為了協助各國形成調適政策，UNDP 在 2008 年發表 APF，協助各國發 展合適的調適政策與法律39。
3.3.1 調適政策架構的目的
不同於在 UNFCCC 體制下的調適架構大部分著眼於國際間的調適協助 與合作，UNDP APF 目的在於協助國家與各級治理主體形成具體的調適政策 與行動，提供結構性的取徑確保人類的發展可以面對氣候的變異，希望藉此 協助各國家政府在氣候變遷調適的釐清議題、界定優先順序、政策發展、整 合評估與計畫形成。APF 開宗明義指出：「由於氣候變遷調適所面對的是一 瞬息萬變的動態演化環境，無法發展出清楚的既定軌道或政策予以依循。氣 候變遷調適政策架構手冊即使為了補救此缺點所提供一套彈性的方法與指導 原則，讓使用者能弄清楚自己面對議題的優先順序，發展出自己的調適策 略、政策與措施，並執行之40。」
考量到氣候變遷調適的範圍牽涉廣泛、層級差異甚大，以及調適需求與 資源的不同，APF 無意形成全球共通的調適政策，而是提供概念選項、工具
39 See generally BO LIM & ERIKA SPANGER-SIEGFRIED,ADAPTATION POLICY FRAMEWORKS
FOR CLIMATE CHANGE:DEVELOPING STRATEGIES,POLICIES AND MEASURES (2004). 國內又 有譯作「氣候變遷調適策略綱領」，參見郭彥廉，「聯合國發展規劃署氣候變遷調 適策略綱領與其應用」，經社法制論叢，第 42 期，頁 41（2008）。
40 LIM &SPANGER-SIEGFRIED, id. at 1.
選項及程序參考，協助決策者界定調適策略的議題與政策。
3.3.2 調適政策架構的主要內容
APF 詳細地指出思考調適政策應釐清的目標、原則、調適政策形成的元 素與研究途徑和必要程序，提供國家發展調適政策的指導。
3.3.2.1 調適政策的目標與原則
APF 指出，調適政策架構的五個目標為：1.增加基礎建設的耐度與長期 投資；2.增加受管理的自然與社會系統的彈性；3.強化脆弱自然系統的調適 力；4.將增加脆弱度趨勢予以逆轉；5.加強對未來氣候變遷的社會意識與準 備41。
APF 界定調適的目標，納入自然系統與社會系統，也在脆弱性之外強調 彈性及回復性，顯示 UNDP 已經意識到調適更為廣泛的內涵。APF 提出的目 標，意謂調適需要長期的投資與努力，並且強調基礎建設及社會意識在長期 因應調適需求的重要。確認了調適的目標，APF 進一步指出形成調適政策的 四個原則，包括：1.從短期氣候變異與極端事件調適發展到長期的氣候變遷 調適，以降低脆弱性；2.調適政策與措施應以發展性脈絡評估；3.調適可發生 於社會中不同層級，包括地方；4.調適策略與執行過程同等重要42。
調適目標的提出，一方面突顯調適治理的多層級特性，需要注意從國家 到地方各層級的議題，另方面特別強調，調適不是一個與國家發展割裂思考 的孤立的政策領域，其政策形成並且必須納入國家發展計畫。APF 建議調適 政策必須與國家發展政策、程序與計畫相整合，才能發揮最大效用，包括改 善資源管理、強化能力發展、減少貧窮與降低脆弱度。
3.3.2.2 調適政策的組成元素與面向
APF 強調調適政策的形成必須有七個元素，包括五個步驟與兩個要求。
五個步驟依順序為計畫範圍與設計、脆弱性現狀的評估、對未來風險評 估、形成調適策略和持續調適過程。
41 Id.
42 Id.
第一個步驟是計畫範圍與設計，此部分確保計畫能妥善設計，並且整合 到國家政策規劃與發展進程。任務包括界定計畫範圍與目標、建立專責團 隊、整合調適資訊與形成具體計畫。第二個步驟是對既有脆弱性的評估，問 的問題包括：面對氣候風險的脆弱度，社會現在是處於什麼狀況？何種因素 決定了目前的脆弱度？社會調適目前氣候風險的努力是否成功？此階段的任 務包括評估氣候風險與潛在衝擊、評估社會經濟條件、評估調適經驗及評估 脆弱性。第三個步驟是對未來氣候風險的定性。除了目前狀態的評估之外，
長期的調適政策必須要發展未來氣候、脆弱度、社經與環境趨勢的情境，以 作為分析未來氣候風險的基礎。第四個步驟是發展調適策略，亦即創造一套 調適政策選項與措施，以因應目前脆弱度與未來氣候風險。形成調適策略除 了必須建立選項與排定優先順位之外，應該考慮的議題還包括形成調適策略 的方法應引入利害相關人參與程序；執行策略應該要能開放彈性以容納整合 未來新的議題與方法。第五個步驟是持續調適過程。調適計畫必須包含後續 的執行、監督、評估與持續推動。調適計畫的持續必須有效整合現有程序與規 劃、強化支持制度、監測與評估程序、調整調適過程的回應機制等43。
在五個步驟之外，調適政策形成過程的每一個步驟必須要同時注意兩個 面向：加強與評估調適能力與利害相關團體的參與。政策形成過程中，APF 強調必須時時注意加強與評估調適能力，包括在形成各種能妥善調適氣候變 遷與變異的行動方案之時，不斷努力強化國家調適能力。強化調適能力的方 法，首先必須使能力強化成為調適政策形成各步驟的探討議題、評估現行的 調適能力、確認發展調適能力的障礙與機會，然後發展強化調適能力的計畫。
APF 還特別強調利害關係團體在每個步驟的參與，主張從政策的形成到 執行過程中，都必須與受影響的個人及群體間建立主動的對話關係，並且持 續不斷。為了使利害關係人能夠完整且適當地在調適政策形成過程發揮應有 的功能，權責機關需要先界定重要利害關係人、釐清利害關係人在調適過程 中的角色，並且管理對話過程。
43 調適步驟的內容與具體指示，see LIM &SPANGER-SIEGFRIED, supra note 39, at 5-29；中 文文獻參見郭彥廉，前揭註 39，頁 41-65。
圖 聯合國發展計畫署調適政策架構內容
APF 還提供評估計畫的優先順序、預期的成果與資源限制的四個途徑，
分別是：1.自然災害為基礎的途徑，用來分析特定氣候災害的可能影響結 果；2.脆弱度為基礎的途徑，決定現在或理想的脆弱度受到未來氣候風險影 響的可能性；3.調適能力為基礎的途徑，分析調適的困難與障礙，研擬排除 方法；4.政策基礎的途徑，檢視現存或規劃中的調適政策是否有效44。