我國照顧服務人力資源開發與運用之研究 -以照顧服務員為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究 碩士論文 Institute for Labour Research National Chengchi University Master Thesis 我國照顧服務人力資源開發與運用之研究-以照顧服務員為例 A Study on the Employment and Utilization of Care Service Manpower in Taiwan. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. er. io. 指導教授:成之約 博士. al. n. v i n Ch Advisor:Chih-Yu Ph.D. e n g cCheng, hi U 李佳憶 Chia-Yi Lee 中華民國 102 年 7 月 July, 2013.

(2) 謝辭 三年前的此刻放棄了一份穩定的工作,準備重返校園,三年過去了,期間除 了所上課程的研修,還經歷了日商電視台的打工、星加坡商銀行的實習、政大商 學院人資學程的研修、歐洲的志工體驗與自助旅行、大陸第三部門的實習、政大 創造力中心的短期職務代理,最後則是長達半年的論文撰寫,這一切珍貴的體驗 都得感謝親愛的爸爸、媽媽、哥哥、嫂嫂、妹妹的成全與支持,感謝他們提供佳 憶無比堅強的支持後盾,希望未來佳憶也可以成為他們的後盾。. 政 治 大 感於我國對外籍看護工的依賴,因而有了探究我國照顧服務人力之念頭。而歷時 立 由於過去身為外籍勞工查察員,在每天每天進行外籍勞工訪視的工作時,有. ‧ 國. 學. 半年寫作的論文終於完成除了感謝家人的支持,還要感謝成之約老師從佳憶進入 研究所對佳憶的關心與照顧,並且擔任佳憶論文的指導教授。在論文寫作的過程. ‧. 中偶有瓶頸,感謝成老師一路的耐心指導;還要感謝感謝研究過程中每一位協助. sit. y. Nat. 佳憶的貴人,新北市政府陳淑貞科長、勞委會蔣科長與薛技正、內政部王專員、. al. er. io. 弘道老人基金會陳主任、殘障福利聯盟王副秘書長、獎卿基金會杜秘書長、郭老. v. n. 師與辛老師,感謝每一位努力追求這社會更美好的專家與學者,在百忙中撥空接. Ch. engchi. i n U. 受佳憶的訪談,並給予寶貴的研究意見;最後要感謝楊通軒老師與林國榮老師, 感謝老師們出席擔任佳憶論文的口試委員,並給予此論文正面的肯定與許多寶貴 的評論。 此外,感謝研究室裡的一同奮戰的同學,雅珊、宣如、于真、永山、琮鈞、 勝智、柏宏、柏舜、欣胤、坤展、莉雯,感謝大家能在煩悶的寫作日子中相互加 油打氣,以及多年的好友宜蓁、怡菱、敏綺、佩君,要感謝的人實在太多了,感 謝生命中每個幫助過佳憶的貴人,以及願意給佳憶機會的恩人,感謝大家!!. II.

(3) 摘要 面對高齡化與少子女化,我國照顧服務需求日益增加,然國內照顧服務人力 之供給卻無法滿足日益增加的照顧需求,因此本研究透過文獻參考、他國政策比 較與深入訪談,以對我國照顧服務人力數量與素質之問題,找出問題成因,並試 圖對我國照顧服務人力之開發與運用提出有關建議,以期改善我國照顧服務人力 不足之問題。 全文分為五章,第一章說明研究背景與目的、研究範圍界定、研究方法及研 究流程;第二章為我國照顧服務之發展與照顧服務員供需概況分析;第三章為他 國照顧服務發展現況與分析比較,以英國與日本為主要研究對象,找出他國面對 國內照顧服務人力不足之解決辦法;第四章透過與照顧服務政策與服務供給相關. 治 政 不足之原因;第五章為結論與建議,針對全文探索與訪談之發現提出結論與建 大 立 議。. 之政府機構、民間組織與學者之訪談,做出分析與歸納,找出影響照顧服務人力. ‧ 國. 學. 本研究發現,我國以稅收制的社會福利方式進行照顧服務之規劃與供給,限 制企業組織進入照顧服務,造成政府因量能有限無法提供充足的居家服務,且因. ‧. 機構式服務與我國國情較不相符,因此許多家庭許則以居家照顧方式滿足家中成 員之照顧需求,然居家照顧屬照顧服務人數需求量最大的一種照顧方式,在我國. Nat. sit. y. 本國照顧服務員人數不足之情況下,引進外籍看護工成了必然的選擇,以致我國. io. al. n. 服務。. er. 整體照顧人力僅約一成為本國照顧服務員,其餘約九成皆由外籍看護工提供照顧. Ch. i n U. v. 最後,針對上述研究發現,提出我國應盡速實施長期照護保險之建議,透過. engchi. 保險的實施使我國照顧服務體制與財務更加健全與穩定;且因開放企業的進入, 透過最低標準之設定與企業競爭提升服務品質;提供被保險人充足之資金與服務 選擇,創造充分之市場需求,進而創造友善的勞動市場。再者,在長照保險的實 施下,除了可創造照顧服務人員之就業機會,亦可對現階段占整體照顧人力最多 數,從事居家照顧之外籍看護工進行更多管理,尤其是在職訓練的實施,如此一 來,不僅有利我國照顧服務人數之開發,在職訓練的實施提升了照顧服務人力之 素質,亦有利照顧服務人力之運用。 關鍵詞:照顧服務員、外籍看護工、照顧服務、長期照護. III.

(4) 目錄 第一章、 緒論.................................................... 1 第一節 研究背景與目的................................................................................ 1 第二節 研究方法............................................................................................ 2 第三節 研究範圍與限制................................................................................ 3 第四節 研究流程與章節安排...................................................................... 13 第二章、 我國照顧服務之發展與照顧服務員供需概況分析............. 16 第一節 我國照顧服務發展之相關政策...................................................... 16 第二節 我國照顧服務員之相關政策與法規範.......................................... 20 第三節 我國照顧服務員之現況分析.......................................................... 33 照顧服務未來趨勢與人力需求發展.............................................. 49 第四節 第五節 小結.................................................................................................. 52 第三章、 他國照顧服務發展現況與分析比較......................... 54 第一節 英國.................................................................................................. 54 第二節 日本.................................................................................................. 67 第三節 全球照顧服務人力資源概況.......................................................... 76 第四節 我國、英國與日本照顧服務員之比較.......................................... 80 第五節 小結.................................................................................................. 82 第四章、 訪談發現與分析......................................... 84 第一節 訪談設計與訪談對象...................................................................... 84. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第二節 訪談發現.......................................................................................... 86 第三節 訪談分析........................................................................................ 107 第四節 小結................................................................................................ 111 第五章、 結論與建議............................................ 113 第一節 結論-制度設計的缺失.................................................................. 113 第二節 建議................................................................................................ 115 參考文獻.......................................................... 122 附錄.............................................................. 134. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(5) 圖表目次 圖目次 圖 1-1 本研究流程圖………………………………………………..………….… 14 圖 2-1 照顧服務人力階層圖……………………………………………………....37. 表目次 表 1-1 照顧服務之供給類型表……………………………………………………..7 表 1-2 照顧服務相關法規範表……………………………………………………10. 政 治 大 表 2-2 照顧服務員人力統計表,2011 年年底…………………………………...44 立. 表 2-1 居家照顧服務員聘用類型表………………………………………………43. ‧ 國. 學. 表 2-3 照顧服務員人力需求推估摘要表,2007、2010、2015、2020…………45 表 2-4 照顧服務員需求人數表,2011、2028……………………………………46. ‧. 表 2-5 居家照顧服務員之受雇類型統計表………………………………………50. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 4-1 受訪者資料表………………………………………………..………..…...85. Ch. engchi. V. i n U. v.

(6) 第一章、緒論 第一節 研究背景與目的 台灣社會隨著科技發展,以及生活品質與醫療水準的提升,因此國人平均壽 命不斷延長,再加上出生率的下降,造成社會年齡老化問題日益嚴重,按行政院 經濟建設委員會之台灣人口中推計,我國總人口將由 2012 年 2,331.8 萬人逐 年增加,至 2024 年達最高峰 2,365.6 萬人後開始減少,2060 年減為 1,891.8 萬人;與 2012 年相比,2024 年總人口數增加了 33.8 萬人,2060 年則減少 440 萬人。在 2025 年時,我國 65 歲以上之人口占總人口比率將高達 20%,將成為超. 政 治 大 次按主計處 99 年人口及住宅普查,我國平均每戶人口數為 3.1 人,屬典型 立. 高齡社會,亦即屆時每 5 人就有 1 名老年人(行政院經濟建設委員會,2012)。. ‧ 國. 學. 的核心家庭人數,不若過去台灣社會中的大家庭,家庭成員較多、家庭功能也相 對較為健全,大家庭對於家庭成員的生、老、病、死所造成的照顧扶持需求,得. ‧. 透過家庭成員間彼此的支持予以內化解決。且目前我國 65 歲以上之老年人口達. sit. y. Nat. 244 萬人時,按居住狀況分類,其中有 35 萬人處於獨居狀態;47 萬人僅與配偶. al. er. io. 同住;44 萬人與子女居住於同一鄉鎮市區,即有約莫半數之老年人與子女同住,. v. n. 而全國若按長期照護需求分類,有 31 萬名 65 歲以上之老年人口與 16 萬名其他. Ch. engchi. i n U. 各年齡層之身心障礙者須接受長期照護,而此等狀況可能因為社會高齡化的加劇, 以及未與子女同住比例的上升,使得需接受長期照護的人在未來將急速增加(行 政院主計總處,2012)。 而一位慢性病症個案所需要的長期照護項目可能有:1、急症服務(acute care):住院服務。2、門診服務(ambulatory care)。3、後續照顧服務(extended care):如技術性護理之家與住院式安寧療護。4、居家服務(home care):在宅 服務、居家護理。5、外送式服務(outreach linkage service):電話問安、交 通服務。6、健康促進服務(willness health promotion)(陳惠姿、田玫與林麗 蟬,1999l:83)。而這些服務,依服務處所分為機構式與非機構式;依服務資源, 1.

(7) 區分為非正式組織網絡模式與正式組織模式,正式組織提供的服務,又可分為外 展式與組織式(陳惠姿、田玫與林麗蟬,1999l:83)。如此多元的服務態樣仍有 其共同特性,即不管是哪一種服務態樣皆須有大量勞動力投入,且因為所服務之 對象為心理或生理有疾病或殘缺者,因此可能導致心理狀態較脆弱,而需要照顧 服務從業人員在勞力付出的同時,具備多一點耐心與同理心,可說是服務業裡艱 辛的產業,尤其是直接與受照顧者接觸的照顧服務員必須長時間的承受高度的生 理與心理壓力,因此我國照顧服務業一直有人力短缺之問題,尤其是第一線直接 從事照顧服務之人力其短缺問題更為嚴重。. 政 治 大 處理,惟一旦外化後若社會無法提供足夠的照顧服務,國人的照顧需求即成了社 立 因此當核心家庭無法滿足家庭成員之照顧需求,此時只能將此問題予以外化. 會問題,故本文將以照顧服務員為主要研究對象,探究有關我國照顧服務人力素. ‧ 國. 學. 質與數量之相關問題,因此進行下列項目之研究:. ‧. 壹、了解我國照顧服務之發展. io. er. 參、探討規範與影響我國照顧服務的人力之政策與規範. sit. y. Nat. 貳、收集與分析我國照顧服務人力之數量與分布等資料. 肆、探討他國照顧服務之供給與人力概況,找尋可供我國參照之措施. n. al. i n 伍、找出造成我國照顧人力素質與數量不足之關鍵原因 Ch engchi U. v. 陸、提出我國照顧服務人力資源策略與規劃. 第二節 研究方法 本文主要採取文獻分析法與深度訪談法為主要之研究方法。本研究由於照顧 服務工作因照顧對象的不同,提供的服務態樣相當多元,因此在進入研究議題前, 將先對研究議題進行範圍限縮,本研究將研究對象限縮至照顧服務中的照顧服務 員,研究對象確定後將針對我國照顧服務進行了解,包含與照顧服務相關之法規、 政策,試圖找尋其中與照顧服務業人力資源相關之問題,此部分主要是以國內外 2.

(8) 書籍、期刊、碩博士論文、研究報告與網際網絡資料作為文獻資料來源,加以分 析了解,試圖勾勒出我國照顧服務人力之現況與困境,並比較國外文獻,包含經 濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, 以 下簡稱 OECD)、英國與日本之照顧服務的政策發展與現況分析,希望得以在此 過程中,找尋到他國之相關經驗,而作為我國之借鏡,以獲取解決此問題之想法, 並以此為基礎擬定訪談問題。 本研究問卷設計將採半結構類型,在抽樣上策略將採關鍵性個案以及強度抽 樣。樣本對象包括:直接參與政策制定與執行的相關中央政府部門、提供照顧服. 政 治 大 際間之比較,提出本研究之結論與對我國照顧服務勞動力政策之建議。 立. 務的第三部門,以及對於照顧服務議題有所研究之學者等進行訪談。最後經由國. ‧ 國. 學. 第三節 研究範圍與限制. ‧. 壹、 研究範圍. Nat. sit. y. 一、照顧服務定義. n. al. er. io. 「照顧服務產業」是指為減輕國民因失能所產生之身體及日常生活障礙,結. i n U. v. 合政府與民間力量,以專業化、企業化之方式,提供身體與日常生活照顧服務之. Ch. engchi. 一種產業(台灣經濟研究院,2004: 17)。由行政院主計處民國 100 年第 9 次修訂 之「行業標準分類歸類手冊」可知,照顧服務業歸類於 Q 大類「醫療保健及社會 工作服務業」(過去稱為醫療保健及社會福利服務業(行政院主計處,2006))下之 「居住型照顧服務業」與「其他社會工作服務業」,服務對象亦擴及老人、身心 障礙者、兒童及少年、遊民、婦女、藥物濫用者與更生人等 其中「居住型照顧服務業」(87 中類),係指「結合健康照顧及社會工作, 從事提供住所並附帶住宿者所需之護理、監管或其他形式照顧服務之行業。其服 務過程中最重要的是提供住所,而健康照顧主要係指護理服務。」又可細分為居 住型護理照顧服務業、居住型身心障礙者照顧服務業、居住型老人照顧服務業與 3.

(9) 其他居住型照顧服務業等。 而「其他社會工作服務業」(88 中類),則是指從事居住型照顧服務以外之 社會工作服務」、其中包含兒童及少年之社會工作服務業、老人之社會工作服務 業、身心障礙者之社會工作服務業、婦女之社會工作服務業與未分類其他社會工 作服務業等。惟上述分類並未包含「未分類其他醫療保健服務業」的護理之家與 居家護理機構(行政院主計處,2011:197-200)。 由上述可知,照顧服務業依服務對象不同,有不同的服務項目與不同的服務 機構,如 0-6 歲嬰幼兒可由托育機構,以托嬰中心、托兒所及幼稚園三大類型提. 政 治 大 由養護機構或護理之家提供機構式、社區式與居家式三大類型服務,目前由於兒 立 供服務;甫生育之婦女則可接受坐月子中心提供服務;而身心障礙者與老人則可. 童及婦女照顧服務產業化相對較成熟,因此行政院實施之「照顧服務福利及產業. ‧ 國. 學. 發展方案」 ,以建構高齡化社會老人、身心障礙者之照顧支持系統為主要範圍(行. ‧. 政院,2004 年 12 月:188),故本研究將以居住型護理照顧服務業(8701 細類)、. y. Nat. 居住型身心障礙者照顧服務業(8702 細類)、老人之社會工作服務業(8802 細類). er. io. sit. 與身心障礙者之社會工作服務業(8803 細類) 為主要研究範圍。 另外,依 Kane 及 Kane 的說法,「長期照護」(long-term care)的服務對象. al. n. v i n 是先天或後天失能者,提供的服務包括醫療照護、個人照顧和社會性之服務等一 Ch engchi U 系列的照護措施,服務的時間是長期性的(阮玉梅等,1999:4)。國內亦有學者 將「long-term care」翻譯為「長期照顧」(莊秀美,2008:2-5),其原因乃是 醫療衛生領域傾向使用「長期照護」,比較強調護理面向的服務;而社會福利領 域傾向使用「長期照顧」,比較強調生活面向服務,此二種說法雖因行政部門分 歧導致說法上的不一致,但是實務服務的內容與功能卻多所重疊,且皆同屬於照 顧服務業的服務範疇,因此本研究將納入「長期照護」與「長期照顧」之相關議 題研究。 而現階段照顧服務按服務提供之場域,可分為機構式、社區式及居家式三類, 4.

(10) 分述如下: (一)機構式(Institutionally-based care) 機構式照護,提供全天候的居住服務,凡病情嚴重、依賴度高,而無法以社 區或居家方式照護的受照護者,均為機構式照護的主要服務對象。機構式照護的 服務內容,除提供失能者醫療、護理、復健與個人生活照護外,並提供住宿服務 與在機構中一切生活照顧。目前我國的醫療與照護機構,依據照顧程度、服務對 象與服務內容,至少可區分為四種(吳老德,2003:366-371): 1、 技術性護理之家(Skilled nursing facilities):提供 24 小時的護理. 政 治 大 品服務等,以醫療模式為主,健康模式為輔,其主管機關為衛生醫療 立 照顧,其所提供的服務有醫療、護理照顧、物理治療、復健照顧、藥. ‧ 國. 學. 單位。. 2、 中度照護設施(Intermediate care facilities):主要提供缺乏自我. ‧. 照顧能力,無法完全獨立生活者的健康模式服務。此類機構也提供 24. sit. y. Nat. 小時專業督導的服務,主要提供個人照顧、日常生活協助,如:穿衣,. io. er. 洗澡或進食;有時也提供社會性和娛樂性的服務,以健康模式服務為 主,社會模式服務為輔,通常由衛生與社政單位共同負責。. al. n. v i n C h care homes):提供不需醫療或護理照顧 住宿照顧之家(Domiciliary engchi U. 3、. 者支持性與保護性服務,包括膳宿、個人服務或社會照顧。此類機構 以社會模式為主,健康模式為輔,由社政單位負責管理。 4、 安養之家(Residential care homes):僅提供支持性與保護性之生活 環境與服務,由社政單位負責管理。。 (二)社區式(Community-based care) 強調由受照護者居住的社區獲得服務,接受服務者不必離開其熟悉的居住環 境,仍可享有平常的生活方式,其服務內容包括:技術性醫療護理、一般性個人 照護與社會支持性方案等,如日間照護、短期照護、安寧照護、老人中心、交通 5.

(11) 運送與暫歇照護等。而社區照顧之服務的提供者可以為地方政府、照顧機構或家 屬、鄰里等個人。主要目的除提供居家失能者照護服務外,也可輔佐家庭非正式 照顧者照護家中受照護者,增加其留住社區的可能性。社區式照護種類繁多,主 要支援體系的服務項目如下(吳老德,2003:366-371): 1、 日間照護(Day care):日間照護是一個社區型的團體方案,藉由個別 的照護計畫,滿足功能損傷者的需求,此一綜合性的照護方案,係在 日間將受照護者集合在一起,以群體方式提供服務,內容包括個人生 活照顧、復健、團康活動等服務,晚上再送回其住所,使家中其他成. 政 治 大 為醫療模式:主要提供醫療及復健服務,及衛生單位主管之「日間照 立. 員在白天可以安心工作。目前台灣現有的日間照護模式有兩大類,一. 之「日間照顧中心」(張媚,2004:8)。. 學. ‧ 國. 護中心」;一為社會模式,主要提供餐飲及活動安排,及社政單位主管. ‧. 2、 臨托照護(Respite care):又稱喘息服務,臨托照顧是要讓平日在照. y. Nat. 顧受照顧者的個人,有機會獲得短暫休息,或可以利用這段時間去處. er. io. sit. 理自己的事情,已讓照顧者的身心壓力獲得紓解。 (三)居家式(In-Home care). al. n. v i n 居家式照護,強調受照護者住在自己家中,即可接受所需要之照護服務。居 Ch engchi U. 家式照護的照顧者,以非正式資源為主,包括家人、親戚、朋友和鄰居;另有護 理人員、社工人員,或其他相關服務人員提供的居家服務。服務內容包含:醫療 服務、社會工作服務、家庭訪視服務及家事服務等,又依服務技巧的高低可再分 為三類(吳老德,2003:366-371): 1、 居家照顧:此乃是未涉及醫療行為之服務,例如身體活動技巧或是生 活照顧等,係由家人或親友將失能者留在家中或聘用照顧員提供照顧, 大多聘用是外國籍勞工。 2、 居家服務:居家服務顧名思義,就是受過訓練的服務人員到身心功能. 6.

(12) 障礙個案的家中,提供照護服務的一種模式,此類型服務是「在地老 化」理想的自然延伸,希望把服務引進家庭,盡量延長被照顧者留在 家裡照顧的時間,不必入住養護機構(陳景寧,2004:118)。其內容包 括陪談、陪醫、家事服務等,或稱在宅服務,目前社政單位對中、低 收入戶提供日常生活的照顧服務,包括:洗澡與梳理、移動、送餐、 飲食調理、提醒服藥時間、家事服務、清掃、心理諮詢與輔導等。 3、 居家照護:此種照護服務涉及醫療行為,例如可攜帶式診療儀器之醫 療與復健,由衛政單位所提供的居家照護,係將功能性障礙者所需服. 政 治 大 表 1-1 照顧服務之供給類型表 立. 務輸送到家,使功能性障礙者仍可居住於原來熟悉的生活環境。. 服務內容. 機構式. 技術性護理之家. ‧ 國. 服務種類. 醫療、護理照顧、物理治療、 衛生署. n. 日間照護. er. io. al. sit. y. Nat. 個人照顧、日常生活協助、社 衛生署 會性和娛樂性的服務. 住宿照顧之家 安養之家. ‧. 復健照顧、藥品服務. 中度照護設施. 社區式. 中央主管機關. 學. 服務類型. 膳宿、個人服務或社會照顧. C h生活環境與服務U engchi. v ni. 內政部 內政部. 個人生活照顧、復健、團康活 衛生署 動. 內政部. 臨托照護. 居家式. 內政部. 內政部. 居家照顧. 身體活動技巧或生活照顧. 內政部. 居家服務. 陪談、陪醫、家事服務. 內政部. 居家照護. 醫療與復健. 衛生署. 資料來源:本研究整理. 二、照顧服務機構之範圍 7.

(13) 承上所述,照顧服務業包含居住型護理照顧服務業(8701 細類)、居住型身 心障礙者照顧服務業(8702 細類)、老人之社會工作服務業(8802 細類)與身心障 礙者之社會工作服務業(8803 細類) 等,而按其定義坊間常見之機構有:老人長 期照顧機構、安老院、老人之家、老人安養機構、身心障礙者福利服務機構、仁 愛之家或日間照顧機構等。此外,護理之家與居家護理機構雖在「行業標準分類 歸類手冊」中歸類為醫療保健服務業(86 中類)的未分類其他醫療保健服務業 (8699 細類),然因醫療保健服務業與照顧服務業皆同屬醫療保健及社會工作服 務業,且該等機構中亦聘有照顧服務員,因此,本研究之研究範圍將包含護理之. 政 治 大 而老人長期照顧機構、安老院、老人之家、老人安養機構、身心障礙者福利 立. 家與居家護理機構等此類型機構。. ‧ 國. 學. 服務機構、仁愛之家、日間照顧機構、護理之家與居家護理機構,其相關管理辦 法分別有老人福利機構設立標準、身心障礙福利機構設施及人員配置標準與護理. ‧. 機構分類設置標準,概述如下:. 1. sit. y. Nat. (一)老人福利機構設立標準中將老人福利機構分為三種類型 :. al. er. ;. n. 2. io. 1、 長期照顧機構:又可分為長期照護型、養護型與失智照顧型等三種類型. Ch. engchi. i n U. v. 2、 安養機構:以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力, 且日常生活能自理之老人為照顧對象; 3、 其他老人福利機構:提供老人其他福利服務。 (二)身心障礙福利機構設施及人員配置標準將身心障礙福利機構分為三類. 1. 參見 老人福利機構設立標準(2012),參考網址: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050039,最後參考日:101 年 12 月 8 日。 2 參見 老人福利機構設立標準第 2 條第 1 款長期照顧機構:分為下列三種類型: 一、長期照護型:以罹患長期慢性病,且需要醫護服務之老人為照顧對象。 二、養護型:以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為 照顧對象。 三、失智照顧型:以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、 具行動能力,且需受 照顧之老人為照顧對象。 8.

(14) 3. :. 1、 住宿機構:提供經需求評估需二十四小時生活照顧、訓練或夜間照顧服 務之身心障礙者住宿服務之場所; 2、 日間服務機構:提供經需求評估需參與日間作業活動、技藝陶冶或生活 照顧、訓練之身心障礙者日間服務之場所; 3、 福利服務中心:提供身心障礙者及其家庭支持性服務之場所,其服務項 目應多元化,以滿足身心障礙者及其家庭之需求,依服務方式可分為外 展性服務及機構內服務二種。而依其服務內涵分為生活重建機構與生活. 政 治 大 (三)護理機構分類設置標準(2011)同樣將護理機構分為三類: 立 照顧機構二類4。. 1、 居家護理機構:對所收案之服務對象,應由醫師予以診察;並應依病人. ‧ 國. 學. 病情需要,至少每二個月由醫師再予診察一次;. ‧. 2、 護理之家:所收案之服務對象,應由醫師予以診察;並應依病人病情需. y. Nat. 要,至少每個月由醫師再予診察一次;. er. io. sit. 3、 產後護理機構:以產後需護理之產婦及嬰幼兒為限。而居家護理機構與 護理之家所服務之對象為罹患慢性病需長期護理之病人或出院後需繼. al. n 5. 續護理之病人 。. Ch. engchi. i n U. v. 3. 參見 身心障礙福利機構設施及人員配置標準第 4 條,參考網址: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050048,最後參考日:101 年 12 月 8 日。 4 身心障礙福利機構設施及人員配置標準第 4 條第二項規定,前項第一款及第二款機構,依其服 務內涵分為下列二類: 一、生活重建機構:提供身心障礙者生活、心理與生理等相關功能之訓練及輔導,促進其回歸家 庭及社會生活之場所。服務期間以二年為限,期滿經專業團隊評估須延長服務期間者,得延 長之,住宿機構以延長二年為限,日間服務機構不在此限。 二、生活照顧機構:提供身心障礙者長期性、持續性生活照顧、訓練與社會活動參與等相關服務, 促進其身心功能發展及維護之場所。 5. 參見 護理人員法第 15 條,「護理機構之服務對象如左:一、罹患慢性病需長期護理之病人。. 二、出院後需繼續護理之病人。三、產後需護理之產婦及嬰幼兒。」 9.

(15) 表 1-2 照顧服務相關法規範表. 管理法規 老人福利法. 機構類型 照護型長期照顧機構 養護型長期照顧機構. 失智照顧型長期照顧 機構. 安養機構 身心障礙者 權益保障法. 住宿機構. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 日間服務機構. 居家護理機構. ‧. 護理機構設 置標準. y. Nat. n. al. er. io. sit. 護理之家. 產後護理機構 資料來源:本研究整理. 服務對象 罹患長期慢性病,且需要 醫護服務之老人 生活自理能力缺損需他 人照顧之老人或需鼻胃 管、導尿管護理服務需求 之老人 神經科、精神科等專科醫 師診斷為失智症中度以 上、 具行動能力,且需 受照顧之老人 日常生活能自理,但需他 人照顧之老人 需二十四小時生活照 顧、訓練或夜間照顧服務 之身心障礙者 需參與日間作業活動、技 藝陶冶或生活照顧、訓練 之身心障礙者 罹患慢性病需長期護理 之病人或出院後需繼續 護理之病人 罹患慢性病需長期護理 之病人或出院後需繼續 護理之病人 產後需護理之產婦及嬰 幼兒. Ch. engchi. i n U. v. 中央主管機關 衛生署 衛生署 內政部. 衛生署 內政部. 內政部 內政部 衛生署 內政部 衛生署 衛生署. 衛生署. 衛生署. 三、照顧服務員之範圍 6. 承照顧服務業機構範圍,照顧服務業從業人員在老人福利機構中應包含 : 護理人員、社會工作人員、照顧服務員、其他與服務相關之專業人員,如輔導員、 行政人員、專任或特約醫師、職能治療人員、營養師或其他工作人員;在身心障 礙福利機構中應包含7:行政人員、社會工作人員、護理人員、教保員及訓練員、 6. 參見 「老人福利機構設立標準」(2012),參考網址: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050039,最後參考日:2012 年 12 月 8 日。 7 參見 「身心障礙福利機構設施及人員配置標準」(2012),參考網址: 10.

(16) 8. 生活服務員、其他與服務相關之全職或兼職專業人員、;在護理機構中應包含 : 護理人員、照顧服務員、社會工作人員、職能治療人員、臨床心理人員、其他人 員,如專任或特約醫師、物理治療師、物理治療生及營養師。 然本研究重點在於針對社會老化加速所造成的照顧人力需求驟增之問題解 決,依據 2011 年底照顧服務相關人力概況資料盤點顯示,照顧服務員仍屬照顧 人力中最多者(內政部,2012c; 衛生署,2012a),國內也曾有針對我國長期照顧 服務機制的研究計劃指出,民間單位執行政府委託長期照顧服務過程中,所面臨 的主要困難與阻力之一為「照顧服務員招聘不易」(佔 53%)(黃源協,2010:29),. 政 治 大 在國外「照顧服務員」的名稱不一,將其分為衛政管轄與社政管轄,其中衛 立. 因此本文將以人力需求缺口最大的照顧服務員作為主要研究對象。. 政將其稱為「護理佐理員」(assistant nurse)、「健康照顧助理」(health care. ‧ 國. 學. assistant)、「病房佐理員」(ward attendant)、「助理護士」(nurse`s aid). ‧. 等(林王美園,2005:17)。而我國「照顧服務員」過去所稱的「居家服務員」、. y. Nat. 「病患服務員」為大宗,二者分屬衛政與社政不同體系管轄,而隨著經建會推動. er. io. sit. 「照顧服務產業發展方案」,以及 2003 年整合了居家服務員及病患服務員的訓 練課程為照顧服務員訓練課程,同年亦頒訂「照顧服務員訓練計畫」,明確將此. n. al. Ch. 兩大宗照顧人力整合統稱為「照顧服務員」。. engchi. i n U. v. 然按 2010 年 5 月第 6 次修訂之「中華民國職業標準分類」之總說明提及為 因應人口老化,個人照顧服務需求日增之趨勢,將第 5 大類「服務及銷售工作人 員」項下之「個人照顧工作人員」(Personal Care Workers)提升為中類層級, 其下分別有 531「兒童照顧工作人員」(Child Care Workers)及 532「個人健康 照顧工作人員」(Personal Care Workers in Health Services)等 2 小類(行政 院主計處,2010:7)。前者從事提供兒童居家、課前、課後、放假期間及日間照 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050048,最後參考日:2012 年 12 月 8 日。 8 參見 「護理機構分類設置標準之護理機構設置標準表」(2011),參考網址: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=L0020035,最後參考日:2012 年 12 月 8 日。 11.

(17) 顧,以及在學校與幼稚園協助教師照顧兒童之人員;後者在醫療院所、社會福利 機構或家庭,從事對病患、老人或身心障礙者提供個人照顧及協助之人員,其工 作內容包括(行政院主計處,2010:135-147): (一)協助被照顧者之個人衛生、餵食、更衣、活動、溝通及服藥。 (二)搬動被照顧者,並以輪椅或推床協助運送。 (三)維護被照顧者之環境衛生,如清潔房間及更換床單。 (四)為被照顧者送洗衣物、代購日用品及代辦有關醫療手續事項。 我國就業服務法相關辦法將上述工作內容稱為「看護工作」,歸類於該法第. 政 治 大 或「監護工」 ,並因工作場所的不同區分為「機構看護工」與「家庭看護工」 。且 立 第 46 條第 1 項第 10 款規定之指定工作9,稱從事該工作之外國人為「看護工」. 「雇主聘僱本國籍照顧服務員補助辦法」中規定,具有聘僱外籍家庭看護工資格. ‧ 國. 學. 者,在一定的條件下聘僱本國籍照顧服務員將可申請補助10,可推知本國籍照顧. y. sit. io. er. 貳、 研究限制. Nat. 之討論將納入外國籍看護工與本國籍看護工。. ‧. 服務員之工作可由外籍看護工擔任之,因此為完整探討我國照顧服務員,本研究. 一、由於社區式照顧服務無論是由社區提供照顧服務或留在社區內接受照. al. n. v i n 顧服務,皆屬較新穎之服務方式,且其照顧服務員多受聘於機構式照顧 Ch engchi U 服務單位,因此其人力資源與機構式照顧服務多有所重疊,故本文在照 顧服務員之現況分析中,並未對社區式照顧服務員另行探究。. 二、國際間已予以正式運用之無契約關係照顧服務者,然因本研究主要是針 對具有雇用關係之照顧服務人力進行研究,且在此部分資料收集有限, 9. 「外國人從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十一款工作資格及審查標準」第 4 條 第 3 款規定機構看護工作:在第二十條規定之機構或醫院從事被收容之身心障礙者或病患日常生 活照顧等相關事務工作;同條第 4 款規定家庭看護工作:在私人家庭從事身心障礙者或病患日常 生活照顧等相關事務工作。 參考網址:http://db.lawbank.com.tw/FLAW/FLAWDAT0201.aspx?lsid=FL028067 ,最後參考日: 2013 年 1 月 9 日。 10 雇主聘僱本國籍照顧服務員補助辦法 第 2 條第 1 項規定,「符合外國人從事就業服務法第四 十六條第一項第八款至第十一款工作資格及審查標準 (以下簡稱審查標準) 之雇主,聘僱本國籍 照顧服務員,照顧符合審查標準第二十二條第一項規定之被看護者,得依本辦法規定申請補助金。」 12.

(18) 故未對此做深入研究。 三、各國照顧背景與制度不一,對於照顧服務人力之規劃也不一,且相關從 業人員之資格要求、聘用關係與職稱用語等皆有所不同,然因本研究室 針對整體性與概括性之照顧人力進行研究,因此並未針對不同雇用類型 (專職、兼職等)與不同照顧服務類型(機構式、社區式、居家式)進行較 細部之比較研究。 四、本研究雖是針對照顧服務人員之開發與運用進行研究,然因人員的運用 與照顧制度之規劃具有緊密的關聯性,因此在研究過程中亦對於我國照. 政 治 大 部分進行更深入之探究。 立. 顧制度之建構有所著墨,然因受限於篇幅與避免研究主題失焦並未對該. 五、而現今我國有關照顧制度之建構與法規範之草擬主責機關為行政院衛. ‧ 國. 學. 生署,因此對於我國照顧服務未來之走向,行政院衛生署最為清楚明瞭,. ‧. 惟因本研究之訪談期間因該部門公務繁忙不克接受訪談,因此未能於研. y. sit. io. n. al. er. 解。. Nat. 究成果中完整呈現行政院衛生署對於我國照顧服務人力之規劃與見. Ch. 第四節 研究流程與章節安排 壹、研究流程. engchi. i n U. v. 本研究首先將對於我國照顧服務發展之概況進行了解與分析,並以此為基 礎探究相關照顧服務員之政策、法規範與現況,找出國內照顧人力之質與量的不 足處與相關問題,並對他國照顧服務及服務人力之概況進行了解,找尋可供我國 因應照顧人力不足問題之作法,且透過深度訪談找尋我國照顧人力不足之關鍵問 題,並針對問題提出可能的政策建議(如:圖 1-1)。. 13.

(19) 我國照顧服務文獻探討 服務發展與現況分析 照顧服務政策規劃. 相關問題之檢視. 他國照顧服務文獻探討. 立. 政 治 大. 專家學者深度訪談 中央相關政府部門. 與我國之分析比較. 民間組織. ‧ 國. 學. 服務發展與現況分析. ‧. 學者. er. io. sit. y. Nat. al. n. 我國照顧產業人力資源之問題改善與政策建議. 圖 1-1 本研究流程圖. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源:研究者自繪. 貳、章節安排 本研究之章節安排分別敘述如下: 第一章、 緒論 本章將說明本研究之研究背景與目的、研究方法、研究範圍與限制,以及論 文架構。 第二章、 我國照顧服務之發展與照顧服務員供需概況分析 14.

(20) 本章在探討我國照顧人力之現況前,先對於照顧服務發展之相關政策與照顧 服務人力之政策與法規進行介紹,接著則對我國照顧服務人力之現況進行探討與 分析,其中包含照顧服務人力之工作內容、工作資格、從業人員數量與分布情形 等。 第三章、 他國照顧服務發展現況與分析比較 本章主要是對英國與日本之照顧服務與照顧人力概況進行介紹,並探討他國 面對國內照顧人力不足之因應辦法,尤其是對於外籍照顧人力之運用,以及對於 經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and. 政 治 大 第四章、 訪談發現與分析 立. Development, 以下簡稱 OECD)國家,對於各國照顧人力之相關研究與建議。. 本章透過深度訪談方式,而為對於我國照顧人力不足問題有更深的了解,在. ‧ 國. 學. 訪談設計中,除針對本國照顧人力、外籍看護工之開發與運用進行訪談,亦更進. ‧. 一步向上探究我國照顧服務體制。. y. Nat. 第五章、結論與建議. n. al. er. io. 出相關政策建議。. sit. 綜合國內外之現況分析與實證發現,對未來我國照顧服人力之素質與數量提. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(21) 第二章、我國照顧服務之發展與照顧服務員供需概況分析 呈前所述,按主計處 2010 年人口及住宅普查,全國若按長期照護需求分類, 有 31 萬名 65 歲以上之老年人口與 16 萬名各年齡層之身心障礙者須接受長期照 護,即共有 47 萬人需受長期照護,而其中入住機構者共 9 萬 2,648 人(約 20%, 安養機構 41,929 人(行政院內政部,2011b);護理之家 23,141 人(行政院衛生署, 2011);榮民之家 8,976 人(行政院國軍退除役官兵輔導委員會,2013);身心障礙 福利機構 18,598 人(行政院內政部,2011a)),以及約 18 萬 5,000 人(約 39%) 由 18 萬 5,317 名外籍家庭看護工所照顧,與 2 萬 9,333 名接受其他正式長期照. 政 治 大 失能日間照顧 744 人; 家庭托顧 立 37 人),亦即約有 16 萬名(約 34%)需接受長期. 顧服務者(內政部,2013) (約 6%,居家服務 28,398 人;失智日間照顧 154 人;. ‧. ‧ 國. 學. 照顧者是完全由其親屬自行照顧。. 第一節 我國照顧服務發展之相關政策. y. Nat. sit. 壹、 2001 年「照顧服務產業發展方案」. n. al. er. io. 行政院內政部與經濟建設委員會於 2001 年 5 月協同成立「福利產業推動小. i n U. v. 組」,同年 8 月 1 日行政院社會福利推動委員會第一次委員會議紀錄中,表示行. Ch. engchi. 政院社會福利推動委員會乃是以產業的觀點發展國內福利服務與照顧的支持體 系,以助於將多元的福利照顧服務擴及全體國民,且透過相關工作的逐步推展, 也將擴大人力需求而能提升引導國人參與就業,並由經建會擬定「照顧服務產業 發展方案」,期結合民間力量,共同發展照顧服務產業的發展,擴大相關勞力需 求,有效促進就業(行政院,2010)。而此項方案於 2002 年 5 月納入「挑戰 2008: 國家重點發展計畫」之中,做為未來照顧服務產業發展的基本方針(莊秀美,2008: 63-64)。且此方案中將服務提供者明訂為「由非營利團體及民間企業共同投入照 顧服務產業」,開啟照顧服務的福利化與營利化並存與競爭的明朗化(林萬億, 2006:61)。可知我國於 2001 年即已明確地欲將原屬於社會福利的照顧服務工作 16.

(22) 予以產業化。 貳、 2003 年「照顧服務福利及產業發展方案」 「照顧服務福利及產業發展方案」乃是由「照顧服務產業發展方案」更名而 來,納入衛生、勞工、退撫、農業及原住民等行政體系,期透過跨部門合作,促 進照顧服務「福利」和「產業」平衡發展,提升服務品質、擴充服務對象、開發 服務人力,建構包含居家式、社區式與機構式等資源的照顧服務體系(莊秀美, 2008:63-65)。 而有關服務對象則適度補助非低收入失能者,顯示我國老人政策的取向已從. 政 治 大 或中低收入老人。再者,除放寬服務對象的經濟門檻,長期照顧服務對象選擇增 立 選擇式邁向普及式,將所有長期需求的老人納入服務對象,不再侷限於低收入戶. 列「照顧需求」為主要條件,由長期照顧專業人員進行評估,並依據不同的照顧. ‧ 國. 學. 需求等級訂定不同程度的照顧資源配置標準。綜言之,我國長期照顧服務對象乃. y. Nat. 194-195)。. ‧. 是依據「經濟需求」與「照顧需求」雙重原則為服務選取標準(陳正芬,2011:. er. io. sit. 參、 2004 年「醫療保健及照顧服務業發展綱領及行動方案」. 因 2003 年「照顧服務福利及產業發展方案」的推動過程中面臨諸多問題,. al. n. v i n 包括行政體系未能充分協調整合、相關政策未能整體規劃、照顧服務「福利」及 Ch engchi U. 「產業」如何並重、開放民間參與經營之法令障礙仍待排除、照顧服務員保障、 外籍看護工與國內照顧服務體系仍未接軌、民眾使用社區或居家服務之誘因不足 等問題,均待進一步建立,以達到建構理想的照顧體系和發展相關服務產業的雙 贏效果,行政院衛生署、內政部與經濟建設委員會於行政院 2004 年 11 月 10 日 第 2914 次會議通過「醫療保健及照顧服務業發展綱領及行動方案」(行政院衛生 署等,2004:206)。 為達到「產業」和「福利」發展雙贏的目的,該計畫首先致力於我國基礎行 政組織的改革,制訂全國服務提供標準規格,推動服務品質的監督與考核,強化. 17.

(23) 整體規劃、推動、與監督社區長期照護服務之能力;並補助地方政府開發服務, 提升民眾購買服務的經濟能力,提升服務的普及化,增進民眾接受社區長期照護 的基本人權。在此體系建構的基礎上,該計畫創造民間參與產業發展誘因,包含: 修訂法令,排除民間參與障礙;提供獎助,鼓勵民間發展直接服務,研發新型服 務模式;引進科技,促進產業升級;獎助人力培訓與留任措施等(行政院衛生署 等,2004:240)。 肆、 2006 年「2015 年經濟發展願景之大溫暖社會福利套案-第一階段三年衝刺 計畫」. 政 治 大 照顧失能者的責任亦由家族化轉變為社會化,公共部門不可避免地必須擔負起一 立 行政院有鑑於長期照顧體系尚未建構完善,而民眾長期照顧需求日漸殷切,. 部分責任,因此仿照日本 1990 年代的「黃金計畫」 ,欲建構普及完善的長期照顧. ‧ 國. 學. 體系,故於 2006 年 9 月 20 日第 3007 次會議通過「2015 年經濟發展願景─大溫. ‧. 暖社會福利套案第一階段三年衝刺計畫」,該計畫總目標是為了營造關懷的公義. y. Nat. 社會,藉由縮小城鄉/貧富差距、普及照顧體系及強化老人安養等規劃策略,達. er. io. sit. 成生命尊嚴的提升,具體落實目標之一為普及健全的失能者照顧體系,並據此發 展出「建構長期照顧體系十年計畫」(行政院,2006)。. al. n. v i n 「建構長期照顧體系十年計畫」提出五項目標如下: Ch engchi U (一)建構完善長期照顧體系。. (二)結合民間資源提供長期照顧服務11。 (三)建立支持家庭照顧者體系。 11. 「建構長期照顧體系十年計畫」五項目標之一「結合民間資源提供長期照顧服務」具體內容如 下: 1.擴大辦理居家服務。 2.擴大辦理日間照顧服務。 3.充實福利機構設施設備,提升其服務品質。 4.利用現有福利機構空間增設失智症老人照護專區。 5.試辦鼓勵小型福利機構及護理之家轉型,兼辦經評估為急性可癒(6 個月內)之照顧服務需求 者短期收容照顧與復健服務實驗計畫,並提供中低收入老人每人 5,000 元之照顧補助(以 1 個 月為限) 。 6.發展家庭托顧服務。 7.強化社區照顧關懷據點功能,發展預防照顧及健康促進服務。 18.

(24) (四)強化長期照顧服務人力培育與運用,提升整體服務能量與品質。 (五)建立穩健長期照顧財務制度。 其中「結合民間資源提供長期照顧服務」 ,明確的顯示出在發展長期照顧服務 資源方面,該計畫採「引進民間參與」之實施策略來辦理,也就是透過民營化策 略中的購買服務(政府採購)方式鼓勵民間參與;此外,也透過補助方式鼓勵相 關資源之建置(行政院,2007:227)。 伍、 2007 年「我國長期照顧十年計畫」 呈上所述,行政院於 2007 年 3 月提出「大溫暖社會福利套案」的旗艦計畫-. 政 治 大 目以協助日常生活活動服務為主,即所謂「照顧服務」包括:居家服務、日間照 立. 「我國長期照顧十年計畫」(以下簡稱「長照十年計畫」),該計畫涵蓋的服務項. 顧、家庭托顧服務;另為維持或改善服務對象之身心功能,也將居家護理、居家. ‧ 國. 學. 復健(物理治療及職能治療)納入;其次為增進失能者在家中自主活動的能力,. ‧. 故提供輔具購買、租借及居家無障礙環境改善服務;再其次以喘息服務支持家庭. y. Nat. 照顧者。不同於 2001 年「照顧服務產業發展方案」 ,此計畫有關照顧服務的提供. er. io. sit. 乃是以非營利為原則,至此我國福利服務除由政府提供的公共服務,以及民間自 行出資提供的志願式服務外,還包括政府依相關補助辦法,補助民間機構、團體. al. n. v i n 所提供的準私人服務(Quasi-private)(林萬億,2006:144)。 Ch engchi U. 而因長期照顧服務之範圍相當廣,需要來自醫學、護理、社工、職能治療、. 物理治療等專業人力的投入,更需要提供生活照顧最主要人力之照顧服務員的投 入。依該計畫研究推估結果顯示,2010 年需求之人力有 15,047 至 67,049 人, 其中照顧服務員之人力需求為 9,600 至 52,117 人,所有長照服務所需從業人員 中以照顧服務員之缺額量最大,故該計畫針對人力不足之課題提出數項未來培訓 及教育方向之建議,如:訂定適當的培訓目標、強化照顧服務人力培訓與認證制 度等(行政院,2007:106-109)。。 陸、 2009 年「服務產業發展方案」-「健康照護升值白金方案」. 19.

(25) 我國 2008 年因受到美國金融海嘯爆發漫延,致歐美主要國家經濟衰退、失 業率大幅攀升影響,嚴重衝擊我國出口貿易,進而顯示出我國產業結構亟需適度 調整,降低資源過度集中、依賴單一產業的風險,故行政院於 2009 年核定觀光、 健康照護、文創、精緻農業、綠能及生技等為六大新興產業方案,期待服務業成 為提高附加價值、創造就業、提升生活品質及帶動經濟成長的引擎(行政院經濟 建設委員會,2009)。 因此,為配合六大新興產業之推動,行政院衛生署研擬了「健康照護升值白 金方案」 ,由政府挹注資金,結合民間力量,期於四年內(98­101 年)年有效提升. 政 治 大 2009:1-2)。而該方案的主軸策略之一為「推動長期照護體系」,是透過居家、 立. 醫療服務品質,為全民健康加值,並帶動相關產業之創新發展(行政院衛生署,. 社區及機構式之服務提供整合性照護,藉由開辦多元化長期照護保險機制,引進. ‧ 國. 學. 民間資源並活絡周邊產業,並透過基礎服務人力與設施的舖設,協助長期照顧服. Nat. io. er. 第二節 我國照顧服務員之相關政策與法規範. sit. y. ‧. 務科技的引進與發展(行政院衛生署,2009:6)。. 由於本研究主要欲就照顧服務之發展政策與人力資源政策,探討其彼此間的. al. n. v i n 相對性與連結性,尋找適合我國照顧產業人力資源開發與運用之方法,因此,本 Ch engchi U. 節將針對我國照顧服務從業人員相關政策與法規範進行了解,並試圖找出我國對 於照顧產業照顧服務員規範架構之全貌。 壹、老人福利法及其相關法令 一、老人福利法 老人福利法乃是 1980 年我國首次針對老年人口,所制訂之法律,而該法最 近一次修正是在 2009 年 6 月 12 日,並自 2009 年 11 月 23 日施行,新增修法針 對基本精神、主管機關、福利經費來源、專業人員訓練、經濟安全等,就老人福 利服務設計、監督與執行均有具體詳實規範,重視連續性服務,並呈現多元福利. 20.

(26) 服務(李瑞金,2011:100)。而其中與照顧服務員相關之條文如下: (一)老人福利法第 3 條第 3 項第 3 款,教育主管機關主管老人教育、老 人服務之人才培育與高齡化社會教育之規劃、推動及監督等事項。 (二)老人福利法第 3 條第 3 項第 4 款,勞工主管機關主管老人就業免於 歧視、支援員工照顧老人家屬與照顧服務員技能檢定之規劃、推動 及監督等事項。 (三)老人福利法第 4 條,由中央主管機關掌理:老人福利專業人員訓練 之規劃事項。. 政 治 大 專業人員訓練之執行事項。 立. (四)老人福利法第 5 條,由直轄市、縣(市)主管機關掌理:老人福利. 我國老人福利法制之規範事項,可概分為兩大類,其一為組織結構方面,另. ‧ 國. 學. 一為給付形態方面(郝鳳鳴,1996:108)。就組織結構面,可知我國對於照顧服. ‧. 務員技能檢定與訓練,乃是由中央主管機關負責規劃;地方主管機關負責執行,. y. Nat. 就此明確地劃分中央與地方的權責。. sit. al. er. io. 二、內政部一百零一年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準(內政 部,2011a). v. n. 該行政命令就老人福利之推展提供多樣補助,其中與照顧服務相關之補助對. Ch. engchi. i n U. 象可分為直接提供照顧服務之機構與行政機關,前者包含長期照顧機構、安養機 構、失智症老人團體家屋;後者為直轄市、縣(市)政府。 對於前者的補助項目有新建、改(增)建、修繕費補助、公共安全設施設備 費、服務費補助等,其中服務費乃是一個機構之進住率與各類人員之配置進行補 助,所謂各類人員包含護理人員服務、社會工作人員、照顧服務員、物理治療、 職能治療人員及營養師等。 而與本文最相關的是聘僱照顧服務員之補助標準為大專以上護理、老人照顧 科(系)畢業,申請單位每月支付自籌薪資達新臺幣一萬一千元以上者,每人每 月補助新臺幣一萬元;高中(職)以上學校畢業或領有照顧服務員職類技術士證 21.

(27) 者每人每月補助新臺幣七千元;國中以下學歷者,每人每月補助新臺幣五千元; 失智照顧型床位所聘照顧服務員以兼職聘任者,依本部每月最高補助金額除以二 百四十小時核算補助時薪,申請單位應支付自籌時薪以補助專職人員每月支付自 籌薪資除以二百四十小時計算。 而對於後者的主要補助項目為失能者使用照顧服務所需經費,而所謂「照顧 服務」包含居家服務、日間照顧與家庭托顧,並規定居家服務提供單位對於照顧 服務員每小時時薪不得低於新臺幣ㄧ百五十元。而日間照顧之照顧服務員之服務 費補助前述機構補助相同,但最多補助四人。 三、老人福利服務提供者資格要件及服務準則. 政 治 大. 該準則對於老人福利服務的提供項目、設施設備與相關作業人員皆有明確規. 立. 範,部分與照顧服務員較具關連性之規範如下:. ‧ 國. 學. (一)該準則第 4 條規定,提供老人福利服務之社會工作人員、照顧服務 員、居家服務督導員及護理人員,應符合老人福利服務專業人員資. ‧. 格及訓練辦法規定。. y. Nat. sit. (二)該準則第 64 條規定,本法第十八條第八款所稱家庭托顧服務,指. n. al. er. io. 照顧服務員於住所內,提供失能老人身體照顧、日常生活照顧與安. i n U. v. 全性照顧服務,及依失能老人之意願及能力協助參與社區活動 12。. Ch. engchi. (三)該準則第 100 條規定,生活照顧服務13提供單位應依老人福利機構. 12. 同條規定,家庭托顧服務提供內容如下: 一、身體照顧服務:包含協助如廁、沐浴、穿換衣服、口腔清潔、進食、服藥、翻身、拍背、 簡易被動式肢體關節活動、上下床、陪同運動、協助使用日常生活輔助器具及其他服務。 二、日常生活照顧服務:包含換洗衣物之洗滌及修補、文書服務、備餐服務、陪同或代購生 活必須用品、陪同就醫或聯絡醫療機構、文康休閒及協助參與社區活動等服務。 三、安全性照顧:注意異常狀況、緊急通報醫療機構、協助危機事故處理及其他相關服務。 13 該準則第 99 條規定,生活照顧服務內容如下: 一、協助進食。 二、協助更衣梳洗、被服及個人衣物清洗。 三、協助身體清潔、翻身拍背、簡易被動式肢體關節活動。 四、服藥提醒、住房及環境清掃。 五、疾病送醫、陪同就醫照顧。 六、提供代理購物、郵電服務。 七、老人自我照顧能力之協助及促進。 八、提供其他生活上必要事務之處理等服務。 22.

(28) 設立標準規定設置必要之設施設備及照顧服務員。 (四)該準則第 112 條規定,機構式日間照顧服務14提供單位應依老人福 利機構設立標準規定配備必要之設施設備,且置照顧服務員及相關 護理人力。 四、老人福利服務專業人員資格及訓練辦法 該辦法第二條即明確規範老人福利服務專業人員包含五類人員,而其中之一 為照顧服務員15。且老人長期照顧失智照顧型機構照顧服務員除應具照顧服務員 資格外,並應取得失智症相關訓練證明文件。. 政 治 大. 除此之外照顧服務員每年應接受至少二十小時在職訓練,訓練內容包括下列 16. 課程 :. 立. (一)老人福利概述。. ‧ 國. 學. (二)老人照顧服務相關法令。. ‧. 14. n. al. er. io. sit. y. Nat. 該準則第 111 條規定,機構式日間照顧服務內容如下: 一、生活照顧。 二、生活自立訓練。 三、健康促進。 四、文康休閒活動。 五、提供或連結交通服務。 六、家屬教育及諮詢服務。 七、護理服務。 八、復健服務。 九、備餐服務。 15 該辦法第 2 條規定,本辦法所定專業人員,包括下列人員: 一、社會工作人員。 二、照顧服務員。 三、居家服務督導員。 四、護理人員。 五、老人福利機構院長(主任) 。 16 參見老人福利服務專業人員資格及訓練辦法第 12 條規定,「社會工作人員、照顧服務員、居 家服務督導員及老人福利機構院長(主任)每年應接受至少二十小時在職訓練,訓練內容包括下 列課程: 一、老人福利概述。 二、老人照顧服務相關法令。 三、老人照顧服務工作倫理。 四、老人照顧服務內容及工作方法。 五、其他與老人照顧服務相關課程。 前項在職訓練,由主管機關自行、委託或由經主管機關審查核定之機構、團體及學校辦理。訓練 成績合格者,訓練主辦單位應發給結業證明文件,並載明訓練課程及時數。」 23. Ch. engchi. i n U. v.

(29) (三)老人照顧服務工作倫理。 (四)老人照顧服務內容及工作方法。 (五)其他與老人照顧服務相關課程。 且前述在職訓練,由主管機關自行、委託或由經主管機關審查核定之機構、 團體及學校辦理。訓練成績合格者,訓練主辦單位應發給結業證明文件,並載明 訓練課程及時數。 由上述老人福利法及其相關辦法可知,我國對於老人福利之服務項目、服務 提供單位、服務提供人員皆有明確定義與標準,且為鼓勵民間積極投入老人福利. 政 治 大 的設置要件與服務準則所造成的僵固性是否可能會導致民間投入此服務提供的 立. 服務,行政院內政部亦投入大量經費預算以補助各福利機構之經營,然如此詳盡. 退卻,以及相關鼓勵誘因,可能因為申請作業的繁瑣以致成效不彰,若上述假設. ‧ 國. 學. 成立,在民間投入的有限性下,可能導致照顧服務業所能產生的就業機會亦受影. ‧. 響,而與前一章所提的政策發展有所違背。再者,「內政部一百零一年度推展社. y. Nat. 會福利補助經費申請補助項目及基準」,對於照顧服務員薪資補助與時薪最低標. n. al. er. io. 化。. sit. 準的規範,雖有保障照顧服務員最低薪資,但亦有可能導致照顧服務員薪資僵. 貳、身心障礙者權益保障法. Ch. 一、身心障礙者權益保障法. engchi. i n U. v. 身心障礙者權益保障法中對於身心障礙者的專業服務人才培育等相關權益 之規劃、推動及監督等事項,其業務主管機關為教育主管機關17。其餘與照顧服 務員相關之條文如下: (一)身心障礙者權益保障法第 3 條,由中央主管機關掌理:身心障礙福 利服務相關專業人員訓練之規劃事項。. 17. 身心障礙者權益保障法第 2 條第 3 項第 3 款規定,「教育主管機關:身心障礙者教育權益維 護、教育資源與設施均衡配置、專業服務人才之培育等相關權益之規劃、推動及監督等事項」; 同條項第 4 款規定,「勞工主管機關:身心障礙者之職業重建、就業促進與保障、勞動權益與職 場安全衛生等相關權益之規劃、推動及監督等事項。」 24.

(30) (二)身心障礙者權益保障法第 4 條,由直轄市、縣(市)主管機關掌理: 直轄市、縣(市)身心障礙福利服務相關專業人員訓練之規劃及執 行事項。 二、身心障礙福利機構設施及人員配置標準 該配置標準對於身心障礙福利機構及其應配置之工作人員與相關設備皆有 明確規範,而不同於老人福利相關法令,與前述照顧服務員相類似之工作人員在 此稱為「教保員及訓練員」與「生活服務員」18,因該二者皆須擔任照顧工作, 惟細究「教保員及訓練員」與「生活服務員」之工作資格,可以發現教保員及訓 練員雖有擔任照顧資格,然其資格要件對照於生活服務員要嚴格許多,而資格要. 政 治 大. 件的不同可能是因為工作內容與難度亦有所別,因此本研究將對於教保員及訓練. 立. 員排除於照顧服務員之外19。. ‧ 國. 學. 在身心障礙福利機構中,可分為住宿機構與日間服務機構,該配置標準要求 住宿機構必定需配置一定比例之生活服務員20;而日間服務機構中,無論是日間. ‧. 生活重建機構抑或日間生活照顧機構,對此皆只規定應配置其他與服務相關之全. y. Nat. n. al. er. io. 18. sit. 職或兼職專業人員21。. i n U. v. 身心障礙福利機構設施及人員配置標準第 6 條規定,身心障礙福利機構應置院長(主任)一名, 綜理機構業務,必要時得置副院長(副主任)協助;並依其類型置下列工作人員: 一、行政人員:負責有關行政等相關事宜,得由相關人員兼任。 二、社會工作人員:負責有關社會工作等相關事宜。 三、護理人員:負責有關護理業務事宜。 四、教保員及訓練員:負責訓練及照顧工作。 五、生活服務員:負責有關生活照顧等相關事宜。 六、其他與服務相關之全職或兼職專業人員。 19 心障礙福利機構設施及人員配置標準第 8 條第 4 款規定,教保員及訓練員應符合下列資格之 一: (一)專科以上學校醫療、護理、復健、職能治療、物理治療、教育、社會、社會工作、輔 導、心理、青少年兒童福利、幼保、聽語等相關系(所)畢業。 (二)高中(職)以上畢業,曾接受政府機關主辦或委辦之教保員、訓練員班培訓課程一百 六十小時以上。 同條第 5 款規定,生活服務員:曾接受政府機關主辦或委辦之生活照顧服務相關課程培訓及格。 20 身心障礙福利機構設施及人員配置標準第 12 條規定,住宿生活重建機構應置下列人員:五、 生活服務員:日間得視需要置生活服務員;夜間時,生活服務員與受服務人數比例,以一比十至 一比十五遴用。 21 身心障礙福利機構設施及人員配置標準第 12 條第 1 項規定,日間生活重建機構應置下列人員: 四、其他與服務相關之全職或兼職專業人員。 同條第 2 項,日間生活照顧機構應置下列人員: 四、其他與服務相關之全職或兼職專業人員。 25. Ch. engchi.

(31) 三、身心障礙者服務人員資格訓練及管理辦法 本辦法原為「身心障礙福利服務專業人員遴用訓練及培訓辦法」,對於身心 障礙服務人員做了更詳盡之分類與定義22,其中與照顧服務員之工作內容與資格 有高度相關的有「生活服務員」、「家庭托顧服務員」、「臨時及短期照顧服務員」 與「個人助理」 ,相關辦法如下: (一)該辦法第 5 條規定,「生活服務員」應具下列資格之一: 1、 領有生活照顧服務相關訓練結業證明書。 2、 具教保員、訓練員或照顧服務員資格。 3、 領有照顧服務員職類技術士證或保母人員職類技術士證。. 政 治 大. 4、 高中(職)以上學校護理、照顧相關科、系、組、所、學位學程畢業. 立. (二)該辦法第 6 條規定,「照顧服務員」應具下列資格之一:. ‧ 國. 學. 1、 領有照顧服務員訓練結業證明書。 2、 領有照顧服務員職類技術士證。. ‧. 3、 高中(職)以上學校護理、照顧相關科、系、組、所、學位學程畢業. y. Nat. n. al. er. io. 1、 領有家庭托顧服務員訓練結業證明書。. sit. (三)該辦法第 8 條規定,「家庭托顧服務員」應具下列資格之一:. i n U. v. 2、 具教保員、訓練員、生活服務員或照顧服務員資格。. 22. Ch. engchi. 身心障礙者服務人員資格訓練及管理辦法第 2 條規定,本辦法所稱身心障礙者服務人員,指 下列各款人員: 一、社會工作人員。 二、教保員。 三、訓練員。 四、生活服務員。 五、照顧服務員。 六、居家服務督導員。 七、家庭托顧服務員。 八、臨時及短期照顧服務員。 九、個人助理。 十、同儕支持員。 十一、定向行動訓練員。 十二、視覺功能障礙生活技能訓練員。 十三、輔具評估人員。 十四、輔具維修技術人員。 十五、其他依身心障礙福利機構設施人員配置標準規定提供服務需進用之相關專業人員。 26.

(32) (四)該辦法第 9 條規定, 「臨時及短期照顧服務員」應具下列資格之一: 1、 領有臨時及短期照顧服務員訓練結業證明書。 2、 具教保員、訓練員、照顧服務員、生活服務員或家庭托顧服務員資格 (五)該辦法第 10 條規定,「個人助理」應具下列資格之一: 1、 具有教保員、訓練員、生活服務員、照顧服務員、家庭托顧服務員或 臨時及短期照顧服務員資格。 2、 領有個人助理訓練結業證明書。 由上述規定可知,在身心障礙福利機構中,領有照顧服務員者,可能因為機. 政 治 大 顧服務員」 、 「臨時及短期照顧服務員」與「個人助理」的部分本研究將納入討論。 立. 構之需求而擔任不同職務,因此,在後續的討論中有關「生活服務員」 、 「家庭托. 而照顧服務員因除領有照顧服務員訓練結業證明書、職類技術士證或具有相等之. ‧ 國. 學. 學歷資格者得擔任外,不得由其他職務資格者擔任,可知照顧服務員在此有其獨. ‧. 特性與無可取代性。. 四、身心障礙者個人照顧服務辦法. y. Nat. sit. 該辦法對於身心障礙者之各項服務內容做了明確定義,並規範各項服務可提. n. al. er. io. 供服務的單位為何,以及該單位必須應配置之相關工作人員,其中應配有照顧服 務員之單位如下:. Ch. engchi. i n U. v. (一)該辦法第 13 條規定,身體照顧服務及家務服務提供單位應有照顧 服務員及居家服務督導員。但對於照顧服務員應聘僱之人數,該辦 法並無明文。 (二)該辦法第 49 條規定,社區式日間照顧服務提供單位應置生活服務 員,生活服務員配置比率按服務對象障礙程度以一比五至一比十五 遴用。 (三)該辦法第 65 條規定,國民小學課後照顧服務人員應符合兒童課後 照顧服務班與中心設立管理辦法之規定或具備身心障礙福利機構 專業人員資格。而國民中學課後照顧服務人員應具備教師資格抑或 27.

(33) 23. 經過相關單位照顧服務人員專業訓練課程結訓等 。 (四)該辦法第 70 條規定,自立生活支持服務應符合各身心障礙類別需 求,得視需求由同儕支持員、個人助理、服務督導、社會工作人員 所組成之團隊提供服務,並聘專任或特約其他相關專業人員。 同條第 2 項規定,個人助理同一時段服務人數不得超過二人 由此辦法可知,照顧服務員在身心障礙福利機構不僅可能因為不同的職務需 求,而以不同之職稱出現,即使是同樣使用「照顧服務員」此一職稱,亦會因所 服務之對象與內容有所差異,而有不同之資格要求。 五、身心障礙者家庭照顧者服務辦法. 政 治 大. 該辦法服務對象為身心障礙者家庭內最主要照顧身心障礙者之配偶、直系血. 立. 親、直系姻親或共同生活之家屬(以下簡稱家庭照顧者);所提供的服務有:臨. ‧ 國. 學. 時照顧、短期照顧、家庭托顧、照顧者支持與訓練及研習與家庭關懷訪視及服務 等,乃是秉持協助家庭照顧者減輕照顧壓力之精神,提供家庭照顧者支持服務。. ‧. 其中與照顧服務員相關之規定如下:. y. Nat. sit. (一)該辦法第 12 條規定,臨時及短期照顧服務提供單位應置臨時及短. n. al. er. io. 期照顧服務員或經政府主辦或委辦訓練並核發服務證書之服務員,. i n U. v. 配置比例按服務對象障礙程度以一比六遴用,並由專人督導,視身. Ch. engchi. 心障礙者之特性需求,增置其他與服務相關之專任或特約專業人 員。 (二)該辦法第 16 條第 2 項規定,家庭托顧服務提供單位應依第十七條 規定,招募遴選合格之家庭托顧服務員,並報經當地直轄市、縣(市). 23. 身心障礙者個人照顧服務辦法第 65 條後段規定,國民中學課後照顧服務人員應具備下列資格 者之一者: 一、高級中等以下學校合格教師。 二、曾任高級中等以下學校兼任、代理、代課教師。 三、公、私立大專校院以上畢業,並修畢師資培育規定之教育專業課程。 四、符合兒童、少年或身心障礙福利機構專業人員資格。但保母人員不包括在內。 五、公、私立大專院校以上學校畢業,並經直轄市、縣(市)教育、社政、勞政等相關單位 自行或委託辦理之一百八十小時課後照顧服務人員專業訓練課程結訓。 28.

(34) 主管機關備查後輔導其提供服務。 (三)該辦法第 18 條規定,每位家庭托顧服務員服務人數含本人之身心 障礙家屬,不得超過三人;除本人之身心障礙家屬外,每日收托時 間以八小時為原則,並不得提供夜間住宿服務。 (四)該辦法第 19 條規定,家庭托顧服務員每二年應健康檢查合格。 由身心障礙者權益保障法及其相關辦法之檢視,可知我國對於身心障礙者服 務之提供不僅總類繁多,對於各項服務的內容亦有其詳盡之規範,且國家不僅提 供服務,對於身心障礙者使用服務亦按其生活環境給予經費補助,規範於身心障 礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法24與身心障礙者居家照顧費用補助辦 25. 法中 。. 立. 政 治 大. 參、就業服務法相關法令. ‧ 國. 學. 我國照顧服務業中,因為外國籍看護工(以下簡稱外籍看護工)在基層工作人. ‧. 員中佔有很大的比例,以 2011 年年底為例,21 萬 6,581 名照顧服務員就有 19. y. Nat. 萬 5,726 名為外籍看護工,因此為避免外籍看護工對本國籍照顧服務員造成排擠,. er. io. sit. 我國乃是透過就業服務法及其相關法令予以規範管制,且為促進本國人從事照顧 服務工作,政府對此亦有相關鼓勵措施,詳細說明如下:. n. al. Ch. 一、雇主聘僱外國人許可及管理辦法. engchi. i n U. v. 該管理辦法規定國內事業單位或個人聘僱外國籍勞工之程序與資格,其中若 欲聘僱外籍家庭看護工,被看護人需經專業評估,並經長期照護管理中心推介本 國籍照顧服務員,且有正當理由無法滿足照顧需求而未能推介成功者等,最主要 之三項法定程序,此乃是我國對於每一個聘僱外籍勞工之雇主的個案管制,主要 目的是在防止外籍勞工影響本國勞工之就業機會,然 2012 年 12 月 19 日該辦法 第 12-1 條修正放寬聘僱外籍看護工之條件,凡年齡滿八十歲以上之被看護者,. 24. 參見 身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法(2012)。 參考網站: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050185,最後參考日:2012 年 12 月 20 日。 25 參見 身心障礙者居家照顧費用補助辦法(2012)。參考網站: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050188,最後參考日:2012 年 12 月 20 日。 29.

(35) 經專業評估認定有嚴重依賴照護需要,經推介未成功亦可聘僱外籍看護工,如此 之條件放寬將對我國照顧服務產業與本國籍照顧服務員造成何等之影響,將有待 進一步之研究。 二、外國人從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 款至第 11 款工作資格及審查 標準 該標準針對部分在台工作外國人之工作內容及其資格要件做出審查標準,是 我國外籍勞工進用原則,即補充性原則之具體管制措施,以避免外籍勞工阻礙我 國產業升級與國人就業機會,而其中與照顧服務人力相關之規範如下: (一)該標準第四條將從事照顧工作者按工作地點與聘僱方式分為三. 政 治 大 1、 機構看護工作 立:在第二十條規定之機構或醫院從事被收容之身心障 類:. ‧ 國. 學. 礙者或病患之日常生活照顧等相關事務工作。. 2、 家庭看護工作:在家庭從事身心障礙者或病患之日常生活照顧相關. ‧. 事務工作。. sit. y. Nat. 3、 外展看護工作:受雇主指派至外展看護服務契約履行地之家庭,從. al. er. io. 事身心障礙者或病患之日常生活照顧相關事務工作。. v. n. 其中,外展看護工作為今年(2013 年)所新增訂者,其計畫目的是為評估建. Ch. engchi. i n U. 立外籍看護工多元聘僱模式,以解決家庭照顧之相關問題,並藉由非營利組織之 訓練、督導及管理,提升照顧服務品質(行政院勞工委員會,2013a)。 (二)該標準第 7 條規定有關家庭幫傭工作與看護工作之審查標準。 (三)該標準第 21 條第 1 項規定,外國人受前條雇主聘僱從事機構看護 工作之人數如下: 1、 前條第一款之機構,以各機構實際收容人數每三人聘僱一人。 2、 前條第二款之機構或醫院,以其依法登記之床位數每五床聘僱一 人。 該標準第 21 條第 2 項規定外國人人數,合計不得超過本國看護工之人數。 30.

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參考文獻