國營事業企業化問題之探究

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(1)國立中山大學企業管理學系碩士班碩士論文. 國營事業企業化問題之探究 A Study of the Problems in Implementing Entrepreneurship in State-Owned Enterprises. 研究生：呂豐州撰指導教授：李清潭博士. 中華民國九十六年六月.

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(3) 365 里路的奔馳與感思因緣際會讓自己踏上論文研究的殿堂，卻因為工作地點調動的關係，在 2 年國營班及 2 年企碩班的研習期間，有 3 年半的時間必須每週高雄-台北 365 公里路程的南北往返，而在碩士論文的定稿付梓的這一個時刻，才驚覺車行已到了另一個未知的起點。心存感恩之心是現今學生應該修習的一門學問，知道完成論文時必須附上一篇致謝詞，心想這是最好的安排。就資質駑鈍的我而言，完成本篇論文研究要感謝的人實在太多，若要一一把名字列在頁面上，可能會是另外一段的文獻參考，所以懇請這一路上直接或間接協助我的人允許我在此隱名不表，但是當您們看到這篇謝詞時，請您們一定要用心感受我想傳達的深忱謝意。首先要感謝每週讓我能安穩地在極速奔馳中構築論文綱要的司機大哥，感謝我的家人讓我能無後顧之憂地埋首於職涯與學海之中，也要謝謝系辦美麗善良姐妹的噓寒問暖與親切呼喚，提振我飽受舟車勞頓的心靈。於此更要感謝支持我在職進修的公司長官，因為有您們的提攜與鼓勵，才讓我有機會領略學術殿堂的管理精髓；還要感謝公司同仁工作庶務上的分擔與協助，讓我可以心無旁鶩地吸收新知。而在此篇論文綱舉目張之後，賦予此論文血與肉的就是來自前輩先進的文獻記載、中山大學授課教授的傾囊相授、以及本論文研究受訪者知無不言、言無不盡地剖析與解惑。所以在此特地深深一鞠躬，感謝每一位提壺灌頂的授課教授，資質駑鈍的我或許無法完全領受，但是教授用心的教導讓我如沐春風；感謝協助安排訪談期程的各位尊長，以及特意撥冗接受本研究訪談的各事業高階主管，沒有您們的參與與分享，就不會有此篇論文的誕生。最後，我要用最誠摯的心感謝我的指導教授－李清潭教授，以及口試委員－梁慧玫、王子真與屠益民教授，因為縱使本篇論文有血有肉，但若沒有指導教授犧牲無數的假日與夜晚，辛苦地指導學生完成此篇論文研究、若沒有口試委員的. I.

(4) 肯定與認同，本篇論文仍無法活生生地展現在眼前。此篇論文的付梓只是階段性任務的完成，並不表示研究已經結束，不同的視角就有不一樣的領悟。人生的每一趟旅程難免起起伏伏，但是誠如這篇謝詞的始意，我相信－只要心存感激地正面看待眾生萬物，即使站在未知的起點也能感受到璀璨亮麗的旅途。. 呂豐州謹識中山大學企管系 2007 年 06 月. II.

(5) 摘要. 一直肩負著奠定經濟發展基礎、加速經濟建設以及滿足下游民營事業需求重責大任的「國營事業」，在台灣經濟成長進程中的確成功地扮演了關鍵的「經濟火車頭」角色。但在 1980 年代之後，由於經濟自由化理念的風行，自由競爭的經濟思維與民營化的政策推動成了政府的經濟發展主軸。所以如何改善國營事業體質、袪除不適宜的法令規章束縛，以提昇國營事業的經營績效、發揮國營事業企業化經營的整體綜效，成為此一時期政府管理國營事業的首要目標。「企業化經營」本來就是每個企業體經營管理的基本條件，但是，國營事業在企業化經營方面的努力到底面臨哪些問題？為何經過了多年的努力，仍然無法擺脫政府與社會大眾心中「國營事業＝經營績效不彰」的刻板印象？有鑑於此，因此引發探究國營事業企業化經營問題癥結的想法，並希望能藉由問題的探究，尋求確實可行的因應方案。本研究以我國適合建構自由競爭市場機制的國營事業為主要研究對象，藉以探討國營事業實行企業化經營時的外部現制與內部隱憂，以及探索國營事業提昇經營效率所面臨的主要障礙與可能因應之道。嗣以本研究乃擷取近代企業管理理論對企業組織環境與人員行為之研討趨勢，據以擬訂訪談題目，並以其轄管業務或職務與企業化經營活動具有密切關係的中、高階人員為深度訪談對象，並將訪談過程中與本研究相關之論述內容予以書面摘錄後，請受訪人員檢視所摘述之內容紀錄是否符合其欲表達之意涵。然後再將訪談內容與國營事業實行企業化經營的內外部主要利害關係人之影響程度，進行交叉分析式之綜合探討，以釐清國營事業企業化經營之問題癥結與最適之可行因應方案。本研究發現，「自由競爭的市場機制」是國營事業必須落實企業化經營的動力來源，但影響國營事業本身實行企業化經營進度的因素，則除了在有關國營事業民營化問題研究文獻中常被探討的「不適的法令規章束縛」與「消極的公務人. III.

(6) 員工作心態」二項因素之外，「政府決策的格局與執行力」、「領導階層的務實理念」與「工會角色的重新定位」是另外三個決定國營事業企業化程度的重要力量。由於國營事業必須在「領導階層」、「政府」、「股東」、「消費者」、「民意代表」、「工會」、「員工」、「供應商」、「競爭廠商」等主要利害關係人所構成的「權力恐怖平衡」網內汲汲為營，致使前述五項影響國營事業企業化經營程度的關鍵因素看似各自獨立，實則卻盤根錯雜而交互影響，以致於國營事業企業化的實施程度趕不上民間企業的腳步。但是既然企業化是所有企業經營管理的基本條件，國營事業唯有靠自身的力量與努力，讓「權力恐怖平衡」的無形黑手不敢恣意妄為，才能突破先天限制及展現企業化改革成效以贏得外界的肯定。. 關鍵字：國營事業、企業化、經營績效、利害關係人、自由競爭、市場機制. IV.

(7) Abstract In the phases of Taiwan’s economic growth, state-owned enterprises were playing important roles in accelerating economic development, so as to satisfy the needs to downstream industries. State-owned enterprises had successfully played a key role as the “locomotive of Taiwan’s economy”. But after the 1980s, liberalization of economy, free competition and privatization were the thoughts that became the central theme of government’s economic development. Hence, how to improve the operation of state-owned enterprises and remove restricting regulations, so as to improve the operation performance and bring about synergetic results of state-owned enterprises, soon became the main objective of state-owned enterprises business management. Entrepreneurship is the fundamental criteria in management of every business. But, what problems have state-owned enterprises encountered in implementing entrepreneurship in its management? Why, after many years of effort, state-owned business still could not unleash itself of the image that “state-owned business = poor operations performance”. This background motivated the study of the problems in entrepreneurship in state-owned enterprises. It is hoped that the study of this problem will result in finding ways to tackle the problem.. State-owned enterprises that are suitable for free market competition are the subject of this study. External limitations and internal worries faced by state-owned enterprises were investigated. Furthermore, the study looked at the problems and barriers encountered by state-owned enterprises in improving its operating efficiency. With reference to modern management theory on corporate environment and behavior between organization and members, interview questions were developed. Middle to senior management personnel whose work was related to entrepreneurship development of state-owned enterprises were interviewed. Written records of the interview were maintained, interviewers were asked to check the description for any inconsistency with their expressions. Then, the content of the interview were cross-analyzed with the extent of influence of various internal and external stakeholders in state-owned enterprises in implementing entrepreneurship. The process attempted to clarify the best response to problems faced by state-owned enterprises in promoting entrepreneurship.. It is found from the analysis, “free market competition mechanism” is the source of energy for state-owned enterprises in implementing entrepreneurship. However, the factors that influence this program not only include “restriction by unnecessary V.

(8) regulations” and “passive state serviceman mindset”, as discussed often in related studies, the other three important forces are: government decision and execution, practicality of leadership, and redefining the role of unions.. Because state-owned enterprises must operate in balanced-power network consisting of leadership level, government, shareholder, consumer, civilian representatives, union, employee, supplier, and, competing suppliers, the aforementioned 5 influencing factors may seem independent in affecting the extent of state-owned enterprise in implementing entrepreneurship, but in reality they are highly interactive. This situation stagnate state-owned enterprises, stalling them to catch up with private businesses. Since entrepreneurship is the basis of business management, state-owned enterprises can only through its own strength and effort, do away the influence of this invisible balanced-power. Only by doing so, can state-owned enterprises break out of its limitations and show real revolutionary change.. Keyword: State–Owned Enterprise; Entrepreneurship; Business Performance; Stakeholder; Free Competition; Market Mechanism;. VI.

(9) 目. 錄頁次. 第一章緒論 ………………………………………………………………………..1 第一節研究背景與動機 ……………………………………………………..3 第二節研究目的 ……………………………………………………………..5 第三節研究範圍 ……………………………………………………………..6 第四節研究流程 ……………………………………………………………..8 第二章文獻回顧與探討 …………………………………………………………..9 第一節社會變遷與企業經營概念之演進 …………………………………11 第二節近代企業管理科學之演進 …………………………………………15 第三節國營事業民營化政策目的之探討 …………………………………18 第三章研究設計 …………………………………………………………………26 第一節. 問題歸納與設計……………………………………………………27. 第二節. 研究方法 …………………………………………………………..30. 第三節. 研究對象……………………………………………………………31. 第四節. 分析方法……………………………………………………………32. 第四章研究探討與分析 …………………………………………………………34 第一節國營事業企業化經營之外部限制與內部隱憂第二節訪談內容剖析. ………..…………36. …..……..…………………………………………..47. 第三節國營事業企業化問題綜合分析. .………………………………….51. 第五章結論與建議 ………………………………………………………………63 第一節研究結論與建議 ……………………………………………………64 第二節研究界定與後續研究建議 …………………………………………67 參考文獻 …………………………………………………………………………..68 附錄 A 訪談題綱 …………………………………………………………………74 附錄 B 訪談摘要紀錄……………………………………………………………..78 VII.

(10) 附錄 C 主要國家經濟成長率 …………………………………………………...84 附錄 D 主要國家國內生產毛額 ………………………………………………...85 附錄 C 主要國家工業生產增加率 ……………………………………………...86. VIII.

(11) 圖次頁次. 圖 1-1 研究流程 ……………………………………………………………….....8 圖 2-1 Maslow 需求層次理論 …………………………………………………..16 圖 2-2 亞洲主要國家經濟成長率 …….………………………………………..23 圖 2-3 亞洲主要國家國內生產毛額 ……………………………………….…..24 圖 2-4 亞洲主要國家工業生產增加率 ……….………………………………..25 圖 3-1 尚未民營化之國營事業訪談題綱. ……………………………………..28. 圖 3-2 尚未民營化之國營事業訪談題綱(訪後調整) 圖 3-3 已完成民營化之國營事業訪談題綱圖 4-1 統一企業的主要利害關係人. …………………………………..29. ………………………………………….37. 圖 4-2 影響國營事業實行企業化的主要利害關係人圖 4-3 國營事業員工工作效率與其權益關係圖 4-4 國營事業經營曲線. ………………………..28. ……………………….39. ………………………………...52. ……………………………………………………..57. 圖 4-5 國營事業企業化經營影響因素之比重. ………………………………..59. 表次. 表 2-1 我國完成移轉民營化事業一覽表. IX. ……………………………………..22.

(12) 第一章緒論. 本研究主軸是要探討國營事業在實行企業化過程中所面臨的問題或阻礙，而政府近二十幾年來積極推動國營事業民營化的政策目的，則是引發本研究擬深入探究國營事業執行企業化問題的初始構想。為了釐清本研究主題的相關界定，所以在進入整個研究議題闡述之前，擬先針對「國營事業」、「民營化」及「企業化」的涵義予以說明如下。依據我國「國營事業管理法」(2002/06/19)第三條：『本法所稱國營事業如左：一政府獨資經營者。二依事業組織特別法之規定，由政府與人民合資經營者。三依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。其與外人合資經營，訂有契約者，依其規定。』以及「審計法」(1998/11/11)第四十七條『 (公營事業之定義) 應經審計機關審核之公有營業及事業機關如左：一政府獨資經營者。二政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。三由前二款公有營業及事業機關轉投資於其他事業，其轉投資之資本額超過該事業資本百分之五十者。』與「公營事業移轉民營條例」(2003/01/15)第三條，對「國(公)營事業」皆有相同的定義，所以本研究所謂的「國營事業」指的即是政府資本超過 50%的事業體。是以所謂國營事業「民營化」，就是讓政府出資或持股低於事業資本的 50%，該國營事業即視為完成「民營化」的企業，而我國政府也的確是採用這樣的認定方式。而「企業」二字則引用出現在公司法第三百六十九條之一對「關係企業」的定義：『. 1/86.

(13) 本法所稱關係企業，指獨立存在而相互間具有下列關係之企業：一、有控制與從屬關係之公司。二、相互投資之公司。』是以本研究中所謂「企業」，即等同公司法對公司所分的類別之ㄧ『股份有限公司：指二人以上股東或政府、法人股東一人所組織，全部資本分為股份；股東就其所認股份，對公司負其責任之公司』。因此本研究所謂的「企業化」乃以「公司組織透過用人、領導、策略等技巧，針對組織內部的生產、行銷、人事、研發、財務以及生產物料、機器設備與技術等有限資源做妥善的安排，使組織得到更有效率的產出與獲取利潤的經營模式。」為定義。簡言之，「企業化經營」就是指能有效率營運、善盡社會責任並追求最大利潤的公司經營模式，是世界上每個追求永續發展的企業，是企業經營管理的理想圖騰。在前述企業化經營的定義下，即使是以發展國家資本、促進經濟建設、便利人民生活為目的的國營事業(國營事業管理法第二條)，自然不能也不該自外於該「企業化經營」的管理活動。並且由前述可知，民營化並不等於企業化，因為企業化是企業追求利潤與永續發展的經營管理模式，而民營化則是國家資產與責任的轉移(張晉芬，台灣的公營事業民營化政策-經濟迷思的批判，2001 年)。甚至從政府訂定的民營化政策的目的之ㄧ「提升事業經營效率」，即可瞭解企業化經營是施行民營化的目的，所以民營化可以說是促進國營事業企業化的手段之ㄧ，這部份將在文獻回顧及研究探討與分析中加以闡述。而觀諸近代管理科學領域的論述趨勢與證諸社會與經濟的發展變遷，可以發現不管是企業領導階層的策略擬訂，或是從業員工的工作執行，「人」一直是企業經營發展與管理的探討主體，「現代管理學之父」Peter Drucker 就認為「沒有任何決策比用人決策的影響更深遠」(齊若蘭譯，彼得杜拉克的管理聖經， 2004)。對民間企業如此，國營事業亦是如此。那麼在國營體制的經營結構下，到底有哪些因素左右著國營事業實行企業化的進程？又該採取何種措施或手段才能有效增進國營事業實行企業化的程度？提昇企業經營效率的條件及其相互間的關係又為何？本研究將逐一探究與解析。. 2/86.

(14) 第一節. 研究背景與動機. 身為國營事業從業員工的一份子，正深陷在政府推動國營事業民營化及其產業自由化所形成的權益衝擊與糾葛的茫茫大海之中，翻閱著經濟部國營事業專責督導與管理單位-「經濟部國營事業委員會」成立的歷史沿革：『1965 年改組國營事業司，成立「公營事業企業化委員會」(1965 年至 1969 年)，期能以企業化精神，促進各事業之發展。終因功能難以彰顯而再度改組「公營事業企業化委員會」為「國營事業委員會」(1969 年迄今)，其主要目的仍在於促進事業的企業化經營，提升經營績效。』(摘述自國營事業委員會網站之組織沿革內文)。心中不覺自問：國營事業在一個負有促進事業企業化經營、提升經營績效的專責單位督導於管理之下，歷經了 40 年左右的努力，為何「國營事業＝經營績效不彰」仍然是政府與一般社會大眾心中的刻板印象？而政府於 1989 年揭示的民營化四個主要目的之ㄧ就是「增進事業經營自主權，以提高其經營績效」，1996 年因應當前經濟客觀環境的改變而修正民營化政策目的，並於 2000 年 11 月完成「公營事業移轉民營條例」第一條之修正，「以發揮市場機能，提升事業經營效率」為促進公營事業移轉民營之目的。於是自 1989 年(民國 78 年)起，經濟部、財政部與交通部為配合政府政策推動所屬事業民營化，經濟部首先即將中石化、中工、中鋼、台機與中船等五家公司列為第一波移轉民營化的事業體，並於 1993 年(民國 82 年)7 月，又將台肥、台鹽、中油及台電四家公司編入第二波移轉民營化對象。截至 2006 年底，經濟部所屬事業完成民營化的國營事業主要有：中石化、中工、中鋼、台機、台肥、中興紙業、農工、台鹽、高硫及唐榮公司等，其中農工、高硫、台機及中興紙業公司係採資產標售、辦理清算作業方式完成民營化任務。而交通部所屬事業完成民營化的國營事業則有：陽明海運、台航、台鐵貨搬、台汽及中華電信等，台灣貨搬亦是以清算作業方式完成民營化。然而檢視上述十幾家國營事業執行民營化後的現狀，除了中鋼、陽明海運、台航、中華電信因民營化時體質良好，經過多次釋股後達到政府持股比例降至 50%以下，並在完成民營化之後，真正能夠呼應政府 1996 年修正的民營化政策：【1.調整政府角色，發揮市場機能。2.開放產業競爭，提升資源有效利用】的部 3/86.

(15) 份目的之外。其餘各公司比較幸運的是由既有多數員工承接經營或轉型尋求生機 (如中興紙業、台鹽、台汽)，其他的則類似燙手山芋般地被政府分廠標售、逐步退出市場或慘澹經營。相較於新加坡淡馬錫控股公司（Teamasek Holdings，新加坡的國營事業）成功的經營績效，身為國營事業的一份子，眼看著國內國營事業經過幾十年的努力，仍然無法擺脫經營績效不彰的負面印象，不禁憂心忡忡<國營事業在企業化經營的執行過程到底面臨了什摩問題？>，而且國營事業就在政府政策推動下一一朝向民營化移轉， <國營事業全然民營化對國家社會的長遠利益到底是利多還是弊多？>、<國營事業面對競爭與永續經營的願景，是否一定要民營化？>、< 民營化到底是該扮演國營事業企業化強力催化劑的手段？還是該做為國營事業的終結政策？>這一連串的疑問，即是引發我們想要瞭解到底有哪些主要的外部限制與內部隱憂影響國營事業實行企業化經營進展的研究動機。考量相對於研究國營事業民營化問題的文獻不勝枚舉，而較少人深入探究國營事業在執行企業化經營過程當中所面臨的問題癥結，而且大多數研究國營事業民營化問題時，焦點幾乎侷限於國營事業民營化前後的員工權益與社會責任、以及財團化或泡沫化等議題，對於國營事業受限於法令規章與背負政策任務的束縛與其員工公務人員的工作心態的問題，僅是輕描淡寫一筆帶過。因此本研究將從國營事業實行企業化的構面切入，探究國營事業執行企業化經營的內、外部影響因素，進而尋求可能之解決或因應方案。. 4/86.

(16) 第二節. 研究目的. 在 1950～1960 年代期間，台灣經濟發展強調「進口代替」，國營事業生產淨額超過全國生產淨額 50%；而在 1960 年代末期台灣經濟發展邁入「出口導向時期」，政府經濟政策重點改為獎勵發展民生輕工業之後，國營事業生產淨額仍佔全國生產淨額約 30%左右，並在 1970 年代締造世界各國驚奇的「台灣經濟奇蹟」，國營事業的經濟貢獻不容抹滅。至 1980 年代末，國內經濟發展的重心已轉移到民間企業，國營事業生產比率則降至 15%以下(參閱國營事業委員會沿革網頁)，又適值全球興起「自由化、國際化」的經濟思潮，政府為促使國營事業改善經營體質，強化市場競爭能力，於是積極推動國營事業民營化的政策。然而當政府單位「義無反顧」地推動國營事業民營化政策，引起的眾多質疑與紛擾的同時，政府是否該重新思考國營事業的存在對國家、社會長遠利益的意涵，以及國營事業對經濟發展與民生照護的價值何在？嗣以，期待透過此一研究，能夠達到以下之具體目的： 1. 釐清影響國營事業執行企業化經營的真正癥結所在。 2. 提供國營事業員工與相關單位檢討民營化政策一個新的思考切入點。 3. 期能仿傚野人獻曝提供政府或國營事業高階管理階層之決策參考。. 5/86.

(17) 第三節. 研究範圍. 本研究範圍主要是以目前相對適合於開放自由競爭市場環境的油品、糖業、電信、交通運輸等產業的國營事業為研究範圍，例如仍在民營化進程中的中油、台糖等國營事業，以及在外界心中認為民營化成功的中華電信、國光客運公司等企業。至於中石化、中工、台電與中鋼公司，本研究基於以下的考量，並未列入此次研究範圍：一、中石化與中工：中石化是經濟部所屬事業第一家完成移轉民營的公司(1994 年)，但是與後來民營化的中工(1996 年)一樣，被威京集團掌握了二家公司經營權，所以中石化與中工雖然達成民營化的目標，但卻因為威京集團取得相對多數的股權，致使數百億的國家資產轉眼間進了威京集團的口袋，是國營事業財團化的案例，背離了政府國營事業民營化係為提昇事業經營效率的目的，所以未列入此論文的研究對象。二、台電公司：由於電力產業目前仍是屬於必須立即使用且無法大量儲存的特性，並無法像油品或其他物資可以透過大量生產、儲運、銷售的方式產生自由競爭的市場機制，在該產業經營具壟斷或寡占屬性仍十分強烈的階段，台電公司面對自由競爭環境，並不像其他國營事業具有急迫的競爭壓力，所以本研究暫時排除台電公司為研究範圍。雖然如此，本研究的結論與建議同樣可適用於台電公司，唯一的差別只是台電與其它國營事業在實行企業化經營的時程差異而已，畢竟企業化經營是企業經營管理的基本條件，能夠提昇企業經營績效是厚實根基的不二法門，所以台電若能儘早提高企業化經營效率的程度，企業體質必然更健全與具競爭力。三、中鋼公司：至於享有「國營事業模範生」並為國營事業民營化成功典範的中鋼公司，則是因為本研究認為中鋼公司建廠之初(1971 年)，是一家奧地利聯合鋼鐵(Voest)與我國政府及民間合資的民營公司，雖然後來因奧方撤資而政 6/86.

(18) 府增資，於 1977 年公股過半成為國營事業的一員，但是政府為避免中鋼受到國營事業管理法的法規限制，當時行政院即特別訂立「中國鋼鐵股份有限公司管理辦法」，使得中鋼管理高層取得高度的經營自主權(參閱《台灣勞工陣線》，1999 年)及擁有獨立自主的人事延聘與管理權責等，所以即使中鋼與台灣中油等公司同屬國營事業，但立足點並不相同，所以施行企業化經營所面臨的問題其影響層面亦不盡相同，所以本研究同樣未將中鋼公司納入訪談的範圍。雖然本論文研究的範圍有所界定，但是本研究仍將參酌國內、外與國營事業之企業經營管理或民營化議題相關的論述或文獻，避免產生「以單一成因當作解釋原因」(林金定、嚴嘉楓、陳美花，2005，Silverman，1997 年)的偏執。. 7/86.

(19) 第四節. 研究流程. 此論文研究流程，如下圖 1-1 所示，首先確認研究主題（與指導教授討論與評估後確認），再說明研究背景與動機、研究目的等，然後於閱讀文獻與相關理論探討之後，進行歸納研究相關議題據以擬訂訪談問題、研究方法、對象與分析方法之研究設計，並以綜合分析模式解析彙整之相關資料，探究國營事業企業化的問題癥結與可能解決之道，最後作成研究結論與建議。. 確認研究主題與研究目的文獻與相關理論探討研究設計國營事業經營環境. 問題設計與調整. 分析與探討研究結論與建議圖1-1. 研究流程. 8/86. 深度訪談資料整理.

(20) 第二章. 文獻回顧與探討. 從台灣光復時期開始，在政府銳意推動國家各項經濟民生建設，致力於與國家發展及人民生計息息相關的關鍵性產業之發展，乃至 1960、1970 年代，配合民生輕工業之成長，政府為完備社會基本建設與強化工業根基，而積極投入重、化及原料等基本工業。在以上的時代背景與台灣經濟成長進程中，「國營事業」肩負著奠定經濟發展基礎、加速經濟建設以及滿足下游民營事業需求的重責大任，國營事業在我國的經濟建設與發展歷程中，的確成功地扮演了關鍵的「經濟火車頭」角色。但在 1980 年代之後，由於經濟自由化理念的風行，自由競爭的經濟思維與民營化政策的推動成了政府的經濟發展主軸。所以如何改善國營事業體質、袪除不適宜的法令規章束縛，以提昇國營事業的經營績效、發揮國營事業企業化經營的整體綜效，成為此一時期政府管理國營事業的首要目標。國營事業在國內扮演的角色演變或許如上述脈絡清晰可辨，但是國營(國有) 事業(以下以國營事業稱之)在整個世界經濟發展體系地位又是如何？國營事業何時成為世界各國經濟發展的重要基石？既然國營事業是國家發展經濟的重要基石，為何在 1980 年代經濟自由理念風行之後，國營事業的存在被各國政府認為是構建自由開放競爭市場的絆腳石，是故如火如荼地推動民營化？要達成民營化的目的是否只有推動民營化一途？國營事業及其從業員工難道甘心成為人人喊打的過街老鼠嗎？如果資本主義能夠歷經發展累積、危機、以及重建與改組的長期循環(姚乃強、嚴維明、韓振榮譯，漫長的二十世紀，1999 年)，國營事業難道不能透過「成長、危機、改造」的企業循環永續經營嗎？所以，本研究認為在探究國營事業企業化所面臨的問題時，認為在文獻回顧與探討這部份，有必要從社會經濟的變遷與國營事業的成因論起，透過瞭解資本主義在長期發展過程當中，所歷經的危機、重建與改組的演化，以及與社會主義之間互相呼應的消長關係，逐步瞭解近代市場經濟理論之變化，對日後國營事業的形成與經營策略之影響。. 9/86.

(21) 本研究更試著檢視國內推行民營化之後的整體國內經濟成長與亞洲鄰近國家的表現比較、摘取管理科學發展趨勢與近代管理大師論述重心，並暸解我國政府推行民營化的目的、以及體認新加坡淡馬錫控股公司與日本國鐵民營化經營的事實，憑以剖析國營事業執行企業化經營所面臨的問題與其可行之因應方案，並藉以思考國營事業是否只有民營化才能具備或達成企業化經營的能力。. 10/86.

(22) 第一節社會變遷與企業經營概念之演進此處的社會變遷包括了政治與經濟環境的變化，而早期的西方經濟學者經常採用二分法的邏輯來解釋經濟制度，因此資本主義與社會主義二種不同經濟制度在西方社會裡很容易被明顯的區分開來。但中國經濟哲學則趨向於採用整體性的思考方式來看待經濟現象，所以經濟制度的設計則因融合取用資本主義與社會主義的長處而無明顯區分(《中國國富論》-一個富有中國特色的新國富論，魏萼住著，時報出版)。所以資本主義和社會主義成了近代民族國家不同社會價值取向的意識稱號(《新資本主義》，郭洪紀著)，並非純然經濟制度的分野。而亞當y 斯密國富論之後的十八、十九世紀，資本主義的經濟在西歐、北美風行一時，期間的產業革命、宗教改革和法國大革命等等，更深深影響了後世的政治、經濟與社會制度。而馬克斯資本論的問世，正是社會主義經濟思想的濫觴，此一思想也深深影響了整個世界的潮流。一、國營事業的成形所謂「溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣」即明白表示全國土地屬於國王所有，而國王即是國家，土地當然也就屬於國家，明顯地反映出「國有制度」的思想(魏杰，國有制經濟的實踐與改革，1995 年)，遠在我國封建時代就已經存在，經過幾千年經濟制度的演變與社會環境的變遷，從周朝「公田」與「私田」的「井田制度」到近代資本主義與社會主義在經濟制度實踐上互為消長與調整，在 1980 年代以前，國營事業已嚴然成為國家經濟發展的重要基石，甚至曾經也是部分國家發展強權、擴張版圖的重要力量。若從西方國家的角度來看，馬克思在 1950 年代曾對東方社會進行專門研究後指出：東方社會的顯著特點是很早就建立了中央集權的國家和土地公有，舉辦公共工程是政府的一種經濟職能，這種制度類似於前資本主義的三種土地所有制形式(魏杰，國有制經濟的實踐與改革)： (1) 部落所有制形式：例如墨西哥、祕魯、印度的某些部落採取的公設所有制。 (2) 古典古代土地所有制形式：例如羅馬與希臘採行的國家所有與私人 11/86.

(23) 所有並存的雙重形式。 (3) 日耳曼式的所有制形式：在這種形式下，私人所有制成為公社所有制的基礎，而公社所有制成了擔任彌補私人所有制不足之處的角色。所以不管是東方或西方，國有制不僅存在於封建社會，也存在於資本主義社會，至於社會主義對國有制的極端實踐更不在話下。當國有制逐漸發展到一定的規模與分工之後，國營事業於是自然成形。惟同樣是國營事業，但是在資本主義及社會主義所扮演的角色卻有所不同。因為追求財富功利、放任自由市場競爭是資本主義的精義所在，所以「利潤」是資本主義社會中企業生產者致力追求的唯一目標，也是經濟理論探討的基本要素。企業追求利潤的增加，企業必須更有效的利用與控制土地、勞動力、資本以及其他稀有資源，並降低生產成本提升生產效益，以維護企業的競爭優勢。於是「績效」成了衡量企業化經營是否成功的唯一指標。於是資本主義此種講求績效與著重企業自利的本質，無可避免的擴大了社會貧富差距，造成勞工階級的反彈。中國傳統「不患寡而患不均」的觀念，即是中國社會對此資本主義造成歐洲十八、十九世紀貧富差異懸殊的社會衝突心生畏懼。於是排斥資本主義的經濟制度，造成「去除私有制」的社會主義呼聲四起。但「去除私有制」的公有制度，並不等於保證沒有剝削、壓迫和異化的社會現象，若一切經濟資源與社會權利以「公有制」名義集中於少數所謂菁英手中，亦無法成就一個公平合理的社會(《新資本主義》)。雖然資本主義的本質是以「自由市場經濟」為基礎，但中國傳統文化的經濟思想也是以力求「市場經濟」為目標(《中國國富論》)，所以國父孫中山先生所創的民生主義經濟意涵即顯現了近代中國傳統經濟思想的精髓—重視政府經濟的適度調節。近代東、西德的合併，東德改變了社會主義的經濟制度；蘇聯、東歐諸國的解體也改變了昔日社會主義的生活方式；金磚四國(十國)的崛起論，反映了世界政治、經濟秩序的重大轉變，隱含著社會主義因資本主義社會財富分配不均的敗績而起，社會主義卻又因自身經濟制度的病態而崩潰。於是代 12/86.

(24) 表資本主義融入了福利國家的政府經濟計畫與社會經濟制度所形成的新型資本主義時代則再度獨領風騷。以中國大陸為例，在其 1979 年實施改革開放政策之後，帶給中國大陸驚人的經濟成長比台灣的經濟發展奇蹟有過之而無不及。這些地區與國家經濟的蓬勃發展，正是「以政府經濟福利社會為體、而以資本主義自由經濟競爭為用」的最佳例證。這個時期，「國營事業」成了制衡資本主義追求功利與打破社會主義靜滯經濟的改善機制。二、國營事業的必要性政府透過對國營事業的管控，使政府經濟政策得以同時兼顧計畫經濟發展與社會民生福利，中國大陸 2003 年 9 月之後的宏觀調控緊縮政策，就是藉由國營事業的經營以更有效率地促進經濟發展，而且政府又能讓隨心所欲的掌控經濟發展方向與能量的最佳例證。同時，觀諸近代經濟思潮的演進，資本主義國家不斷調整與改善經濟制度—增加對國民福利與社會責任的照應與擔負、改善自由競爭引發嚴重貧富不均的社會問題，社會主義國家的經濟制度則改以市場經濟(市場競爭與財產私有制)為主，而以政府經濟計畫為輔。亦即近代各國的經濟思潮已形成了「均中求富」、「富中求均」的福利社會資本主義。尤其世界經濟全球化越發達，各國為了在全球化的競爭環境中取得有利地位，國家與民族的利益維護就越明顯，這種現象主要表現在三方面：一是區域性經濟體系的發展(如歐洲共同體、北美自由貿易區、亞太經合組織等)、二是已開發國家貿易保護主義的抬頭(例如美國從自由貿易政策轉為公平貿易主義-WTO 的催生)、三是各區域經濟體系以及各國家之間的經濟競爭與矛盾改以政治、種族矛盾的形式表現出來(《全球化還是民族化?》，高德步)。此一階段的國營事業默默地扮演著經濟利益的折衝角色。再觀諸近年來西方國家重新調整國營事業的民營化政策，以及我國 2005 與 2006 年政府藉由國營事業活化國內經濟與穩定國內物價民生的政策執行，我們可以發現，雖然 1980 年代以來各國的國營事業民營化政策如火如荼地推行，但是國營事業在國家經濟與自由經濟二者之間，仍然繼續扮演著舉足輕重的調和角色，國營事業存在的必要性已昭然若揭。是故，由上述文獻可知為了平衡福利社會主義與自由資本主義引發的負面效. 13/86.

(25) 應，國營事業的成形如水到渠成。但是國營事業存在的必要性，卻因背負著經營績效比不上民間企業的原罪而被輕忽。難道國營事業真的無法締造足與民間企業媲美的效率與競爭力嗎？. 14/86.

(26) 第二節近代企業管理科學之演進如果國營事業有其存在的必要性，那麼如何改善國營事業實行企業化的程度、提昇經營績效，就值得我們深入思考以尋求解決之道。在此，本研究擬從近代企業管理科學理論的視角切入，探討與企業提昇自身經營效率有關的項目，以篩選出影響國營事業本身實行企業化經營的因素，據以進一步訪談及分析探討。一、管理科學理論相對於十八、十九世紀視資金、設備與原料為企業管理重心，近代企業管理科學逐漸轉移到重視人及其行為對企業組織的影響。管理理論於是從 Frederick W. Taylor(1856～1915)將工作績效極致發揮的科學管理，到探討人性、行為、組織的 Max Weber(1864～1920)的科層組織(bureaucracy) 理論、Herbert A. Simon(1916～2001)的有限理性(bounded rationality) 及滿意準則(satisfaction)決策原則、霍桑實驗(Hawthorne studies)、 Maslow(1908～1970)需求層次的理論架構以及 Douglas McGregor(1906～ 1964)提出人性假設的 X 理論與 Y 理論等等不同領域的管理理論，可以看出管理理論依職隨著經濟、人文環境的變遷而不斷地演進，而整個趨勢是朝著人性管理以及影響行為的組織文化的因素探討著。至於資源基礎理論 (Resource-base theory)以及知識管理方面的各種論述，則是因應現今資訊科技與運輸技術的大幅進步，所形成的全球化經濟競爭，各方學者苦思如何善用企業競爭優勢、提昇競爭能力的結果。以下即就前述提及的幾種管理論述之間的差異與演變簡要摘述。早期，Taylor 採用高度實務主義，強調工作分析與工作再設計，利用科學方法分析個別工作者的工作表現，以發掘如何以最小投入得到最大產出的方法。因為企業應用科學管理的方法，不可避免的將導致工作流程的結構性改變，所以 Taylor 也是最早發展出工作規劃與工作安排的方法，因此常被稱為「科學管理之父」(《管理學-整合觀點與創新思維》，中山大學企業管理學系著，2005 年)。而 Max Weber 則是德國著名古典管理理論學家、經濟學家和社會學家，被尊稱為「組織理論之父」，與 Taylor、Henri Fayol(1841～1925)並稱為 15/86.

(27) 西方古典管理理論的三位先驅。Weber 採用「理想模式」的分工、規範、職位權力、報酬等特性思維來闡述科層組織的理性特徵與效率設計，但是以現在的眼光來看，卻是忽略了人性因素的考量。1978 年諾貝爾經濟學得主 Herbert A. Simon 即認為經濟學家所謂的純理性決策或追求最佳效果的決策是不存在的，決策行為是常與決策當事人背景及其所扮演的角色相結合，以滿足決策當事人的現實需要與追求決策效率的需要(這個論點剛好可以澄清我國近年來大眾對「換了座位就換了腦袋」這句話的負面誤解)。所以 Simon 於 1982 提出了「有限理性」的決策模式，同時也闡明了「滿意準則」對管理控制與決策問題的引導意涵。由 Elton Mayo 領導進行的霍桑實驗本來是想瞭解疲勞與照明設備對生產力所產生的效應，卻意外地發現員工的心理因素對生產力的作用，往往大於物質環境因素，因此把心理學研究方法引入管理領域成了霍桑實驗的重大貢獻之一，由此開始，管理科學進入了新的行為科學研究紀元，研究重點首重於激勵、溝通與領導。緊接著則是 Maslow 提出的需求層次理論(如圖 2-1)，該理論係假設人類的需求可分為五個層級：較低層次的生理、安全需求，以及較高層次的社會、尊嚴、自我實現需求。雖然之後的研究發現人類需求的滿足並不一定以 Maslow 的層級方式呈現，但是此一需求理論簡單扼要且符合一般人的直覺邏輯，並無損於該理論在組織行為中探討與研究。. 眾望眾望所歸所歸自我實現：追求成長、發揮潛能. 自尊需求：自我價值與能力被接納需求：社會歸屬、愛安全需求：免於傷害、恐懼、保有隱私等生理需求：水、食物、性、遮風避雨等. 圖 2-1 Maslow 需求層次理論 16/86.

(28) 而 Douglas McGregor 在 1957 年所著的《企業的人性面》一書中認為「人性」是管理的中心問題，所以從人性的觀點探討組織管理的議題，並提出 X、 Y 兩種人性假設的理論。簡單的說，X 理論是屬於「人性本惡」的假設，所以管理上需要「葫蘿蔔與棍子」交叉應用；而 Y 理論則是「人性本善」的假設，著重於管理方法的探討，以有效地引導和激發員工的成就自我的「需要」。二、企業管理論述除了上述管理學說之外，近代尚有許多著名的企業管理大師的著述暢銷全球，例如在 1909 年出生於維也納，並於 1954 年出版了「管理的實踐」巨著之後，奠定了在管理學領域無可取代的大師級地位，並被《經濟學人》譽為「大師中的大師」Peter Drucker(1909～2005)所著述的「管理的實踐」(The Practice. of. Management) 、《創新與企業家精神》. (InnovationandEntrepreneurship-1985)、《新現實：政府與政治、經濟與企業、社會與世界》(The new Realities:in Government and Politics,in Economics and Business,in Society and World View-1989) 、《自我管理》 (Managing Oneself-1999)，以及 Larry Bossidy 及 Ram Charan 近幾年合著的《執行力：沒有執行力哪有競爭力》(Execution：The Discipline of Getting Things Done-2002)、《應變：用對策略做對事》(Confronting Reality：Doing What Matters to Get Things Right-2004)等等企業經營管理著述，對企業及其領導人在企業一系列的價值活動中所須扮演的角色，皆有精闢的探討。從上述近代管理科學理論與企業管理論述的文獻，可以發現「人性」(不管是企業領導人或員工)都是探討組織自我管理與激發企業績效的主軸，而科學化的生產流程只是生產作業的一種輔助工具罷了。當然，近代管理領域的理論不只上述幾項而已，本研究摘述以上段落的幾項理論，是因為與此論文探討國營事業當前企業化經營的探究議題具有密切關聯性，至於探討如何強化企業競爭優勢與能力等管理領域方面的學說，則是屬於當今所有企業在經營管理上極力追求的目標，可在其他研究深入探討。. 17/86.

(29) 第三節. 國營事業民營化目的之探討. 以一個章節針對國營事業民營化政策之形成予以說明，主要是因為該民營化政策引發此篇論文探討國營事業企業化問題的始因。誠如本章對「企業」的說明，既然國營事業體制改為公司制之後，其公司經營活動就是屬於企業活動，然而為何一個已經屬於企業化經營的國營事業，為何還需要「民營化」呢？莫非公司制的國營事業跟民間的公司是不同的嗎？那麼不同之處何在？「民營化」的目的又何在？一連串的疑問即是此篇論文擬予探討「企業化」問題的主軸！所以本研究認為有必要探討國營事業民營化政策形成之目的。因為「公營事業」即是當前一般所謂「國營事業」的相同用語，故在此章節引述部分文獻時有「公營事業」用語，請將「公營事業」視同本研究所稱之「國營事業」，請諒察。在學者張晉芬的《台灣公營事業民營化：經濟迷思的批判》(2001)專書中提及民營化(私有化)的源頭有三：一、英國為解決嚴重的財政赤字以及其他非經濟因素。二、社會主義國家共產黨政權解體的推波助瀾。三、國際金融或經濟援助組織的影響。. 而我國國營事業民營化政策的實施是在 1989 年由當時的行政院長李煥先生拍板定案，而民營化政策的形成，官方版本的說法(《經濟部所屬事業民營化》， 2001)摘述如下：一、1980 年代以來經濟自由化理念風行 1.1979 年英國保守黨執政以後，秉持市場經濟自由營運之精神，鼓勵個人創業與競爭，加以英國柴契爾夫人鼓吹自由競爭之經濟思想。 2.1980 年美國雷根總統上任以後對自由化思想之實踐，認為政府之責任是鼓勵競爭(提供競爭環境)，非參與競爭。 3.我國前行政院長俞國華先生於 1984 年(民國 73 年)6 月揭示「經濟自由化、國際化與制度化」三方向努力。二、先進國家推動民營化之成功經驗 18/86.

(30) 1.英國方面：自 1979 年以後積極推動公營事業民營化，範圍遍及航空、電信、石油、汽車、旅館、運輸等行業。 2.日本方面：1980 年代前後即陸續執行公有事業民營化，如日本專賣公社、電信電話公社、國有鐵道及航空公司等。 3.德國方面：1985 年正式通過公營事業民營化為政府政策之後積極推動。 4.法國方面：1986 年起民營化實施範圍遍及銀行、保險、石油、能源、航空、汽車、運輸、電信、電視、廣告等行業。三、國內政經環境變遷 1.貨幣供給長期居高，國內游資充斥自 1985 年(民國 74 年)起，貿易順差持續大幅成長，外匯存底不斷累積增加，導致貨幣供給額居高不下，國內資金氾濫，造成當時股價與房地產價格飆漲。 2.政府財政收入不足以支應快速增加之公共建設投資需要十大建設有成，然與民眾息息相關的基層建設有待投入大量資金予以改善，而政府收入有限，大部分共共建設經費均賴發行公債支應，製預算赤字持續擴大。 3.公營事業經營束縛較多，績效常受批評我國公營事業其人事、會計、預算、採購，均需依照政府各項法令規定辦理，作業較無彈性，商機更難掌握，經營上時有綁手綁腳之感，至績效不彰，屢為各界所批評。 4.加入世界貿易組織(WTO)，自由化市場競爭日益激烈公營事業享有市場獨占性質者，將因市場開放後面臨激烈競爭，盈餘大幅縮水，並將衝擊公司的營運及組織結構。. 基於上述三大成因，1989 年(民國 78 年)行政院即揭示民營化的四大主要目. 19/86.

(31) 的摘述如下：一、增進事業經營自主權，以提高其經營績效公營事業在經營方面除民營事業應遵守之法規之外，凡政府之預算法、決算法、審計法、政府採購法及人事法令與各主管機關規章都須遵守，且監督機關眾多，致使企業經營自主性較低，無法發揮應有之效率。如要在現行體制內求改革，以達公營事業經營合理化，確實困難重重。而民營化可免除不必要之干預與束縛，是促進公營事業經營合理化，提高經營績效最直接有效的方法。二、籌措公共建設財源，加速公共投資，藉以提升生活品質近二、三十年來經濟發展快速(按：此乃過去式)，公共建設趕不上經濟發展需要，為提升生活品質，並為下一階段經濟發展奠立穩固根基，必須加速公共建設。惟稅收無法充分支應所需龐大經費，故如能將部分公營事業股權轉移民間，所得資金作為公共建設財源，有利於健全財政收支。三、吸收市場過剩游資，舒解通貨膨脹壓力當時持續大量出超，導致貨幣供給增加快速，民間游資充斥，造成通貨膨脹壓力。而公營事業移轉民營，吸收民間資金，即為有效方法之ㄧ。四、增加資本市場籌碼，擴大資本市場規模，以健全資本市場之發展當時國內資本市場籌碼有限，投資管道不足，易造成人為炒作，股價暴起暴落，加重投機風氣，間接影響社會安定。藉由民營化釋出公股，可增加民間投資機會及吸收國內過剩游資，以有效抑制社會瀰漫之投機風氣，有助於資本市場之穩定與健全發展。誠如前述，經濟部自 1989 年(民國 78 年)起，即配合政府政策積極推動所屬事業民營化，至 1995 年(民國 84 年)9 月與 1996 年(民國 85 年)1 月間，經濟部成立「經濟部所屬事業民營化諮詢委員會」，對公營事業民營化看法如下：. 20/86.

(32) 一、原民營化四大目的，因客觀環境已明顯改變，宜予調整修正，以明確闡明政策目的，使政府、社會大眾、事業員工等相關人員瞭解為何要民營化，以減少政策推展阻力。二、參考各國所訂民營化政策目的，並考量我國經濟朝向自由化發展之趨勢，民營化政策目的之訂定，以較超然、宏觀角度、可整體適用各事業為原則，並應兼顧提升效率(市場機能)與公平均富(政府角色)。三、民營化政策目的，建議修正為：(摘自經濟部所屬事業民營化，2001 年 12 月) 1.調整政府角色，發揮市場機能由於經濟環境之變遷，及自由化與國際化趨勢之形成，政府角色宜由過去主導經濟發展，調整為建構及維持公平競爭的環境，讓市場機能充分運作；在公營事業民營化過程中，政府部門之角色及在促進股權大眾化，鼓勵員工認股參與經營、運用民營化所得的資金於公共建設，力求社會財富平均分配等，以兼顧經濟效率及公平目的。 2.開放產業競爭，提升資源有效利用開放產業公平競爭，避免公、私法人壟斷，營造自由競爭之市場環境；民間經營較有效率之業務，由民間經營；調整公營事業角色，袪除事業政策性任務，賦予公平競爭條件，提升事業經營效率，以提升總體資源的使用及分配效率。是以，2000 年(民國 89 年)11 月 29 日修正公布之「公營事業移轉民營條例」第一條即將民營化目的修正為：「發揮市場機能」、「提升事業經營效率」由於政府揭示推動國營事業民營化的目的恢宏遠大，依據「公營事業移轉民營條例」第 15 條--公營事業移轉民營，政府所得資金，得部分撥入特種基金外，其餘均應繳庫，並應作為資本支出之財源。以及「公營事業移轉民營條例施行細則」第 28 條--公營事業移轉民營及政府資本未超過百分之五十之事業，其公股部分之轉讓，政府所得資金，依本條例第十五條規定繳庫。並述及應依下列規定辦理：. 21/86.

(33) (1)公庫出售持有公股時或公營事業出售全部資產時之所得資金，除撥入特種基金之部分外，其餘均應繳庫。 (2)公營事業出售部分資產或其持有移轉民營之轉投資事業股權時，其收支應併入事業年度盈餘處理，除依法彌補虧損及提列法定盈餘公積外，不得以任何方式留存。因此本研究嘗試透過彙整截至目前為止已完成民營化事業的年度(詳附表 2-1)，與取得經濟部經濟部投資業務處所公佈之相關數據，編製我國和亞洲主要國家經濟發展趨勢圖(詳附圖 2-2、2-3、2-4)交互比較，期能找出 1994 年各事業民營化所得資金繳庫後，與政府在國家經濟發展的努力成果是否具有正向的關連性。惟本研究雖然透過相關管道擬瞭解政府對民營化所得資金之實際運用，以檢視國營事業民營化是否確實對國家經濟發展產生重大影響，但因無法取得相關資訊而難以分析。所以本研究僅能從兩者在年序上的外顯數值關係予以判讀-「國營事業民營化所得資金對國家經濟發展並無明顯影響」，且環視附表 2-1 所列已完成民營化事業的經營現狀，其績效表現亦未如預期。. 民營化基準日完成移轉民營事業 1994/05 1994/06 1995/04 1996/02 1996/03 1996/05 1996/12 1997/01 1997/06 1998/01 1998/01 1998/01 1998/01 1998/01. 中國產險公司中石化公司中國鋼鐵公司陽明海運公司液化石油氣供應處台機鋼品廠中華工程公司台機船舶廠台機合金鋼廠彰化銀行華南銀行第一銀行台灣中小企銀台灣產險公司. 1998/01. 榮民氣體廠. 1998/06 1998/06 1998/08. 台灣航業公司台灣人壽保險公司岡山工廠. 22/86. 辦理方式出售股權出售股權出售股權出售股權標售資產讓售資產（與特定人協議）出售股權(完全民營化) 讓售資產（與特定人協議）讓售資產（與特定人協議）出售股權出售股權出售股權出售股權出售股權資產作價與民間投資人合資成立民營公司出售股權出售股權標售資產.

(34) 1999/01 1999/09 1999/09 1999/09 1999/09 1999/11 2000/12 2000/12 2001/07 2001/10. 台開信託公司台肥公司農民銀行交通銀行高雄銀行台北銀行新生報業公司印刷所台汽公司中興紙業公司. 出售股權出售股權出售股權出售股權出售股權出售股權讓售資產（與特定人協議）標售資產讓售資產（員工承接）讓售資產（員工承接）. 2001/11. 台機公司. 讓售資產（與特定人協議）辦理清理、清算作業. 2002/07 2002/08 2002/09 2002/09. 中央再保險公司唐榮運輸處唐榮鋼鐵廠唐榮公路車輛事業部. 2002/10. 唐榮軌道車輛事業部. 2003/01 2003/01 2003/01 2003/11 2005/04 2005/08. 農工公司台鐵貨搬公司食品工廠台鹽公司合作金庫銀行中華電信公司. 出售股權標售資產讓售資產（與特定人協議）標售資產資產作價與民間投資人合資成立民營公司標售資產資產標售（員工承接）完成招標出售股權出售股權出售股權. 附表 2-1 我國完成移轉民營化事業一覽表 (本研究增補顏維佑「公營事業民營化之我見」內容附表). 亞洲主要國家經濟成長率 20. 中華民國 10. 中國大陸香港. 5. 日本韓國. 0. 新加坡 -5 2006. 年度. 附圖 2-2 亞洲主要國家經濟成長率 (本研究參考經濟部經濟部投資業務處公佈數據整理) 23/86. 2007 預測. 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. 1991. 1990. 1989. 1988. 1987. 1986. 1985. 1984. 1983. 1982. 1981. 1980. -10. 1979. ). %. 15. (. 經濟成長率.

(35) 上圖 2-2 所示，由於 1994 年是陸續完成國營事業民營化的首年，所以特將 1994 年至 2006 年為止的經濟成長曲線框出檢視，可以看出我國的經濟成長率與鄰國比較呈現下滑趨勢，而著重國營事業(淡馬錫控股)發展的新加坡近幾年的平均表現明顯優於我國。. 亞洲主要國家國內生產毛額 6,000,000 5,500,000 5,000,000 產 4,500,000 值 4,000,000 3,500,000 百 3,000,000 萬 2,500,000 美金 2,000,000 1,500,000. 中華民國中國大陸. (. 香港日本韓國新加坡. ). 1,000,000 500,000 2006. 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. 1991. 1990. 1989. 1988. 1987. 1986. 1985. 1984. 1983. 1982. 1981. 1980. 1979. 0 年度. 附圖 2-3 亞洲主要國家國內生產毛額 (本研究參考經濟部經濟部投資業務處公佈數據整理). 上圖 2-3 中因未取得韓國及新加坡 2006 年的國內生產毛額數據，故該兩國在 2006 年圖示為零，由此趨勢圖可以發現日本、中國大陸及韓國(吳 2006 年數據)明顯處於成長階段，我國及香港、新加坡則無明顯進展。下圖 2-4 則從工業生產增加率來檢視我國與亞洲鄰近國家之間的發展差異。. 24/86.

(36) 亞洲主要國家工業生產增加率 30. %. 25 20. 中華民國. 15. 中國大陸. 10. 香港. 5. 日本. 0. 韓國新加坡. (. 工業生產增加率. -5. -10 2006. 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. 1991. 1990. 1989. 1988. 1987. 1986. 1985. 1984. 1983. 1982. 1981. 1980. 1979. ). -15. 年度. 附圖 2-4 亞洲主要國家工業生產增加率 (本研究參考經濟部經濟部投資業務處公佈數據整理) 由上圖 2-4 工業生產增加率的發展趨勢來看，大陸、新加坡及韓國表現不錯，而曾經創造經濟奇蹟的台灣，工業生產增加率疲弱的表現也許正是產業外移的表徵。. 從上述三張圖表所顯示的國內經濟發展成果趨勢，顯示出國營事業民營化後所取得資金繳入國庫做為資本支出的財源應用，並無法說服我們相信「政府完成國營事業民營化＝達成民營化政策的經濟目的」。而且從被視為國營事業民營化成功典範-中鋼公司，2007 年 7 月 1 日起又要更換董事長一事(林政鋒，財經要聞 A2 版，經濟日報，2007/06/19)，對一個企業模範生在短短的 6 年裡換了 5 個董事長，似乎正可以說明政府是否能夠調整自己扮演的角色，讓市場機能自由發揮，這無關乎國營事業是否需要民營化，而是與政府領導者的國家經營理念有密切的關係。. 25/86.

(37) 第三章研究設計. 國營事業要擁有民間企業經營效率到底遭遇了什麼問題？公司化的國營事業引進了近代企業經營管理觀念與技術之後，仍然無法提昇經營績效的原因何在？如何擺脫「國營事業＝經營績效不彰」的原罪與刻板印象？這一直是本研究念茲在茲擬予以解開的疑惑。所以本研究的設計方式，係結合文獻對企業經營管理的論點，從文獻歸納出提昇企業經營效率的主要論述項目，並參酌國營事業的特性據以撰擬訪談問題。然後結合文獻推演、並以深度訪談與觀察法所獲得的初級資料為探討重點的方式進行分析與研究。經由形成主旨、進行對比、澄清關係、以及建立具有統整性的理解等步驟引出初步的結論，並透過代表性的檢核篩選、證據品質的估量與受訪者的回饋、加入外圍者與相競爭的解釋(rival explanations)檢測、採用「若－則」測試(If-Then tests)等技術方法確認初步的結論 (張芬芬譯，2006) ，期能客觀地探討國營事業本身執行企業化經營時面臨的問題癥結所在，並提出可行的因應方案。. 26/86.

(38) 第一節. 問題歸納與設計. 近年來，經過經濟環境與資本市場的變遷，再衡諸政府於 1989 年所揭示的國營事業民營化目的以及 1996 年初修正後的民營化推動目的，今天仍然可以支持國營事業民營化繼續執行的理由，應該只剩下「增進事業經營自主權，以提高其經營績效」、以及「發揮市場機能、提升事業經營效率」兩者，而前者與原來其他的三個民營化目的業於 1996 年初一併修正為後者(參閱第二章第三節)，所以可知政府推動國營事業民營化的原因，主要是希望能夠提升國營事業的經營效率，也就是希望國營事業能夠如同民間企業般具有卓越的經營績效，能夠真正地「企業化經營」以提高競爭力及獲取利潤。所以參酌近代管理科學領域各種如何增進企業經營績效的理論以及國內外著名的管理大師的著述--如 Max Weber 的科層組織理論、Herbert A. Simon 有限理性及滿意準則的決策原則、霍桑實驗、Maslow 需求層次的理論架構以及 Douglas McGregor 人性假設的 X 與 Y 理論等等之後，就企業本身的內部架構而言，與企業化經營績效息息相關的主要因素，主要可歸納為以下三個構面：一、企業本身的組織活動：此處的組織活動包括經營決策、投資、財務、人事、以及直接投入、產出等企業價值活動。二、企業員工的行為：此一構面包含內隱於員工心中的工作理念問題，以及外顯於員工的工作心態與行為等因素。三、企業高階領導人：高階領導人風行草偃的力量絕對不能忽視，那麼企業領導人在企業化經營的價值鏈中到底應該扮演怎樣的角色？國營事業領導人與民間企業領導人在提升企業經營效率的執行角色有何差異？再者，因為考量此論文係探究國營事業企業化的問題，而國營事業相較於民間企業，其受到人事、預算、採購、審計等法令規章的束縛，也是必須正視的問題，然而其對國營事業經營效率的影響程度為何？綜合以上國營事業存在的社會變遷背景、民營化與企業化經營績效的推演關係、以及管理科學在企業組織內部的應用，本研究擬訂圖 3-1～圖 3-3 的問題做 27/86.

(39) 為探究主軸，其中圖 3-1 及圖 3-2 是針對目前尚未完成民營化的國營事業受訪者所設計的提問題綱，圖 3-3 則是針對已完成國營事業民營化的公司受訪者所設計的題綱。. 一. 就您的實務觀點，您認為貴公司面對競爭與永續經營的願景，是否必須民營化？為什麼？. 二. 您認為國營事業若採企業化而非民營化，主要面臨的問題有哪些？是否可以克服？(以貴公司為例) 【例如公司經營策略、領導管理、員工活動、法令規章等方面】. 三. 您認為國營事業的企業化，哪一個部門或階層具舉足輕重的角色？. 四. 您認為國營事業企業化能夠成功的關鍵因素是什麼？【例如從組織活動、領導階層、員工行為三方面來看】. 圖 3-1 尚未民營化之國營事業訪談題綱後來在研究進行過程中，發現初訂的問題經過實際訪談之後，為更貼近訪談的對象所隸屬的企業現狀及其現職等因素考量，本研究的問題提問用語經過二次的修正調整，詳如下圖 3-2 及圖 3-3：一. 您認為貴公司是否為企業化的公司？ (此處的「企業化」係指有效率營運、能善盡社會責任、並追求利潤的公司經營模式). 二. 就您的實務觀點，您認為貴公司面對競爭與永續經營的願景，是否必須民營化？為什麼？. 三. 您認為國營事業若採企業化而非民營化，主要面臨的問題有哪些？是否可以克服？(以貴公司為例) 【例如公司經營策略、領導管理、員工活動、法令規章等方面】. 四. 五. 您認為國營事業的企業化，哪一個部門或階層具舉足輕重的角色？. 您認為國營事業企業化能夠成功的關鍵因素是什麼？【例如從組織活動、領導階層、員工行為三方面來看】. 圖 3-2 尚未民營化之國營事業訪談題綱(訪後調整) 28/86.

(40) 一. 您認為貴公司民營化前後，在下列方面最大的差異(或改變最大的)是什麼？【例如從組織活動、領導階層、員工行為三方面來看】. 二. 您認為貴公司如果採行企業化而非民營化是否亦能有上述的改變？為什麼？. 三. 您認為國營事業若採企業化而非民營化，主要面臨的問題有哪些？是否可以克服？(以貴公司為例) 【例如公司經營策略、領導管理、員工活動、法令規章等方面】. 四. 您認為國營事業的企業化，哪一個部門或階層具舉足輕重的角色？. 五. 您認為國營事業企業化能夠成功的關鍵因素是什麼？【例如從組織活動、領導階層、員工行為三方面來看】. 圖 3-3 已完成民營化之國營事業訪談題綱. 29/86.

(41) 第二節. 研究方法. 有關個案研究資料的蒐集方法一般有 4 種方式：文獻、問卷、訪談、觀察等 (Kathleen,1989)，而且個案研究的對象可採單一個案或多個案，或透過不同層次分析方式(Yin,1984)，亦即研究的方法可以透過文獻與問卷調查(這是最常被採用的方法)、文獻與訪談或訪談與觀察等不同組合的資料蒐集方式，並就選定的個案對象或擬定的階層進行質性(qualitative)或量化(quantitative)研究。本研究係以質性研究為主體，結合文獻推演、深度訪談以及觀察法的方式進行研究。採用此研究方法的原因，主要是考量質化研究具有歸納性取向以及著眼於特別的情況或人物的長處(高薰芳、林盈助、王向葵，2001)，並且擬訂書面的訪談綱要(詳上節)先供受訪者參考，採取半結構式的深度訪談方式。採行半結構式訪談主要是可以依訪談當時情境適度調整訪談的實際內容，創造親切、自然的訪談氣氛，讓受訪者採取較開放的態度來反思自己的經驗(潘淑滿，2003)，在敏感性的問題上取得更精確的資訊。所以考量探討國營事業企業化經營問題的敏感性與人性因素，本研究乃採半結構式的深度訪談，並配合有關文獻的探討，综合分析相關問題，務使本研究獲取更廣泛、周延的論述力量。. 30/86.

(42) 第三節研究對象此論文是以台灣中油(2007 年中國石油更名)、台灣糖業、中華電信(2005 年完成民營化)、國光客運(台汽 2001 年民營化後)等國營事業為研究範圍，並尋求其轄管之業務性質或職務與該公司企業化之實施具直接相關的中、高階層主管為訪談對象，期能從訪談對象的實務管理經驗中探究問題的癥結與可能的解決方案。其中更刻意邀訪近幾年甫退休的企業高階主管，以避免受訪者因為身在其位受訪時，僅能回覆符合社會期望的制式答案，而失去深度訪談的意義。本研究未涵蓋訪談最高管理階層之意見，一則或有力有未逮之處，二則係本研究認為各企業的中、上管理階層人士對企業化經營改革與執行，具有更深刻的的切身感受。誠如 Kathleen M. Eisenhardt(1989)於「Building Theories from Case Study Research」一文中，引用 Mintzberg(1979)所提出的觀點：「No matter how small our sample or what our interest, we have always tried to go into organizations with a well-defined focus－to collect specific kinds of data systematically.」「不管我們樣本多小或我們在意什麼，我們必須有明確目的地深入組織，以有系統地收集特定的資料。」所以，雖然本研究未能涵蓋最高領導階層的訪談意見確有遺珠之憾，但在篩選受訪企業與受訪人員時，即鎖定其業務性質足以做為實施企業化經營問題探討的國營事業業，並以其經辦業務或職務與施行企業化具高度關連性的人員做為受訪對象，深入企業化經營的核心進行深度訪談，以求完備探究國營事業企業化問題探究樣本之妥適性。. 31/86.

(43) 第四節. 分析方法. 因為此論文係探究國營事業企業化的問題，題目較偏向負面陳述，但為取得受訪者真正的經驗與卓見，唯有在受訪者同意之下才會在訪談過程中予以錄音。本研究在每一次訪談受訪者之後皆立即撰寫訪談紀錄的文字稿，因為即使手邊存有當時訪談的速抄文字，但因屬半結構式訪談方式，訪談結束與撰寫文字稿時間間隔越久，訪談的細節與情境印象也會越模糊。所以為避免全部訪談完再撰寫文字稿造成訪談內容不夠精準，所以採取訪談後立即撰寫訪談紀錄，並且在訪談紀錄完稿後，將訪談紀錄遞交受訪者審視其內容，務求忠於受訪者欲表達之本意。同時，在每一次訪談之後，若發現受訪者曾表達出與一般社會印象較少述及的看法時，本研究會在下一位受訪者的訪談過程中適時加入提問，以瞭解受訪者的看法，有助於後續的綜合分析。當然，為建立一連串符合邏輯的證據(Seriven,1974)，本研究希望能找出相對立的解釋與負面的證據，建立一個在理論上與概念上具有一致性的論述(王修曉，2007)。本研究是以訪談結果為主，並參酌歷年來管理科學在增進企業管理效能的論述、以及研究成員自身多年服務於國營事業的親身經驗與觀察，藉由文獻理論的推演與不同國營事業受訪者管理實務訪談結果，所得到的差異與衝突，來引導出更進一步的資料蒐集與研究發現推論的細緻化(胡幼慧，1996)。並進行資料蒐集與研究發現的意涵比對及澄清、以統整性的理解引出初步的結論，再透過代表性的檢核篩選、證據品質的估量與受訪者的回饋、加入外圍者與相競爭的解釋(rival explanations)檢測、採用「若－則」測試(If-Then tests)等技術方法確認初步的結論 (張芬芬譯，2006) 本研究在探究以上各個構面交錯的訊息時，同時也謹守質性研究係著重於受訪者的個人感受、生活與經驗的陳述，研究者則從其中獲得、瞭解與解釋受訪者個人對社會事實的認知(林金定、嚴嘉楓、陳美花,2005)。在整合分析時，研究者本身即採取下述客觀的立場：(林金定、嚴嘉楓、陳美花,2005，Silverman ,1997) 1.不曲解合理的歸因 2.避免過度以受訪者的觀點來解釋事由 3.避免選擇極端的意見 4.不以單一成因(Single element)當作解釋原因 32/86.

(44) 5.體認文化因素與事實常常伴隨存在的 6.體認事件發生的現象是稍縱即逝的務求客觀、真實地歸納國營事業企業化經營所面臨的問題，確立與強化此一質性研究的信度與效度。. 33/86.