支 持。可見中共的意識形態，回應了整體民族生存發展課題和基層人民 生活的追求，成為其政權的正當性來源。 然而隨著經濟成長和外在環境的變化，意識形態所能提供的正當 性不斷受到挑戰和稀釋，特別是歷經改革開放的轉型和全球化思潮， 資本主義對中共的共產意識形態造成強烈衝擊，馬列主義對人民的號 召力已逐漸減弱，所能提供的正當性基礎下降許多。 以民族主義為基礎的正當性 民族主義在建國初期為中共提供了堅強的正當性基礎，杭廷頓認 為，「威權主義的正當性是以民族主義和意識形態作為後盾的……民 族主義也是一種大眾的力量，它既可以使民主統治正當化，也可以使 威權統治正當化」；14中國學者蕭功秦也認為，「從國家政治層面上 看，民族主義的情感與理念是一種可以維繫和鞏固政治共同體的凝聚 曹錦清，〈談執政黨政權合法性〉。 中共於 1927 年便曾推動相當激進、要求全面均分的土地改革，之後在井岡 山時期也曾實施過，但土地改革牽扯範圍極廣，進行起來相當複雜棘手，故 始終無法有良好成效。直到延安時期適逢對日抗戰，原本爭議不斷的土地改 革方案，面對毛澤東所謂「中國土地究竟屬於日本人，還是屬於中國人，這 是首先待解決的問題」，中共採取「減租減息」代替激進土地革命，在當時 獲得許多農民的支持。1949 年建國後，毛澤東成為黨的領導人，徹底貫徹 土地改革的政策，農民經過多年與共產黨的奮鬥，加上土地改革賦予農民土 地，農民對共產黨的信任相當深厚，成為其堅固的政權基礎。請見馮崇義， 《農民意識與中國》（香港：中華出版社，1989 年），頁 168。
Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Last
力和共識，極為珍貴的、『天然』的政治資源。任何一個國家與民族 面臨外部壓力和危機時……他就能通過激發民眾的民族情感，從而取 得國民對該政權的權威正當性的認同」。15 可見，民族主義是特定條件下政權正當性的一種重要資源，人民 因而產生的向心力有助於政治正當性的獲得。建國之後，中共對於民 族主義的塑造不遺餘力，不僅在等同於憲法的〈共同綱領〉中將民族 主義的號召寫成條文，將民族主義的精神融入國民政治思想教育體系 中，更以抵禦外侮、反美國帝國主義侵略、中國人站起來等訴求，強 化民族主義的力量。隨後其國力大幅成長，在對外擴張外交關係時的 成功，更強化了民族主義作為政權正當性的力量。 以政績為基礎的正當性 新中國建立後，中共在經濟發展停滯、歷經戰火、百廢待興的情 況下，建立起以工業為主的發展模式，農村則以合作化、集體化的方 式進行管理。經濟體系是採取集體經濟，整個社會和國家都由中共進 行高度控制，以期迅速改善社會經濟發展停滯的情況；而對外方面中 國也嘗試加入國際體系，如 1971 年加入聯合國，並在國防科技上追求 發展，增強國力。改革開放前的中共，對社會有高度控制力，並不需 要依靠政績作為正當性基礎。 但中國在 1978 年實施改革開放後，其政權正當性逐漸有轉移到以 改革開放的「政績」為基礎上的趨勢，這主要是著眼於現實環境的考 慮。改革開放以後，隨著政治、經濟、文化的發展和社會的變遷，傳 統上以意識形態和個人魅力為基礎的正當性效力大幅減弱，中共急需 以新的正當性基礎穩定政權。因此轉而強調及依賴經濟的發展和績效 來其維持正當性，並逐漸成為中共正當性的重要來源。鄧小平在當年 曾說過：「經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治 蕭功秦，《與政治浪漫主義告別》（石家莊：河北教育出版社，2001 年）， 頁 219。
問題」，明白闡述了當時中共高層的思維。16 中共在過去 30 年中推動經濟改革，朝資本主義靠攏，並逐步參與 國際組織，致力於和他國互動以建立其國際地位，如參與亞太經濟合 作會議、和東協簽署自由貿易協定等，不論在對內或對外皆有不錯的 政績表現，順利透過政績表現維繫其正當性。但就如杭廷頓所謂的 「政績困局」，17以經濟政策和政府績效作為威權主義國家政權正當性 基礎，所產生的正面效果是有限的。政府績效能夠在多大程度上和多 長時間內為政府提供正當性，取決於民眾對威權政治的心理預期，當 政府的政績滿足了民眾的心理預期之後，也意味著政績對於正當性的 維繫已失去意義。換言之，公眾心理預期的改變必然會動搖權威政治 的正當性基礎，因而預言了中共反覆出現的正當性危機。
三、中國政權與農村的互動
幾千年前來，中國政權的更迭和農民之間一直有著千絲萬縷的糾 葛，陶希聖認為，「中國歷代政府的基礎，不在都市在農村；歷代政 府的事業，不在振興商業而在便利農業。」經濟基礎雖然不是決定歷 代政治發展的唯一動力，卻是最重要的動力之一，而農業經濟歷來便 是中國經濟結構的核心，其繁榮與否對歷代政治的盛衰，有著決定性 的作用。18 在中國歷史上，農業不僅僅被看作是經濟的一環，依附農業而生 的農村和農民更決定了中國的社會結構，中國社會結構的骨架和精神 都是為適應農業經濟體制而形成，直到 20 世紀末西方列強敲開中國大 龍太江、王邦佐，〈經濟增長與合法性的「政績困局」－－兼論中國政治的 合法性基礎〉，《復旦學報（社會科學版）》（上海），2005 年第 3 期， 2005年 5 月，頁 170。 馮崇義，《農民意識與中國》，頁 51-53。 黃乃隆，《中國農業發展史－－古代之部》（臺北：正中書局，1962 年）， 頁 19。門才慢慢出現變化。19即便是 21 世紀的現在，農民仍然占中國人口組 成的 50%以上，從過去中國歷史的經驗可得知，若失去農民對政權的 認同和信心，社會因而產生動盪，政權的消亡亦不遠矣，如唐末的黃 巢之亂、清末的太平天國，皆為明證。 中共所建立的政權亦不例外，農民是中共最堅實的支持群體，革 命的過程中農民占當時中共黨員的絕大多數，若沒有農民的支持和付 出，就沒有今日的中共。毛澤東在《新民主主義論》中說：「中國的 革命實際上就是農民革命，現在的抗日，實際上是農民的抗日。」周 恩來在《論統一戰線》中也說：「中國的戰爭實際上就是農民戰爭， 離開農民就打不了仗。」20在國共內戰時，中共在農村發動的人海戰術 －－「以鄉村包圍城市」，是中共之所以能在內戰中獲得勝利，建立新 政權的關鍵因素。可見農民對中共政權的承認與信任，是中共政權正 當性的重要基礎。
四、農民與中共政權穩定性之關聯
在過去 50 年的轉型過程中，農民和政府之間的互動隨著時間逐漸 發生變化，態度從信任合作轉向保守疏離，甚至轉向對抗，這段過程 反映了中國農民和政權穩定之間的關聯： 中共從 1930 年代至 1952 年間陸續推動的土地改革，賦與農民土 地，贏得農民的支持和認同，新中國建立時一片新氣象；但 1952 年開 始的農村合作化運動和 1958 年推動並持續 10 年的人民公社運動，使 農業生產大幅縮減，農民收入銳減、生活品質下降，甚至生存受到威 脅，21導致農民對政策產生質疑與不滿，對政府的信任不再，態度轉為 黃乃隆，《中國農業發展史－－古代之部》，頁 11。 馮崇義，《農民意識與中國》，頁 197。 吳敬璉，《當代中國經濟改革：探索中國經濟順利轉型的秘密》（臺北：美 商麥格羅希爾國際股份有限公司臺灣分公司，2005 年），頁 132-136。保守疏離。人民公社導致農村秩序混亂、農業生產停滯，為求生存， 部分農民自發性創造了包產到戶制度並私下運作，而包產到戶引發了 中共內部嚴重鬥爭，成為毛澤東發動文化大革命的序曲。之後 10 年中 國陷入全面且瘋狂的動亂之中，社會制度和文化均遭到嚴重損害，人 民對政府的信任與認同亦遭破壞無遺。22 文革結束之後，為了恢復受創甚深的經濟，一些地區農民再度提 出實施包產到戶的要求，23即家庭聯產承包經營制度。之後該制度獲得 政府同意在全國推行，迅速提升農業的產值，大幅改善農民生活水 準，24農民對政府的信賴逐漸回復。然而，緊接著中共推動改革開放， 國家政策轉向以工商業為主，原本的國家政策就是朝工業傾斜，改革 開放之下農民的權益更被壓縮，農村發展不受重視，農民對政府的態 度又逐漸轉向疏離。特別是近年來經濟快速成長的同時，農村和農民 為此付出慘痛代價，三農問題浮現，開始出現農民維權運動、農民上 訪與抗爭示威等現象，可見農民已從疏離冷漠轉為對抗的心理，對政 權的穩定造成深刻影響。 由上述可見，農民對政府所抱持的態度，對於中共政權與社會的 穩定有直接且廣泛的影響，若中共無法解決農村和農民所面臨的問 題，以重新獲得農民的認同和信任，社會必然會發生動盪，政權的穩 定亦會受到威脅。 吳 敬 璉 ，《 當 代 中 國 經 濟 改 革 ： 探 索 中 國 經 濟 順 利 轉 型 的 秘 密 》， 頁 139-141。 1978年安徽省鳳陽縣的的小崗村農民，發起了家庭聯產承包經營制度，成 為下一波農業經濟改革的先鋒。 馮崇義，《農民意識與中國》，頁 143-144。
參、農村、政權正當性危機與新農村改革政策
一、以農村為基礎的政權正當性
中國農民和中國共產黨政權之間存在相當深厚的關係，沒有農民 的支持和農業的發展，中國社會就不可能長久保持相當程度的穩定。 換言之，農民對政府的認同和信任程度高低，決定該政權是否能夠長 治久安。而農民對統治政權的承認與認同，則是統治政權的正當性基 礎和來源。 中國人口以農民為主，且在建國過程中很大程度上倚重農民的力 量，但國家在發展上因為特殊的時空背景，明顯朝城市和工業傾斜， 進而產生了中國獨特的城鄉二元社會結構。在這結構下的農民和農村 不僅在經濟上，在政治上、社會地位和權益上都受到壓榨和不平等對 待，中國快速發展的過程中農民的付出遠大於所得到，因此而產生不 平衡，動搖對國家的信心，已成為中共政權穩定的隱憂。中國的城鄉 二元結構特徵不斷增強，不良社會經濟架構導致許多後遺症，特別是 對在結構中處於劣勢的農民受害甚深，而這些問題正逐漸加深中國社 會的矛盾，造成廣泛且嚴重的負面影響，是工業化階段遺留下的最大 制度成本，也是中國的基本體制矛盾。25 隨著時間不斷強化的二元社會結構，造成中國政府治理國家龐大 的壓力，亦對中國的發展和穩定造成嚴重威脅。而統治政權為了要維 持對農村的統治有效性，穩固農民對政權的支持，也不斷尋找更適合 的治理模式。1949 年以來農村的政治和經濟發展，以及二元結構的變 化，都可看做是統治政權和農村互動的結果，更是三農問題的源頭， 中共政權正當性危機和農民之間的關連，便奠基在這些事實之上。 溫鐵軍，《三農問題與世紀反思》，頁 26。二、農村治理失靈引發的政權正當性危機
中國在各方面快速發展時，以「三農問題」概稱的一連串社會經 濟發展失衡，也在中國政府還來不及意識到問題嚴重性時迅速惡化。 如同前文所述，農民對社會穩定及政權的持續，扮演著關鍵性的角 色，當農民對政府的態度轉為疏離、信任度降低，曾經是中共賴以建 國的農村和農民，如今反而成為不定時炸彈，無數盤根錯節的問題很 可能會動搖整個政權的根本。 中國農村和農民的問題相當複雜，從社會結構來看，二元社會經 濟結構是三農問題的核心，包括城鄉之間各方面的嚴重失衡、農民對 政治的疏離感和參與不足、中國社會階級的兩極化發展等，都和二元 結構密切相關。而農民在經濟上的弱勢、在政治上的無力都讓農民和 中共的距離愈來愈遠，對政府的信任逐漸降低。 基層政權的腐敗和顢頇使農民對地方政府失去信心，進而對任用 這些地方官員的中共中央有所怨懟；村民自治和基層選舉雖可促進農 民政治參與，卻缺乏完善的制度和管道，培養農民參政的熱誠和能 力；26雖然政府設計了上訪制度，但卻流於形式，農民為上訪者的主 力，但透過上訪制度解決困難和取得應有補償的人數卻寥寥可數；農 村土地所有權問題和戶籍移轉的進行慢如牛步，幾無進展；近年來最 熱門的農民工問題也仍未有根本的解決之道。 由上所述，不難看出三農問題的確複雜且深入社會各層面，但歸 根究柢，乃是肇因於整體農村治理失靈所造成的局面。二元社會結構 已使農村的發展居於劣勢，政府對於農村的治理又顯得凌亂無系統， 對農村欠缺足夠關注，農民與政府的互動嚴重不足，彼此缺乏互信和 有效溝通管道。三農問題會迅速惡化並擴大，先天社會制度設計失衡 固然是重要因素，但政府對農村的治理失靈亦難辭其咎；而三農問題 宋國誠，〈非關民主化：中國村民自治的三層分析〉，《遠景基金會季 刊》，第 10 卷第 3 期，2009 年 7 月，頁 23。的擴大與惡化，所牽涉的範圍之廣，人數之多，對社會整體的穩定已 造成明顯衝擊，農民對政府的觀感和信任度下降，進而影響到中共政 權正當性的穩固，引發政權正當性危機。為了維持社會和政權的穩 定，解決農村的治理失靈，政府勢必得對三農問題做出反應，推動廣 泛性、整體性的農村改革政策已刻不容緩，勢在必行。
三、新農村改革政策的出現
正如前文所述，中國農村和城市的發展失衡，以及三農問題已成 為破壞中國社會穩定的潛伏炸彈，動搖中共政權正當性的基礎，是中 共統治階層密切關注的議題。自 2003 年胡溫體制正式上路後，在施政 上除了延續經濟、政治體制改革外，焦點集中在以往被置於經濟發展 之後的社會體制改革上；將社會大眾目光從經濟效率的成長，轉移至 對社會公平正義的重視、社會和諧穩定的強調。胡錦濤所提出的科學 發展觀、在第十六屆六中全會中提出的「和諧社會」，都反映出這個 特點。 在這樣的背景下，中國自建國以來以農養工優先發展工業、偏重 城市的政策偏好出現改變，開始向鄉村傾斜，三農問題因此受到熱切 關注，27尤其從溫家寶和胡錦濤在全國代表大會和中全會等重要場合的 2003年 1 月 9 日，舉行了胡溫體制正式上路後的第一次中央農村工作會議， 在這個重要的會議中討論了農村未來整體發展的方向，認為「從我國的未來 發展看，實現全面建設小康社會的宏偉目標，最繁重、最艱巨的任務在農 村。沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農村的現代化就沒有國家 的現代化。」故此次會議是對中共之後農業和農村工作的部署，溫家寶和胡 錦濤皆在會後發表了談話，這次會議還提出了新的要求：把解決好「三農」 問題作為全黨工作「重中之重」，將三農問題放到了前所未有的政策高度 上。請見〈中央農村工作會議召開 胡錦濤溫家寶作重要講話〉，《新華 網》，2003 年 1 月 8 日，<http://news.xinhuant.com/newscenter/2003-01-08/ content_683740.htm>。決議與報告中，可清楚看出這樣的趨勢。自 2004 年迄今，連續六年的 中共官方一號文件均與農村有關，28雖然文件的編號是按照時間順序， 但一號文件作為每個年度的第一份政策宣示和布達，具有特別的意 義，中共對於農村相關問題的重視不言可喻。 早在 1982 年，中共便發出第一個和農村有關的一號文件〈當前農 村經濟政策的若干問題〉，並連續五年發布以農村、農民為主軸的一 號文件。從 1982-1986 年間發布的這五個一號文件，是中共農村改革 史上重要的一頁，中共在過去曾將農村和農民列為其施政的重要項 目，並嘗試改善農民的生活和農村落後的整體情況。但改革開放推動 初期曾受高度重視的農村改革政策，隨著改革開放追求經濟發展的重 心轉移至工商業，農業不再是經濟發展的主體，29在五個一號文件後便 趨於沈寂，農村問題並未獲得完整改善，反而隨著社會和經濟的發 展，變得更廣泛更難以解決。於是在暌違 18 年後，2004 年再次出現以 農村、農民為主軸的一號文件，除了凸顯中共對於三農問題的重視 外，也反映出三農問題的嚴重性。 新農村改革政策正是這樣的政治和社會氛圍下的產物。它指涉全 國性、大範圍的一系列與農村、農民和農業相關的政策，由中國最高 行政機構國務院主導，以中央農村工作領導小組為政策的主要負責和 推行單位，並與其他相關學術和政府單位合作，如中央財經工作領導 小組、國務院發展研究中心、農業部等，橫跨政治、經濟、社會、文 化等不同層面，影響非常廣泛，是一系列重要性極高的長期性國家政 策。30 六個一號文件的詳細內容，請見附錄。 陳德昇，〈中國農業改革政策運作與變遷－－決策與比較觀點〉，《遠景基 金會季刊》，第 9 卷第 1 期，2008 年 1 月，頁 18。 其內容可概分為以下幾大項：土地相關政策、農民工相關政策、農民就業相 關政策、基層民主與地方自治相關政策、農村金融、農村社會事業相關政 策、城鄉統籌相關政策、農村城鎮化政策、農村財政相關政策、農村基礎建
2006年，中共國務院發布一號文件〈國務院關於推進社會主義新 農村建設的若干意見〉，更是將新農村改革政策包裝上一個漂亮的外 衣。「建設社會主義新農村」的提出，承接之前胡溫政權作出的多項 宣示，將大部分正在進行的、準備要實施的農村改革政策都納入其 中，等於將新農村改革政策重要的核心概念和項目重新包裝組合，形 成一套完整的理論體系，也是新農村改革政策推動的計畫藍圖。31在由 胡溫政權的最高權力核心所揮舞的這面大旗下，新農村改革政策被提 升到國家政策的重要位置，意義不可同日而語。
四、新農村改革政策的正當性意涵
如前文所述，新農村改革政策是中共當前極為重視的國家整體施 政方針，但新農村改革政策之所以重要，不僅因為它是胡溫政權解決 日益嚴重的三農問題的策略，以追求更和諧的社會和持續的經濟發 設相關政策及農民扶貧減負與增收相關政策。請見張富良、洪向華主編， 《建設社會主義新農村學習讀本》（北京：中共黨史出版社，2006 年）， 頁 1-260；選編組，《建設社會主義新農村學習參考》（北京：中共黨史出 版社，2006 年），頁 1-122。 要特別說明地是，新農村改革政策與「建設社會主義新農村」不能直接劃上 等號。不僅是因為新農村改革政策早在喊出「建設社會主義新農村」口號前 就已經在運作，新農村改革政策和「建設社會主義新農村」的是層級不同 的，「建設社會主義新農村」的提出是將解決「三農問題」拉高到理論的層 次，〈中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見〉是指導性 的文件，對於應該要如何推行之後的農村改革政策作出大方向和總體政策的 說明，這份文件宣示的是中共要解決「三農問題」的決心，和中國要成為世 界強國的企圖心。而新農村改革政策是所有與農民、農村和農業有關的政策 總稱，涵蓋的範圍非常廣泛，這些政策處理細節的部分，將執政者的意志和 國家的政策大方向轉換成具體縝密且枝節的法規、行政命令、管理辦法等方 式，在現實行政體制中付諸實施，所包含的範疇比建設社會主義新農村要來 的廣泛。展；更核心的原因在於新農村改革政策肩負提高中共政權「正當性」 的重責大任。胡溫政權之所以推動新農村改革政策，為的是帶給中國 農民更公平的待遇、更值得期待的未來，但追求這些目標的根本原 因，是當權者最在乎也是唯一不能讓步的：對統治權的持續掌控。 政府與政黨一旦失去人民的支持和認同，正當性危機隨即產生， 對政權的穩固和持續必將造成威脅。中共要穩固其對中國的統治，就 必須加強和鞏固其正當性基礎，以避免失去人民的信任和支持，以致 失去統治權力。這就是新農村改革政策的目的：透過新農村改革政策 的推動和實施，讓中國最主要的組成分子「農民」，能夠感受到政府 對其所做的努力，進而恢復對政府的信心。 始終對國家機器和統治政權抱著疑慮和疏離感的農民，若能夠透 過新農村改革政策改善他們的經濟條件、提高他們的社會地位，讓原 本嚴重傾斜的社會結構重新回到平衡，不僅可以獲得農民的感謝、增 加對政府的信任，也能和緩社會的衝突、增進社會穩定和諧，其政權 正當性預期將能因此獲得鞏固和補強。這是個漫長卻不得不努力的過 程，也是胡溫政權想要達成的目標。
肆、從新農村改革政策觀察中共政權正當性的鞏固
前文已論證新農村改革政策的目的和其背後的政治意涵，是為了 要鞏固中共的政治正當性，維繫政權的穩固與持續。本文將運用前文 列出的四項指標，觀察新農村改革政策和中共政權之間的相關性，但 新農村改革政策所牽涉的範圍非常廣，不論政治、經濟或社會層面皆 有所涉獵，要加以全面分析難度甚高。故本文採取以指標為主軸的分 析方式，舉新農村改革政策的幾個面向為例，對政策背後的政治意 涵、實際內容和成效等各方面，加以觀察、分析與評估，藉此推論農 村改革與政權正當性維繫和強弱之間的相關性。一、政府績效指標
32 本項指標用來評估政府是否具有足夠的施政能力，兌現政府的政 策目標，滿足人民對基本生活及公共服務的需求。要觀察新農村改革 政策的政府績效有許多不同的面向，本文則以農民增收政策和戶籍制 度改革這兩個政策為例，進行分析。 新農村改革政策的主要目標之一，就是要改善農民的整體生活水 平，增進農民的收入，希望能整體提升農民的經濟狀況，並拉近城鄉 之間的差距。因此新農村改革政策中，如何增加農民的收入一直是關 注的重點之一，若能提高農民的收入，便能大幅改善農民的生活水 準，農民對於政府的施政滿意度也會相應有所提升，可減少農民對政 府的抵抗和不滿心態，對維繫其政權正當性有正面幫助。 根據中共國家統計局的數據顯示，2000 年的農村每人平均總收入 為 3,146 元人民幣，2006 年為 5,025 元人民幣，2007 年則為 5,791 元 人民幣，33農民的整體收入確實有增加。但若根據城鄉居民消費水平對 比（農村為 1）來看，2000-2007 年間都在 3.6-3.8 之間擺盪，沒有明 顯變化。可見農民收入逐年增加中，農民增收政策經過數年的推行 後，取得不錯的成效。但若從城鄉消費水平變化並無明顯縮小來看， 要特別說明地是，關於本文分析時對於政府績效的界定，根據杭廷頓和李普 賽特的論述，政府績效作為正當性的來源所能提供的效果是短期的，特別是 追求經濟績效容易陷入「政績困局」，單靠經濟增長所建立的政權正當性甚 為脆弱也無法持久。加上本文選定的個案，所側重的亦非經濟方面的成長， 而是政府對於所作出政策承諾的兌現、對於社會長期發展和體制轉變的關 注，以及公共利益的追求和實現。因此本文在進行正當性分析時，政府績效 指標基本上排除了經濟績效的部分，而以政府對於其所推動政策的內容規 畫、實施情況、政策成效和完成度等為分析的重點。 國家統計局，〈2008 年國家統計年鑑〉，《中華人民共和國國家統計局網 站》，2009 年 7 月 9 日，<http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm>。農民收入的增加除了政策發揮效果外，也必須將整體經濟成長對農民 收入增加的影響納入考慮。 再者，對於二元結構的修正和調整，也是新農村改革政策的重要 目標。二元社會經濟結構是三農問題的核心，深化在社會各層面，要 加以更動難度非常大。其中戶籍制度是所有結構性劃分的起點，要消 除農村的各種制度性歧視，戶籍制度是關鍵所在，必須加以改革。於 1990年代末期，政府對於戶籍制度開始有些實質的重要改革，1997 年 國務院批准了 456 試點鎮和小城市，給符合條件的農民辦理城鎮戶口； 2002年開始有些省分則嘗試取消農轉非的戶口限制；342007年 6 月中 央批准重慶為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市已經制定了農民 「退地轉戶進城」的土地流轉制度，開始實行激勵城鎮化的戶籍管理 政策。35 但戶籍制度的改革主要還是採取循序漸進的方式，而非大幅度的 放寬，政府在過程是謹慎且有嚴密規畫和限制的。目前各大城市如上 海、北京，多採用以準入制和居住證制為主，依據各自的情況訂定不 同的標準和開放程度，大多以具有技術性、具有投資與納稅貢獻性、 對城市本身福利制度影響不大的人口為優先對象，36一般農民要入籍城 市並不容易，農村戶口移轉為城市戶口仍有許多限制。 且目前推動的戶籍制度亦產生陷入數字迷思的現象，于建嶸便指 出，有部分地方政府為了達成中央設定的目標，達成「績效」，粗糙 趙德余，〈城市戶籍制度改革中的利益關係調整及其漸進式特徵－－博弈論 的視角〉，《經濟社會體制比較》（北京），2009 年第 5 期，2009 年 9/10 月，頁 168。 陳代澤、吳新偉、劉湛、張晶，〈改革實驗區 重慶：農民變市民，幾代 夢 想 終 實 現 〉，《 中 國 廣 播 網 》，2008 年 5 月 31 日 ，<http://www.cnr. cn/2007zt/sqdjs/jzsx/200711/t20071123_504635684.html>。 趙德余，〈城市戶籍制度改革中的利益關係調整及其漸進式特徵－－博弈論 的視角〉，頁 168-170。
地將農民戶口轉為城鎮，卻沒有相關配套措施，農民依舊無法享受到 城市提供的福利，同時亦喪失了土地和身為農民的保障，農民反而因 為改革而失去更多。37因此，整體而言，戶籍制度的改革雖已達成部分 政策目標，但政策推動遲緩，成效並不明顯。
二、認同度指標
政權的「正當性」來自於它的人民，人民是否認同這個政權、信 任政府，認同政府的作為並加以支持，尤其是願意遵守權威的規範， 是正當性存續與否的關鍵。因此必須要將農民對政府政策的認同度列 為重要判斷依據，包括政策的內容、實行方式和過程，是否得到農民 的認同和信任。觀察農民對新農村改革政策的認同度，可從整體政策 內涵，和具有特殊政治意涵的農民工群體進行觀察。 新農村改革政策在 2006 年時，以「建設社會主義新農村」口號為 號召，將農村改革列為國家施政的重點項目，從精神、法制、基礎建 設等各方面，全面推動農村改革，38從 2006 年至今，在政府透過媒 體、黨政機器的宣傳下，已深入人民心中。政府對農村進行全面的改 造，從起樓房、鋪馬路、供瓦斯水電到蓋圖書室，並輔導村民發展觀 光、地方特色產業，提供農民低利貸款、給予糧食補貼等，已有不錯 的成效，39近兩年更逐步推動農村社會保障制度和合作醫療制度，40農 于建嶸，〈別讓戶口騙走農民土地〉，《于建嶸 博客專欄》，2010 年 3 月 18日，<http://www.blogchina.com/20100318908945.html>。 「建設社會主義新農村」的內容包括九大項：推動城鄉經濟社會統籌發展、 全面深化農村改革、加快發展農村社會事業、加強農村民主法治建設、增加 農民收入、發展現代農業、加強農村公共基礎建設、加強農村精神文明建 設、加強農村基層共產黨的先進性建設。是胡溫政權持續推動一系列新農村 改革政策時，所提出的新口號。選編組，《建設社會主義新農村學習參 考》，頁 1-122。 例如在江蘇省推行的建設新農村政策便有不錯的成果，請見〈從蘇南模式到民確實感受到政府想要解決三農問題的決心，在一連串的政策實施 後，對於政府的認同度上升，對政策的推行也較願意配合。 當然在政策推行過程中也發生許多爭議和民怨，由於政策從國務 院制訂後往下層層交辦，各地官員的作法和心態不同，政策成效也會 不同。最常被關注的就是不尊重農民本身的意願，採取均一式管理， 強迫農民改變其生活習慣的問題。政府也注意到此現象，隨即作出反 應，要求各地方政府在推動相關政策時必須以農民為主體，尊重農民 的意願。整體來說，農民對政府推動新農村改革政策的觀感是正面、 認同的。 除了整體農村改革政策之外，「農民工」這個特別的群體對於政 府和政策的認同度，對觀察政權正當性具有特殊的意義。農民工身分 特殊、數量龐大，對國家經濟發展貢獻甚鉅；身為二元結構和社會經 濟發展互動後產生的群體，他們的想法有其重要性和代表性。而要觀 察農民工對於政府的認同度，可以從農民工對自身社會地位的認知進 行觀察。 由於農民工長久以來一直是處在社會邊緣和最底層，對於政府和 城市抱有一種不信任感和疏離感，因此透過政策的推行，讓農民工感 到受尊重，在整體社會中的地位有所提升，並融入城市社會很重要 的。農民的社會地位提升，城市居民和農民相處情況改善後，農民工 才能意識到自己是社會成員，對社會產生認同感，同時在感受到自身 江蘇之路－－江蘇新農村建設調查報告〉，《中國發展門戶網》，2008 年 5 月 7 日，<http://cn.chinagate.cn/economics/2008-05/07/content_15101696_2. htm>。 〈中國 20 省區市實現新農村合作醫療制度〉，《中國發展門戶網》，2008 年 2 月 16 日，<http://cn.chinagate.cn/health/2008-02/16/content_9958735. htm>；中共中央、國務院，〈國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的 指導意見〉，《中國政府網》，2009 年 9 月 4 日，<http://gov.people.com. cn/BIG5/9992673.html>。
地位轉變時，增加對政府的信任度。這幾年來有許多相關研究和調 查，例如 2005 年金萍、41 2007年由復旦大學產業發展研究中心、浙 江省勞動和保障科學研究院等單位合作的《2007 年中國農民工（藍 領）報告》，42以及 2008 年王園園43等，於不同年份所進行的調查， 可見在過去幾年，各城市政府和中共中央不斷推動相關政策，試圖消 除歧視、促進融合。但比對這幾年的調查結果發現，農民工普遍來說 對自己的社會地位並不滿意，和城市居民的互動不強，對於政府和城 市居民的疏離感仍舊存在，對於提高農民工對政府認同度的程度有 限。
三、政策價值指標
如前所述，政治秩序能不能得到認同，在於它是否存在被認可的 價值，僅靠經濟績效所得到的並非真正的正當性。因此這些政策是否 具有被認可的價值，政策是否考慮到大多數人的權益、是否為社會公 平正義而存在、是否能弭平社會的不均衡和斷裂，維繫人們之間的關 係平衡和永續發展，是該政權是否能鞏固和維持正當性的關鍵。要觀 金萍針對農民工和城市居民的關係進行調查，其結果顯示有 85%的農民工表 示，沒有感受到享有與城市居民相同的待遇；有 96%的城市居民覺得現實中 存在農民工歧視現象，90%的農民工感覺受到歧視；農民工最想對城市居民 說的一句話是：「平等看待我們、不要瞧不起我們」，占 70%。請見金萍， 〈關於農民工與城市居民關係的調查〉，《思想政治工作研究》（北京）， 2006年第 6 期，2006 年 6 月，頁 32-34。 結果顯示，三萬多位農民工中有 68%對自己的社會地位滿意度感到一般或不 滿意。請見〈過半數農民工最不滿意自己的社會地位〉，《新華網》，2008 年 1 月 12 日，<http://news.xinhuanet.com/politics/2008-01/12/content_7408662. htm>。 王園園對農民工社會心態進行分析，顯示有 80.1%的人認為農民工受到歧 視。請見王園園，〈當前農民工社會心態分析－－基於 Z 市的問卷調查〉， 《商場現代化》（北京），第 X 卷 589 期，2009 年 10 月，頁 386。察新農村改革政策的政策價值，除了從整體政策的思維與目標外，還 可從一系列的農民工改革政策和農村社會保障政策著手。 新農村改革政策的制訂，是為了解決困擾中國已久的三農問題。 如前文所述，中國發展的過程中，在城鄉二元結構之下國家整體發展 向城市傾斜，農村成為被忽略和弱勢的一方，遭受不公平的對待。因 此新農村改革政策背後所蘊含的意義，是相當嚴肅重要地，新農村改 革政策的推行，是為了要改變中國因為城鄉二元結構所造成的不公平 現象，消弭社會間的衝突和分歧，促進整體社會的穩定與和諧，讓社 會裡的弱勢也就是農民，能獲得其應有的待遇和生活。 從新農村改革政策的幾個大方向來看，都可以看到政府對弱勢族 群的關注，和維持社會公平正義的思維。例如推動農村基層民主和村 民自治，賦予農民們自我管理的權利，在村里這個範圍內，村民們可 以決定村莊的經費該如何花用、決定集體的收成要如何處理、決定村 莊的下一個村主任是誰……。雖然還是必須要服從黨的領導和受鄉鎮 政府的管轄，但在村民自治制度下，農民可以對於自己的生活提出想 法，對外在環境有所做為和改變，農民的自主性提高；農民可以爭取 自己的權益、監督政府力量的使用，如此提高農民的社會地位，讓農 民在社會中能被更公平的對待。 再者如一系列的農民工改革政策，包括消除農民工的就業障礙、 保障農民工的合法權益（如薪資、工時）、改善農民工的生活環境和 工作條件、給予農民工社會保障……，都是為了要讓身分尷尬的農民 工能夠獲得基本的生存保障，促進城鄉之間的平衡及農民工的「市民 化」，以彌補城市和鄉村之間的隔閡。雖然實施的過程中農民工對於 政策的成效不夠滿意，但農民工確實有感受到政府對他們的關心，以 及改善農民工問題的決心，農民工改革政策的內容能消除農民工心理 的不安，對於促進社會各階層的融合、增進社會穩定是有幫助的。 而農村社會保障改革政策的推動，更是為了維護農民的權益，改 變政府獨厚城市居民的現象，消除因二元結構造成的不公平。中共中
央在近年大力推動建立農村社會保障政策，44原本只有城市居民才享有 的醫療、養老、失業、職工意外傷害等社會保險，逐步在各省縣推展 開來。至 2009 年為止，農村社會保障已粗具規模，包括農村最低生活 保障、新型農合作村醫療保障制度、農村五保、農民工和被徵地農民 的社會保障工作等，都在持續推動，所覆蓋的人數和保障項目也在增 加中。45透過農村社會保障制度的建立，賦予農民更安全、公平的生 活，更有助於消除城鄉差距，促進社會和諧發展。 綜上所述，新農村改革政策立足於國家政策的高點，立意十分良 好，是對社會整體發展、對促進社會公平與和諧有助益的，從政策目 的和其背後的思維來看，其政策價值頗高。
四、社會參與指標
非政府組織是否能夠參與政策過程，亦即政府和社會之間是否能 良好的互動，是衡量政權正當性的因素之一。因此政策過程中是否有 人民表達意見，也就是社會對於國家政策參與的程度，也是評估政權 正當性的重要依據。而最能代表社會參與的新農村改革政策，當屬農 村基層民主與村民自治改革政策。 胡溫政權上臺後，將發展基層民主列為重要的施政目標。46中國村 農村社會保障制度，是胡溫政權所提出的「和諧社會」十分關注的議題。過 去附屬於土地上的農村基本保障早已失去功能，為了促進社會和諧和改善農 民的整體生活，胡溫在過去幾年都曾強調農村社會保障的重要性。 王雲龍，〈全國人民代表大會農業與農村委員會關於農村社會保障體系建設 情況跟蹤檢查報告〉，《中國人大網》，2009 年 12 月 24 日，<http://www. npc.gov.cn/huiyi/cwh/1112/2009-12/25/content_1532285.htm>。 2005年中共中央的十一五規畫中指示「要加強社會主義民主政治建設，推 進政務公開，發展基層民主，保證人民群眾依法行使選舉權、知情權、參與 權、監督權」；國務院〈關於發展社會主義新農村建設的若干意見〉中指出 「要加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制，進委會直接選舉推動多年，在實施的普及度上沒有問題，但中國不論在 制度上、文化上、官員和人民的心理上，以及實際的運作配套法律政 策，都不具備運作西方式民主選舉的條件，因此村委會選舉雖已運作 多年，但實施的過程卻有不少阻礙，農民能夠真正透過村委會選舉實 際參與政治，實現民主權利的機會受到許多限制。 包括選舉法令的不健全、農村民眾知識水準不足和民主意識的淡 薄、中國深遠的宗族和村紳概念對選舉的影響、47農村基層組織的散 亂、村民委員會和原先黨的統治系統相衝突、48政府和黨的官員心態上 的不平衡、鑽制度漏洞、49賄選和代投票情況氾濫、50選舉暴力頻傳 一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、 管理權、監督權」；在 2006 年十六大第五次會議中，指出「要加強制度建 設，保障社會公平正義，應完善民主權利保障制度，鞏固人民當家作主的政 治地位，從各個層次擴大公民有序的政治參與」；胡錦濤在十七大報告中又 再次強調，「應發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利；要健 全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治範 圍，完善民主管理制度」。從中共多次在重要會議和政策文件中強調來看， 可見其推動基層民主和村民自治政策的不遺餘力。請見劉杰，〈中國政治制 度自我完善的基礎性工程〉，《人民網》，2007 年 12 月 3 日，<http://theory. people.com.cn/BIGS/49157/49165/6603916.html>。 呂普生，〈農民政治心理的變遷與基層民主政治的推進－－基於傳統與現代 的視角〉，《雲南行政學報》（昆明），2006 年第 4 期，2006 年 7 月，頁 52。 李凡，〈中國基層民主發展狀況和存在的問題〉，《世界中國研究所》， 2007年 10 月 30 日 ，<http://www.world-china.org/newsdetail.asp? new-sid=2031>。 蕭唐鏢、邱新有，〈村幹部在村委會選舉中的角色與行為特徵：對 40 個村 委會選舉觀察的綜合分析〉，《調研世界》（北京），2002 年第 8 期，2002 年 8 月，頁 33。 近年來全中國的村委會賄選案層出不窮，以 2008 年 10 月在河南省沁陽市邯 鄲村舉行的村委會選舉為代表。該次選舉的候選人陳關利，承諾當選後個人 出資 26 萬元人民幣，作為村民福利，且保證其任內所有公共事務村民均不
……等問題層出不窮，使得村委會選舉實際運作時有很大的不確定 性。 但基層的村委會選舉已在中國的農村廣泛實施，雖然在實施過程 中有許多荒謬的情況，各地選舉的進行方式也有些混亂，而且正如前 文所述，村委會選舉的實際實施成效未如預期。不過對農民來說，能 夠在選舉時成為候選人，提出自己的政見；能夠在選舉中透過投票選 出自己偏好認同的村委會主任，就是讓他們表達意見、參與和自身有 關公共事務的管道。或許制度仍不夠成熟，但農民已逐漸了解自己的 權利並願意使用，就擴大社會參與來說，村委會選舉有其正面意義。 除了村委會選舉，村民自治是農民參與政治的另一個途徑，讓村 民能夠自主管理與自身密切相關的事務。由於授權範圍狹隘，加上先 天環境的限制，村民自治的實施進展不快；但透過村民自治的實施， 加上基層民主推動已有一段時間，相當程度增加了農民的民主意識和 自治概念，農民對於公共事務的關心逐漸增加。如有些地方會組成村 民理財小組，對集體帳戶進行審查，防堵了財務漏洞也增加財政的透 明度；有些地方則組成調解小組，對於家庭糾紛或是鄰里之間的糾紛 進行調解等。51農民的法律意識也提高了，政府的作為若侵犯了農民的 權益，村委會或是黨支部若是違反法律規定處理公共事務，已有部分 農民會集體採取上訪的方式或是向司法體系提出告訴，以維護農村的 集體利益。 農民對於村務公開也開始有所關注，許多調查都顯示農民對於村 需掏錢，於選舉獲得壓倒性勝利。請見小非，〈最牛村主任選舉：散金 26 萬元惹爭議〉，《法治與社會》（北京），2009 年第 1 期，2009 年 1 月， 頁 56。本案特別之處在於對於賄選的認定，該候選人採取的方式在網路上 引起熱烈討論。 于毓藍，《農村基層民主的政治文化分析－－蘇南模式》（北京：社會科學 文獻出版社，2006 年），頁 133。
委會的村務公開很有興趣，並對村務公開抱持正面評價。如李德芳和 黃章佩在海南省作的抽樣調查顯示，村民對於村務公開普遍比較關 心，有 48.8%的村民對村財務公開懷有興趣；有 49.9%的村民與周邊的 人談論過村務公開，而且有更高比例(58.7%)的村民關注村務公開 欄。52蕭唐鏢和石海燕的研究發現，全國各地區村裡設有村務公開小組 和民主理財小組的比例很高，東部地區設有村務公開小組的比例是 91.2%，最低的中部地區也有 82.1%；而東部地區設有民主理財小組的 比例是 95.4%，西部地區最低為 78.1%。53可見村民對於公共事務的參 與熱忱是有的，但表現在實際的政治參與上卻沒有預期得好，主要原 因不是出於村民的參與意識不足，而是制度設計和對政府的觀感降低 了村民的熱忱。 除了農村基層選舉之外，中共也注意到農民作為一個群體，在整 個社會應有其代表性及表達意見的空間，也就是在各級人民代表大會 的代表比例。在現行制度下，農民和城市居民所能選出的各級人民大 會代表比例是不同的，54而實際的選舉結果所選出的農民代表，更是遠 低於應有的人數，農民參與政治的機會嚴重被壓縮。為改善此情況， 中共於第十屆全國人大第五次會議中做成決議，在第十一屆各級人民 李德芳、王章佩，〈村民視野中的村民自治：海南省第四屆村委會選舉後的 一項調查分析〉，《社會主義研究》（北京），2007 年第 6 期，2007 年 12 月，頁 129。 蕭唐鏢、石海燕，〈中國農村村民自治運行的區域特徵與經濟背景：基於一 項全國性調查資料的綜合分析〉，《華中師範大學學報（人文社會科學 版）》（武漢），第 46 卷第 6 期，2007 年 11 月，頁 3。 《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，《人民網》，2004 年 10 月 27 日，<http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/39838/39842/ 2947944.html>。第 14 條和 16 條規定，各級和全國人大代表的應選名額， 按照農村每一代表所代表的人口數「四倍」於城市每一代表所代表的人口數 的原則分配，也就是說，城市人大代表的名額是農民的四倍。
代表大會於〈關於十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定〉中指 出，「第十一屆全國人民代表大會代表中，來自一線的工人和農民代 表人數應高於上一屆。在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工 代表。」在 2007 年底至 2008 年 3 月第十一屆全國人大召開前，各地 方包括鄉鎮級、縣級和省級人大陸續選出農民工代表，55並於 2008 年 3月 4 日選出第一位全國人大的農民工代表胡小燕，56這是中國首次出 現代表農民工的人大代表。 總的來說，農村基層民主與村民自治改革政策對於促進農民對公 共事務的參與，是有正面效益的。當然基層的村委會選舉仍存在許多 問題，村民自治也有其範圍和制度上的侷限，但透過政策的推行，農 民獲得在制度內參與公共事務的管道和機會，確實提升了農民政治參 與的範圍與程度。而透過選舉法的修正，各級人大中農民代表的比例 有所增加，更出現了代表農民工的人大代表，提升了農民在社會的代 表性和參與程度，對於增進農民對政府的認同和社會穩定有所助益。
五、小結：新農村改革政策對中共政權正當性的影響
讓中共投入大量經費、時間和人力的一系列新農村改革政策，對 於鞏固中共政權的正當性、提升農民對中共政權的信任和認同是否有 幫助，謹針對四項分析指標進行探討如下： 在第十一屆各級人大選舉過程中，選出相當多農民工代表，例如包括四川省 選出黎明為省人大代表、江蘇省江陰市選出全省第一個農民工代表楊進、浙 江省寧波市選出河南省農民工戴權名為市人大代表等，更多資料請見〈農民 工當選人大代表的民主含義〉 ，《新華網》，2007 年 11 月 22 日，<http:// npc.people.com.cn/GB/28320/111431/index.html>。 〈首位農民工全國人大代表：我是平常人應有平常心〉，《新華網》，2008 年 3 月 1 日，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/poli-tics/2008-03/01/content_7696653.htm>。以政策價值和社會參與指標而言，新農村改革政策對鞏固中共政權 正當性是有幫助的 從前文的分析可以發現，新農村改革政策的出發點立意良好，政 策內容幾乎將農村所面臨的問題皆涵蓋其中，對於中國社會所面臨的 城鄉差距問題、經濟與社會結構發展失衡、農村貧困與發展遲滯、農 民生活與社會地位的落後、社會潛藏的不安與矛盾等，都有因應對 策。以政策本身規畫的內容、政策的精神和政策目標來說，新農村改 革政策不僅在於解決現實中已經存在的實際問題，更有意透過政策的 修正，對社會結構進行重新調整，並提供農民更多的方式和管道參與 公共事務，賦予農民表達意見的權利，以建立更符合公平原則、更適 合持續穩定發展的社會架構。 也就是說，新農村改革政策作為胡溫政權用以維持和鞏固其政權 統治正當性的工具，單就其政策背後所蘊含的價值和精神來說，確實 能夠發揮很好的效果，讓胡溫政權的統治基礎更為穩固。 以政府績效和認同度指標而言，新農村改革政策鞏固中共政權正當 性的效果則較為有限 雖然以政策內容來看，新農村改革政策對鞏固中共政權正當性來 說效果良好，但政策立意再好、規畫再完美，沒有辦法確實的推動和 施行也是枉然。新農村改革政策所面臨最大的困境正在於此，從前文 的分析結果可見，新農村改革政策的落實情況還有很大的改善空間。 政策是制訂了，但中央的命令卻下達不了地方，或是到了地方全走了 樣；再不就是上有政策下有對策；有些政策則受限於政治考量，進展 十分緩慢，57這些情況讓政策陷入徒具形式和口號，無法發揮應有效果 的窘境，進而影響了農民對政府的認同和信任。于毓藍在蘇南地區進 例如戶籍制度的改革至今仍未擺脫二元結構的框架；村委會選舉仍缺乏穩 定、公平的常態運作；農村土地流轉和社會福利保障仍不符合大多數農民的 需要等。
行調查訪談就發現，有 78.2%的村民對政府制訂的政策多數感到滿意， 但只有 29.8%對政府的工作效率感到滿意。58 政策要能確實推行，不僅需要中央強而有力的監控，更要仰賴執 行單位和人員對於政策的正確認知，並且對於政策本身實施的可行性 和困難度更應加以考量。目前負責執行新農村改革政策的地方政府官 員，和行政人員的心態大多尚未調整，許多政策在推動時又缺乏足夠 的經費和人力支援，導致政策效果不佳。更有甚者，許多政策看得到 吃不到，產生負面效果。再加上農民本身對於政策的吸收能力也會因 許多因素而有所不同，政策實施後農民所能得到的利益和好處也會有 所影響。這些問題反而會打擊農民的士氣和對政府的信任，以致於使 政策增加農民對政府的信心與認同、穩定社會秩序的功能大打折扣， 對於鞏固胡溫政權統治正當性的貢獻也就被抵銷許多。 整體來說，新農村改革政策能夠鞏固和提升中共政權正當性，但還 有很大努力空間 新農村改革政策的內容和精神，確實能夠發揮鞏固和加強政權正 當性的功能，無論是在其所具有的政策價值，或是政策規畫的內容和 實施的目標，的確能夠改善農民所處的整體環境，讓農民重新擁有原 本就屬於他們的權利，並在某些部分能打破分隔許久的城鄉藩籬，促 進社會的融合和穩定。 但因為新農村改革政策牽涉層面廣泛，涉及的政府層級、政策規 畫和執行人員、政策標的人數廣大，實際施行的效果沒有預期來得 好，也碰到許多困境和障礙。會出現這樣的情況，和中國本身複雜的 政治和社會結構有密切關連，當然和農民本身的條件也有相關。政策 的制訂雖然立意良好且具有實質上的意義，但太過理想化無法因應現 實環境的限制，加上整個政府與政黨科層體制的運作緩慢無效率，讓 新農村改革政策的效果打了很大折扣。若能克服這些障礙，新農村改 于毓藍，《農村基層民主的政治文化分析－－蘇南模式》，頁 141。
革政策對於鞏固中共政權正當性，是能發揮相當大的效果。
伍、結論
本文嘗試找出中共政權的正當性與農民之間的相關性，希望從農 村改革議題切入，探討中共是以何種方式，面對改革開放後的三農問 題及二元結構社會。本文首先透過歷史的考察和分析，確認農民和中 國歷代政權，特別是中共政權之間的深厚關聯性；並顯示中共要鞏固 其統治基礎，確保其政權正當性，農民和農村問題的解決是最重要的 關鍵。 本文進一步探討，中共在發現三農問題背後所隱含的正當性危機 之後，為了確保政權可以延續下去，嘗試推動哪些政策來彌補受損的 政權正當性。胡溫政權所面臨最大的挑戰正是來自農村和農民，三農 問題在胡溫接手政權的時候，已發展到快不可收拾的地步；因此胡溫 政權上路後，便將三農問題列為重點工作，將「三農問題列為全部工 作的重中之重」，並推動一系列且涵蓋政治、經濟和社會各方面的新 農村改革政策，希望能夠從根本有效的解決三農問題。新農村改革政 策致力於消除擋在城市和農村之間許多年的障礙，讓農民能夠真正融 入不斷成長和發展的中國社會，胡溫政權若能重新獲得農民的信任， 所面臨的正當性危機也就獲得了緩解，甚至能鞏固其正當性，維繫政 權的持續。 本文從政府績效指標、認同度指標、政策價值指標和社會參與指 標等四項正當性分析指標，對新農村改革政策是否能夠維繫和鞏固中 共政權正當性進行檢證。這四項指標將正當性理論的內涵轉化為可在 實際政治生活中進行評估和預測，並互相關聯互為補充的指標。經此 四項指標檢證後，發現新農村改革政策的內容和精神，確實能夠發揮 鞏固和加強政權正當性的功能；許多政策內容能打破分隔許久的城鄉 藩籬，促進社會的融合和穩定。但在實際實施的時候卻仍面臨政策無 法落實的困境，以致於無法發揮最大政策效果，可見除了政策本身的理想和目標外，國家從上至下政治體系之間，以及與農民的的互動、 社會不同階層和利益團體的拉扯，以及政策付諸實行時的各種配套措 施等，都會影響到新農村改革政策的成果。若能克服這些障礙，新農 村改革政策對於中共政權正當性的鞏固和加強，就能夠確實發揮其應 有的成效。 但是新農村改革政策本身仍有其侷限，最明顯的是戶籍制度的改 革仍舊進展緩慢，而二元戶籍制度正是中國三農問題的根源之一，不 打破二元戶籍制度就無法讓農民獲得真正的平等。除此之外，包括基 層民主的遲緩、農村就業困難、農民社會福利與土地權益的保障、城 鄉發展不均、農民工的諸多問題……，都不利於中共政治與社會的穩 定及政權正當性的補強。事實上這些問題的解決，與中國的整體政治 制度和社會制度亦密切相關，要更具有發展性的突破，需要更深層及 更全面的改革，並非僅在農村問題層面進行改革就能夠解決。 （收件：2009 年 11 月 1 日，修正：2010 年 4 月 30 日，採用：2010 年 5月 5 日）
