第一節 民進黨與威權體制的轉型

第三章 民進黨對台灣憲政體制之影響

第一節 民進黨與威權體制的轉型

威權體制的轉型是指從威權轉變到民主的一段歷程。在轉型過程中, 有些民 主型式已經奠定, 有些屬於威權政體的保留部分, 而從國際間的經驗來看, 轉型 期的時間不一, 也並非是直線的或不可逆轉的。所以, 如何確保威權體制所缺乏 的自由化、民主化的實踐, 必須找出一些明確的指標, 來衡量自由化、民主化的 程度, 且引導其進展。(齊光裕,1996:442)

齊光裕認為結合我國實際狀況, 歸納出政治自由化的指標應包括:

「1. 解除戒嚴。2. 開放組黨。3. 新聞及言論自由。4. 集會遊行法制化。5. 刑法 100 條(內亂罪)的修改。6. 准許海外異議份子返國。7. 開放大陸返鄉探親。8. 出 版、廣播電視法規再修訂。

政治民主化的指標包括:

1. 國是會議的召開。2. 終止動員戡亂時期。3. 廢止臨時條款。4. 回歸憲法。5.

修憲(含一機關兩階段修憲及後續)。6. 資深中央民意代表完全退職。7. 國會(國 民大會、立法院)全面改選。8. 地方自治法制化。9. 省長、直轄市長民選。10. 總 統公民直選。11. 各項選舉的選舉品質(如過程的非暴力、無賄選、公平、公正、

公開等)。12. 選舉任期制建立。」(齊光裕,1996:443)

自 1949 年以來, 國民黨建立了黨國合一的威權統治, 以一套所謂動員戡亂時 期的非常體制, 使得若干憲法的重要條款受到凍結或扭曲, 以下將威權體制分成 三個階段來討論並分析民進黨在此三個階段中所扮演的角色。

一、威權體制的形成、鞏固與維繫(1947-1979)

1949 年底國民黨政府在大陸內戰失敗, 撤退來台, 開始其在台灣的統治。

1950 年代, 國民黨在台灣的國家機器制度建構上, 有以下的特色。

(一)以黨領政的制度結構:即黨的決定就是國家的政策。而國民黨的組織特色, 就

是每一層級政府, 就有相對層級黨組織來監控其運作, 如中央政府就有中央黨部,

省政府就有省黨部等; 而在國民黨的組織運作上, 其特色為「列寧式政黨」

(semi-leninist party), 權力集中中央, 而在中央則由黨主席控制, 因此國民黨政 府具有相當強的人治色彩。(王振寰, 1996:58)

而居於威權體制樞鈕地位的統治者是蔣中正與蔣經國, 他們父子自國民黨遷 台後, 即先進行黨的改造, 一方面將黨的結構定位在革命民主政黨, 發展嚴密的 層級組織, 一方面則加強黨員的訓練、信仰黨的理念、服膺領袖的意旨, 以貫徹 黨的威權領導及監督作用。這種一黨威權主義的建立, 黨即成為威權體制的主軸。

(二)在執政黨威權結構的主軸上, 最受控制的是軍隊的組織, 造成所謂的威權軍 國主義。至於政府的各部門, 包括各級文官, 則被視為一個整體的官僚結構, 而加 以相當的控制, 由此造成所謂的威權官僚主義。(胡佛,1998b:14-15)

(三)中央政府結構所代理的主權為「全中國」, 而台灣則被定義為地方政府: 因此 中央級的民意代表、立法委員、監察委員和國大代表, 由於無法改選, 而透過大 法官解釋, 成為終身職; 這些中央級民意代表的選舉, 一直到政治自由化進行到 一個階段之後, 才成為第二屆的中央級的代表。(王振寰, 1996:59)

(四)威權統治的形態:除了中央集權和代表中國外, 國民黨政府的威權統治, 對民 間社會來說, 一方面運用政府的官僚組織(包括憲、警、情治單位等), 直接管制民 眾的各種活動, 造成所謂的白色恐怖。(胡佛,1998b:15)一方面則將所有的產業, 職 業等團體, 置於黨的直接或間接的控制之下, 而形成所謂的國家統合主義(state corporation)

的政治機制, 來維繫其與資本家和勞工的關係。在台灣, 國民黨 則主要透過工業總會、商業總會及工商協進會與資本家之間連結。對勞工, 則透 過全國總工會來連結。就像對其他組織體系的控制方式一樣, 國民黨對於這些團 體的政治監控, 也分成中央、省、地方, 以各大產業機構分層主管。另外, 國民黨 的特種黨部----生產事業黨部, 則掌管大的公營事業黨部及部分大的私人企業內 的黨部。在這些人民團體內, 絕大部分設有國民黨的黨團, 而由黨籍的理事長擔 任書記或常務理事等。(王振寰, 1996:61)

註3-1國家統合主義是指一種利益代理的模式, 由此國家機器透過功能性的利益代理組織與社會中的主要團 體連結起來。這一利益代理模式, 通常出現在威權主義政體。國家機器主動的設立各種非競爭性的、少數 的和壟斷性的利益代理組織, 並賦予它們正式的利益代理權, 而由此與之交換領袖的選擇權和政治的支

(五)執政黨在民間社會建立統合主義的威權結構, 在政治社會則發展所謂的依恃 主義(侍從主義)

的威權結構, 也就是透過對各地區經濟活動的管制與特許, 如 金融保險業、汽車客運運輸等等, 嘉惠地方領袖所組成的派系, 使能歸附, 以博取 在選舉及各種政治活動中的支持。為了控制選舉的進行, 不使威脅及妨害到威權 統治的運作, 執政黨一面由政府宣佈戒嚴, 實施黨禁, 一方面則運用依恃主義, 結合地方派系, 發展政治社會的威權結構, 加以策劃及掌控。這樣的設計, 使選舉 成為有選無擇, 淪為一黨威權統治的工具。而選舉本身具有一種特殊的機能, 即 選舉不斷地進行, 參與角逐者會愈來愈多而競爭激烈, 選民也會愈來愈要求選舉 的公平與自由, 這種機能終於使國民黨不能不逐步放鬆控制。(胡佛,1998b:16-17) (六)宣稱代表中國:中央集權和威權統治的形態, 使得中央政府的權力結構不可避 免的落入 1949 年之後來台的外省人手裡, 而本地的台灣人則處於權力邊緣, 這樣 的權力和省籍的對等線, 成為台灣當今省籍問題的政治起源。

國民黨政府能夠在 1970 年代之前, 對外宣稱代表中國, 對內有效統治, 而能 夠維持自主的地位與三個因素有關: 第一, 社會內部並沒有足以挑戰國民黨統治 力量, 這與日據時期台灣本土勢力的受到壓制、二二八事件中本土菁英的消失有 關。第二, 國民黨仍然控制著各產業的上游, 對私人企業具有操控的地位。第三, 美國的支持, 二次大戰之後, 美國在軍事、經濟與國際地位上的支持中華民國, 並 透過美援的援助, 穩定政局, 強化國民黨的地位。

國民黨政府以上述的制度, 在 1980 年代以前有效的控制著社會各勢力, 隨著 社會結構的轉變, 這樣的控制逐漸面對挑戰, 但是國民黨政府仍然能夠以國家機 器的不同計畫, 來修正或改變政治經濟策略。1972 年, 蔣經國接任行政院長成為 國民黨政府的實際領導人之後開啟了國民黨政府「台灣化」與「本土化」的時期, 積極結合台籍政治菁英和科技官員; 在國民黨政府的內閣與國民黨的中常會(國 民黨的權力核心)中, 台籍的比例在此二機構中急速上升。第二, 在中央的各項國 會選舉中, 增加台灣區應選的名額, 不再增補大陸地區的名額。第三, 經濟發展政

註3-2待從主義是指一種特殊的關係, 這種關係並不及於一般人身上, 而只及於與國家機器資源有密切關係 的人。基本上, 它是特殊利益與政治支持之間的交換, 而與國家機器的分配和控制資源有關。(王振寰,

策的修正:如 1950 年代的進口取代工業化, 在 1960 年代修正為出口導向工業化政 策; 而在 1970 年代, 又透過「十大建設」, 進行基礎工業深化的第二次進口取代 工業化政策等。

而這些舊有的由上而下的政治經濟調節, 逐漸面臨結構上的壓力:

首先, 大量興起的都市中產階級, 逐漸對威權統治的形態產生不滿。1970 年 代末期, 政治反對運動的興起, 就是在中產階級帶領, 而下層勞工支持之下所興 起的都市現象。反對運動則包含了族群和民主要求的雙重性。雖然反對運動受到 打擊, 但是並沒有因此消失。

二, 大型資本在 1970 年代出現, 對經濟的影響力愈來愈增加。台灣各大財團 的往上游發展的動力受到國家機器的壓制, 而對既有的經濟政策不滿。

三, 在結構上, 資本主義的發展, 使得資本的流動和市場邏輯, 愈來愈不是 國家機器由上而下的管制所能管理的, 而產生市場運作與國家機器之間不同邏輯 的緊張。也使得 1980 年代產生一連串的金融危機。

四, 在侍從主義上, 因為反對運動的形成, 對國民黨產生選舉的競爭, 使得 國民黨愈來愈依靠地方派系的勢力維繫政權, 地方派系勢力因此對黨中央政府的 影響力增大, 國民黨又無法像以往那樣的控制。這些結構與制度上的緊張, 在 1980 年代當國家機器的舊政權仍然相對改變時, 產生了相當大的統治危機(王振 寰, 1996: 61~65)。

二、威權體制的衰退與轉型(1980-1986)

1980 年代國民黨舊政權的危機, 表現在政治以及經濟層面的統治能力的瓦 解上。政治上, 國民黨舊政權的危機有二:反對運動的持續發展和國民黨的政權繼 承問題。在經濟上的危機強化了 1970 年代以來的結構性緊張。蔣經國在 1985 年 下半開始, 企圖以新的統治和調解方式整合國民黨政府與台灣社會的關係, 但是 卻在 1988 年逝世, 使得這樣的計畫並未成功。

國民黨舊政權的統治危機在 1980 年代初期, 表現出無力處理政治反對運動的

壓力和民主要求。雖然政治反對運動在 1979 年被鎮壓, 但是在 1980 年代仍在選

舉上受到支持, 且透過群眾運動不斷的對國民黨統治造成壓力。反對運動於 1980

以及 1981 年的兩次選舉之後, 已經成為國民黨的一個組織化的競爭者。其選舉的 得票率, 在 1980 年代初期大致維持在 20~30%之間。

台灣的社會運動也在 1980 年代初期興起。最早的自立救濟事件是在 1983 年 出現, 而後大大小小的事件愈來愈多, 直到 1990 年代才逐漸沉寂。台灣社會運動 出現初期具有很強的政治化色彩。有兩個結構性的原因使得台灣社會運動展現了 政治化的特性。第一個原因就是國家機器對社會運動的排斥性。台灣的威權政治 以戒嚴體制, 使得舊政權在制度上相當的壓制來自社會自主的組織和動員。因此, 即使社會運動的目標本來可能不是政府, 卻會因為政府的壓制或抵制, 而使得社 會運動反而政治化。這個現象與 Brinbaum(1988)對中央集權國家機器容易導致社 會運動, 將抗爭對象集中於國家機器的觀察相當符合。

社會運動的組織初期, 由於資源需要, 也很易政治化。在戒嚴時期, 社會裡比 較具有政治意識與網路資源的人, 通常是政治反對運動的成員。當社會運動崛起, 或是地方自力救濟興起時所需要的領導人材, 自然就落在這些原來就是反對運動 成員的身上, 使得社會運動一興起就具有反對運動的色彩。

反對運動持續逼迫威權國家使其民主化, 更使社會運動興起, 但國民黨在 1980 年代初期在面對這樣的來自民間社會的政治要求下, 卻往不同的方向走。國 民黨不但不承認新崛起的社會力量及其要求, 反而去壓抑與反擊, 並為了合理化 它對新興社會力量的壓迫, 進一步的強化與尋求它原支持者的認可與支持。

另外台灣經濟的發展, 在 1970 年代末期出現了面臨來自東南亞國家以及中 國大陸競爭的壓力。因此工業化政策在 1980 年代的孫運璿內閣作了調整。在此 階段, 經濟發展政策, 開始以發展高科技、附加價值高、資本密集的產業, 例金如 資訊、電子、汽車等。而對原有的產業開始以輔導外移或轉型。在此時期, 國家 機器的自主性, 開始面臨來自民間資本的壓力與挑戰。不過, 最大的挑戰並非來 自資本直接的壓力, 而是來自間接的壓力---投資罷工, 即所謂「投資意願低落」

的現象(王振寰,1996:65~69) 。

此時期造成投資意願低落的重要原因, 並非經濟因素而是政治因素。1979 年

的美麗島事件, 加上蔣經國病危所造成的權力繼承問題, 使得民間社會對整體政

經情勢的不具信心。不穩定的政治環境已使得經濟投資變得難以預估利益。從房

地產無法吸收資金來看, 民間對於生存環境有相當大不安全感。由於對國民黨政 治體制的缺乏信心, 使得民間投資長期低迷(劉進慶, 1988: 106)。

政治上危機、經濟上的危機, 加上同時期發生的反對作家江南在美國遭台灣 情報人員謀殺和十信金融風暴案, 使得國民黨在 1985 年之前的 1980 年代顯得無 能, 也無力面對來自資本、反對運動、社會運動的挑戰(王振寰, 1996:71)。

國民黨政府於 1986 年 3 月, 國民黨十三中全會之後, 開始著手計劃各種改 革。4 月, 一個由 12 人組成的改革小組成立, 研商改革的可能性。6 月, 這一小組 提出了六點改革建議, 包括:一、充實中央民意代表機關;二、地方自治法治化;三、

制定國家安全法令;四、民間團體組織許可制度;五、強化社會治安;六、黨務革新 等六個議題, 這六點其實包括取消戒嚴、允許其他政黨成立、國會改選等問題。

這些方案的提出, 意味著國民黨政府一方面要強化內部的組織, 另方面要將社會 衝突予以制度化和法規化。也就是想將反對的力量納入政治體制之內, 另方面要 強化各種法規制度, 以維繫政治社會的秩序。只是, 對這些改革, 國民黨是想要在 自己能掌控的方式和預定的時間表下進行。 (王振寰, 1996:71~72)

我們可以從表 3-1 國民黨在威權統治下對民主化及自由化權利限制的法令中 看出在反對勢力的挑戰下, 其威權體制的正在持續轉型中。

表 3-1 : 國民黨在威權統治下對民主化及自由化權利限制的法令 一、 對民主化的限制

平等權 自主權 個人

自由 權

社會 自由 權

制衡權

動員戡亂 時期臨條 款

1. 賦予總統決定中央民意代 表增選名額的特權 2. 賦予總統遴選海外中央民

意代表的特權

3. 賦予總統決定是否召集臨 時國民大會行使創制、複 決兩權的特權

4. 賦予總統設置動員戡亂機 構、調整中央政府構與組 織的特權

5. 賦予總統不受任期限制的 特權

不須向立法院負責

大法官會 1. 賦予立法委員不受任期限 1. 無選民的民意

議解釋字 第三十一 號解釋

制的特權

2. 賦予監察委員不受任期限 制的特權

監督,影響立法 權的制衡 2. 無選民的民意

監督,影響監督 的制衡

內政部對 國民大會 代表限期 聲報公告

賦予國民大會代表不受任期 限制的特權

無選民的民意監督, 影響國民大會行使 政權的制衡

省府組織 法 省政府合 署辦公施 行細則

1. 無平等機會 競選省主席 2. 無平等機會

競選特別市 市長

省主席非由民選 不須向民意機構負

政治責任

台灣地區 地方自治 法規

1. 無平等機會 競選特別市 市長 2. 特別市市長

無任期規定

1. 特別市市長非由民選 2. 各級民意代表的名額由行

政機構決定

3. 除省政府外,各級地方政 府及各級民意機構的組 織、職權等皆由行政機構 定

特別市及縣、市、

鄉、鎮首長皆不須 向民意機構負政治 責任

大法官會 議釋字第 一二二號 及一六五 號解釋

限制地方議會議員 在會議時的言論免 責權

二、 對自由化的限制

平等權 自主權 個人自由權 社會自由權 制衡權 國家總動

員法

1. 禁止或從事指定之 各種工作及業務 2. 禁止或行使所指定

之財產權

3. 限制言論、出版、著 作、通訊等自由 4. 停止報紙、通訊社的

設立

5. 停止、限制報紙、通 訊稿的記載或使作 一定的記載

1. 禁止或使組織所指定 的職業團體

2. 禁止罷工、怠工、及其 他妨礙生產的行為 3. 限制集會及結社等自

由

動員戡亂 時期公職 人員選舉 罷免法

限制活動的期間、工 具、方式及助選人數, 包 括不得使用電視傳播媒 體等

1. 限定向公眾發表政見 的期間、時間、場次 2. 禁止候選人之間的聯

合競選活動

提審法 1. 限非法逮捕拘禁, 始

能請求法院提審 2. 法院可以裁定駁回

提審的聲請 檢察官與

司法警察 機關執行 職務聯繫 辦法

1. 嫌犯移送檢察官, 而 非法院

2. 檢察官可將嫌犯拘 禁二十四小時以上 3. 司法警察可借提嫌

犯, 不經法院同意 出版法

出版法施 行細則

1. 報紙雜誌的印行事 先須經登記核淮 2. 行政主管官署可以

命令限制報紙雜誌 的數量

大法官會 議釋字第 一○五號 解釋

同意出版法賦予行政官 署可以明令限制出版自 由之權

戒嚴法 (令)

1. 禁止人身自由 2. 禁止言論、講學、出

版、通訊等自由 3. 禁止宗教自由 4. 禁止遷徙自由

1. 禁止集會、結社等自由 2. 禁止罷市、罷課及罷業

等自由

資料來源: 胡佛,1998c:235-239

從這角度而言, 黨外反對運動人士在 1986 年 9 月成立民進黨可能只是強化與 加速了這一改革的趨勢。或者, 可以大膽的假定, 黨外運動成立民進黨可能也是 由於這些改革法案的提出, 而加速步調的(王振寰, 1996:73)。

在這威權體制轉型的過程中, 每一個改革的作為, 都是權力鬥爭的開始, 也 是權力重組的墊腳石。反對運動、社會運動、資本, 與地方政客都在這歷史過程 中, 扮演了打造新國家機器的角色(王振寰, 1996: 73-74)。

在此時期黨外及民進黨重大的影響為

(1) 1980 年底的中央民意代表選舉(國大代表及立委的增選), 若干美麗島受刑 人家屬及辯護律師, 皆獲高票當選, 使本土化的反對運動再起。

(2) 自 1982 年開始, 黨外反對的人士所辦的雜誌, 如雨後春筍似地出現, 禁後

再出, 禁不勝禁, 各種禁書又逐漸在書攤出售, 同樣無法禁絕。此對民間及政

治社會自由化, 很有幫助。

(3) 1983 年 9 月, 黨外人士為參選立委選舉, 組織「黨外中央後援會」, 而持 反體制態度的黨外新生代, 則組織「黨外編輯作家聯誼會」。1984 年 5 月黨 外公職人員(現任或曾任)組成「黨外公職人員公共政策研究會」並拒絕依法 登記。

1986 年 3 月, 公政會續在各地設立分會, 執政黨擬加禁止, 最後經由自由主 義學者及社會人士的協調、化解, 而未起衝突。此舉對威權統制, 造成進一 步的破壞。

(4) 1986 年 9 月 28 日, 黨外人士宣布組織「民主進步黨」, 由此突破黨禁。

使得政治社會自由化與民主化逐漸再制度化, 威權體制乃更形衰退, 而且必 待轉型。(胡佛,1998b:28-29)

三、新的威權體制的建立(1987-1993)

從 1987 到 1993 年台灣政治的轉型可以區分為三個階段:

(一)1987-1990 年

1987 年 7 月政府宣告解嚴, 取消黨禁, 1988 年 1 月開放報禁, 1991 年 6 月 1 日總統正式宣告動員戡亂時期臨時款, 隨後由行政院及立法院再修訂或廢止數十 種有關動員戡亂的法規及命令。

此時期間, 國民黨內部的矛盾、經濟秩序的混亂, 加上政治社會運動的挑戰, 導致了台灣的政治轉型在此階段具有相當強的過渡色彩; 在此階段, 社會運動和 反對運動的大量興起, 以及經濟秩序的混亂, 使得改革派得以利用這樣的挑戰, 吸納資本家的支持, 並以之抗衡保守勢力, 而達成以改革派為首的暫時妥協。

而在 1987-1990 年期間, 由於民進黨的成立, 使得國民黨愈來愈依靠地方派

系來維持政權。而對地方派系而言, 李登輝的台灣人色彩、語言和族群的特性, 都

是非主流的外省人無法比擬的。加上李登輝所推動的國會改計畫, 將使得台灣地

方政客不再侷限地方而以立足中央, 這對台灣地方政客而言, 是一個利益和勢力

擴張的計畫。而民進黨從反對運動階段開始即具有民主與民族的雙重性, 而在政

治解嚴之後, 民族的特性逐漸顯現。從 1987 年開始, 民進黨逐漸將台灣主權獨立

的理念放入黨綱中, 並以此作為各項選舉的訴求。這些也造成國民黨與民進黨之

間的緊張關係。李登輝成為反對運動與黨內保守派之間一個權力平衡的折衡點。

但對民進黨而言, 非主流勢力是台灣戒嚴體制元凶, 也是大中國主義的支持者。

對他們而言, 這些人就是台灣威權制的代表, 不可能有任何的改革。因此, 對民進 黨而言, 在民進黨仍然無力取代國民黨之前, 他們寧願支持李登輝。民進黨的「李 登輝情結」除了族群特色之外, 是有制度性的原因在背後支撐。

因此, 1988 到 1990 年之間國民黨內部的權力到 1990 年之間國民黨內部的權 力鬥爭, 正是權力重組織的大轉變時期, 不同的勢力扮演了不同的角色。原本勢 力微弱的改革派因為政治經濟等結構和制度的原因, 逐漸透過新的權力聯盟而取 得了主導權。在這過程中, 反對運動和社會運動成為主流勢力取得主導權的王牌, 而保守的舊勢力則在這過程中節節敗退(王振寰, 1996: 77~79)。

(二)1990-1993 年

國民黨內部的派系, 由於國家認同上的差異, 逐漸出現裂痕。而最後, 改革派 聯合地方政客將保守勢力推出歷史舞台。

1990 年 2 月國民大會對總統的選舉, 非主流保守勢力等人醞釀以第二組人選 與李登輝競爭, 使得國民黨內鬥。非主流勢力最後並未成功, 但是舊勢力的集結 仍然展現了相當政治實力, 對主流派產生壓力。1990 年 5 月新任總統李登輝提名 軍事強人郝伯村組閣, 與保守勢力達成暫時的妥協。這個作法使得國民黨內部的 鬥爭暫時平息, 並開啟了台灣新威權政治的時期。

這個新威權主義的特色是以國家機器之力, 推動資本主義的擴張和發展, 並 以強硬的手段對待社會運動, 企圖重振公權力及創造新的社會秩序。國民黨以政 治性的宣示或非正式的方式, 表示國民黨政府對吸引經濟發展的決心, 提出各種 對投資的優惠條件外, 並表示將除去干擾投資的各項因素, 包括社會運動。國家 機器扮演了資本主的守護者和支持者的角色。但是與過去不同的是, 此時國民黨 與台灣的資本家階級之間的關係, 不再是從前威權政體裡的由上而下的「父子」

關係, 而是相互支持的伙伴關係, 國民黨在此時更加依賴資本家勢力來維護政權 (王振寰,1996:80)。

民進黨在此階段則不斷的朝台灣獨立的政策綱領前進。1991 年 10 月民進黨

五全大會通過<台灣憲法草案>, 訂國名為《台灣共和國》, 此舉引起郝伯村欲以

「人民團體法」中, 政黨不得主張分裂國土的條文解散之, 但李登輝在中常會中 裁示由政治解決。而這也使得國黨內的對立加速催化, 「反郝」成為 1992 年底第 二屆立法委員選舉中, 民進黨的唯一政見。而由澄社學者所主編的「郝語錄」, 在 選舉期間成為黨時最暢銷的書, 直接和間接的加速了反郝的論述和強化了政治上 的作用。

直接導致郝伯村下台的是內閣總辭的問題。由於第二屆立法委員在 1992 年 底產生, 民進黨與部分國民黨立委認為內閣應總辭, 來對應新的國會。此時國民 黨地方派系主導的地方議會, 在台中市議會的帶領下, 紛紛要求內閣總辭。「反 郝」成為民進黨與國民黨主流派的共同語言。不過, 重要的是掌有民意基礎的國 民黨地方勢力, 此時反成為反對黨內非主流勢力的主要社會基礎。

(三)1993 年之後

國民黨的改革派取得成功, 保守勢力退出政治核心, 一個新國家的建構方向 逐漸浮現。

1993 年 2 月, 郝伯村辭下台, 代表舊勢力的政治勢力正式退出權力核心, 台 灣進入新的政治階段。在這場政治鬥爭中, 國民黨主流派、資本家與地方派系與 民進黨聯合, 將代表國民黨保守派的郝柏村推下了政治中心的舞台。國民黨至此 全面的台灣化、本土化。而黨內原來外省人勢力, 不再具有決定性的權力; 部份 第二代政治人物則退出國民黨, 另組「新黨」回歸「正統」, 企圖透過選舉重新 進入政治舞台。舊政權從此瓦解, 進入新國家建構的階段。

1993 年 2 月之後, 台灣的政治進入新的階段, 而所謂威權特色是, 權力仍集

中於行政體系的上層。李登輝時代不但主動控制、導引著民意走向, 也在民主化

的過程中迴避, 甚至更動憲政體制, 高度地集中政治權力下, 使立法、司法部門形

同橡皮圖章。這樣的特色類似韋伯(M. Weber)所謂的領袖型民主(leadership

democracy)或者「直接要求人民認可的民主制」(plebicitarian democracy)的類

型。而這樣的類型, 在總統直選後, 更為明顯(王振寰, 1996: 81~90)。

第二節 民進黨與解除戒嚴及國是會議

一、民進黨與解除戒嚴

政府因戡亂需要, 於 1948 年 12 月 10 日由總統依據憲法第 39 條前半段規定:

「總統依法宣布戒嚴, 但須經立法院之通過或追認。」發布戒嚴令, 明令「全國 各省市, 除新疆西康台灣四省及西藏外, 均宣告戒嚴。」(段紹禋,1983:1785~1787) 並畫分「警戒地域」及「接戰地域」 。1949 年, 大陸情勢危急, 戰爭即將影響到達 台灣地區, 5 月 19 日, 台灣省警備總司令發布戒嚴令, 並自 5 月 20 日起實施。同 月 27 日, 該部訂定「戒嚴期間防止非法集會、結社、遊行、請願、罷課、罷市、

罷業等規定實施辦法」及「戒嚴期間新聞圖書管制辦法」, 分別公布實施。這是 根據戒嚴法第三條所為臨時戒嚴的宣告。

1949 年 11 月 2 日, 行政院第 94 次會議通過國防部代電:「為匪軍深入我東南 及西北各省, 而海南島、雲南、西康各地, 猶深藏隱憂。為加強戰備, 用挽危局計, 請將全國, 包括海南島及台灣, 一併劃作接戰地域, 實施戒嚴。」同月 22 日, 咨 請立法院查照, 並由東南軍政長官公署於 1950 年 1 月 8 日以 39 署檢字第 422 號 代電分行並公告在案, 畫定台灣省為「接戰地域」, 實施戒嚴, 該項命令於 1950 年 3 月 14 日代電分行並公告在案, 畫定台灣省為「接戰地域」, 實施戒嚴, 該項 命令於 1950 年 3 月 14 日經立法院第五會期第六次會議通過(國家政策研究資料中 心, 1980:82~106)。國防 42 年 2 月 25 日廉庶字第 013 號令:「38 年 5 月台灣省戒 嚴令, 係依戒嚴法第三條規定之程序, 並經呈報在案, 39 年 1 月頒行之全國戒嚴 令, 將台灣畫分為接戰地區, 並經立法院追認有案, 則台灣省之戒嚴, 自應溯及 於 38 年 5 月頒行戒嚴令之時, 其所頒之戒嚴令, 自不應因全國戒嚴令之頒行而失 效。」(馬起華,1970:184)

葛永光認為:「實施戒嚴對台灣的利益, 有三個方面, 一是由於嚴格的入出境

管制, 以及嚴密的山防和海防管制措施, 使中共的滲透和顛覆活動受阻。二是戒

嚴禁止新政黨的成立, 沒有出現分裂國家意志和多黨林立現象, 黨爭和權力鬥爭

的情形也不易出現, 國民意志亦較能集中, 政治較易維持團結和諧。三是戒嚴禁

止罷工、罷課、及限制聚眾遊行, 使社會秩序得以維持」。(葛永光,1989:15) 戒嚴的實施對民主政治的不利影響是多方面的, 歸納分析如下:

1. 以國家形象而言: 戒嚴雖只實施部分, 但對我國民主化形象傷害很大。

2. 以民主政治發展而言: 戒嚴因考量政治安定, 禁止組織新政黨, 而政黨政治是 民主政治的基礎, 故戒嚴對民主政治發展是不利的。且戒嚴限制集會、遊行、

結社等, 對民主政治中政治參與的剝奪, 也無政治團體、政黨、集會遊行等相 關法令來規範, 此也不利於民主政治發展。

3. 以憲法保障個人基本自由而言: 言論、講學、出版、通訊、入出境管制等, 對 憲法保障人民自由都有一定程度的限制與影響。(齊光裕,1996:221)

政府實施黨禁、報禁, 以及對言論自由和出版品的限制, 雖然僅佔戒嚴的百分 之三, 但卻是反對人士想參與政治活動的最大限制。在戒嚴時期, 政治反對運動 是透過定期的公職選舉而逐漸凝聚, 形成相當的力量。道爾(R.A. Dahl)指出, 民 主制度的發展有三個面向, 以投票參與政府決定的權利, 選舉被代表的權利, 在 選舉和在國會中成立有組織的反對派爭取選票以對抗政府的權利。(黃德福, 1983:141)

反對運動不斷突破言論及出版品的限制, 從 1960 年籌組新黨失敗的「自由中 國」事件後, 對反對運動的打擊頗大。爾後的 《 文星 》 雜誌, 散播台灣民主自由的 思想。1968 年創刊的 《 大學 》 雜誌, 更形成一種知識份子集體論政, 推動政治革 新的運動。 《 大學 》 雜誌則產生了許信良與張俊宏, 成為日後反對勢力的要角。1979 年的 《 八十年代 》 雜誌, 由康寧祥任發行人兼社長, 結合了許多年輕一輩參與編輯 工作。不久之後, 以黃信介為首創辦了 《 美麗島 》 雜誌, 因大為暢銷, 在各地展開 群眾性的演講會, 這種明顯挑戰戒嚴時期的群眾運動, 終於引發了著名的「美麗 島事件」 。而在公開審判的過程中, 使得美麗島事件被告的政治主張得以廣被大眾 所知。

反對運動的成長過程, 係由無黨無派的獨立個體, 進而為「黨外」政團型態

的鬆散組合, 再進一步成立政黨組織。「黨外」名稱的廣泛使用, 是在 1977 年 11

月五項公職人員選舉時, 該次選舉國民黨成績欠佳, 「黨外」人士以全島串聯方

式, 贏得四席縣長、廿一席省議員、八席台北市議員。1978 年的增額中央民意代

表選舉期間, 反對人士組成「台灣黨外人士助選團」全省巡迴助講, 並提出共同 政見(12 大政治建設, 見表 3-2)和選舉主題, 「黨外」一詞成為無黨籍人士中的政 治異議分子共同使用的符號。嚴格分析, 「黨外」一詞有語義上的混淆, 因「黨 外」的最初意義, 是執政的國民黨稱本身為「本黨」, 稱非國民黨籍者為「黨外」, 這是以國民黨立場的表達法, 其後為無黨籍反對人士使用, 自稱己為「黨外」, 則 語意相當含混。

表 3-2: 1978 年黨外共同政見「12 大政治建設」

政見內容 政見性質

徹底遵守憲法: 中央民意代表全面改選;省市長直接民選;軍隊國家化;

司法獨立化;各級法院改隸司法院;廢除違警罰法;思想學術超然化,禁止黨派黨 工控制學校, 言論出版自由,修改出版法,開放報紙雜誌;參政自由化,開放黨禁;

旅行自由化,開放國外觀光旅行。

民主化 自由化

解除戒嚴令 自由化

廢止田賦, 以保證價格無限制收購稻殼, 實施農業保險 公共政策

廢除保障資本家的假保護企業政策 公共政策

與建長期低利貸款國民住宅 公共政策

實施全民醫療及失業保險 公共政策

制訂勞動基準法, 例行勞工法, 承認勞工對資方的集體談判權 公共政策 尊重人格尊嚴, 禁止刑求、非法逮捕和囚禁, 禁止侵犯民宅和破壞隱私權 自由化 補助漁民改善漁村環境,建立合理經銷制度,保障漁民的安全和生活 公共政策

制訂防止環境污染法和國家賠償法 公共政策

大赦政治犯, 反對對出獄政治犯及其家族的法律、經濟和社會歧視 自由化 反對省籍和語言歧視, 反對限制電視方言節目時間 自由化

資料來源:高銘聰,1988:37 而在 1978 年因中美斷交中止選舉, 使得反對運動政治參與的管道受阻, 開始 轉向群眾路線發展。1979 年橋頭示威, 是國民黨實施戒嚴以來, 第一次政治性的 示威遊行。

1981 年地方選舉, 黨外人士組成「黨外選舉團」 、1983 年增額立委選舉, 成

立「黨外中央後援會」, 另有部分黨外新生代組成「黨外編輯作家聯誼會」, 1984 年 5 月「黨外公職人員公共政策研究會」(公政會)成立, 並設立「黨外中央選舉 後援會」 。75 年全省各地紛設公政會分會(共計十四個分會), 前述發展顯示黨外已 有雛型政黨的規模與運作期礎。

在這次的選舉中, 由於參與反對運動的人數遽增, 黨外後援會提名的候選人 高達 42 位。而黨外候選人也如同上一次選舉一樣, 提出了 20 項共同政見(參見表 3-3), 以及共同口號－「新黨新氣象, 自決救台灣」－這個口顯示出反對運動在此 時已經以組織新黨與住民自決作為主要訴求。

表 3-3: 1985 年黨外 20 項政見

政見內容 政見性質

台灣前途, 應由台灣全體住民共同決定 國家前途

立即制訂省縣自治通則及直轄市自治法 民主化

徹底實施憲政, 廢止臨時條款 民主化

解除戒嚴, 停止政治迫害, 釋放所有政治犯 民主化與 自由化 嚴禁非法逮捕、拘禁及刑求, 嚴懲濫權之情治人員 自由化

建立正確農業政策, 保護農民收益 公共政策

嚴格督促衛生單位檢查民生用品, 保障消費者福利 公共政策

實施全民建康保險, 創辦失業保險 公共政策

防治公害, 維護優良生活環境 公共政策

建立外匯儲存制度, 保全人民財富 公共政策

尊重台灣地方語言, 反對歧視與壓制 公共政策

保障勞工權益, 切實執行勞動法令 公共政策

杜絕國防費用之浮濫, 加強監督其開支 公共政策

整頓經濟秩序, 肅清貪污, 部長級以上官員應公布財產 公共政策

保障漁民海上作業安全及其收入 公共政策

健全金融體系, 保障中小企業融資機會 公共政策

裁撤虧損過鉅公營事業 公共政策

反對財閥壟斷,剷除官商勾結 公共政策

徹底檢討山地政策, 改善原住民的生活 公共政策

檢討現行學制, 調整授業科目, 以健全青少年身心 公共政策

資料來源: 高銘聰,1988:48 國民黨亦於 1986 年 3 月十二屆三中全會通過「以黨的革新帶動全面革新」

案, 並於 4 月起由十二位中常委研擬「解除戒嚴」、「開放黨禁」、「充實中央民意 代表機構」 、 「地方自治法制化」 、 「社會風氣與治安」 、 「黨的中心任務」等六項革 新方案。(聯合報, 1986.4.10:2)爾後黨外人士就於 1986 年 9 月 28 日搶先宣布成立

「民主進步黨」。

反對運動與解嚴之間關係實相連, 如無政治上反對勢力, 執政的國民黨則無 需現時即討論解嚴、開放黨禁等六項議題, 討論該等問題。

民進黨成立後, 即積極地投入該年年底的增額立法委員選舉。選舉結果, 一 共當選 12 席。民進黨籍立法委員進入立法院後, 於 1987 年 2 月 2 日正式成立議 會黨團, 有計劃地從事抗爭活動, 尤其突顯「戒嚴」及「國會」全面改選各種問 題之必須解決, 使台灣地區政治生態產生極大變化。

面對劇變中的環境, 中國國民黨第 12 屆中央委員會第 3 次全體委員會議於 1986 年 3 月 29 日至 31 日, 在陽明山中山樓召開, 主要議題為:「承先啟後, 開拓 國家光明前途。」全面檢討自 1984 年 2 月, 12 屆 2 中全會閉會後, 國內外情勢的 變遷, 以因應未來發展的趨勢。4 月 9 日舉行的第 1 次中央常會中, 蔣經國主席即 指定嚴家淦等 12 位中央常務委員成立「政治革新專案研究小組」研議「充實中 央民意代表機構」 、 「地方自治法制化」 、 「國家安全法令」 、 「民間社團制度」 、 「社 會治安問題」 、 「黨的中心任務」等 6 項問題。上面 6 項問題均為社會各界所關心 者, 如「充實中央民意代表機構」, 即涉及擴大政治參與, 在資深民意代表逐漸退 出政治舞台後, 如何吸納更多的精英份子參與決策機構。 「地方自治法制化」, 則 經常被提及的如何使台灣省主席、台北市高雄市市長民選, 以落實地方自治。 「國 家安全法令」, 研議台灣地區解除戒嚴後, 國內外形勢的變化, 如何確保國家安全,

「民間社團制度」, 涉及人民組黨的法令依據。此時期均與政治生態改變後, 應

如何調適與因應的問題有關。

1986 年 10 月 7 日, 蔣經國總統接見了來華訪問的美國華盛頓郵報 (Washington Post)董事長高蘭姆夫(Mrs Katharine Graham)和新聞週刊

(Newsweek)記者時, 表示中華民國政府不久將取消戒嚴令。民國 75 年 10 月 8 月 舉行之中央常會, 蔣經國主席發表了「堅忍圖成, 贏得最後勝利」的談話, 其中的 兩段話引起了各界的重視:

「其一, 世界在變, 局勢在變, 潮流也在變, 環顧今日國內環境, 我們要求突破困 難, 再創新局, 就必須在觀念上及作法上作必要的檢討與研究」。

「其二, 個人的生死毀譽並不足惜, 重要的是國家、民族的命脈, 有賴我們繼續承 傳」

1986 年 10 月 15 日, 中國國民黨第 267 次中央常會, 一致通過了由 12 位中央 常務委員專案審議的「動員戡亂時期國家安全法」案, 送請行政院從政同志, 儘 速擬訂相關法案, 並於完成立法程序後公布施行。行政院於 1987 年 1 月 8 日院會 通過「國家安全法」草案, 並送立法院審議。立法院於同年 6 月 23 日三讀通過「國 家安全法」, 同年 7 月 2 日行政院院會通過「國家安全法施行細則」與「解嚴案」 。 立法院繼於 7 月 7 日通過「國家安全法施行細則」與「解嚴案」 。蔣經國總統於 7 月 14 日發布命令:「准立法院中華民國 76 年 7 月 8 日(76)台院議字第一六四一號 咨, 宣告台灣地區自 1987 年 7 月 15 日零時解嚴。」從此台灣地區的政治生態環 境邁向一個嶄新的局面, 「黨禁」、「報禁」以及其他因戒嚴時期而加諸人民身上 的若干限制, 均隨戒嚴令之解除而消失, 中華民國的政治發展步入一個新的年 代。(曾濟群,1995:177~180)

二、民進黨與國是會議

自民進黨成立後, 不斷在立法院進行議事杯葛, 且在街頭出現大規模主張國 會全面改選的集會遊行。面對此壓力, 國民黨在 1987 年解除台灣地區戒嚴後, 對 於國會問題不僅強調補充新血, 且從「憲法即法統」的觀念出發, 開始擬定充實 中央民意代表機構的具體方案。在 1988 年 2 月 3 日的國民黨中常會中通過「充 實中央民意代表機構」的方案, 確立幾項原則:

1. 擴充增額代表名額。

2. 訂定資深代表自願退職辦法。

3. 停止第一屆國大代表出缺遞補。

4. 不考慮設置大陸代表名額。

民進黨對這一問題, 主張「國會全面改選方案」, 包括:

1. 中央民意代表全面定期改選。

2. 取消婦女及職業團體代表制。

3. 廢除海外遴選及國代遞補制

4. 反對設立大陸代表等原則(許介鱗, 1989: 52~53)

其中, 我們可以看出相同點:廢除國代遞補及不設大陸代表。於此, 立法院於 1988 年 3 月 9 日通過廢止「第一屆國大代表出缺遞補條例」 。然而, 關於「退職 條例」的制訂, 卻是民進黨無法接受的。因此, 從 1988 年 3 月 26 日, 國民黨在立 法院以全案表決逕付三讀的方式通過「第一屆資深中央民意代表自願退職條例」, 而觸發了民進黨發動群眾, 推動國會全面改選及抗議國民黨強行通過退職條例的 一連串遊行。

1990 年 3 月初, 國民大會召開第八次會議, 通過「行使創制複決兩權」 、「國 大每年集會一次」的提案並要求提高國大出席會, 引起社會大眾公憤, 以致引起 全國大專學生集結中正紀念堂要求「解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會 議、擬訂政經改革時間表」的四大訴求。面對此一學運, 社會大眾亦給予普遍支 持。其中, 包括 26 位民進黨、國民黨及無黨籍立法委員在 1990 年 4 月連署提案, 經大會決議正式向大法官會議聲請重新解釋釋字第 31 號、憲法第 28 條及臨時條 款第 6 項, 是否具有違背民主原則。關於此一重新解釋案, 經大法官會議於 1990 年 6 月 21 日公布的第 261 號解釋中得到回應, 「為反映民意貫徹民主憲政, 除了 已不能行使職權或經常不行使職權的第一屆中央民意代表應查明解職外, 其餘應 於明年(1991 年)12 月 31 日以前中止行使職權, 且辦理第二屆中央民意代表選 舉」。由於 261 號解釋, 我國萬年國會的問題, 終得到解決。

至於三月學運學生所訴求的項目, 李登輝決定召開國是會議, 並於 1990 年 5

月 20 日總統就職典禮時, 宣布將於 1991 年 5 月底前終止動員戡亂時期, 並於兩

年內完成憲政改革。因此, 此時期的憲政改革是台灣民主轉型過程中最具關鍵的

時期。1990 年 7 月召開的國是會議, 則是此憲政改革轉捩點。

國是會議的召開, 是台灣朝野社會精英(包括異議分子)第一次面對面溝通、

談判的協商會議。1990 年 6 月底至 7 月初的國是會議, 包含了朝野兩黨、海外異 議分子、海內外學術界、民間團體在內, 共計 150 位代表出席國是會議。針對「國 會改革」、「地方制度」、「中央政府體制」、「憲法(含臨時條款)修訂方式」及「大 陸政策與兩岸關係」五大議題進行討論。會後對於憲政改革達成兩點結論:「總統 民選」及「修憲」。但是對於總統是由全民直接選出或由國民大會由委任投票方 式選出, 朝野兩黨仍有爭議。此外, 對於修憲的內容及形式兩黨仍有爭議的空 間。不過, 國是會議的結論只具諮詢性質而非命令性質。因為國是會議是屬體制 外的總統諮詢會議, 參加成員排除國民黨黨內保守分子的抗拒。因此, 國是會議 的召開其實是象徵意義大於實質意義的, 目的為李登輝總統賦與更多的的權力基 礎。民進黨與李登輝之間的關係, 可從當時民進黨主席黃信介對李登輝的評語:

「英明的李登輝」一語中看出民進黨與李登輝之關係。

1990 年 3 月 20 日, 總統正式宣佈召開國是會議, 以如何「健全憲政體制」及

「謀求國家統一」兩大問題為研究議題, 並指派總統府資政蔣彥士為國是會議籌 備委員會召集人, 展開國是會議之序幕, 下面依時間序列, 將會議全程區分為兩 階段分析。

第一階段:

可分為籌組籌備會期間, 時間為 3 月 20 日至 4 月 3 日, 也就是由總統正式宣 佈籌組國是會議開始至籌備會委員核定為止, 此期間最大的工作即在將國內政治 生態的現實力量反應於國是會議籌備委員之名單上。

長期以來, 民進黨雖在歷次選舉中選票始終能維持在百分之 25 到近百分之 40 之間, 但在政治資源分配上相對卻無法有更大的開展, 甚至在依法登記為政黨 後, 與國民黨在法律地位上雖已平等, 但實質待遇並不平等(呂亞力, 中國時 報,1990.4.2:2)。

民進黨與國民黨之間始終存著一種互不信任與抗爭情結的非理性惡性循

環。在學生靜坐運動初期, 民進黨除了消極性聲援與小規模動員支持外, 因為學

生運動之自主性頗高, 並無太大的涉入, 待學生運動形成氣候, 並引起大規模的

社會重視後, 其訴求日益多元化而趨於複雜, 甚至超越了現行體制。先疏於反應 的國民黨, 在無法迅速凝聚各方共識下, 面對無固定組織的群眾, 除了由總統口 頭承諾召開國是會議外, 只好反過來把談判對手定位於民進黨, 並透過陳重光居 中協調, 於 3 月 20 日安排國民黨秘書長宋楚瑜與民進黨主席黃信介見面, 續而 3 月 29 日總統府資政蔣彥士親訪黃信介, 一方面邀請民進黨參與國是會議之籌備, 二方面亦確定李總統將於總統府與黃信介主席見面之事(中國時報,

1990.3.30:3)。至此國民黨當局已間接承認民進黨為國內最主要反對勢力的地位。

而民進黨內部, 美麗島與新潮流系對是否參加國是會議之籌備仍有爭議, 對 籌備委員名單之公正性亦有懷疑(黃秀錦, 自立早報, 1990.3.24:3)。直到 4 月 1 日, 民進黨召開臨時中常會才以附帶條件方式通過, 原則確定參加國是會議籌備會 (中國時報,1990.4.2:1)。在此同時, 政府當局也順利的完成了籌備會, 以各方代表 國民黨 11 人, 民進黨 4 人, 無黨籍 5 人, 學者公正人士 5 人之比率完成適切反應 台灣政治生態的現狀的任務。

第二階段:

約從 1990 年 4 月 4 日起至 6 月 24 日國是會議正式召開日為止, 在此期間我 們可將之視為尋求共識期, 此其間主要之工作即在 1.尋求國是會議道德上的正當 性與政治上的合法性基礎。2.擴大社會各界對議題的共識。3.藉著推薦參加會議 人員名單, 進行政治妥協, 以提升國民、民進兩黨主流派之政治地位。

在籌備會議委員名單正式核備後, 第一次籌備會議即決議, 馬上於國內外舉 辦大規模的意見徵詢, 如 1.設立國是信箱及「國是熱線電話」 。2. 辦理民意調查。

3.舉辦「分區國是座談」 。4.舉辦「學者諮詢座談」。5.舉辦「海外國是座談」。6.

舉辦「青年國是座談」 。此種大規模的座談溝通方式, 不但遍及體制內的國民黨體 系, 更特別著重長久以來被政府當局視為「叛亂」的海外異議份子。這種突破引 起國民黨內保守勢力的疑慮。

在國是會議籌辦過程中, 第一階段於籌備會籌備委員之名單中有反映出國內

政治生態, 而民進黨內主流派的美麗島系的全力支持、配合是主要原因, 而第二

階段尋求全國共識階段, 則礙於國是會議定位不明、目標不明確, 加上「憲改」

主題較為生澀, 並且涉及朝野兩黨意識型態, 因此, 儘管籌備單位費盡心思, 力 求擴大參與, 建立共識, 但始終無法形成共識, 導致會議之後仍然爭論不休。反而 形成國內政治發展之另一亂因。

早在李登輝就職演說中即已指出「憲政改革」與「國家統一」將是國是會議 的主題。其中, 「國家統一」引起甚多爭議, 民進黨籍籌備委員(新潮流系)認為,

「國家統一」已預設了統一的立場不該成為協商議題; 後經幾番協商, 將「國家 統一」改為「大陸政策與兩岸關係」後, 才平息爭議。因此, 在國是會議第一次 籌備會中, 即把此二主題細分為五項子題。1.國會改革問題。2.地方制度問題。3.

中央政府體制問題。4.憲法(含臨時條款)修訂方式有關問題。5.大陸政策與兩岸關 係問題, 修改幅度並不大。至於出席人數為 120 人, 除由總統遴選 20 人外, 籌備 委員 25 人為當然出席人, 其餘 75 人依 1.籌備委員推薦 50 人。2.各界推薦 25 人。

候選人且需對憲政改革及國家發展具建設性及前瞻性見識, 並符合下列三項條件 之一:1.各界具代表性且有影響力者。2.所學與會議議題密切相關者。3.所任職務 與議題密切相關者。視其條件限制可謂嚴謹, 而且刻意迴避了民進黨一再強調國 是會議是政黨協商的說法, 但實際做法上, 籌備會之審查小組於 5 月 12 日、15 日及 18 日共審核通過 94 人, 後於第五次籌備議中又妥協接受民進黨 4 位籌備委 員之補推薦 8 人, 共 102 人送李總統核定, 同時也決請總統酌增國是會議參加人 數。最後, 成為總統遴 35 人, 籌備會原 102 人加上總統遴選定參名單 13 人併成 115 人共計 150 人的國是會議參加人數總額。

從此次議題擬定與參加人員之決定過程, 可發現, 雖然執政黨刻意排除政黨 協商的影子, 而意圖以較中立、個人化的方式遴選代表, 但在民進黨刻意運作下, 仍隱約浮現出兩黨協商的實質, 後來因此造成部份學者, 如台大政治系教授胡佛 拒絕參加開會之情緒反彈情形。

而事實上, 由於具強烈的政治妥協色彩, 部份出席代表亦有不盡符合當初所 規定出席人士 3 條件的要求, 致開會中無法真正就理論事, 而有「政治立場大拍 賣」之情形。若另外角度來看, 此類政治性的會議, 原本就不易達成結論, 能使各 方意見完整地表達, 就已算達成整合功能。

在召開國是會議前, 兩黨雙方對國是會議均有一套基本的價值體系, 因此,

從總統宣佈召開國是會議後, 兩黨即各自對媒體發表其預設立場, 其中較大者表 列如下:

議題一: 對國是會議之定位

民進黨: 應為兩黨之政治協商會議, 因為政治主權高於法律主權, 所以不必 有法的依據, 即可以政治方法解決。

國民黨: 類似於 1936 年召開之盧山會議的諮詢會議。

因為沒有法律依據, 僅是總統所邀請的社會代表以個人身份組成, 不代 表政黨。

議題二: 國是會議應否有結論, 其結論效力為何？

民進黨: 應討論出結論, 結論具有無形的拘束力, 政府應該確實執行。

國民黨: 只需整合出一個共識即可, 將來政府會落實到政策, 但並不表示其結果 具強制力。

議題三: 國是會議該討論那些主題？

民進黨: 討論 40 年來不妥的政治體系(即憲政改革), 由於「兩岸關係」易引出統 獨之爭, 不應列入討論範疇。

國民黨: 應以憲政改革與國家統一主題並行。

議題四: 國是會議籌備委員之產生名額。

民進黨: 應反應國內政治生態, 所以宜 9(國):6(民):6(獨立人士)。

國民黨: 不以政黨為對象, 由總統聘任。

依上述比較可看出, 雙方歧見甚大, 而且都屬於結構性之歧見, 且在以達成 全國政治改革共識為目的的國是會議籌設過程中, 始終無法達成最基本的會議程 序共識。這也是部份學者在國是會議前對國是會議功能存疑之原因了。

最後, 可提出國是會議的兩項特點:

1. 原創性:

國是會議是中華民國首次在非戰爭時期所召開的政治會議。也是將內部政治 結構的爭執首次以和平公開的方式尋求共識。

2. 爭議性:

國是會議之籌備, 從提議初期即因認知及期待不同而導致朝野為了一些基本

問題爭議不休, 甚至導致國是會議前還有籌備委員拒絕開會甚至中途退出之 舉動, 進而模糊了國是會議之真正焦點。

其次, 國是會議以短短 5 天的時間, 企圖尋求幾十年來憲政架構運作中滯礙難 行的地方, 並建立共識, 是一個極難達成的目標, 也因而演變成朝野雙方不能 以真正解決問題的心態來互動, 反而是以爭奪更大政治資源為主要目標。

另外, 國是會議值得肯定之處是召開國是會議之動作本身已代表重大意義;

其一、肯定政府公權力的社會力已可成為主導社會的一股新力量, 日後可在決策 體系過程中發揮作用。第二、使國民黨政府有從威權獨斷走向開放民主的準備, 這 樣準備可避免台灣的改革走上流血革命或武力鎮壓惡性循環, 使台灣權威體制轉 型。

以國民黨立場言, 是希望以訴諸全民之方式肯定李總統當選的合法性, 並給 予未來改革的社會動力。另一方面, 藉此機會凝聚反對黨的共識以維持政局的穩 定。就此目標言, 由於時間太短, 且對國是會議定位角色歧見太大而沒有具體成 果, 但過程中藉著兩黨高層的往來所製造的融洽氣氛; 確為 1978 年以來兩黨互動 最平順之一段期間。

以民進黨立場言, 由於國民黨內政爭之緣故, 使其吸收到大量政治資源, 使 民進黨有空間發揮其角色, 但對李登輝總統太多的期待與支持, 雖使民進黨在政 黨地位得以提高, 但也失去部份原有的「反體制者」的支持, 經過國是會議籌辦 的過程中, 民進黨已放棄部份「革命」政黨的特性, 而展現出「妥協性」的民主 政黨色彩, 這的確是件好事。

國是會議的籌辦, 消極方面提供了一個空間, 讓反對者有舒緩的空間, 也展

現了執政者的誠意, 積極方面, 在國民黨內已陷入政爭之際, 一個具有代表性的

政治會議, 正可作為政治勢力重整的場合。(李炳南, 1992, 35~43)因此, 民進黨正

好利用國是會議扮演起反對勢力的整合並且趁這個機會在政壇上佔著一席之地,

正有利於以後民進黨之發展。

第三節 民進黨與六次修憲

1991 年是我國開啟憲政發展重要的一年。1990 年召開的國是會議, 終於確定 結束解嚴後氣息已弱的威權體制, 包括:終止動員戡亂時期, 廢止臨時條款、回歸 憲法、一機關兩階段修憲。其後又因第二次修憲時對總統選舉方式未達成共識, 乃 有第三次修憲至第六次修憲。以下將就民進黨與六次修憲所產生的影響及其扮演 的角色做深入的探討。

一、第一次修憲:

第一次修憲從草案研擬開始, 不僅國民黨內部主流派、非主流派有「一機關 兩階段」與「一機關一階段」之論戰, 朝野政黨之間的修憲、制憲歧異更大。就 國民黨內部的爭議而言, 1991 年 1 月 3 日國民黨首邀中常委就憲改協調工作進行 座談, 關於修憲程序問題出現了不同聲音, 李煥、沈昌煥認為「一機關一階段」

修憲方式較適當, 但多數中常委支持「一機關兩階段論」, 修憲方式非主流、主 流派權力傾軋, 是否以憲政改革之爭另闢戰場, 引起關注(聯合報, 1991.1.4:2)1 月 11 日, 「憲改小組」成員施啟揚、馬英九、鄭心雄針對「一機關兩階段」修憲案 與執政黨籍部分增額國代、立委溝通。增額國代多數支持「一機關一階段」方案, 而立委內的「集思會」、「新國民黨連線」的增額立委們, 強烈要求參與修憲, 紛 紛質疑兩階段修憲方式的適當性, 並擔心引發統獨大戰, 措詞強烈, 並指「一機關 兩階段」案是「化簡為繁」 、 「化安為亂」 。(聯合報, 1991.1.12: 5)。1 月 26 日李煥 在「民主基金會」上, 重申「一機關一階段」修憲主張。而關中認為應朝三階段 修憲, 第一階段先賦予法源, 第二階段過渡性修憲, 第三階段全面修改(聯合 報,1991.1.27:7)。而國民黨內對憲改議題的主張, 也是意見分歧。

國、民兩黨的憲政主張差異極大, 從起草階段就已各行其是。國民黨中常會 決議在黨內設置「憲政改革策劃小組」, 以取代國是會議主席團所提議之「憲政 改革諮詢小組」 。民進黨因應國民黨「憲政改革小組」, 亦經由其中常會決議成立

「制憲運動委員會」 。由民進黨主席黃信介出任召集人, 黃煌雄為執行長, 合計 11

人, 民進黨以推動「民主大憲章」進行全民複決為訴求(中國時報, 1990.7.12:2)。

1990 年 7 月 21 日民進黨「制憲運動委員會」第一次會議, 提出以下決議: (1) 要求依國是會議結論, 展關政黨協商, 並與憲改策劃小組公開對話, 向全民提出 具體改革時間表。(2)將邀請學術界、海外人士、無黨籍等改革派代表, 成立「憲 政改造監督小組」, 對國是會議結論繼續追縱, 定期向社會大眾公布評估報告。(3) 舉辦憲政改造說明會及黨員座談會(中國時報, 1990.7.22:2)。9 月 15 日民進黨「制 憲運動委員會」決議: 將擬另籌備「憲政會議」籌備會, 推動憲政改革, 邀關心憲 改各界人士討論憲政, 黃煌雄指出民進黨「兩階段」制憲論, 「民主大憲章」是 第一階段, 其中避開了敏感的「統獨」問題, 第二階段的「新憲法」是「民主大 憲章」為架構, 而其內容則不再迴避海峽兩岸政治現實。制憲運動會議提出四項 基本主張: (1)憲政改革必須由台灣直接選出之代表進行為基礎。(2)憲法內容必須 適合於台灣二千萬人民。(3)憲法內容交由公民投票作最後決定。(4)所有憲政改革 工作, 須於 1991 年底完成(中國時報,19909.16:2)。9 月 19 日民進黨第四屆第廿三 次中常會, 成立擴大「憲政會議籌備會委員會」, 成員為陳永興、傅正、許信良、

姚嘉文、謝長廷、洪奇昌、吳哲朗、黃煌雄為執行長(中國時報, 1990.9.20:4)。

民進黨「制憲運動委員會」於 1990 年 11 月 1 日提出其五階段推動憲政改造 時間表: (1)1990 年 11-12 月間由立院黨團及中央黨部舉辦憲政改革全省說明會。

(2)1990 年 12 月 25 日召開全省巡迴舉辦憲政會議研究會。(3)1991 年 1 至 2 月間 召開憲政改造研討會。(4)1991 年 3 至 4 月間召開憲政會議籌備會。(5)1991 年 6 月間召開「憲政會議」(中國時報, 1990.11.2: 3)。1991 年 1 月 17 日民進黨制憲運 動委員會暨憲政會議議籌備會工作小組第二次會議, 定 3 月 30、31 日舉辦其「憲 政改造研討會」, 目的是對國民黨 4 月將召開的國大臨時會第一階段修憲的程序 及合法性挑戰, 將提出民進黨的憲政基本主張, 也將就選罷法的研修形成朝野共 識(中國時報, 1991.1.18:17)。

1991 年 4 月 8 日第一屆國民大會代表第二次臨時會開幕, 國民黨以多數黨籍 國代取得修憲主導優勢。4 月 13 日國大臨時會進行修憲案一讀會, 民進黨國代發 言首見「制訂新憲法」, 無黨籍國代對增修條文所標示「國家統一目標」提出質 疑, 國民黨籍資深、增額國代予以反駁, 在討論過程中已隱約可見統、獨爭議。

到了 4 月 15 日朝野兩黨對修憲案歧見已深, 民進黨捨議會路線改採群眾路線, 並

宣布退出國大臨時會。4 月 17 日約有三萬人參加民進黨舉辦之「上中山樓, 反對 老賊實質修憲」大遊行。民進黨的退出, 使第一階段的修憲成果－「中華民國憲 法增修文第一∼十條」成為非朝野兩黨共識下的產物。而國民黨修憲與民進黨制 憲的統獨爭議, 將是往後修憲兩黨的爭議的重點(齊光裕, 1996:700)。

1991 年的第一次修憲主要內容有:

1. 賦與國會全面改選法源:

由第一屆國民大會完成第一階段修憲, 以作為第二屆國民大會選舉之法源;

再由具民意基礎的第二屆國民大會代進行實質修憲, 並制定「中華民國憲 法增修條文」十條, 主要是規範以後各屆國民大會代表、立法委員、監察 委員的產生辦法, 減少海外國代及立委的名額,。

2. 廢止動員戡亂時期臨時條款

3. 確立國家安全會議、國家安全局和人事行政局的法定地位 4. 訂定由法律規範兩岸人民權利義務關係

二、第二次修憲:

第一屆國民大會在 1991 年 5 月 1 日完成第一階段修憲後, 國民黨在 8 月 14 日再次成立「第二階段憲改策劃小組」, 很明顯主導第二階段憲改方向。9 月 1 日, 國民黨第二階段修憲策劃小組的協調分組召開首次會議, 會中決定, 洪玉欽 負責與在野黨、無黨籍人士協商。9 月 14 日, 國民黨第二階段修憲策劃小組研究 分組召開第二次全會, 討論總統選舉與國民大會問題, 確認未來採委任代表制選 總統, 國大議決領土變更權不列入修憲範圍, 國大仍擁有修憲及議決領土變更 權。

1991 年 12 月 21 日的第二屆國大代表的選舉攸關 1992 年的第二階段修憲主 導權屬哪一個政黨。選舉結果國民黨大勝, 總計 318 席, 佔總席次 403 席之 78.91

﹪, 明顯超過通過憲法修正案所需的四分之三多數, 擁有修憲之絕對主導權, 確

立其在二屆國代修憲地位。民進黨總計 75 席(李宗藩代表於 81 年 4 月 1 日病逝, 剩

下 74 席), 佔總席次 18.61﹪, 未達到足以否決修憲案所需的全部四分之一, 而必

須聯合全部在野力量(無黨籍 5 席、非政黨聯盟 4 席、民社黨 1 席), 才勉強達到