國家無法有效促成勞資協議與處理勞工激進抗爭手段

由於缺乏國家治理能力的引導與制衡，荷蘭平均工資調整比例很快地超越 了平均生產力增加的幅度。隨著急遽上揚的工資，商品中的勞動成本激增，企業 獲利下降。1945 年直到 1960 年代初期荷蘭依靠低工資、低價格、高競爭力的相 對優勢不復存在。時逢 1970 年代兩次石油危機，國際市場緊縮，荷蘭進出口貿 易衰退，失業率自 1970 年的 0.9% 節節攀升，成長六倍至 1979 年的 5.4% (World Bank 2003)。失業率的增加卻沒有得到同時期薪資的調節，薪資仍繼續成長。³⁹

38 生產力成長不足的產業部門，只得將談判結果轉嫁到商品價格，造成通貨膨脹的影響，而這 正是 1960 年建築業部門勞資衝突的原因。其他面臨激烈國際競爭的產業，則因為無法以商品價 格來吸收過高的工資成本，便成了最大的受害者。例如紡織業、成衣與皮件工業等。

39 根據荷蘭中央計畫署的研究報告，將 1970、1980 年代急遽上生的失業率歸因於 1963 年以後

在歷經 1960 年代基督民主與自由聯盟政府進行去管制化政策後，仍然無法 避免 1970 年代初期以後出現的停滯性通貨膨脹(stagflation)，意即高通貨膨脹 率、低經濟成長率與高失業率。國家與社會伙伴都同意舊有的法定薪資準則制度 不應重新恢復，但是國家強調其保有干預「過高」的薪資談判決議的權力，遭到 社會伙伴的反對。事實上，荷蘭政府在 1970 年代幾次試圖重掌薪資管制的主導 權，以行政命令頒佈年度薪資準則，但都遭到勞工與資方代表的頑強抵抗。⁴⁰ 1970 年的薪資法案(Wage Act)的立法通過引起一系列的罷工抗議，並重新激發壓 抑的勞資對立議題。此時期的荷蘭國家治理能力積弱，無法有效促成勞資協議與 處理日益激烈的激進抗爭手段，引發了 1970 年代的衝突緊張工業關係。

3. 「荷蘭疾病」逐步浮現

荷蘭戰後至 1960 年代經濟復甦與發展的重要關鍵政策，在於其以中央薪資 調控來降低勞動成本，達到降低產品價格，創造國際市場競爭力的策略。這樣的 策略在 1963 年中央薪資管制體系崩解，工資急遽上升後，便難以再繼續實行。

並且以往低薪資策略也造成了荷蘭發展勞力密集的製造業，延遲了向技術密集、

資金密集的產業的升級。而這樣的雙重因素在 1970 年代遭遇兩次石油危機國際 環境衝擊下，使得荷蘭在 1970 年代末期開始落入所謂的「荷蘭疾病」的困境中。

所謂的荷蘭疾病是指同時面臨失業率居高不下、社會福利支出不堪負荷的惡性循 環。也正是學者 Esping-Andersen 所稱的「只有福利沒有工作」的惡性循環 (Esping-Andersen 1996)。

根據 OECD 的資料統計顯示，荷蘭 1960 年代的平均失業率只有 1.05%，在 歐陸型福利國家中僅次於西德，荷蘭政府充分就業政策相當成功。但是充分就業

薪資浮動體系所造成的實質薪資過度成長所致。並且進一步資料顯示了荷蘭 1963 年薪資浮動體 系的「薪資僵硬」(wage rigidity)問題。對照 1953 到 1973 年之間，失業率每成長 1%會導致 0.9%

的薪資降幅；1973 年到 1985 年間失業率每成長 1%則只有導致 0.3%的薪資降幅(Hartog and Theeuwes 1993: 65-66，轉引自 Zanden 1998: 87)。

40 荷蘭政府在 1970 年代幾次試圖重新恢復中央經濟管制，以行政命令頒佈年度薪資準則，但都 遭到勞工與資方代表的頑強抵抗。雖然薪資節制有助於資方生產成本降低與獲利提升，但是中央 經濟管制尚且涉及其他工作條件規範的權力，特別是荷蘭政府通常都是以工時刪減來補償勞工薪 資節制，因此，企業協會也反對政府恢復中央經濟管制的作法(Visser 1998: 279-280 )。

的榮景在 1970 年代初期便迅速消失。1972 年時失業率已成長一倍多（2.2%），

1974 年後惡化的速度加快（2.8%），1975 年之後便躍升至 4%以上，1959 年時失 業率已達 5.4%。⁴¹ 學者探究 1970 年代荷蘭失業率攀升的原因，最基本的是製造 業的萎縮所產生的結構性失業。由於荷蘭產品的國際競爭力優勢衰退，適逢石油 危機所帶來的國際經濟衰退與製造業市場萎縮的衝擊，包含荷蘭、西德等歐美先 進工業國家都面臨的傳統製造業成長到達極限的困境。然而服務經濟的逐漸興起 未能及時解決問題。一方面是新的職位創造成長速度遠不及傳統產業中工作的萎 縮速度。另一方面則是兩者產業對於勞工技術的需求不同，致使造成了勞動市場 中同時存在著高失業率與高職位空缺的勞力無法匹配(disparity)現象(??)。

高失業率也造成了福利國家危機。特別是歐陸型社會福利國家中福利的供 給取決於工業成就、生產力和功績，也就是要得到生活保障，需先有工作成就才 行(Titmuss 1974; Esping-Andersen 1996: 74-78)。因此社會福利體系是依據薪資中 的社會保險金(social contribution)和薪資稅(payroll tax)與持續的工作來支撐。當越 來越多的人失業時，福利體系唯有靠增加社會保險金和薪資稅或是降低給付額度 來因應。如此當薪資中社會安全給付的比例增加時，工資也將隨之提升。工資的 增加對獲利與投資造成負面影響，不利於就業維持與新職位創造，最後可能會落 入「只有福利沒有工作」的困境，失業率有增無減與社福資源枯竭的惡性循環之 中 (Esping-Andersen 1990: 185; Hemerijck, Manow and Van Kersbergen 2000:

108-109)。

傳統產業面臨產品競爭力下降與國際市場需求不足的情形，唯有技術升級 與產業轉型以應付環境變遷。但這兩項選項都意味著必須進行勞動力的汰換。在 歐陸型福利國家工業化的經驗中，大規模的勞力汰除將會遭致勞工工會的抗爭與 社會動盪。因此，1967 年立法通過的失能年金法與提前退休制度成為解決問題 的最佳方法(Ebbinghaus 2003: 162)。簡單而言，企業與工會「鼓勵」年滿 55 歲

41 1970 到 1980 年代有關荷蘭年度失業率的實際數據相當分歧，但所有統計都呈現了失業率快速 攀升的趨勢。不同統計之間的主要在增加的幅度稍有差異，其原因在於是否將領取提前退休與失 能年金者的「隱性失業」人口納入計算。

以上的勞工提前退休，或與不適任職工「串通」以「職業失能」為由申請失能年 金。無論是領取提前退休金抑或是失能年金，勞工可以獲得相當寬鬆的社會福利 補助，避免遭到解雇失業的危機。對企業而言，雖然負擔部分增加，但是可以避 免勞資衝突，並透過提前退休與失能年金將私人成本轉嫁於公共年金體系與社會 福利系統(Ebbinghaus 2003: 46-48)。因此，勞資雙方何樂而不為之。面對這樣「公 利私用」的邊緣作法，國家不便且無力干涉。由於年金體系為授權勞資自主管理 的社會行政範圍，並且可以避免社會動盪，所以荷蘭政府一開始便採取姑息的態 度，直到福利危機發生。⁴²

（二）社會治理能力低

社會治理能力遭受到兩方面的挑戰：一方面是工會會員的流失與密度降 低；另一方面則是勞資雙方濫用社會行政管理權力，透過失能年金與提前退休兩 方法，來將勞力汰換的私人成本轉嫁至公共年金體系。勞資社會治理能力的合法 性遭到質疑。

在社會治理能力方面，荷蘭的工會密度從 1970 的 39.8% (淨工會密度為 36.5%)到 1972 年重新回升到 40.3% (淨工會密度為 36.5%)，1975 年 42% (淨工會 密度為 36.5%)的年度高峰後，便穩定地維持下降。隨著失業率節節攀升，1970 年代工會力量的疲態逐漸開始浮現。相對於勞工工會密度的波動，荷蘭企業協會 密度則是包含了雇用將近 70%私部門勞工的企業，而集體協商涵蓋率穩定地維持 在 80% 左右的荷蘭私部門勞工與全部的公部門勞工 (Visser and Hemerijck 1997)。

從社會治理能力的發展經驗來看，荷蘭工會自 1970 年中期起出現兩個發展 趨勢：隨著失業率的逐漸增高，工會會員流失；淨工會密度與工會密度差距拉大，

領取提前退休與失能年者人數增加。⁴³ 這兩項趨勢前者顯示工會力量的弱化，

42 2003/5/8 與 Prof. Jelle Visser 訪談於荷蘭阿姆斯特丹大學高等勞工研究所。

43 依據工會密度與淨工會密度之定義來看(參考第一節註 7)，兩項數據間的差距在於工會中具有 學生會員及退休者。由於荷蘭與德國近年面臨實習職位(Pratikum)的降低，學生身份者人數是呈 現下降。而年度屆齡退休者的常數特性，人數變化並不大。因此，我們可以合理的判斷工會密度

後者則引起社會責難削弱了工會的合法性。因此，這一時期的社會統治能力的維 繫，主要是依靠穩定的企業協會密度與高度的集體協商涵蓋率(Traxler 1996:

279)。1960 年代中期荷蘭社會開始的新一波去支柱化趨勢，繼續影響到社會治理 能力發展。工會普遍遭逢失業率增加，會員逐漸流失的問題，因此，跨宗派工會 的協同合作趨於密切與大型工會間進行合併的討論也都出現。其中社會主義的 NVV 與天主教 NKV 工會自 1976 年開始了一系列合併的協商。

表 3-3-1：荷蘭工會密度(1970-1979)

工會密度 淨工會密度

年度 百分比 成長率 百分比 成長率

1970 39.8 -2.3 36.5 -2.4 1971 39.8 0.0 36.2 -0.6 1972 40.3 1.3 36.6 1.1 1973 40.0 -0.8 36.2 -0.9 1974 40.0 0.0 36.0 -0.4 1975 42.0 5.1 37.8 4.7 1976 41.6 -0.8 37.1 -1.6 1977 41.7 0.2 37.2 0.2 1978 41.6 -0.2 37.0 -0.4 1979 41.2 -0.9 36.6 -1.0 1970-79 40.8 ---- 36.7 ----

資料來源: Bernhard Ebbinghaus and Jelle Visser. 2000. Trade Unions in Western Europe since 1945.

London: Macmillan Reference LTD. Mannheimer Zentrum für Europä ische Sozialforschung Datenbanken。1970-79 年平均工會密度為作者自行統計。

當國家治理能力低時，社會伙伴可能共謀組成「分配聯盟」(distributed coalition)，並且藉由兩種方式增加其個別利益，同時卻犧牲社會整體效率與造成 社會產出的降低。一是利用遊說立法的程序，為增加個別利益開設管道。第二是 共謀將市場卡特爾化(cartelization)，取得決定產品價格的獨佔權 (Olson 1982:

44-47)。Olson 對特殊利益團體的研究相當程度地解釋了 1970 年代荷蘭勞資社會

與淨工會密度間的差距增加，主要是由於提前退休與失能年金者人數增加所致。

伙伴串通利用提先退休與失能年金方式，來逕行汰除過剩的勞動力問題。社會伙 伴早在 1967 年便協力通過失能年金法，但其立法本意僅限於對私部門職場上所

伙伴串通利用提先退休與失能年金方式，來逕行汰除過剩的勞動力問題。社會伙 伴早在 1967 年便協力通過失能年金法，但其立法本意僅限於對私部門職場上所