第三章荷蘭：黃金時期統合主義式改革的政治經濟分析(1945-1979)

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第三章荷蘭：黃金時期統合主義式改革的政治經濟分析(1945-1979)

本章為運用「深度統合治理模型」來分析荷蘭的就業改革政治的個案分析。

第二次世界大戰之後，資本主義體系為了因應勞工運動等左翼勢力的挑戰，以及自由放任市場經濟體系所造成的「市場失敗」的危機，至此福利國家因應而生。

1950 到 1960 年代的快速經濟成長，並且伴隨著平等的社會分配與充分就業，福利國家歷經了大幅福利擴張與高度民意支持的「黃金年代」 (Golden Age)(Esping-Andersen 1996: 1; Huber and Stephens 2001: 113)。在這一段時期內，

經濟成長提供了充分就業機會與寬鬆的社會福利供應。

環視第二次世界大戰之後國際環境變遷過程與福利國家發展歷史，1970 年代被視為一分界點(Flora 1986: xxv; 呂建德 2003: 127-130)。自 1973 年布雷頓森林體系(Bretton Woods system)之固定匯率機制的崩解與國際石油價格暴漲國際環境變遷，福利國家的發展似乎到達極限。經濟成長停滯逐漸地無法支撐因失業率攀升而加劇的沈重福利支出(Huber and Stephens 2001: 223-225)。1980 年代以後的經濟全球化更進一步地改變了社會福利國家運作的環境。勞務、資本、商品與資訊快速地跨越民族國家的界限，而在全球市場的範圍內自由流通，使得民族國家無法藉由傳統的政策工具（如利率、匯率與需求調控）來刺激經濟景氣與創造就業。如今福利國家面臨新的國內外環境因素，嚴苛的財政限制使得福利國家在「嚴峻年代」(Era of Austerity)中進行就業改革、恢復經濟成長、繼續維持其福利承諾與分配平等更為困難(Pierson 2001: 2-4, 411-419)。

因此，本研究的個案分析便按照國際環境的變遷，以戰後 1950 年代至 1970 年代的「黃金時期」，與 1980 年代至 2002 年的「嚴峻年代」各分成兩章來討論與分析荷蘭（第三、四章）與德國（第五、六章）就業改革的政治。主要的研究問題是荷蘭的統合治理模式變遷與其經濟、勞動市場及社會福利支出間的相關性為何？統合治理模式的調適如何可能？調適的條件因素為何？在行文分析荷蘭的統合治理模式之前，先簡要敘述荷蘭的政治、經濟體系與工業關係。

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荷蘭政治、經濟體系與工業關係 ²⁰

荷蘭王國(Koninkrijk der Nederlanden)一直以多元文化與自由開放經濟體而聞名於世。1917 年的「大和解協定」(Pax Pacificatie)建立了以宗教與社會階級為分野的「支柱化」(verzuiling)的社會結構(Andeweg and Irwin 2003: 23-26)。²¹ 由於必須克服天然環境的需要(與海爭地)與面臨外在的國際環境競爭壓力，使得荷蘭社會中多元分歧利益之間必須彼此合作與妥協的關係，因此，支柱菁英之間建立了制度化的統合協商機制與「調適」(accommodation)的政治文化，因此學者又稱之為「協合式民主」(consociational democracy，Lijphart 1975: 209; Andeweg and Irwin 2003: 27-31)。

荷蘭的政治制度為君主立憲國家，兩院制議會(States-General)體系由「第一議院」(Eerste Kamer)與「第二議院」(Tweede Kamer)所組成。第一議院功能與地位等同於內閣制國家的上議院或參議院，75 席議員由 12 個省分的議會間接選舉所產生，其所代表的是各省之利益。荷蘭真正的行政與立法權力的核心來自於由人民直選所產生的第二議院，其權力與地位等同於下議院或眾議院，150 席議員由直接選舉產生。兩院議員法定任期皆是四年。由於宗教、文化與語言的分歧，

選舉採比例代表制，因此產生多黨制與聯盟政府。²² 當前最主要的政黨包括社會民主屬性的「勞工黨」(Partij van de Arbeid, PvdA)、立場激進偏左的自由黨「民主 66 黨」(Democraten 66, D’66)、「基督教民主黨」(Christen Democratisch Appel,

20 本段為簡要性敘述，除了在後續的章節中有較為詳細的相關政經體制與工業關係運作說明之外，請參閱第一章註 4。

21 Lijphart(1975: 16-23)將「支柱」(zuil)定義為一個社會當中明顯存在的「區塊」(bloc)或「次文化」(subculture)。因此，荷蘭的社會結構中可以明顯地區別出天主教、改革宗兩宗派的次級文化，

以及代表勞工階級的社會主義與代表中產階級的自由主義區塊。每一支柱體系有其完整的社會結構，囊括教育、醫療、娛樂、勞工、企業、大眾傳播等生活面向(Lijphart 1975: 16-59)。1917 年的「大和解協定」化解了宗派與社會階級之間長久以來的「補助宗派學校教育經費」與「普遍選舉權」問題。經過協商之後支柱之間達成妥協：宗派學校教育經費獲得政府補助，而代表勞工階級的社會主義者則獲得了「普遍選舉權」。雖然中產階級的自由主義支柱反對上述兩項議題，但是他們獲得了「比例代表制」選舉制度的補償，保障了他們的政治權利 (Andeweg and Irwin 2003:

28)。Lijphart 認為「大和解協定」不僅化解了支柱之間的衝突議題，更重要的是在分歧的社會中建立了協商談判的制度，與彼此妥協達成共識的政治文化(Lijphart 1975: 104-121)。

22 自 1917 年以來，從沒有任何單一政黨在荷蘭議會中獲得絕對多數的選票或是過半的議會席次。事實上自第二次世界大戰以後，單一政黨的最高得票率為 1989 年 CDA 的 35.3%與 54 席。

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CDA)與主要的保守政黨「自由民主黨」(Volkspartij voor Vrijheid en Democratie, VVD)。²³

工業關係方面，勞資呈現高度中央化、組織化，但自 1990 年起則是出現分權化、與部門化甚至基層化的趨勢。勞工加入工會的比例平均大約在 40 到 30%

之間，企業雇主參加企業協會的比例穩定地維持在 70 至 80%的比例。集體協商涵蓋私部門勞工的比例達 80%，公部門勞工則是 100%。因此，荷蘭的工業關係呈現出高度統合的密度與涵蓋度，勞資層峰組織(peak association)依據傳統支柱分野而劃分。但自 1960 年代中期「去支柱化」(depillarization)的影響，工會與協會都興起了跨支柱的合併。當前荷蘭主要的全國性工會聯合會有由天主教與社會主義工會聯合會於 1981 年合併的 FNV(Federatie Nederlandse Vakverbond)約占荷蘭全國工會會員比例達 63%、改革宗為主的 CNV(Christelijk Nationaal Vakverbond) 約佔 18%，以及白領階級工會的 VHP(Belangenorganisatie voor Middelbaar en Hoger Personeel)約佔 9% (Visser and Henmerijck 1997: 83; Ebbinghaus and Vissser 2000: 462)。最主要的資方層峰組織為 VNO-NCW (Verbond van Nederlands Ondernemers-Nedelands Christelijk Werkgeversverbond)，除了不包括農業與小型企業之外，幾乎囊括所有的產業部門協會與大型企業協會(Ebbinghaus and Visser 2000: 437)。

協合式民主的政治文化也同樣反映在工業關係當中。三級的勞資協商關係：勞資透過公司工廠的「勞動委員會」(Betriebsraad)共同就技術面、基層人事與工作條件進行協商。其次在產業部門或區域層次，工會與企業協會則就薪資與工作條件每年進行集體談判與簽訂集體協議。最後是全國層次的集體協商，分別

23 荷蘭的政黨體系也反映了荷蘭支柱化的社會結構。傳統支柱政黨包括：社會民主屬性的「勞工黨」主要代表勞工階級，保守的「自由民主黨」則是中產階級的代言人，「基督教民主黨」則整合了天主教與改革宗宗派的利益。1970 年代以後「去支柱化」趨勢下，越來越多的反動政黨(如民主 66 黨)成立，但大多是代表知識份子的環保議題政黨(如綠黨 Groenlinks)或是極端主義的民粹運動(如 List Pim Fortuyn)。有關荷蘭政府與政黨體系的資訊取得，除了上述著作之外，尚得力於與 Dr. Eric Seil(2003 年 4 到 5 月間多次訪談於 MPIfG)以及 Prof. Uwe Becker(2003/5/7 訪談於阿姆斯特丹大學政治學系)。

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在兩個不同的機構進行。勞資層峰組織自行成立的「勞動基金會」(Stichting van de Arbeid, StaR)負責每年舉辦兩次勞資層峰組織集體協商，一次在春天為年度審核預算事宜；另一次在秋天，為各產業部門年度薪資談判進行預備性磋商。由政府立法成立的「社會經濟委員會」(Sociaal-Economische Raad, SER)則曾被視為荷蘭調適政治制度化的極致(Lijphart 1975: 113)。「社會經濟委員會」目前成員共有 33 位，平均分配由勞資層峰組織代表與政府所指派之獨立學者專家所共同組成。其最主要任務為就薪資、社會福利與總體經濟政策進行諮詢與協商，做成共同一致的決議後，向政府提出政策建議(SER 2003: 10-17)。

第一節一九五０年代：統合治理模式的重建

一、制度性治理高

（一）國家治理能力高

戰後至 1950 年代，荷蘭的國家機關在統合治理模式上展現相當高度的國家治理能力。一方面是經由恢復與扶持勞資工業關係與制度重建，並且賦予其參與相關政策制定與社會行政管理權力；另一方面則是透過法令制度度的設立，直接管制價格、工資與強力介入勞動市場，來遂行充分就業與經濟發展的主要政策目標。

1. 工業關係與勞資組織重建

當第二次世界大戰結束之際，荷蘭的政治制度百廢待舉，經濟瀕臨破產邊緣。工業關係解體與生產結構破壞，民生凋零與失業充斥，呈現出低度的統合治理模式。1945 年 5 月盟軍將荷蘭從納粹德國手中解放出來，6 月份隨即由流亡政府與地下反抗組織領袖合組成立戰後首任政府。為了儘快恢復因為戰爭緣故而瀕臨破產的荷蘭經濟，荷蘭政府首先透過協助整理、重組舊有的勞資代表組織之外，也透過法令的制定與勞資層峰協商機制的建立，來恢復社會伙伴的社會治理能力。在勞工工會組織方面，荷蘭政府希望建立單一體系的工會系統，共同為重建荷蘭工業與經濟發展的國家目標而效力。以社會民主主義人士為主，勞工黨為

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首的 Drees（Willem Drees）聯合政府由於與勞工運動關係密切，因此很快地取得了各產業工會的合作。1945 年解放之後，曾與納粹德國合作的「荷蘭工會聯合會」（Nederlands Verbond van Vakverenigingen, NVV）隨即進行了人事與組織結構的革新。同時荷蘭政府鼓勵與扶持戰時地下勞工反抗運動團體成立新興的、區域性的、產業與部門工會。政府的呼籲與努力，很快地獲得了傳統「支柱」(zuilen) 工會的回應。「天主教工會聯合會」(Nederlands Katholieke Vakbeweging, NKV)、

改革宗的「基督教全國工會聯合會」(Christelijk Nationaal Vakverbond, CNV)相繼恢復，獨立的「工會聯合中心」(Eenheidavakbeweging, EVC)的成立，並與社會主義傾向的荷蘭工會聯合會共同組成了戰後初期的荷蘭工會體系。²⁴

在企業協會組織方面，新的協會組織(association)仍舊是依循荷蘭傳統支柱與企業規模(大型企業與中小企業)兩個分界而成立。主要的中小企業雇主集結成 三個主要的工會組織，其中包括獨立的 KNM(Koninklijke Nederlands Middenstandsbond)、天主教的 NKOV(Nederlnads Katholieke Ondernemers Verbond) 與改革宗的 NCOV(Nederlands Christelijke Ondernemers Verbond)。而在大型產業企業協會方面則是世俗化的 VNW(Verbond van Nederlands Werkgevers) 、 CSWV(Centraal Sociaal Werkgevers Verbond) 兩個企業協會、天主教的 NKWV(Nederlands Katholiek Werkgevers Verbond)與改革宗的 VPCW(Verbond van Protestants-Christelijke Werkgevers inNederlands)。²⁵ 由於企業協會組織相對於勞工工會顯得更為分歧與複雜，因此共同成立了「勞動事務管理委員會」(Raad van Bestuur in Arbeidszaken)來整合各協會間分歧的利益與意見，共同協調制定出一致的政策意見，並與政府及勞工進行談判。

荷蘭政府透過承認這些工（公）會對其所屬產業部門的獨佔代表性，並且

24 第二次世界大戰之後至 1959 年間，荷蘭的工會化的程度是 30~40%之間。工會體系仍是以傳統支柱為分野，意即是社會主義的 NVV(12~15%)、天主教的 NKV(9~12%)與改革宗的 CNV(5~6%) 為主要三大支柱，獨立的工會會員約佔 6~8%(Windmuller 1969: 183; Ebbinghaus and Visser 2000)。

25 荷蘭的企業協會雖然也以傳統支柱為分野，其中以世俗化的 VNO 與基督宗派企業協會 NCW 為最主要的企業層峰組織。但自 1995 年之後兩大企業協會聯合會合併為 VNO-NCW 之後，荷蘭企業協會便更高度集中化(Ebbinghaus and Visser 2000: 437)。

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賦予這些組織享有集體談判協商的層峰組織地位與參與相關政府政策制定的權力，來換取社會伙伴在產業政策上的服從與配合。其中最主要的是 1945 年所設立勞資兩方協商機制「勞動基金會」負責工資與工作條件進行年度集體協議，以及三方協商機制「社會經濟委員會」就國家總體經濟、勞動市場與社會福利政策向國家提出建議與協商。因此，透過這些協商機制共同為重建荷蘭工業與經濟發展的國家目標取得了社會伙伴的服從與效力（有關「勞動基金會」與「社會經濟委員會」的詳細運作，請參閱以下勞資集體協商機制的設立一節）。

2. 中央薪資管制與勞動市場

這一時期的荷蘭國家相對於社會伙伴享有高度的治理能力，除了表現在工業關係制度重建之外，更直接的證據是其對於勞動市場的直接干預。荷蘭政府為了達成快速重建荷蘭經濟與恢復繁榮發展的國家目標，節制了社會伙伴的自利要求，推行了直接管制價格、抑制工資成長與強制勞動等的政策。其中最重要的政策措施為「工業關係特別法」(Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen, BBA) 的重新制定。1945 年 6 月成立的荷蘭政府，在勞工黨領袖 Willem Drees（1945-48 為社會事務部長，1948-1958 為總理）的主導下制定，並於 10 月頒佈施行，成為規範戰後荷蘭工業關係的新法制架構。²⁶　

就主要規範項目而言，工業關係特別法包含「終止工作契約規範」、「每週最低工時」與「中央薪資管制」三個主要部分，分述如下：

一、「終止工作契約規範」。任何雇主與勞工間工作關係的終止，無論是辭職或解雇都需要陳述理由，呈報主管機關—「社會事務與勞動部」(Ministerie van Sociale Zaken & Werkgelegenheid, SZW)審核與批准。此項規定雖然提供勞工就業不受隨意解雇的保障；但更重要的是，此項條款賦予政府涉入勞工個人「不就業」

的權力，強力促成整體充分就業的政策目標。

26 當代荷蘭的勞資工業關係架構早在 1914 年之後便逐漸法制化，除了工業關係特別法之外，其中規範勞資集體協商的法令最主要為 1927 年 Act on Collective Bargaining Agreements 與 1937 年 Act on the Extension and Nullification of Collective Agreements。英文版本參見國際勞工組織(ILO) 出版之 Legislative Series 1945— Netherlands 1, (October-December 1946)，與 NATLEX 資料庫 http://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home。

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二、「每週工作時數 48 小時」的強制性規定。任何每週工時低於 48 小時的工作不受法定最低工資保障。荷蘭政府強制規定每週工時的目的有二：一是透過強制每週 48 工時的規定，以維持週薪 35 荷幣(Guilder)的法定最低工資標準。其次是，荷蘭政府期待每週 48 小時的工作可以達到個人勞力的最大產出，而這正是當時政府的最主要政策目標之一。

三、「中央薪資管制體系」的建立。荷蘭政府恢復因戰爭中斷的 1937 年薪資決定法(Wage Determination Act)的適用，規定設立「政府仲裁委員會」(Colege van Rijksbemiddelaars, CvR)，由社會事務部長指導、挑選與任命成員，進行年度薪資準則之審核與頒佈。唯薪資準則擬定與公布之前，政府仲裁委員會需先諮詢

「勞動基金會」之勞資雙方意見後，方能公布當年度的薪資準則(annual wage guideline)。而年度勞資雙方集體工資談判便依據此準則進行協商後制定，並呈報政府仲裁委員會核准公佈施行。但社會事務與勞動部仍對集體協議的工資標準擁有最後裁量的權力，意即對其認為不符年度薪資準則的工資談判結果可以予以否決，與自行另定薪資標準與逕行公佈施行。除了薪資以外，政府仲裁委員會也對勞資所達成的其他相關工作條件協議，擁有最終審核頒佈或宣告無效的權力。

雖然荷蘭政府制定工業關係特別法的本意為，因應戰後百廢待舉的特殊環境下的緊急措施，但其在兩方面對於戰後荷蘭工業關係產生重大的影響。第一是表明了荷蘭國家機關在戰後工業關係中強力介入的角色與優勢地位。國家直接規範勞資雇用關係，明訂工時與工資等工作條件。並且經由中央薪資管制體系來調控薪資成長幅度，為總體國家經濟目標的達成而效力。並且，工業關係特別法雖然提供勞工就業安全的保障；但更重要的是，此條款賦予政府涉入勞工個人就業與不就業的權力，強力促成整體充分就業的政策目標。第二是以薪資節制為基礎的國家競爭力策略逐漸成形。荷蘭以抑制本國勞工薪資的成長，一方面可以促進非技術性勞動力的就業；另一方面藉由每週最低工時與最低工資的連動計算，大

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幅降低單位勞工生產成本，得以較低產品價格與其他國家在國際市場上競爭。²⁷ 需要進一步地說明的是，工業關係特別法雖然本質上只是非常態的緊急性措施，但隨著其在促成荷蘭經濟復甦上逐步獲得合法性，並且在因應環境變遷而進行調整之後，日後成為荷蘭工業關係的規範性基礎。當然工業關係特別法的成功在於戰後經濟需要儘快重整的特殊環境因素，促使了社會伙伴共體時艱的自我節制與順從遵行。不過隨著工業關係特別法的成效發揮，1950 年代末期時荷蘭總體經濟已經繁榮發展，企業獲利增加，因此中央薪資管制與每週工時 48 小時的規定便開始遭受到荷蘭勞工與工會的反抗。

（二）社會治理能力高

集體協商機制的建立、勞資組織的快速成長，以及集體協商涵蓋率的逐漸普遍適用，都增強了這一時期內的社會治理能力。

1. 勞資集體協商機制的設立

統合治理模式的制度性治理除了需要高度的國家治理能力之外，亦需要社會伙伴層峰組織對於其所代表的利益團體與會員擁有高度的社會治理能力，方能有效地匯集意見與利益，並且能夠有效落實集體協議或三方協商。解放後的荷蘭很快地重建了其勞工工會與企業主協會體系。誠如前段的敘述，荷蘭的工業關係結構正如荷蘭的政治與社會結構是建築在宗教、文化與種族等傳統支柱上。因此，「支柱化」的工業關係結構之間的分歧利益，需要藉由制度化的談判協商機制的建立，方能凝聚共識協同制定出一致的政策。而這樣的協商機制可分為勞資兩方(bipartite)或國家與勞資社會伙伴間的三方(tripartite)型式。

綜觀戰後荷蘭的最重要的工業關係協商機制為「勞動基金會」與「社會經濟委員會」。勞動基金會於 1945 年 5 月 17 日由各主要勞工工會聯合會、企業主協會聯合會與農業部門等層峰組織代表通過憲章公證而成立。因此，勞動基金會自成立以來，以荷蘭整體私部門經濟代言人自居，並在所有相關產業、社會與經

27 荷蘭做為極度仰賴經濟開放，進出口貿易的西歐小國，其維持國家競爭力的主要產業政策是維持低較鄰國(特別是德國、法國、英國與比利時)為低的工資、價格與勞動成本。這樣的產業政策經常受到「以鄰為壑」(beg thy neighbors)的批評。

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濟政策制定過程中發言代表勞資社會伙伴的意見與立場。這樣的主張在 1945 年工業關係特別法與 1950 年「工業組織法」(Wet op de Bedrijfsorganisatie)兩項法律中，獲得荷蘭政府承認勞動基金會為政府相關政策的主要諮詢機構(Windmuller 1969: 117)。政府承諾在與基金會任務相關的公共政策頒佈前，會先諮詢基金會的意見與建議。²⁸ 不同於勞資自行倡立的勞動基金會，「社會經濟委員會」是 Drees 政府主動於 1950 年立法通過，召集勞資代表而成立的正式官方諮詢機構。

依據 1950 年「工業組織法」規定，社會經濟委員會為全國性工業關係諮詢體系之層峰組織，由勞方、資方與官方各自推派代表參與，其財務自主以維持其獨立地位。社會經濟委員會主要功能除了擁有直接參與政策制定的協商特權之外，並享有對政府提出年度之總體經濟前景評估與政策建議的權力。²⁹

Drees 政府原本希望以三方主義型式的社會經濟委員會來取代兩方主義的勞動基金會成為官方在經濟、產業與社會政策領域中的唯一全國性諮詢機關。³⁰ 但是勞動基金會在社會經濟委員會成立以後便積極累積其自身制度動能，區隔其與社會經濟委員會之功能(Windmuller 1969: 283-286)。勞動基金會堅持其做為勞資雙方諮詢與政策智庫的功能與角色，提供勞資社會伙伴在與國家機關談判協商前的相關政策建議，並在社會經濟委員會休議期間扮演勞資雙方的意見交換整合論壇。因此兩組織在實際運作的後續過程中，發展出高度互補互利的分工合作關係。³¹ 勞動基金會與社會經濟委員會的相繼成立，至此戰後荷蘭的工業關係體系與協商機制完成了重建，並進一步地強化了社會伙伴的社會治理能力。雖然政

28 「工業關係特別法」賦予勞動基金會參與中央薪資管制的權力，「政府仲裁委員會」制定年度薪資標準公佈之前，需依法先諮詢勞動基金會的意見。

29 由於社會經濟委員會在 1970、1980 年代時期，成員意見紛歧很難達成共同一致的決議，以致於無法適時地向政府提出政策建議，因此，其重要性逐漸降低。1995 年時荷蘭第二議院甚至撤除政府進行社會、經濟政策立法前需諮詢社會經濟委員會的規定(Visser and Hemerijck 1997: 91)。

30 依照 1950 年荷蘭工業組織法規劃，荷蘭的工業組織之勞資協商體系可分為三級：在工廠、公司等基層為工作委員會(Works Council)；在產業部門層次則組成產業委員會(Industrial Board)為勞資諮詢協商機制；社會經濟委員會為全國性最高層級的工業關係協商諮詢機制，除了勞資雙方代 表外，並有官方所指派的代表參加。英文版本參見國際勞工組織(ILO)出版之 Legislative Series 1959— Netherlands 1, (January-February 1953)，與 NATLEX 資料庫。

31 2003/5/9 於荷蘭海牙訪問社會經濟委員會，與經濟事務部副主任 Marco Bos 先生、資深研究員 Bart van Riel 博士，以及經濟事務部研究員 Ton van Wijst 先生訪談與提供相關協議資料。

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府角色在統合治理模式中居重要角色，但是民主的統合治理的結構，使得社會伙伴的意見與利益獲得抒發管道與關照，因此一方面強化了對國家政策的服從與配合；另一方面則凝結了其所代表利益的向心力，增加了社會治理能力。

2. 勞資組織化程度到達頂點

表 3-1-1：荷蘭工會密度(1945-1959)

工會密度 淨工會密度

百分比 成長率 百分比 成長率

1945 35.4 . 34.8

1946 42.7 20.7 42.0 20.6 1947 41.7 -2.2 41.0 -2.3 1948 41.6 -0.1 40.9 -0.1 1949 42.6 2.4 41.7 2.1 1950 44.2 3.7 43.2 3.6 1951 39.4 ---- 38.3 ---- 1952 40.8 3.5 39.6 3.2 1953 41.3 1.3 40.0 1.1 1954 41.1 -0.4 39.7 -0.7 1955 41.2 0.2 39.6 -0.1 1956 42.7 3.7 40.9 3.3 1957 42.1 -1.5 40.1 -1.9 1958 42.4 0.9 40.3 0.4 1959 42.3 -0.1 40.0 -0.4 1950-59 41.8 ---- 40.2 ---

資料來源: Bernhard Ebbinghaus and Jelle Visser. 2000. Trade Unions in Western Europe since 1945.

London: Macmillan Reference LTD. Mannheimer Zentrum für Europä ische Sozialforschung Datenbanken。1950-59 年平均工會密度為作者自行統計。

伴隨著工業關係體系的重新建立，與在政府政策的推動下，荷蘭勞工的工會化程度在勞資集會結社權利恢復常態之後達到穩定增加。荷蘭的勞工加入工會的比例從 1945 年的 35.4% 增加到 1950 年的最高紀錄 44.2% (淨工會密度為 43.2%)，此一時期內工會會員增長率超越勞動人口增加的速度。整體來說，1950 年代荷蘭工會化的程度已經快速恢復，並穩定地維持在平均 40% 以上(參見表

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3-1-1)。³² 相較於分散的勞工工會體系，荷蘭企業協會呈現出更快的成長，與涵蓋度更廣的趨勢。根據學者研究，戰爭結束時荷蘭企業加入協會(employer association)的比例僅有 15% ，到了 1959 年時，將近 60% 的荷蘭企業已經加入協會(Ebbinghaus and Visser 2000: 435)。

不僅高度的勞資組織化程度，工業關係特別法恢復了 1927 年「單一談判，

集體適用」法例的適用，進而透過工資及工作條件之集體談判協議效力延伸，社會統治能力擴及至非組織化的企業與勞工。1948 年時荷蘭勞資所達成的集體協議總數已經恢復至 232 項，1950 年時大幅增加至成長至 364 項，成長幅度達 56.9%，涵蓋勞工總數達 950,000 人(參見表 3-1-2)。集體協議涵蓋勞工比率也從戰前的 12.6% 快速上升至 1951 年的 29.7%。得力於勞資層峰組織與兩方協商機制的制度化，社會伙伴利用協商機制共同商議相關議題，進而形成共識與締結集體協議的數目也呈穩定增加的趨勢。1956 年集體協議總數為 589 項，增長率達 25.6%，涵蓋勞工總數增加至 1,749,000 人，集體協議涵蓋勞工比率達 51.9%。直至 1960 年時，集體協議總數更高達 679 項，涵蓋勞工總數達 1,830,000 人，集體協議涵蓋率上升至 57.9%。荷蘭透過「單一談判，集體適用」這樣的制度設計強化了社會治理能力擴及非會員。並且由於政府主管部會保有了在勞資談判無法達成協議時，單方面強制制定薪資的權力，避免了個別產業談判僵局，促成勞資達成共識與妥協，維繫了工業與生產關係的穩定。總結來說，戰後至 1950 年代荷蘭勞資協商制度與組織的恢復與快速成長，以及工資集體協商涵蓋率的逐漸普遍適用強化了社會伙伴治理能力的趨勢。高度的國家治理能力與社會伙伴治理能力都顯示出這一時期統合治理模式高度的制度性治理程度。

32 工會密度(gross union density)定義為工會會員數占登記就業人口(有薪資收入者)總數的百分比 (排除失業者)。淨工會密度(net union density)則為就業工會會員(排除領年金者、學生)數占登記就 業人口(有薪資收入者)總數的百分比(排除失業者)。資料來源：Ebbinghaus and Visser. Trade Unions in Western Europe since 1945. CD-ROM. (London: Macmillan 2000); Mannheimer Zenturm für Europä ische Sozialforschung Datenbanken, http://www.mzes.uni-mannheim.de/fs_daten_d.html.

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表 3-1-2：荷蘭勞資集體協議(1948-1960)

集體協議總數^a 集體協議增長率^b 協議涵蓋勞工數 協議涵蓋勞工率^c

1948 232 n. a. 152,000(1947) 12.6% (1940)

1950 364 56.9% 950,000 29.7% (1951)

1952 430 18.1% 1,075,000 ---- 1954 469 9.1% 1,330,000 ---- 1956 589 25.6% 1,749,000 51.9%

1960 679 15.3% 1,830,000 57.9%

資料來源: Windmuller, John P. 1969. Labor Relations in the Netherlands. (Ithaca: Cornell University Press), p. 276；Zanden, J. L. van. 1998. The Economic History of the Netherlands 1914-1995. (London:

Routledge).

a. 集體協議總數包含全國性、區域性與公司場域三層次協議之總數。

b. 增長率以兩年為一期，作者自行估算。

c. 轉引自 Zanden 1998: 74。

二、社會性支持高

（一）社會共識高

「先求成長，再求分配」的戰後重建目標與對政府「充分就業」政策的支持，荷蘭集結了高度的社會共識。

「先經濟發展，後分配平等」的勞資妥協

統合治理模式需要高度的社會性支持。就社會性支持變數而言，這一時期的荷蘭社會呈現出高度的社會共識。社會共識包含兩個方面，一方面是戰後百廢待舉，社會伙伴為了尋求儘快經濟重建，服膺政府「先經濟發展，後分配平等」

的「歷史性妥協」(Zanden 1998: 5, 79-84)。另一方面則是基於前述目標的達成，

支持荷蘭政府積極介入，施行薪資節制、充分就業等凱因斯式(Keynesian)的政策。

早在二次大戰爭末期，地下勞工運動領袖與企業代表便達成協議：戰後共體時艱，為重建荷蘭經濟而共同合作。勞資雙方具體的協議成果便是達成先經濟發展，再分配平等的妥協共識，以及成立勞動基金會將勞資協商制度化。1945 年荷蘭解放之後，社會伙伴隨即成立勞動基金會，配合國家政策，協同進行重建荷蘭經濟的工作。1950 年三方主義的社會經濟委員會成立之後，這樣的社會共

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識再度獲得確認。社會經濟委員會的 1956 年度年報再次宣示了國家與社會伙伴

「先經濟發展，後分配平等」的一致政策主張：荷蘭國家的總體經濟目標為首重

「充分就業、穩定的國家收支平衡」、其次為「適當的投資程度以促進國民個人所得的穩定成長」，以及「公平的國民所得分配」與「合理的價格穩定」(Windmuller 1969)。如此的社會共識促使社會伙伴（特別是勞工工會）自我節制，容許國家機關在工資、工作條件與勞動市場上的高度干預。並且發揮社會伙伴精神，為國家利益而盡一份社會責任，志願地為增進公共利益而節制私人利益。

面對工作條件嚴格的政策，工會領袖則獲得了政府保障充分就業的承諾，

以及保障每週最低工資與擴大社會安全為補償。從此一時期西歐國家工資成本的統計來看，荷蘭的平均工資水準低於大部分的國家。比較 1958 年 10 月的數據來看，以荷蘭的平均工資為基準，只有義大利低於荷蘭 4%，其他西歐國家平均工資水準皆高於荷蘭達 18%到 34% (參見表 3-2-6)。荷蘭偏低的薪資，雖然不免引起「以鄰為壑」的批評，但對戰後初期荷蘭出口貿易快速增長，經濟復甦發展產生相當大的助益。勞工黨為了補償工會對政府嚴格經濟管制政策的服膺，擴大了社會安全福利與項目給付，特別是 1949 年起由政府概括承受工會運作不良的失業基金，並將給付規模擴至所有非工會勞工。因此，社會安全性移轉占 GDP 的比例，從 1930 年代的平均 1.2%上升到 1950 年代 6.6% (Zanden 1998: 57, 64)。

在獲得社會伙伴的支持下，荷蘭勞工黨(為荷蘭最主要的社會民主主義政黨)，針對戰後所引發的失業和經濟危機採行了凱因斯主義式的政策。凱因斯主義主張由於投資市場的不確定性，需要以適度的國家干預來代替市場的自由放任，強調社會集中管理投資，讓國家的權威和私人的策動力量互相結合，克服自由經濟體制的缺陷與障礙。凱因斯認為經濟危機與大量失業是源起於資本邊際效應與國民消費傾向遞減所導致的有效需求不足，因此主張國家藉由擴大公共投資，主動創造總和需求，以達到充分就業均衡 (Hall 1989: 23)。為了達成充分就業與刺激經濟發展的國家政策，荷蘭政府制定了相關解決戰後荷蘭經濟重建，促使充分就業的財政與勞動市場政策，採取了積極干預市場的政策作為兩面政策。

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首先，以中央薪資管制體系來節制工會工資成長要求，降低勞動成本以擴大資本邊際效率與增進投資量，達成職位創造與增加就業的結果。其次，利用馬歇爾計畫(Marshall Plan)援助，擴大公共投資，主動創造總和需求，以達到充分就業均衡。

（二）勞資關係和諧

表 3-1-3 工作天損失(1956-1965) 單位：天/每千人

年平均工作天損失

荷蘭 27.0

西德 28.0

奧地利 56.0

法國 167.0

比利時 293.0

義大利 722.0

社會民主福利國家^a 150.0 歐陸型福利國家^b 215.5 自由主義福利國家^c 307.3

資料來源：International Labour Organization. various years. Yearbook of Labour Statistics. (Geneva:

International Labour Organization).，轉引自 John P. Windmuller, 1969. Labor Relations in the Netherlands. (Ithaca: Cornell University Press), p. 396。社會民主福利國家、歐陸型福利國家、自由 主義福利國家平均數為作者自行整理統計。

a. 社會民主福利國家：挪威、瑞典與丹麥

b.保守型福利國家：荷蘭、西德、法國、義大利、奧地利、與比利時

c. 自由主義福利國家包括美國、加拿大、英國

誠如前段所述，戰後初期的荷蘭制度性因素與戰後重建的特殊環境，對工業關係產生了重要的影響。高度的社會共識促使了荷蘭勞工對於國家整體福祉承擔其責任。其表現的方式如志願性薪資節制、廣泛參與公共與準公共的社會行政管理機制、接受嚴峻的政府經濟管制、制度內紀律的貫徹與低度的工業衝突 (Windmuller 1969: 128-131)。這樣的影響具體地反映在此一時期內穩定和諧的勞資關係中。根據國際勞工組織(ILO)統計，這一時期荷蘭的勞資關係顯得相當和

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諧與合作。以 1956 年到 1965 年期間為例，荷蘭平均每千薪資工人的工作天損失 (working days lost)僅為 27 天，相較於義大利 722 天、比利時 293 天、法國 167 天，也遠低於同時期三種類型福利國家的平均值(參見表 3-1-3)。此一時期內的低度工業糾紛使得荷蘭和諧的勞資關係成為先進工業國家中的模範(Zanden 1998:

81-82)。

綜觀此一時期內統合治理模式的社會性支持變數，社會伙伴間的戰後重建的歷史性妥協，致使勞工工會願意接受政府指導的薪資節制體系與嚴峻的工作條件規定，並且對政府所採行的凱因斯式充分就業政策的支持，荷蘭集結了高度的社會共識。再加上低度的工業糾紛與和諧的勞資關係，使得此時期內荷蘭工業關係呈現出對統合治理模式的高度社會支持。

三、政黨政治

執政政黨享有高度制度性治理與高度社會性支持，政黨擱置意識型態之爭，由勞工黨主導的左右共治聯合政府，獲得社會伙伴的支持，成功地制定與推動其政黨所偏好的政策選項，達到了預期的政策效果。

戰後至 1959 年期間，高度統合治理模式賦予勞工黨領導的執政聯盟高度的制度性治理與社會性支持，使其得以遂行其所偏好的政策。由於高度多元分歧的支柱化社會結構與比例代表制的選舉制度，沒有任何單一的政黨(宗教、文化與意識型態)得以取得絕對多數地位，使得聯盟政府與強調共識凝聚、協商程序的調適政治成為荷蘭政黨政治的常態(Andeweg and Irwin 2003: 101-106)。在經過短暫基督民主政黨政府之後，在 1948 年 8 月的選舉中，勞工黨與兩基督民主宗派政黨—「天主教人民黨」(Katholieke Vokspartij, KVP)與「基督教歷史聯盟」

(Christelijk-Historische Unie, CHU)—自由民主黨及部分無黨籍人士組成了戰後首任由社會民主政黨領導的執政聯盟，並由勞工黨領袖 Drees 出任總理(參見表 3-1-4)。勞工黨領導執政貫穿了 1950 年代直到 1958 年 12 月，出任總理月數為 125 個月，百分比達整個時期之 77%，參與執政聯盟月數為 150 個月，達整個時期之 92% (參見表 3-1-5)。由於基督民主宗派政黨於本時期全程參與執政聯盟，

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因此將此一時期的荷蘭政黨政治界定為由勞工黨領導的左右共治。

表 3-1-4：荷蘭內閣與政黨(1946-1959)

總理(所屬政黨) 就職時間(執政月數) 執政聯盟 議會席次(%) L. Beel (KVP) 1946.07 (25) PvdA-KVP-n.p. 61 (61) W. Drees(PvdA) 1948.08 (31) PvdA-KVP-CHU-VVD-n.p. 76 (76) W. Drees(PvdA) 1951.03 (18) PvdA-KVP-CHU-VVD-n.p. 76 (76) W. Drees(PvdA) 1952.09 (49) PvdA-KVP-CHU-VVD-n.p. 81 (81) W. Drees(PvdA) 1956.10 (26) PvdA-KVP-ARP-CHU 85 (85) L. Beel(KVP) 1958.12 (5) KVP-ARP-CHU 51 (51) J. DeQuay(KVP) 1959.05 (8)* KVP-ARP-CHU-VVD 75 (63)

資料來源： Rudy B. Andeweg and Galen A. Irwin. 2002. Governance and Politics of the Netherlands.

(Houndmills, U.K.: Palgrave Macmillan Ltd), p. 107; Wolfgang Ismayr ed. 2003. Die politischen Systeme Westeuropas. (Opladen, Germany: Leske + Budrich), p. 357; Alan Siaroff. 2000. Comparative European Party Systems. (New York: Garland Publishing), p. 365; Parteien und Wahlen in Europa Datenbank. www.parties-and-elections.de.

* 截至 1959.12 為止。自 1959 年 5 月之後，第二議院席次從原本的 100 席增加為 150 席。

KVP：天主教人民黨；ARP：改革宗反革命黨；CHU：基督教歷史同盟黨；n.p.無黨派者

表 3-1-5：荷蘭主要政黨擔任總理與參與執政月數與百分比(1946-1959) 基督教民主宗派政黨 社會民主黨 自由民主黨 擔任總理月數 38 (23%) 124 (77%) 0 (0%) 參與執政月數 162 (100%) 150 (92%) 49 (30%)

資料來源：同表 3-1-4，月份數及百分比為作者自行統計。

雖然參與執政聯盟的政黨是非常不同的政治意識型態組合，但是在高度統合治理模式中，執政政黨享有高度制度性治理與高度社會性支持，較易採行其政黨意識型態所偏好的政策選項，也比較可能達到預期的政策效果。歐陸型社會福利國家中的政黨與政策制定經常面臨政策兩難，也就是經濟發展(包含充分就業) 與社會分配平等間孰輕孰重的選擇(Boix 1998: )。但是戰爭的破壞，使得歐陸國家經濟都瀕臨破產邊緣，荷蘭也不例外。因此，早在戰爭末期，遠在倫敦的流亡

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政府代表便與荷蘭地下勞工運動領袖秘密協商，初步達成了戰後重建荷蘭經濟的共識。1945 年 5 月解放之後，基督民主政黨 KVP 領導與勞工黨組成首任左右共治政府。KVP 領袖 Beel 出任總理，由勞工黨領袖 Drees 擔任首任社會事務部部長，進行配合經濟發展的相關社會與勞動市場政策制定。由於高度的國家治理能力，以及利用勞工黨與工會運動的密切關係，透過統合協商的談判程序與勞資社會伙伴正式達成先求經濟成長，再求分配平等的共識。具體的政策產出即為 1945 年 10 月立法通過的工業關係特別法法，確立了以「終止工作契約規範」、「每週最低工時」與「中央薪資管制」等政策措施來促成經濟復甦與成長與保障就業的政策目標。社會民主屬性的 Drees 政府政策是依循凱因斯主義式的理論邏輯，希望透過勞工的志願性薪資節制，降低商品生產中的勞動成本，以提昇產品在國際市場上的價格競爭力。同時透過設定每週最低工時 48 小時的高工作時數，希冀達成勞動力的充分利用，發揮最大的生產力。並以馬歇爾計畫的國際援助來彌補國內投資資金的不足，並透過擴大公共建設來擴張國內需求。

四、統合治理模式與經濟表現 高度統合治理模式

從深度統合治理模型來評析，荷蘭的政經制度調適從第二次大戰末期的低度統合治理(Type III)，經由制度的重建與強化，社會性支持的提升，而邁向了高度統合治理的模式(Type I)，創造了亮麗的經濟發展與就業表現。這一時期內荷蘭的經濟復甦維持在將近 5%的平均經濟增長率，充分就業的凱因斯式政策讓平均失業率維持在 2%以下(Zanden 1998: 134-5)。這一時期間戰後重建的社會共識導致政黨合作與和諧勞資關係，呈現出高度的社會性支持度。統合治理機制運作的強化，有利的國際環境景氣，使得德國與荷蘭的經濟成長與失業率都名列歐陸型福利國家之前茅。荷蘭繼續了工業現代化的進程與維持快速外貿成長。在社會安全移轉性支出方面成長快速，從戰前的 1.2%上升至 1953 年的 6.6%，成長達五倍之多。探究其原因，一是對於勞工志願性薪資節制與服膺嚴格工作條件政策的補償。其次，應可謂社會民主屬性的勞工黨之政策偏好所致。

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針對荷蘭統合治理模式的重建與快速復甦經驗，我們可以歸納出以下幾點促成此一時期內荷蘭高度統合治理的重要因素：

一、荷蘭國家機關在統合治理模式上展現相當高度的相對治理能力。一方面是經由恢復與扶持勞資集會結社的工業關係制度重建，並賦予參與相關政策制定與公私交疊領域中社會行政管理權力；另一方面是透過法令制度的設立，強力介入勞動市場，直接管制工資與工時，來遂行充分就業與經濟發展的主要政策目標。

二、相對於國家機關的高度治理能力，此時期的社會伙伴亦呈現出高度的社會治理能力。由於勞工工會與企業主協會制度重建，並且擁有合法代表性與享有社會行政的準公權力之後，荷蘭勞資組織化程度成長快速增加，比例達到高峰。再者因為恢復「單一談判，集體適用」的集體談判法規，強化了社會伙伴的社會治理能力。

三、「先求成長，再求分配」的戰後重建目標與對政府「充分就業」政策的支持，荷蘭集結了高度的社會共識，再加上和諧的勞資關係，使得此時期內荷蘭社會呈現出對統合治理模式的高度社會性支持。

四、在高度統合治理情境中，政黨擱置意識型態之爭，由勞工黨主導的左右共治聯合政府，獲得勞資社會伙伴的支持，成功地制定與推動其政黨所偏好的政策選項，達到了預期的政策效果。

第二節一九六０年代：統合治理模式的鬆動

一、制度性治理由高轉低

（一）國家治理能力由高轉低

荷蘭國家機關過度抑制薪資的合理成長，未能及時整體經濟調控，適時抒解技術勞動力出走與黑市工資等問題。中央經濟管制體系崩解與凱因斯式政策受到社會伙伴的挑戰，國家治理能力的降低。

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中央經濟管制體系開始崩解

荷蘭政府自戰後強力主導的中央工資議定政策，藉由抑制工資的成長與每週工時 48 小時，增進了產品的外銷競爭力與企業生產力的極大化。薪資節制政策使得荷蘭的平均工資成本低於西德與比利時約 22%到 28% 之多(參見表 3-2-6)，維持相較於鄰國為高的競爭優勢。低廉的價格與生產力的增加使得荷蘭進出口貿易暢旺，國內生產毛額持續成長，這一期間平均每年的經濟成長達 4.8 % (參見表 1-1)。在國際景氣配合的情況下，荷蘭政府薪資管制政策所促成的經濟發展，反倒降低了社會伙伴對其的支持，尤其是面臨嚴格經濟控制的勞工方面。

戰後荷蘭的低工資、低價位產品的對外競爭策略，創造了高度的外貿出超與企業獲利。但是薪資節制政策的成功與有利的國際景氣前景，反倒使得政府無法再說服社會伙伴繼續接受工業關係特別法體制的嚴格經濟管制。面對經濟景氣與出口市場需求激增，與荷蘭技術性勞工越界到鄰國尋求高工資工作機會的挑戰。勞動市場出現人力短缺，荷蘭企業必須以較高的「黑市工資」招聘與留住勞工。這樣情況的轉變使得支持 Drees 政府推行中央經濟管制的原有社會力量大幅減弱。³³

雖然 1950 年代中央薪資管制政策藉由薪資透明化，降低勞資談判的交易成本，並且也降低的產業部門間的薪資差距促進了社會平等。但是僵硬的薪資準則制度無法靈活地回應市場條件變遷以及反映生產力的差異。而這正是 1959 年勞工激烈要求薪資浮動的背景，並且由於國家沒有即時與合宜的處置，導致 1960 年爆發了戰後首次大規模的罷工抗爭。³⁴ 政府仲裁委員會為了回應這樣的制度

33 2003/5/8 與荷蘭總理事務部之政府政策研究中心(WRR)資深研究員 Mr. Paul van Leeuwe 訪談，Mr. Leeuwe 曾先後任職外交部、經濟部與社會事務與勞動部，擔任過總體經濟政策中心主任與駐歐盟常任代表處經濟參事等職位。

34當年金屬部門勞資集體協商率先締結了 5%的薪資調漲協定(反映其年度生產力增長幅度)。但在建築部門的勞資協商中，雖然其生產力成長不及 5%，但也比照金屬部門的標準勉強達成協議提交 CvR 審議核定。CvR 批准的建築部門的薪資協議，但附加了房價(建築費)不得調漲的但書。

建築企業協會不接受這樣的決議，憤而不履行協議，導致建築工會的大罷工。由於政府無法說服勞資雙方妥協，最後只得在罷工兩週後(估計造成 421 千天的工作日損失)，以官方宣布房價中建築費用凍結(事實上是不可能實施的)方式來保全顏面，妥協於勞資雙方的要求。這次罷工事件嚴重打擊荷蘭政府的威信，也導致 1950 年代中央薪資管制體系的瓦解(Zanden 1998: 83; Windmuller 1969: 394)。

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性限制與來自工會的要求，在 1959 年開始了薪資成長幅度依照部門生產力評估而調整的「去中央化」實驗，以反映環境條件變遷與部門生產力差異。這樣的作法隨即面臨生產力難以估算的技術性問題，以及如何同時反映生產力差異與維持社會分配平等的政策難題。

1959 年 5 月大選，勞工黨受到嚴重挫敗，以「經濟管制鬆綁」為選舉主軸的基督教民主宗派政黨贏得選舉。新的基督民主與自由聯盟政府上台之後，便正式開始了對工業關係特別法的檢討與修訂工作。新政府上台後，責成三方代表於社會經濟委員會進行對中央薪資管制體系的成效評估，並對其未來的運作提出政策建議。1960 年的大罷工事件加速了政府從中央薪資管制體系中抽手的決定。

1962 年 5 月社會經濟委員會達成一致意見，建議政府將議定薪資的權力回歸社會伙伴。社會經濟委員會的政策建議在 1963 年 6 月立法通過，修訂了工業關係特別法中的相關條款。荷蘭政府將協商與監督法定薪資準則的權力正式回歸社會伙伴，由雙方代表每年於勞動基金會協商議定薪資增長幅度。薪資浮動(wage drift) 原則被納入該年度的集體協商議程之後，隨即產生了 Visser 和 Hemerijck(1997: 93) 所謂的「薪資大爆炸」。壓抑十七年之久的薪資增長訴求瞬間得以釋放，其結果是 1963 年 13%、1964 年 15%、與 1965 年 10% 連續三年的兩位數薪資成長，累積成長幅度高達 38%(Zanden 1998: 137-141)。直到 1969 年時，荷蘭的工資水準已經與西德、比利時並駕齊驅，並且勞動成本占企業淨收入的比例從原本低於 70% 增加到 80%(Visser and Hemerijck1997: 93)。同時期內，也因為工業化基礎鞏固，科技技術引進，生產力增加，因此工會也進一步提出降低每週工時的要求。

比較 1950 年代的中央薪資調控與 1960 年代的薪資暴增的發展經驗，顯示出荷蘭國家治理能力的降低。1950 年代荷蘭政府制定了工業關係特別法，強力地介入勞動市場，規範了有利於經濟發展的工資與工作條件。但是由於荷蘭政府過度地抑制薪資的合理成長，未能及時地整體經濟調控，抒解技術勞動力出走與黑市工資等問題，逐漸失去了社會伙伴的支持。1959 年 5 月勞工黨選舉挫敗，

戰後首度淪為反對黨。迫於社會伙伴的要求，以及實踐競選諾言的壓力，新上任

(21)

的基督民主自由聯盟政府在 1963 年正式「還政於民」，授權由勞資雙方透過勞動基金會自行協商議定年度薪資成長幅度。儘管國家機關—政府仲裁委員會與社會事務部仍保有薪資議定的法制管轄權，但卻無法有效地舒緩薪資急速成長的壓力，造成 1960 年代荷蘭工資快速且大幅度的成長，對後續荷蘭經濟與出口貿易造成重大衝擊與負面影響。

（二）社會治理能力高

缺乏國家做為一良性的誘導力量時，社會伙伴的高度社會治理能力反而成為國家政策推行的障礙，造成薪資成長遽增與勞資關係日漸衝突。

表 3-2-1：荷蘭工會密度(1960-1969)

工會密度 淨工會密度

年度 百分比 成長率 百分比 成長率

1960 44.2 4.4 41.7 4.0 1961 43.8 -0.7 41.1 -1.2 1962 43.1 -1.5 40.4 -1.7 1963 43.2 0.1 40.4 0.0 1964 41.7 -3.4 38.9 -3.6 1965 41.7 0.0 38.7 -0.3 1966 42.6 2.2 39.4 1.9 1967 42.9 0.7 39.7 0.6 1968 42.0 -1.9 38.7 -2.2 1969 40.8 -2.7 37.5 -3.2 1960-69 42.6 ---- 39.7 ----

資料來源: Bernhard Ebbinghaus and Jelle Visser. Trade Unions in Western Europe since 1945.

(London: Macmillan Reference LTD, 2000). Mannheimer Zentrum für Europä ische Sozialforschung Datenbanken。1960-1969 年平均工會密度為作者自行統計。

1960 年代起，荷蘭工會密度先盛後衰，雖然在 1960 年時再次達到 44.2%的歷史高點(平 1950 年記錄，但其淨工會密度 41.7% 則低於 1950 年的 43.2%)，直到 1969 年時，工會密度已下降到 40.8%，淨工會密度則為 37.5% (參見表 3-2-1)。

荷蘭勞工工會化比例在經歷戰後的快速攀升階段之後，1960 年代開始呈現出穩

(22)

定於 40% 左右的基本趨勢。從工會密度來看，雖然荷蘭勞工工會化程度僅為中等（部分北歐國家工會密度可達 80%至 90%），並且勞工加入工會的比例有逐年下降的趨勢，但是由於工會具有產業部門談判的權力、法定共同經營決策權、雙重職訓教育體系社會福利行政權、選舉動員與參與非正式三方協商的權利，使得工會在荷蘭與德國等歐陸型福利國家的政治與經濟體系中扮演超出比例的重要的角色(Ebbinghaus and Visser. 2000: 4-6)。

表 3-2-2：1960 年代的荷蘭勞資集體協議

集體協議總數^a 集體協議增長率^b 協議涵蓋勞工數

1960 679 ---- 1,830,000

1962 701 3.2% 2,010,000

1965 719 2.6% ----

1970 746 3.8% 2,310,000

資料來源: Sociaal Maandbald Arbeid, 19: 1 (1969), p. 91；轉引自 Windmuller 1969: 276。

a. 集體協議總數包含全國性、區域性與公司場域三層次協議之總數。

b. 增長率以前期為基準，作者自行估算。

c. 轉引自 Zanden 1998: 74。

誠如第一節所言，除了取決於勞資雙方的組織與會員密度之外，社會伙伴治理能力亦由其他制度性因素所補強。最主要的是涵蓋普遍私部門勞工的高度組織化企業協會，與「單一談判，集體適用」原則所導致的廣泛集體協議涵蓋率等。

相較於漸趨遞減的工會密度，企業加入協會的密度與集體協議涵蓋率都繼續成長。1960 年時，勞資集體協商達成協議總數為 679 項，1962 年時增加至 701 項，

1965 年 719 項，1970 年 746 項，其間累積增長率為 9.6%。這一時期內，荷蘭企業協會成長到囊括了雇用將近 60% 私部門勞工的企業。勞資集體協商涵蓋率遍及約 80% 的所有荷蘭私部門勞工，公部門的涵蓋率則是 100%。³⁵ 一般來說，

企業或公司有較強加入企業協會的動機，強化了此一時期內的社會伙伴治理能力。其原因在於：早期為了因應勞工工會的興起，資本家也組成企業協會以抗衡；

35 2003/5/7 與 Prof. Jelle Visser 訪談於荷蘭阿姆斯特丹大學高等勞工研究所。

(23)

並且在統合主義的三方協商結構，整合資方意見來為自身的利益發聲；近來則是越來越強調要求政府提供服務與技術支援。

經由制定集體協議延伸的法律強化了社會治理能力，意即國家透過法律、

制度與非成文規定給予並支持社會伙伴的治理能力。「集體協議延伸與失效法」

（Act on the Extension and Nullification of Collective Agreements）賦予荷蘭社會事務與就業部權力將集體協商的決議擴大適用與約束及非工會的勞工。由於這種擴大適用的法規亦有保障勞工權益的功能，因此也解釋了荷蘭企業主高度組織化與高集體協商涵蓋率的現象。³⁶ 最後需要強調說明的是，社會伙伴治理能力本身並非不一定保證統合治理的高度運作。事實上，對照 1960 年代薪資成長遽增與逐漸衝突的勞資關係來看，我們可以發現：在缺乏良性的誘導力量(國家治理能力或社會共識)或是制衡機制時，社會伙伴可能單憑自身私利的考慮產生尋租的行為，成為與國家政策推行的障礙，或者是工業糾紛中作為彼此對抗的籌碼。因此，集結高度的社會治理能力反倒可能導致原本「正總和」（positive-sum）統合治理模式而淪為「零總和」（zero-sum）賽局。

二、社會性支持低

（一）社會共識低

由於經濟持續繁榮發展的緣故，戰後勞資妥協的社會共識轉弱。傳統支柱化社會漸趨解體，強調妥協共識的調適政治不再，使得社會利益分歧，意識型態之爭與訴求手段激進，勞資關係呈現衝突趨勢。

1. 重建的戰後共識、勞資的歷史妥協崩解

戰後至 1959 年以來穩定的經濟成長持續到 1960 年代末期。經濟的繁榮發展，個人所得的增加，社會逐漸富裕起來。戰後初期的「先求經濟成長，再求分配平等」的社會共識與勞資間的歷史妥協失去了維繫的條件，此一時間內荷蘭社

36 基本上，「集體協議延伸與失效法」有下列功能：一、將集體協商結果擴大適用至所有勞工。

二、保障集體協議免於不公平的競爭行為，特別是那些企業為了規避所需承擔的協議義務而退出雇主協會的作法。三、鼓勵勞資雙方代表合作協調來決定薪資，以避免談判僵局及遭致國家單方介入的結果(Visser and Hemerijck 1997: 89)。

(24)

會結構與工業關係逐漸「崩解」(Peper 1975: 129)。

首先從工業關係來看，1950 年代高度的重建社會共識，促成了勞資合作的生產關係。直到 1950 年代末期，荷蘭經濟大幅成長，企業獲利激增。對勞工而言，一方面工會認為荷蘭經濟已經到達發展的地步，該是要求分配平等的時候來到。另一方面勞工強調承受十七年的志願性薪資節制與嚴格工作條件限制，對荷蘭的經濟得以快速恢復做出了極大的貢獻，因此應該獲得合理的補償。因此，在 1959 年選舉之前，荷蘭勞工工會串連要求薪資應隨企業獲利與市場價格調整之外，另也要求其他社會福利給付權利的提升。1963 年工資議定權回歸勞資集體協商之後，工資的快速攀升宣告了戰後勞資妥協以及中央薪資管制體系的解體。

2. 傳統支柱化體系鬆動，調適政治受到衝擊

社會共識弱化的另一衝擊是加速了荷蘭社會體系的「去支柱化」鬆動，以往強調妥協共識的調適政治不再(Lijphart 1975: 215-219)。荷蘭社會與政治運作特色在於其由宗派和社會階級所區隔成不同次文化團體的獨特「支柱」結構。荷蘭的支柱化體系遍及政治、文化、經濟與社會結構當中，以宗派和社會階級為支柱的分野。每一支柱皆有其獨立完整的政治、社會、文化、教育與醫療體系。每一次文化團體中皆有其主導的宗派信仰或階級意識型態，與發展出一致且緊密聯繫的組織網絡(Lijphart 1975: 16-58; Anderweg and Irwin 2003: 17-26)。由於沒有任何單獨次文化團體擁有絕對多數，並且其小國與開放經濟體特質(Katzenstein 1985)，因此，社會的運作與政策的制定在於各次文化團體領導菁英的協商合作與共識凝聚(Lijphart 1975: 59-68)。事實上，這樣支柱間妥協合作的決策程序促成了戰後初期勞資達成「先經濟發展，後分配平等」的社會共識，造就了統合治理所需的高度社會性支持。然而由於世俗化的影響造成傳統宗派勢力(政黨、工會與企業協會)弱化，社會階級勢力興起挑戰傳統宗派支柱力量的趨勢，以及重疊身份認同等因素都加速腐蝕了荷蘭社會的支柱力量(Lijphart 1975: 197-208)。以往強調妥協共識調適政治不再，使得原本多元分歧的社會利益難以彼此妥協整合，

意識型態之爭與激進衝突的手段逐漸增加(Andeweg and Irwin 2002: 34-38, Jones

(25)

2002: 68-72)。

（二）勞資關係衝突

表 3-2-3：參與罷工人數與工作天損失每千人(1960-69)

年代參與罷工人數（千人）工作天損失（每千人）

1960 75.5 467.39

1961 8.58 24.66

1962 2.16 9.09

1963 26.01 37.76

1964 8.5 45.86

1965 23.21 54.61

1966 11.19 12.65

1967 1.56 6.17

1968 4.6 13.7

1969 12.4 21.7

1960-69 17.73 69.36

資料來源：International Labour Organization. Yearbook of Labour Statistics. (Geneva: International Labour Organization, various years). 1960-69 年平均數為作者自行統計。

社會共識逐漸低落的影響，也逐步地反映在 1960 年代逐漸緊張的荷蘭勞資關係當中。1960 年的建築工會發動了戰後首次最大規模的罷工事件，此次為期兩週的大罷工不僅造成 1960 年 467.39 千天的工作天損失外(僅次於 1995 年)，

並參與罷工人數創下荷蘭戰後至今最高紀錄 75.5 千人(參見表 3-2-3)。這次罷工事件嚴重打擊荷蘭政府的威信，也加速 1950 年代中央薪資管制體系的瓦解。1963 年工會在獲得薪資自主權的要求之後，勞資關係暫時緩和直到 1970 年代。1960 年代荷蘭工會參與罷工的人數與工作天損失都比 1950 年代為多，其平均工作天損失增加到 69.36 天，參與罷工的平均人數為 17.73 千人。1960 年代荷蘭統合治理模式是呈現的低度社會性支持。經濟繁榮所帶來的負面效應出現，勞工伸張工資及其他社會福利補償的要求，使得 1950 年代「先求經濟發展，再求分配平等」

的勞資妥協，以及同舟共濟重建經濟的社會共識不再。勞資關係由合作轉為衝

(26)

突，似乎為 1970 年代「工人鬥陣」(worker militancy)的先期效應。

三、政黨政治

雖然基督民主自由聯盟政府推行去管制化政策，但是社會安全性移轉支出大幅增加，不亞於勞工黨執政時期。

整個 1960 年代，荷蘭主要是基督民主宗派政黨(KVP 與 ARP)領導的中間偏右政府執政，擔任總理與執政月份數皆為 100%(參見表 3-2-5)。基督民主宗派政黨的經濟政策傾向去管制化程度較高，例如工資放任浮動與每週工時裁減。但是由於基督民主宗派政黨內閣五次因政策歧見而更換執政伙伴(其中三次執政期沒超過 21 個月)，顯示了此時期政黨意識型態爭議的頻繁(參見表 3-2-4)。

表 3-2-4：荷蘭內閣與政黨(1960-1969)

總理(所屬政黨) 就職時間(執政月數) 執政聯盟 議會席次(%) J. DeQuay(KVP) 1959.05 (42)* KVP-ARP-CHU-VVD 75 (63) V. Marijinen(KVP) 1963.07 (21) KVP-ARP-CHU-VVD 92 (61) J. Cals(KVP) 1965.04 (19) KVP-PvdA-ARP 107(71) J. Zijlstra(ARP) 1966.11 (5) KVP-ARP 63(42) P. De Jong(KVP) 1967.04 (32)** KVP-ARP -CHU-VVD 86(57)

資料來源： Rudy B. Andeweg and Galen A. Irwin. 2002. Governance and Politics of the Netherlands.

Houndmills, (U.K.: Palgrave Macmillan Ltd), pp. 107; Wolfgang Ismayr ed. 2003. Die politischen Systeme Westeuropas. (Opladen, Germany: Leske + Budrich), p. 357; Alan Siaroff. 2000. Comparative European Party Systems. (New York: Garland Publishing), p. 365; Parteien und Wahlen in Europa Datenbank. www.parties-and-elections.de.

* 自 1960.01 起算

** 截至 1969.12 為止。

1959 年 5 月大選，KVP 以「經濟管制鬆綁」為選舉主軸的贏得選民支持。

KVP 聯合了其他兩個基督民主屬性政黨 ARP、CHU 與自由民主黨 VVD 共同執政。新的中間偏右的基督民主自由聯盟政府採取去管制化的政策改革。其中首當其衝的是對工業關係特別法的檢討與修訂工作，希望藉由放任薪資浮動、工時刪減與降低稅率等措施來擴大市場自由運作。法定薪資議定權力回歸社會伙伴與工

(27)

時刪減的建議馬上獲得社會伙伴的支持。社會經濟委員會修訂之工業關係特別法，以將議定薪資權回歸勞資集體協商的政策建議在 1963 年 6 月立法通過。至此長達十七年的中央薪資管制體系在實質上進入歷史。

表 3-2-5：荷蘭主要政黨擔任總理與參與執政月數與百分比(1960-1969) 基督教民主宗派政黨 勞工黨 自由民主黨 擔任總理月數 120 (100%) 0 (0%) 0 (0%) 參與執政月數 120 (100%) 19 (16%) 63 (53%)

資料來源：同表 3-2-4，月份數及百分比為作者自行統計。

中間偏左的政治勢力(勞工黨)僅短暫參與執政十八個月，百分比 16%。探究勞工黨在 1959 年選舉遭受挫敗的主要因素是因為其推行工業關係特別法的嚴格經濟管制，因此，我們可以說勞工黨的中央薪資管制體系的成功反倒成為其 1950 年代執政的「掘墓人」。面對選舉挫敗，以及把握傳統支柱體系鬆動的時機，勞工黨進行了轉型。其中包含擴大爭取勞動階級選民支持，並且避免極化的政策訴求，呈現朝政黨光譜中間移動的趨勢，確立以議會路線來推動社會權利與社福改革來增進經濟運作。

雖然基督民主自由聯盟崇尚保守的(conservative)政黨意識型態，在工資議定與工時刪減等議題上，推行去管制化的經濟鬆綁政策。但是在社會性安全移轉支出方面，繼續快速增加。分析其原因除了是對於勞工階級志願性薪資節制的補償之外，最主要因素應是中間偏右政黨為擴大中間與偏左選民的支持所致(Zanden 1998: 65-67)。由於傳統宗派支柱力量式微，宗派黨面臨傳統支持選民流失。面對戰後工會快速成長，勞工階級支持力量增強的發展，基督民主政黨為了擴大吸納勞動階級選民支持力量，而採取了向政黨光譜中間位置偏移的策略。³⁷ 早在

37 荷蘭宗派政黨早在 1930 年便創設了數種失業救濟等社會安全福利，但是給付額度與範圍皆相當侷限。當時宗派支柱體系鞏固，其選民的支持都是來自宗派力量而並且當時社會民主政黨力量薄弱分散(勞工黨是集結非支柱力量於 1945 年成立的)，使得基督民主屬性政黨不必藉由擴大社會福利來吸引勞工階級的支持。

(28)

1963 年選舉之前，勞工工會聯合提出失能年金與提前退休兩項龐大的社會福利要求，獲得宗派政黨的選舉承諾。基督民主自由聯盟政府也在當選後逐步實現承諾，1967 年通過失能年金法案，對於荷蘭後續社會福利急遽擴張造成重大影響。

四、統合治理模式與經濟表現 中度統合治理

1950 年代的高度統合治理模式延續至 1960 年代中期後便逐漸鬆動。其中三項變數指標早在中期以前便出現弱化的趨勢(國家治理能力由高轉低，以及社會性共識低、勞資關係由和諧轉為衝突)，政黨政治動盪，加速了其統合治理模式的低落。因為統合治理模式開始鬆動，唯此一時期內制度效應尚未出現(經濟指標尚佳)，因此界定為由 Type I 向 Type IV 變遷的統合治理模式。

荷蘭在這一時期內，在依變數各項指標上呈現出快速經濟發展後的穩定成長的態勢。荷蘭維持平均 4.8%的經濟成長，荷蘭 1.05% 的平均失業率都是戰後的最低點，總體就業仍有平均 1.1%的成長。社會福利支出方面，荷蘭在經歷了勞工社會權利要求增加的情況後，社會安全性移轉支出達 11.7%，成長將近一倍。1970 年時，其社會性移轉支出占 GDP 已高達了 22.5%，居西歐福利國家之冠，超過西德的 19.5%，比利時的 19.3%，以及法國的 16.7%。雖然此一時期內各項經濟指標尚未反映出低度統合治理的負面效應，但是由下表我們可以明顯地看出，荷蘭經濟成長策略中的低工資比較優勢逐漸失去(參見表 3-2-6)。

表 3-2-6：西歐福利國家工資成本差異比較(1958-1966, 荷蘭＝100)

1958/10 1963/10 1964/10 1965/10 1966/10

比利時 128 114 110 115 114

法國 118 117 107 107 101

西德 122 133 129 132 126

義大利 96 109 103 101 91

荷蘭 100 100 100 100 100

英國 134 116 105 107 105

資料來源：轉引自 Windmuller 1969: 391。

(29)

探究 1960 年代荷蘭統合治理模式鬆動，並逐漸由戰後初期的高度統合治理滑落的主要因素是：

一、由於荷蘭國家機關過度地抑制薪資的合理成長，未能及時地整體經濟調控，適時抒解技術勞動力出走與黑市工資等問題。1959 年選舉之後，國家治理能力的降低，屈從社會伙伴要求。中央薪資管制與工作條件規範與凱因斯主義式生產力擴張政策陸續遭到摒棄。

二、在國家治理能力降低的情況下，缺乏國家做為一良性的誘導力量時，

社會伙伴的高度社會治理能力反而成為國家政策推行的障礙。薪資遽增導致競爭力降低，並且造成勞資關係的衝突。

三、另就社會性整合變數來看，經濟持續繁榮發展，戰後「先求經濟成長，

再分配平等」的社會共識轉弱。傳統支柱化社會漸趨解體，強調妥協共識的調適政治不再，使得社會利益分歧，意識型態之爭與訴求手段激進。

四、無論是社會民主黨或是基督民主宗派政黨，面對趨於激烈的選舉競爭，

都採取了向政黨光譜中間偏移的策略。雖然基督民主自由聯盟政府推行去管制化政策，但是社會安全性移轉支出大幅增加，不亞於勞工黨執政時期。

第三節一九七０年代：統合治理模式的僵滯

一、制度性治理低

（一）國家治理能力弱

薪資浮動體系造成工資急遽上升，導致通貨膨漲效應與產業競爭力的衰落。國家企圖恢復中央薪資控制導致了勞工的大規模罷工抗爭。荷蘭戰後低工資的、低價格、高競爭的產業政策崩解，失去相對優勢，落入高失業、高社福支出的困境。

1. 「薪資領袖」的問題：薪資漲幅超越生產力

薪資在失去國家的中央管制之後連年攀升，直到 1970 年代初期的荷蘭已是高薪資的經濟體。接連兩次石油危機之後，凝聚的失業壓力與加劇的福利國家危

第三章 荷蘭： 黃金時期統合主義式改革的政治經濟分析(1945-1979)