國營事業企業化經營之外部限制與內部隱憂

因為本論文是研究我國國營事業施行企業化所面臨的問題，所以在分析國營 事業民營化的外部限制與內部隱憂時，主要是探討國營事業欲達到提升經營績 效、追求最大利潤時，不同於一般民間企業所受到的外在限制或是內部所潛藏的 問題。至於企業面對競爭環境渴望建立的企業競爭優勢或永續經營的目標策略之 擬訂，本研究暫予擱置，因為企業化即是當前國營事業突破經營困境的首要課 題，若企業本身連最基本的經營效率都無法有效改善的話，豈能奢言面對全球化 的競爭環境。

到底目前國營事業要企業化經營有哪些外部限制與內部隱憂呢？本研究認 同「訪談編號0314C-CPC」C 先生的看法(訪談摘要紀錄 0314C-CPC.2)，所以本 章節探討的議題，將從企業的主要利害關係人的觀點予以切入，逐步釐清國營事 業的主要利害關係人與企業化經營問題之間的糾葛脈絡。

一、民間企業的主要利害關係人

此處所謂企業的「利害關係人」是指所有影響企業或受企業影響的個人 或團體，主要包括供應商、顧客、員工、股東以及企業所處的區域、全國、

甚至國際社區(摘述自中山大學企業管理學系著作「管理學」，2005)。上述 所列舉的五大利害關係人，是一個主要的概念，實際上企業的利害關係人應 該包含哪些，則須視個別的企業特性而定，例如在統一企業的主要利害關係 人中就僅僅列出競爭廠商，並未把供應商列入主要利害關係人，本研究認為 統一企業以通路商的角度與特性來衡量，競爭廠商對其經營策略的擬訂具有 較直接而立即的關連性，但對其他特性的企業(如中油公司)，則供應商的重 要性可能就比競爭廠商來得重要。

除了企業特性會影響主要利害關係人的組成之外，屬於民間企業或國營 事業體制，其主要利害關係人也會有所不同，且各主要利害關係人的影響程 度亦有所差異。首先就拿一般民營企業來說，其主要利害關係人有 5 項(以 統一企業為例，管理學，2005)，如圖 4.1：

員工 Friedman 於其「資本主義與自由」(Capitalism and Freedom)著作即指出 --替股東爭取最大利潤是企業唯一的社會責任，當然這句話是有其合法 競爭與經營之前提，但由此可知股東是企業一個相當重要的利害關係 人，當然股東亦具有選派企業經營管理者的權利，也能影響企業經營理 念與左右企業經營方向。

(三)、顧客：

「顧客」對企業的重要性其實不言可喻，畢竟企業的存在是來自顧 客的需求，不管是「滿足顧客需求」或「創造顧客需求」，都脫離不了

「顧客」。只不過在二十世紀上半時期以前，顧客的影響力常被企業所 忽視，但近幾十年來，因為資訊科技與運輸技術的大幅進步，資訊的透 明化、即時性，以及距離時差的縮小，使得企業的競爭環境更為激烈，

同時企業也瞭解企業要對股東負責，就要得到顧客的青睞、滿足顧客的 需求—亦即要對顧客負責。是以，終於喚起了各企業對其存在根源--「顧 客」的重視，此一趨勢可從近些年來，漫談顧客滿意的研究調查、論述 或書冊的風行予以佐證。

(四)、員工

員工本來就是企業主體的重要組成之ㄧ，尤其是工業自動化生產技 術尚未發達之前，員工是決定企業產出的主要影響因素，但當時的企業 經營只注重產能、追求利潤極大化，替股東賺取最大的利益。而本來是 研究工作現場實體環境對工廠產能影響的霍桑實驗，卻也陰錯陽差地發 現--員工的「人性因素」對生產效率的影響超乎想像、Mary Parker Follett 認為企業主與員工應該是夥伴的關係、乃至於廣獲實務界經理人認同的 Maslow 需求理論，都隱約指出一個事實--「員工對企業經營的影響力 與重要性不可等閒視之」。近年來，由於勞工意識抬頭與工會組織興起 的推波助瀾之下，政府對勞工的照顧與重視有了更大的轉變，例如勞動 基準法對工作時數的調整與基本工資的低限要求等；而從企業對員工的 工作環境改善以及倡導「員工是企業的資源資產」的想法與做法，可以 知道現在企業對員工的重視。

(五)、競爭廠商

任何企業都希望自己獨佔市場、獨享利潤，但是「競爭廠商」卻是 任何有利可圖的產業中必然存在的實體。雖然就經濟發展而言，競爭廠 商的存在是促進產業進步的原動力，但是對企業個體來說，競爭廠商則 是企業擬訂策略亟欲去之而後快的絆腳石。而處於現今全球化的經濟時

代，如影隨形的競爭廠商是無所不在的，可能就在隔壁，更可能就在地

對民間企業而言，在全球化的經濟環境下，政府的影響力量已越來 越薄弱，但是對國營事業而言，政府兼具股東的身分，所以政府對國營 事業的經營決策具有完全的主導權與控制權。

(二)、股東

對國營事業來說，股東是一個既簡單又複雜的主要利害關係人。因 為本研究認為國營事業的股東是政府，而政府又是向全體國民負責，所 以全體國民應該是國營事業的間接股東，但是政府雖然是全體國民的代 理人，全體國民並無法即時而有效地掌控政府作為，所以政府往往以代 理人的股東身份，以符合自身代理人的利益左右國營事業的經營決策。

本來企業經營是以維護股東權益暨獲取最大利潤為目標，但是政府活動 被視為一種「道德」問題而非「經濟」問題(新現實，Peter Drucker 著，

吳釗燮、胡祖慶譯)，是以照顧民生的道德象徵為經營考量，不能純粹 以成本效益的經濟利益來評斷的，於是國營事業經營的績效也跟著在道 德象徵與經濟利益之間擺盪。

(三)、顧客

國營事業面對國內的顧客跟民間企業是一樣，都必須能滿足顧客的 需求，提供滿意的顧客服務，但國營事業與顧客間的關係，跟民間企業 與顧客間的關係有一點很大的差異，亦即國營事業國內的顧客群全部都 是間接的股東(理由同上一段)。一般而言，股東的權益-企業獲取的利潤 是來自顧客群的消費，所以顧客滿意、吸引顧客消費與增進股東利益是 一致的；但是對國營事業而言，則是「取自於顧客、用之於顧客」，於 是如何平衡獲取最大利潤與服務顧客滿意是企業經營者兩難之處，但是 就今天整個行銷概念趨勢，服務顧客滿意仍是獲取利潤的必要條件。

(四)、領導階層

此處指的領導階層主要並非指領導階層的能力問題，而是指「代理 問題」。民間企業領導管理階層的經營目標很明確-追求最大利潤、維護 股東最大權益，但是國營事業的領導階層的股東是政府，而政府的「頭 家」是全國百姓。所以，國營事業若追求最大利潤不符合全國百姓私人

利益，也不符合政府照顧民生的「道德」意義，所以不是維護股東最大 權益；所有的利潤必須來自內部的降低生產成本與提升經營效率才算有 效經營，而配合政府國內或外交政策，所產生不效率之經營決策，國營 事業必須自我承擔。除了專業經營的自我矛盾之外，國營事業領導人尚 須具備「政治正確」的敏感度，否則專業能力強、經營績效良好，仍然 必須遭遇撤換的命運。因為國營事業領導階層面臨非關商場競爭的環境 因素過於複雜而產生一連串的代理問題，致使推動國營事業企業化的執 行無法為所當為，所以本研究乃視領導階層為國營事業企業化的一項主 要利害關係人。

(五)、員工

員工對國營事業或民間企業都具備相同的重要性，但是由於企業體 的股東屬性不同、利害關係不同，所以造成員工的心態與表現有很大的 差異，這個差異也正是本論文探討國營事業企業化所面臨的主要問題之 ㄧ。

(六)、民意代表

由於國營事業除了必須與一般民間企業遵守公司法、會計審查制度 之外，還必須受到國營事業管理法、審計法、公務人員任用法、政府採 購法、預算法等法令規章的限制，以及來自行政機關與立法機關的審核 與審查，諸多的限制使得國營事業不但對內無法提昇經營效率，對外亦 難以機動即時地反映市場變化。而此處提及的種種束縛並非不能解除，

只要政府與立法機關能面對現況，重新修正適合國營事業體制的法令，

國營事業邁向企業化之路的步伐相信可以更穩健。而身為平民百姓監督 政府機關的代理人，絕對有義務也有權利督促政府行政機關為國營事業 擬訂一套可與民間企業自由競爭的機制，所以本研究將民意代表納為國 營事業的主要利害關係人之ㄧ。

(七)、工會

工會和產業工人是同時興起的，工會是產業工人自己的組織，在 1920 年以後即受到相當的尊敬，1933 年德國就有最大最強且最受尊敬 的工會，二次大戰之後更躍居舉足輕重的地位，1974 年英國煤礦工人

工會還有辦法讓保守黨政府垮台(新現實，彼得杜拉克，1989)。不可諱 言的，工會運動興起至今，的確為勞工大眾爭取了很多的權益，喚起企 業認知改善員工工作環境與照顧員工生活的重要性。但是任何運動都有 每個階段的任務，過去20 年向資方爭取勞方的權益，今後若還有 20 年，

那麼工會前進的方向該如何定調呢？

(八)、競爭廠商

由於政府賦予國營事業的特殊任務，所以國營事業本身即具備獨占 或寡占的性質，但在經濟自由化的浪潮以及經營績效不彰的詬病之下，

政府積極推動民營化，亟欲構建一個自由競爭的市場機制，但是在國營

政府積極推動民營化，亟欲構建一個自由競爭的市場機制，但是在國營