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第五章、 結論與建議

第二節 建議

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國卻對聘僱外籍看護工從事個人看護工作之民眾進行幾近制裁的社會福利剝奪,

以期民眾選擇政府所希望的照顧方式,如此相較之下,我國政府對於照顧服務制 度之政策選擇實有待討論。

參、 個人看護者未納入長照服務體系

有關個人看護者在長照體系中之定位為何,並未於長照草案中明確表示,因 該草案第 3 條第 5 款規定「長照服務體系:指長照人員、長照機構、財務及相關 資源之發展、管理、轉介機制等構成之網絡」且第 52 條明文規定「個人看護者,

除應接受中央主管機關公告指定之訓練外,不適用本法。」可知並未將個人看護 者納入我國長照服務體系。

可照顧服務員之工作內容與個人看護者無太大差別,且就我國整體 21 萬 6,581 名照顧服務人力中,僅有 2 萬 855 名照顧服務員,1 萬 409 名外籍機構看 護工,其餘 18 萬 5,317 人皆為外國籍個人看護,可見個人看護者是我國目前照 顧服務之重要人力,卻未被該草案納入長照服務體系,立法者僅因考量互助與助 人為人類之善良天性,且為鼓勵社會潛在人力資源之有效運用,即認為個人看護 者不宜全以長照法規範,而為考量個人看護之受雇性與工作內容,如此之立法方 向實有待討論。

第二節 建議

本研究出發點是以照顧人力不足之問題解決展開,惟透過資料收集分析,以 及與相關部門主管、民間組織及學者之訪談,發現我國照顧服務業之人力資源無 論是質或量的走向皆需反推回照顧制度之走向進行探究,亦即照顧服務員之運用 只是制度的實現後的現況反映,而我國之所以照顧服務員人力不足、素質不一相 信有很大的原因乃是因為國家對於長期照顧服務產業化的規劃與實施不夠明確

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所致,現階段我國長期照顧制度自 2006 年通過長照 10 年計畫,2007 年開始施 行,至今已邁入第 7 年,不可謂毫無成果收穫,然以國家稅收為財源基礎的長照 制度,不免因國家與地方政府之財政緊縮而受影響,以致無穩定之經費提供充裕 之照顧服務,一旦市場上不見大量之照顧服務量,自然無法吸引更多民間投入此 一產業,或增聘照顧服務員擴充產能。

然台灣社會的高齡化現象持續發生,照顧需求與日俱增,在長照制度所提供 的照顧服務無法滿足民眾需求之際,較有經濟能力者仍可由自由市場中選購所需 之照顧服務,但因供給數量有限而需給付較昂貴之服務費,此時多數經濟能力較 有限者的一般照顧服務需求消費者,在台灣最常見的三種選擇為:一、由需受照 顧者之家屬自行照顧;二、聘僱外籍看護;三、入住收費較低之機構,除了第一 項因為由消費者自行生產,而未從市場中取得所需,因此與照顧市場脫節,其餘 兩項選擇仍是由照顧市場取得照顧服務,可此二項選擇最大的共通性即為廉價,

相對於聘僱本國籍照顧服務員或選擇高級老人福利機構動輒每月 6、7 萬元的服 務,此二項約莫 2、3 萬元之服務實屬廉價,但此一廉價很大的部分是建構在運 用廉價的外籍勞工上,然而在如此需與人接觸溝通之照顧服務,選擇仰賴與自己 文化、語言不同外籍勞工實非多數照顧需求者之所願,因此本研究針對我國照顧 服務員之相關政策提出以下建議:

壹、 盡速實施長期照護保險

過去農業社會大家庭對於家人面臨生育、疾病、死亡等社會風險時,皆可透 過家人間之互助相互協助,然現今社會以受雇者所組成之小家庭為主,且單身人 口比例亦日益上升,因此家人間相互協助之能力以不若以往強大,據 2010 年之 相關數據有關服務方式之分佈,僅有不到一成之須受長期照顧者是由長照體制中 之社區式與居家服務提供照顧服務,二成多是由機構提供照顧,其餘皆由家人親 自照顧或聘僱外籍看護工照顧;而有關服務費之來源,更只有少數中低收入戶或 榮民可獲得補助,以及部分接受政府倡導的居家服務始能接受補助,其餘皆由受

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照顧者家庭自行承擔,因此不論是實際服務提供抑或金錢給付,都對被照顧者家 庭造成極大之負擔。

而考量國家財政之負擔與政府量能之有限性,應盡速實施長期照護保險,透 過穩定之保費來源,減輕政府之財政負擔,且適當開放民間企業投入,有助於民 眾得獲取適當之消費能力,由自由市場中購得所需之服務,且可透過市場競爭提 升服務品質。然有關長期照護保險之實施,有其相關注意事項如下:

一、對於相關法規予以鬆綁

現階段我國照顧服務最主要之照顧對象為老年人口,且因為高齡化現象,老 年人對於照顧服務之需求量增加速度最快,而有關老人照顧服務之主要法規範圍 為老人福利法,該法規定私立老人福利機構應辦理財團法人登記,此規定阻礙了 以營利為目的之民間單位投入照顧服務,其目的是為避免營利單位為追求利潤而 犧牲受照顧者之權益,惟此一目的之達成應可透過設置標準與市場競爭達成,或 透過補助協助願意經營較偏遠地區之機構,以照顧一般市區民眾與偏遠地區之民 眾,而非像現在受照顧資源之過度有限性,以致民眾無法透過居家服務而選擇外 籍看護工提供照顧服務。

二、將聘僱個人看護者亦納入保險給付

社會保險之用意在於透過保險機制分散被保險人之社會風險,因此當社會風 險實現時,被保險人即應享有保險給付,而保險給付可能是實務給付或是現金給 付,目前我國針對照顧服務並無金錢之補貼,但未來透過保險給付,應尊重民眾 選擇服務提供方式之自由,若被保險人選擇透過個人看護者提供照顧服務,保險 的給付不應排除聘請外籍看護工就拒絕現金給付,因為保險的本質在於當風險發 生時所給予的給付,不應因其聘請外國籍的個人看護而拒絕給付;再者,個人看 護者可能是由被照顧者之家人擔任,對於被照顧者而言,家人是其最親密且熟悉 之人,因此若其欲接受家人之照顧,而家人又符合個人看護者之資格者,保險即 應予以給付。

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三、長照保險法草案個人看護者立法似有矛盾

按長照保險法草案,個人看護者係指直接受僱,於失能者家庭從事看護工作 之人。又於立法理由中表示自助、互助、助人為國人之傳統善良文化,失能者由 個人看護者為日常照顧時,該法自宜有不同之規範,爰另為定義。此一立法似乎 過分簡化個人看護,個人看護若是經由受雇提供照顧服務,即應屬勞工,即使究 竟是否屬專業人力、應如何規範皆有待討論,然絕非基於所謂自助、互助、助人 之善良文化。所謂基於善良文化提供照顧服務者,應是指無聘僱關係之個人所提 供之照顧,而其可能是由被照顧者之親友或鄰居擔任,亦可稱為非正式照顧者,

其雖然是由個人提供照顧,但因無聘僱關係,即不符合長照保險法之個人看護者,

因此個人看護者與非正式照顧者應再為細緻之規範以避免立法矛盾。

四、給予非正式照顧者資金補助

而當家中成員有被照顧需求時,由家人間提供照顧服務是過去社會理所當然 之事情,現今因社會型態之轉變,多數民眾屬於受雇階級之勞工,不易中斷職涯 為家人提供照顧服務,因薪資收入為其維持生活水準之主要來源,然若其願意暫 時放棄工作為家人提供照顧服務,保險單位應對其收入中斷之情事予以提供協助,

給予現金補助或稅金減免之優惠,而為擴大規範之效益,應考慮將補助之範圍擴 及親友或鄰居,如此,將有助於減緩我國對於國內照顧人力之需求,再者,可宣 揚人與人互助之美德,當然此種給付可能產生道德風險,因此,應訂有相關規範 以防範道德風險之實現。

貳、 強化照顧服務員之勞動條件 一、提供照顧服務員月薪保障

工作是為維持生活之所需,因此一旦薪資收入不穩定,連帶生活亦將不穩定,

固工作薪資報酬可謂為勞工最重要之勞動條件,現階段我國照顧服務員中以居家 服務者因採時薪制,而面臨著薪資不穩之風險,而有服務提供單位易發現此問題 為居家服務員招募不易之重要原因,因此透過組織內之互助會或基本服務時數保

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障其每月基本薪資,然因現行內政部之補助與相關辦法,未區分工作難易度僅以 每小時為單位要求服務提供單位應給付最低 150 元,以致服務提供單位在此部分 之調整相當不易,未來似可考慮設定每項工作內容之基本服務時數,再按工作內 容計薪,並要求服務提供單位對於全職之照顧服務員給予適切之月薪標準。

二、建立照顧服務工作人員之階層與職涯發展

照顧服務工作服務內容相當多元,涉及層面甚廣,工作內容可能由個人身體 之餵食、洗澡,家內居住環境清潔打掃,以致外出協助就醫、生活事務處理,由 裡到外、有簡單有困難,所涉及之層面可能有生理與心理,因此一位稱職之照顧

照顧服務工作服務內容相當多元,涉及層面甚廣,工作內容可能由個人身體 之餵食、洗澡,家內居住環境清潔打掃,以致外出協助就醫、生活事務處理,由 裡到外、有簡單有困難,所涉及之層面可能有生理與心理,因此一位稱職之照顧

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