學習取向的程序建置

從 UNFCCC 到 APF 程序價值的重視與其內容的建構，所反映的是環境 法不再是對於已知環境破壞的回應，而是需要決策於未知之中，並且透過不 斷學習予以修正調整。

傳統環境法的典型模式是對污染的控制與對自然的保護，都是建立在科 學已知的污染路徑與環境衝擊之上，透過污染物與標準的界定進行管制。如 果欠缺科學的證據，污染的控制以及責任的追究即失去正當性。科學知識建 立在對於過去的研究與觀察之上，也成為預測未來環境衝擊的基礎。儘管科 學不確定經常伴隨著環境法發展，氣候變遷的未知以及不斷變動的特性更勝 以往，使得過去經驗與知識難以提供調適政策的建構的基礎⁵⁹。

從 UNFCCC 到 APF 的調適政策發展，反映的是以「學習」為核心的模 式。UNFCCC 第 1 次締約國大會所發表的「柏林授權」開展出「評估——能 力建立——調適政策實施」三階段架構，強調以科學與知識為基礎的調適政 策，要求會員國進行調適的觀察與評估；十五年後的坎昆調適架構，在呼籲

57 Richard H. Moss et al., The Next Generation of Scenarios for Climate Change Research and Assessment, 463 NATURE 747, 747-56 (2010).

58 Tom Mitchell, Convergence of Climate Change Adaptation and Disaster Risk Reduction, INSTITUTE OF DEVELOPMENT STUDIES, https://www.ids.ac.uk/idsproject/convergence-of-climate-change-adaptation-and-disaster-risk-reduction (last visited Aug. 7, 2014).

59 即便連聲譽卓著的 IPCC 研究報告也必須在後來的報告承認先前預測的軌跡與現實觀 察的落差，並且不斷修正。INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE, CLIMATE

C^HANGE 2007: I^MPACTS,ADAPTATION AND VULNERABILITY 869 (M. L. Perry et al. eds., 2007) (Adjustment in natural or human systems in response to actual or expected climatic stimuli or their effects, which moderates harm or exploits beneficial opportunities.), avail-able at http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg2/ar4-wg2-app.pdf.

調適實際行動的同時，仍然將調適的資訊、知識、經驗的蒐集與分享列為調 適委員會最主要的功能，反映出調適政策的推動是個持續的學習過程，不斷 地在新的資訊、作法與經驗中修正、推展。

APF 深刻地認識到調適的目標在於協助社會轉型——面對未來可能不可 逆的環境變遷，社會必須轉型才能適應。APF 認為，調適計畫不只是在處理 自然系統的脆弱度，而更是在於建立調適社會，使該社會能夠支持新的調適 過程⁶⁰。一個好的 APF 執行計畫應該可以提升公眾的認知，強化個人、社 區、部門與國家的調適能力，並且建立或修正政策的程序。換言之，調適計 畫必須著眼於使社會具備更多的準備與能力，因應調適的不斷變動的過程與 挑戰，也因此 APF 強調在「所有」調適政策形成的五個步驟，都必須要將調 適能力強化納入考量⁶¹。調適政策的目的，在於使社會能夠因應氣候變遷而 轉型。

協助社會轉型的目標，也影響 APF 對程序的重視。從調適的定義開始，

APF 就強調程序的面向，指出「調適是一種過程或程序，人類經由這個過程 來面對與處理氣候變遷的結果⁶²」。整個 APF 就是「一個有彈性的程序，讓 使用者依其需要建構與執行氣候變遷的調適政策、措施與行動方案；可以被 用到各層級，例如政策發展、計畫建構與跨部門研究⁶³」。

不僅如此，APF 瞭解到社會因應氣候變遷的轉型需求，必須要在科學的 知識、各種利益衝突與國家社會的發展方向不斷地對話妥協中形成，建構一 套以學習為取向的程序，最主要展現在利害團體的參與及遞迴式程序兩方 面。

4.1.4.1 利害團體的參與

APF 對於利害團體參與的要求及於調適計畫的全部元素，指出「整個 APF 程序就是利害相關團體驅動的氣候變遷調適計畫之研究方法，利害團體

60 L^IM &S^PANGER-S^IEGFRIED, supra note 39, at 5.

61 請見本文 3.1 之介紹。

62 L^IM &S^PANGER-S^IEGFRIED, supra note 39, at 1.

63 Id. at 2.

互動參與是跨越所有APF 組合要素的共通行動⁶⁴」。APF 強調利害團體參與 對於調適政策有重大的意義，包括瞭解現行脆弱度、確認必要調適措施、教 育利害團體相關風險，並且可以形成支持調適的力量，促使調適程序持續前 進。APF 特別強調「設計調適計畫」與「持續調適過程」兩個部分的利害團 體參與。在設計調適計畫階段，利害團體諮商是建立調適優先順序、計畫需 求與限制條件的重要程序；在持續調適階段，利害團體仍必須要長期廣泛參 與⁶⁵。 因 此 APF 強 調 應 該 在 設 計 調 適 計 畫 的 程 序 就 發 展 溝 通 計 畫

（communication plan），使利害團體、決策者與公共大眾充分參與，必須要 能監督與評估溝通策略的有效性，並且依據評估的結果調整與修改⁶⁶。利害 團體的參與不僅是為了滿足透明與正當程序的要求，更重要的意義在於承 認，由於調適高度的不確定性與變動性，使得專家與官僚的兩種決策模式，

都無法賦予調適決策充分的正當性基礎。妥善的調適有賴於利害團體加入地 方的經驗與知識，使調適成為一個學習的過程，可以不斷充實、修正與溝 通。

4.1.4.2 遞迴式的調適程序

APF 先建構調適政策的程序階段，必須先界定計畫範圍與目標，再建立 計畫執行團隊，接著綜合回顧脆弱度與調適相關的資訊，最後才設計調適計 畫。然而，調適過程不是線性的，而是動態循環、遞迴的過程。APF 將持續 調適過程稱為遞迴式的反饋圈（iterative feedback loops）⁶⁷。經由調適政策與 措施啟動新的調適行動、推動支持性的制度結構，每一次調適計畫都成為強 化調適制度與程序的基礎，以使得下一階段的學習與政策制定更為合理。遞 迴式調適過程的重要意義在於使得程序本身成為學習的對象，意即政策形成 與執行程序本身就是氣候變遷調適的一環，甚至是最核心的部分。

調適的遞迴式過程，目的在於使得每一次的調適計畫都能夠強化社會調

64 Id. at 31.

65 Id. at 10.

66 Id. at 12.

67 Id. at 28.

適能力。檢視政策程序有助於瞭解調適能力的發展，以及瞭解包括國家與地 方、部門各層級政策制定程序，是評估一個調適策略是否能夠經由這些程序 執行所必要的⁶⁸。APF 明確地指出「調適能力可以被視為政策改變的程序，

而利害團體是改變的代理人。」藉由調適能力的強化，可以在現行氣候變異 或未來氣候條件下擴展其處理應對的範圍。

此種以學習取向的程序建置，不僅適用在新的調適政策制定，更可能影 響既有的環境法制。以近年來成為臺灣環境爭議核心的環境影響評估為例。

環境影響評估是在政策或開發行為決定前的「科學預測」程序，成功的關鍵 在於評估機關是否有足夠的能力預測與評估特定計畫或政策的環境衝擊。以 往的環境影響評估強調立即環境衝擊以及累積環境效應的評估⁶⁹。然而，當 環境影響評估適用在氣候變遷，以過去經驗為基礎的環境影響評估制度，是 否可以預測特定計畫的氣候衝擊令人質疑。學者Daniel A. Farber 便批評，美 國「國家環境政策法」（The National Environmental Policy Act, NEPA）的主 要缺陷之一，是欠缺動態的學習過程，這也是氣候評估需要盡可能避免的。

NEPA 沒有要求對其環境評估報告（Environmental Impact Statements, EIS）的 預測進行後續的確認，而機關也往往怠於確認……欠缺後確認的回饋，可能 會有過於樂觀的預測⁷⁰。Farber 提出「氣候影響評估」（Climate Impact

68 Id. at 11. APF 在設計調適計畫的階段，就注意到檢視政策程序的重要，檢視的項目包 括 1.關鍵政策程序和氣候變遷調適間的關係；2.考量將調適整合入政策議程的可能；

3.改善協調與連結的方式，以使政策得以協調並強化調適的責任。

69 例如在稀有動物的棲息地進行開發，應該評估其累積的環境效應，是否導致特定物 種的持續生存。美國環境影響評估制度建立初期制定了對美國環境政策法中「累積 環境影響」的評估方法，指出「決定特定行為累積的環境後果，必須釐清多種行 為、資源、生態系統與相關的人類社群之間的因果關係。」C^OUN. ON ENVTL. Q UAL-ITY,CONSIDERING C^UMULATIVE E^FFECTS U^{NDER THE} N^ATIONAL ENVIRONMENTAL P^OLICY A^CT vi (1997).

70 Daniel A. Farber, Adaptation Planning and Climate Impact Assessments: Learning from NEPA’s Flaws,39E^NVTL.L.R^EP.10605, 10610 (2009); Daniel A. Farber, Modeling Cli-mate Change and Its Impacts: Law, Policy, and Science,86T^EX.L.R^EV. 1655, 1658-75 (2008).

sessments），強調更動態、學習取向的決策程序⁷¹。