憲否決權, 由此可知, 國民黨在喪失了四分之三多數後, 乃迫使其必須尋求在野 黨合作, 尤其是與民進黨合作, 方能實現其憲改主張。
國民黨為了落實憲政改革工作, 在國發會閉幕後, 隨即積極展開具體修憲方 案的規劃, 首先於 1997 年 2 月成立「修憲策劃小組」及「修憲諮詢顧問小組」, 負
責修憲條文的草擬及憲政制度的設計。經過二個月的研究, 修憲策劃小組提出一 份稱之為「改良式混合制」的憲改條文, 並經 4 月 28 日舉行的十四屆中全會第二 臨時會議通過, 正式成為國民黨版修憲提案, 這一修憲案與原憲政體制作了相當 大的變革。其要點有關中央政府體制部分包括:
一、取消立法院的閣揆同意權, 亦即總統可直接任命行政院長, 毋須經立法 院同意。二、增加行政部門對立法部門的解散權, 總統於必要時得解散立法院, 而 行政院院長亦得咨請總統解散立法院。三、增加立法部門對行政部門的倒閣權, 立 法院得對行政院長提出不信任案, 迫使行政院長去職。四、調整立法職權, 將彈 劾總統、副總統的提案權, 改由立法院行使, 增加立法委員的調閱權, 同時將聽證 制度法制化。五、凍結國民大會之創制、複決權, 回歸人民行使創制、複決權。(蕭 萬長, 1997: 9-11)
其修憲設計之重心, 乃在使人民直選後之總統成為政局穩定中心, 總統與行 政院院長各有其職權, 維持行政院對立法院負責之精神, 並建立解散與不信任案 之制衡機制(國民大會祕書處, 1997:11)
而民進黨雙首長制之主張, 關鍵人物是許信良, 在 1996 年 6 月間, 行政、立 法兩院因副總統兼任行政院院長形成僵持之際, 許信良赴民進黨國大黨團演說, 提雙首長制之構想, 同一期間, 新潮流系國大次級團體新憲研究室提出＜憲改菜 單＞, 主張藉由總統主持行政院會議, 使總統的決策角色憲法化, 而美麗島系國 大次級團體跨世紀憲政研究會提出＜台灣憲政體制改造十大原則＞, 主張確立中 央體制為權責相符之雙首長制, 隨後, 民進黨國大黨團舉行修憲共識會議, 新潮 流系與美麗島系代表主張現實主義路線, 提出「總統制傾斜的雙首長制」的「現 制改良制」修憲方向, 最後達成「向總統制邁進」的中央政府體制共識。
由於第四次修憲必須透過政黨合作, 而國、民兩黨高層均傾向將中央政府體 制朝法國雙首長制設計, 因此中央政府體制的發展成「雙首長制」的格局並不令 人意外。
第四次修憲有關中央政府體制之修憲提案, 國民黨以所謂「改良式混合制」
為版本, 民進黨則出現了總統制、雙首長制兩個版本, 其主要差異表列如下:
表 3-4: 國、民兩黨有關政府體制之修憲提案比較表
此乃屬主流意見, 但正義連線及福利國連線則認為民進黨應堅持多年來的信念, 在總統直選後, 理應繼續實踐總統制的理想。
1997 年 3 月 20 日, 民進黨國大黨團在淡水楓丹白露教育中心舉行會議, 會中 對中央政府體制形成兩派意見, 一派主張依國發會共識採雙首長制, 以美麗島系 與新潮流系為主; 另一派主張以「台灣憲草」為基礎的總統制版本, 以正義連線 與福利國連線為主。雙方一直僵持不下, 有人即提議表決, 但因福利國與正義連 線與福利國連線揚言, 若黨團表決即退出會議(民眾日報, 1997.3.21:4), 黨主席許 信良於是折衝可以兩案並陳方式處理, 隔日, 許信良強調應以落實國發會共識為 原則, 通過雙首長制版本, 但同時允許提出總統制版本提案, 一併向國民大會提 出(民眾日報, 1997.3.22:2)。這場會議引爆了民進黨內對於中央政府體制的路線之 爭, 一度陷入難以妥協之困境, 險些造成民進黨的分裂。
1997 年 4 月 25 日, 民進黨正式對外公布其「總統制」與「雙首長制」兩套 修憲版本, 中常會於 4 月 30 日照案通過, 隨即向國民大會提出, 成為第一 0 七 號、第一 0 八號修憲提案。雖然民進黨採取兩案並陳方式, 但其黨中央自始均以 雙首長制作為與國民黨協商之版本, 支持總統制者因而耿耿於懷。
1997 年 5 月 21 日, 民進黨內福利國、正義連線國代組成「推動總統制聯盟」, 增強其對抗黨中央力量, 該聯盟成立兩天內, 即與主張雙首長制者達成共識提出 所謂的「C 版」也就是折衷版, 而在當天主張總統制的正義連線龍頭－台北市長 陳水扁, 呼籲兩階段修憲, 建議朝野就有共識部分先行修憲, 未有共識部分, 則 留待第二階段修憲。5 月 26 日民進黨黨主席許信良公開表示, 修憲已成為改革與 反改革大對決, 並抨擊黨內外反對修憲聲音, 5 月 29 日, 民進黨黨中央發表萬言 書, 對反對修憲者予以無情的抨擊, 也為民進黨與國民黨合作修憲提出解釋, 這 份名為「不要成為反改革的歷史罪人」憲改萬言書, 說明民進黨在第四次修憲時 之基本主張, 並作為與國民黨談判的基本原則。這份說帖由張俊宏、姚嘉文、林 濁水、郭正亮四人聯合執筆, 文章中強調「相對於內閣制, 雙首長制有利於國家 整合;相對於總統制, 雙首長制有利於民主鞏固」(自立晚報, 1997.5.30:3)。
對於許信良的喊話, 總統制聯盟不所動, 甚至由林義雄提出罷免黨主席事件, 在總統統制聯盟的強力運作下, 兩派仍然僵持不下。隨後在李登輝與許信良電話
聯繫下, 國、民兩黨迅速達成 14 項共識, 突破了自 6 月 10 日以來的修憲僵局, 也 對總統制聯盟造成致命的打擊, 蓋 14 項共識中仍然以雙首長制為中央政府體制 的調整方向。引發總統制聯盟的不滿, 在福利國與正義連線堅持下, 國大黨團與 中央執行委員的聯席會議中, 迅速做出四點結論, 推翻了兩黨部分共識:一、刪除 立法院新任期一年內不得行使倒閣權主張; 二、總統選舉採相對多數決; 三、停 止五項選舉必須訂落日條款; 四、公投入憲, 繼續和國民黨協商(中時晚報, 1997.6.28:1)。
修憲情勢發展至此, 民進黨內總統制聯盟與黨中央雙首長制版的路線之爭, 演變為陳水扁陣營與國民黨在關總統選制與公投入憲議題上僵持不下的局面, 總 統制聯盟在評估情勢後, 乃重新調整策略, 主打「總統選舉制度」與公民投票策 略(陳滄海, 1999:164)。隨後在 1997 年 7 月 8 日, 許信良、邱義仁、張俊宏, 同意 總統選舉方式和公投入憲第二階段修憲, 並在黃信介居中與陳水扁晤談下, 陳水 扁、謝長廷也同意兩階段修憲原則, 黃信介並於 7 月 9 日晚間會晤李登輝傳達此 一訊息, 兩人取得一致的看法。1997 年 7 月 15 日, 在修憲二讀前夕, 許信良以強 硬口吻要求黨籍國代配合黨中央投票, 否則開除黨籍, 陳水扁、謝長廷亦勸說公 投可在第二階段入憲, 總統制聯盟成員態度才開始轉變, 表示不再杯葛中央政府 體制議題, 但仍有陳儀深等六人堅持, 最後在黃信介出面說情下, 整個總統制聯 盟對抗黨中央的力量, 乃全數瓦解, 於二讀會議決時, 均依照黨中央的指示表決, 也結束了民進黨總統制與雙首長制路線之爭(湯雲騰, 2001:72)。
此外, 第四次修憲還有一項重大議題為台灣省政府的問題, 在民進黨方面,
＜台灣共和國憲法草案＞採取廢除省制的態度, 台灣憲草係以台灣為國領土範圍, 建立台灣共和國為理想, 認為不宜在台灣實施省制, 廢省對民進黨而言, 乃具有
「使台灣不再是中國三十五省中的一省」的意識型態意義, 不過, 在統獨議題尖 銳的台灣社會, 完全廢除省制可能引發激烈的政治對立而無法達成。因此在許信 良首度擔任民進黨主席時發表的＜憲政體制改造綱領＞, 即主張省虛級化(民主 進步黨政策白皮書編纂小組, 1993:12-17)。在第三屆國民大會第一次會議時, 民進 黨在＜準總統制憲改主張－為邁向總統制做準備＞針對省制提出「制定落日條款, 凍結省級」的改革方向, 但在凍結省制上, 黨內有兩種看法, 一為新潮流系所提的
「制定落日條款凍結省級, 限期將台灣省業務移交中央政府, 而縣市自治仍受憲 法之保障」。由此可知, 在有關省的修憲議題上, 民進黨有凍省及廢省兩種政治邏 輯。
民進黨國大黨團見台灣省方面在國民黨內的反彈, 深知廢省不可能一蹴可幾, 因而有修憲提案第 107 號凍省案與修憲提案第 108 號廢省兩案併陳的提出方式, 後者有宣誓民進黨一貫立場的意味, 前者則與國民黨的凍省案內容相近, 期以凍 省的漸進方式, 達成實質廢省的目標。反凍省勢力, 最後在國民黨高層全力溝通, 祭出黨紀, 甚至傳出以省議員延任一年、監視反凍省國代等「非常手段」的情形 下終於瓦解, 國、民兩黨順利達成凍省目標。(謝秉憲, 1999:31-32)
總而言之, 在第四次修憲中, 民進黨可分為黨中央與在野派兩大陣營, 在制 度偏好上, 支持隻首長制的以黨中央的美麗島系與新潮流為主; 在野的福利國、
正義連線, 以及施明德等人, 則主張單獨執政路線, 或者反對與李登輝合作, 而 主張回歸台灣憲草精神的總統制。
而在策略行動上, 民進黨中央由於在制度偏好上本與國民黨一致, 因此評估 此次修憲中兩黨的交集在於中央政府體制與凍省, 甚至認為國民黨要同意權, 民 進黨要凍省, 兩黨是以此二議題交換而形成聯盟, 若不與李登輝合作, 修憲無法 完成。而支持總統制的則認為凍省是李登輝自己要的, 不能做為取消同意權的交 換條件, 應與李登輝議價, 爭取民進黨偏好的議題, 當然是中央政府體制、凍結鄉
而在策略行動上, 民進黨中央由於在制度偏好上本與國民黨一致, 因此評估 此次修憲中兩黨的交集在於中央政府體制與凍省, 甚至認為國民黨要同意權, 民 進黨要凍省, 兩黨是以此二議題交換而形成聯盟, 若不與李登輝合作, 修憲無法 完成。而支持總統制的則認為凍省是李登輝自己要的, 不能做為取消同意權的交 換條件, 應與李登輝議價, 爭取民進黨偏好的議題, 當然是中央政府體制、凍結鄉