臺灣調適綱領的不足與缺點

然而，就實際的需求而言，臺灣調適綱領顯然失之空泛。儘管洋洋灑灑 數十頁，但其內容欠缺實際政策與措施，也沒有實質的義務規定，難以要求 行政機關後續的政策擬定與實施。除此之外，如果借鏡國際間二十年來逐漸 浮現的調適法制，分別從範疇、組織、規範模式、規範取向與規範目的五個 方面檢視，臺灣調適綱領可能甚至未能掌握調適法制的核心精神，失去其帶 動環境法制改革的契機。

5.2.1 欠缺連結全球與在地的視野

調適綱領雖然大量參考 APF 與 UNFCCC 的規範，但整體而言僅側重在 發展國家層次的調適綱領，侷限在傳統環境法的思考框架。即使臺灣並非聯 合國的會員國而難以直接參與相關組織活動，但調適工作的進行無法不仰賴 全球的資訊與資源，也無法脫離國際合作與外國經驗的借鏡。調適綱領從資 訊到財務機制，都未能適當看到全球化的重要性。

84 同前註，頁 32-34。

調適綱領也未能反映出對地方因地制宜需求的足夠重視，未來地方利害 團體如何參與、地方政府如何進行調適等等重要的問題，綱領都欠缺著墨。

5.2.2 僵化零碎的官僚分工

調適綱領設定八個領域分工，雖然有助於界定臺灣調適的工作，卻建立 在既有的官僚組織架構上，欠缺回應多層次議題的能力。

綱領提到「氣候變遷政策的主要機關，包括負責政策規劃與協調推動的 行政院國家發展委員會，及負責氣候變遷政策執行的環境資源部及相關部會 之功能均應適度調整」，但實際的部會分工卻仍是僅依循現行的部會組織進 行規劃。目前規劃的分工，由行政院國家永續發展委員會為調適最高主管機 關，下設由專家學者與產業、非政府組織組成的「規劃推動氣候變遷調適 政策綱領及行動計畫」專案小組協助。具體的分工分別將「災害」交由國 科會（科技部）主管、「維生基礎設施」由交通部主管、「水資源」及

「能源供給與產業」由經濟部主管、「土地使用」與「海岸管理」為內政 部主管、「農業生產及生物多樣性」由農委會主管、「健康」則由衛生署

（衛福部）。

此種分工建立在既有的組織架構上，使機關在既有任務上「外加」調適 策略的工作，容易邊緣化調適工作，也容易侷限在既有的政策思維與分工，

形成各自為政的結果，難以形成跨部門、結構性與創新的調適政策。不僅如 此，整個調適綱領的形成，除了領域界定與分工的前階段有引進專家學者及 NGO 之外，臺灣調適政策的形成幾乎完全是中央交由各部會各自形成的結 果。此種分工架構，一方面有礙管制領域的全面整合，另方面也與國際上已 然形成的社區與地方參與的多層次治理趨勢相違背。

調適綱領在序言中指出，因為大尺度與高度不確定性，「不能以傳統的 行政與領域分工模式思考氣候變遷的因應之道，必須跨越部會分工的框架，

超越中央與地方政府的層級區隔⁸⁵。」然而，調適綱領建立在既有組織上的

85 同前註，頁 7。

領域分工，既無法跨越部會分工，與地方脫離、更難以與全球接軌。

5.2.3 與發展目標脫鉤的空泛策略

調適綱領所提出的策略與行動欠缺結構性與制度性的思考，既零碎，也 看不出具體執行的措施和行動方案。這種零星空泛，令人質疑氣候綱領的決 心，同時也令人擔憂，氣候變遷調適終究因為與國家發展計畫脫節而欠缺結 構性，持續被邊緣化。

儘管調適綱領洋洋灑灑數十頁，其空泛抽象卻不難察覺。例如，調適綱 領以提升臺灣調適能力與降低脆弱度為旨，提出八個調適目標，相當程度地 反映了國際調適政策的內涵⁸⁶。有問題的是，調適政策目標，沒有建立在臺 灣氣候衝擊的評估基礎，沒有連結領域分工，也未能指導調適策略。彷彿是 直接引用國外的發展方向，卻完全脫節於臺灣調適政策的形成。各領域的調 適策略有提出稍微具體的政策目標，不過除了很多部分重申「檢討修正既有 法制」與「全面檢討○○政策」之外，多半的策略是以監測、科技研發、人 才培育。整體而言，多仍停留在抽象模糊的政策宣言，未能形成具體可實施 的措施及行動。調適綱領雖然有獨立的「落實執行」專章，究其內容幾乎只 是重複空泛抽象的調適策略，難以看出落實的可能性。更重要的是調適綱領 幾乎完全沒有提到財務支持的重要性。如同 UNFCCC 的發展所顯示的，調 適政策推動需要龐大的資金，但卻在調適綱領中隻字未提⁸⁷。

86 同前註。八個政策目標為：1.建立因應氣候變遷調適之法律架構與政府組織；2.建立 考量氣候因素的國家發展計畫與決策機制；3.建立有效的氣候預警、衝擊評估及決策 支援系統，並強化國家與地方氣候災害防救體系及能力；4.規劃兼具氣候變遷調適與 減緩的無悔對策與措施；5.加強氣候變遷調適科技研發，培育氣候變遷專業研究分析 人才；6.扎根全民共同面對與共同承擔的氣候變遷調適教育；7.建立整合公私部門與 全民參與的調適決策與行動平臺；8.規劃經濟誘因及相關配套制度，鼓勵公私部門主 動落實氣候變遷調適。

87 同前註，頁 43-45。舉例而言，在「健康」領域形成七個調適策略，分別是 1.強化法 令施行之效能；2.增進環境與健康相關部門之績效與分工；3.落實各級單位之防災防 疫演練；4.強化氣候變遷教育與災後防疫知能；5.持續進行健康衝擊與調適評估；6.

調適綱領固然是在行政院層級建立的專案小組所研擬，但卻未能注意到 在國家發展的脈絡下思考，反而像是一個隔絕於發展脈絡的政策綱領。加上 分工領域的侷限以及程序與機制的欠缺，調適綱領容易因為國家發展的目標 而犧牲妥協，難以在各項政府政策中加入調適的思考，推動調適主流化。如 此一來，調適綱領可能容易淪為政治宣言的敷衍，而難以有效地儲備臺灣因 應氣候變遷的調適量能。事實上，調適綱領提出後，臺灣當局也未有積極作 為，進一步形成後續的政策與措施。調適綱領像是短線操作的政治產物，失 去提供臺灣調適法制與能力建立的量能及基礎。

5.2.4 低估學習的程序建置

調適綱領嚴重忽略學習取向程序建置的重要性。如同前述指出的，從國 際的發展來看，UNFCCC 與 APF 對於調適的政策都以程序為核心，不僅是 因為適當的程序有助於發展更為健全有效的調適措施，更是因為調適本身就 是程序性的概念，是因應氣候變異、促使社會轉型的過程。調適程序是調適 政策是否能妥善形成、成功推展的關鍵。然而，臺灣的調適綱領幾乎完全漠 視程序。

調適綱領未能提出調適政策的程序建置。除了提到專案小組在綱領形成 的過程中有引進參與之外，八個領域的調適評估如何進行、策略如何形成、

是否引進利害關係人的參與、地方與社區的聲音與教育、溝通計畫的擬訂等 等，在調適綱領中隻字未提。

調適綱領也欠缺遞迴與回饋的觀念，對於推動及回饋、評估檢視的程序 機制幾乎完全沒有提及。例如在「落實執行」的章節中，提出調適分成「規 劃階段」與「執行及評量回饋」兩階段，但卻欠缺程序的要求。即使在評量 回饋階段指出「每年評量與檢討各領域調適行動方案執行成果與績效」、

擴大疾病相關評估資料庫的匯併；7.強化監測系統之建置與維護。絕大部分的措施是 一般性的健康領域政策，幾乎沒有氣候變遷調適的考量，是本來就應該持續進行的 政策。少數反映了氣候變遷調適思考的策略，如氣候變遷教育及健康衝擊評估，卻 也顯得空泛與零碎。

「定期評估臺灣整體氣候變遷風險與脆弱度，……檢討修正國家調適政策綱 領與行動方案」，但尚未形成程序與機制的要求，調適失去其透過程序的學 習功能，阻礙了調適綱領成為一個更能與時俱進的永續綱領，也難引導後續 更為有效的具體調適措施與計畫。

5.2.5 忽視轉型與遷徙的功能

調適綱領最大的問題，是將調適狹隘理解成降低脆弱度，未能清楚看到 調適真正著眼的轉型與遷徙的功能。調適綱領將政策目標界定為「提升及健 全臺灣面對氣候變遷的調適能力，以降低臺灣的脆弱度⁸⁸」，雖然注意到調 適能力的建立，卻僅侷限脆弱度的減少，也未能清楚指出調適在協助社會與 自然系統的關鍵轉型功能，以致於調適綱領欠缺引領臺灣社會轉型的可能 性。

6. 結論

環境法曾經被認為是法學的一次革命——改變以往以人為中心、以發展 為導向的法律思維。當氣候變遷衝擊自然與人類的各個層面，原本環境法框 架與思考模式不足以回應氣候變遷的衝擊。面對氣候變遷，環境法也必須跳 脫以往的框架，重新調適。調適法制的發展，從國際條約到內國調適政策的 指導框架，逐漸浮現的特色正反映了這樣的需求與趨勢。

從 UNFCCC 的制定、UNFCCC 締約國大會的後續充實到 UNDP 制定的 APF，本文發現從 1992 年以來，看似停滯的調適法制不僅在調適概念內涵與 因應措施上有長足的演進，也逐漸展現不同於傳統環境法的特色。

傳統環境法以抵抗污染為模式，嘗試以過去經驗為基礎在領土內建立統 一的管制標準，並且透過科層官僚執行。然而，氣候變遷調適法制展現出五 個特色，包括範圍上的全球化與在地化、治理組織上的全球多層次治理、管

傳統環境法以抵抗污染為模式，嘗試以過去經驗為基礎在領土內建立統 一的管制標準，並且透過科層官僚執行。然而，氣候變遷調適法制展現出五 個特色，包括範圍上的全球化與在地化、治理組織上的全球多層次治理、管