1. 發展背景與立法模式 1.1 發展背景
愛爾蘭為氣候變化綱要公約之附錄一締約國，也是京都議定書附件B 的會員國，身為歐盟一員，愛 爾蘭於京都議定書附件B 下的溫室氣體減量承諾與歐盟相同：於 2008-2012 年間，應將其六種溫室氣 體排放量降至其1990 年之排放量的 92%（亦即是減量 8%）；此外，愛爾蘭也必須履行歐盟整體的減量 目標，包括相較於1990 年基準年，短期內於 2020 年需減量 20％、中期於 2030 年需減量 40％、長期 於2050 年需減量 80%-95%。依據愛爾蘭國家經社理事會（National Economic & Social Council）秘書處 於2012 年 12 年所出版的「愛爾蘭與氣候變遷挑戰」的報告中，27提出該國的願景為「基於具社會與環 境永續性的經濟發展之途徑，於2050 年成為一碳中和的社會（carbon-neutral society）」。
愛爾蘭的人均溫室氣體排放為歐盟第四高的國家，而依據其環保署的估計，愛爾蘭也無法達成其於 歐盟下所訂定的2020 年減量目標，差距將近 20％。28愛爾蘭的溫室氣體排放主要來自於農業、交通運 輸以及能源，依據愛爾蘭環保署於2014 年 4 月所公布之 2012 年的溫室氣體排放清冊，29農業佔當年度 溫室氣體排放量的31.9%、能源佔 21.9％、交通運輸則佔 18.6％。絕大多數的附錄一已開發國家之溫 室氣體多半來自工業部門的排放，愛爾蘭將近三分之一的溫室氣體排放卻是來自農業，此主要是因為 愛爾蘭並非以工業為主的國家，而係全球主要的農業產品出口國之一，但相較於工業部門的溫室氣體 減量，農業部門的溫室氣體減量，依據愛爾蘭以及相關國際組織的研究，以最具成本效益的方式進行 農業部門溫室氣體減量，至多為相較於BAU 降低 4％30，此一特色，也使得相較於歐盟大部分之會員 國透過歐盟的排放權交易機制（EU ETS）作為主要的減量對策，愛爾蘭並無法使用 EU ETS 作為主要 的減量工具，依據愛爾蘭於EU ETS 下所訂定的國家分配計畫（2008-2012），31於此一階段（此為EU ETS 的第二階段）中，愛爾蘭所核配至參與者的歐盟核配量（European allowance，EAU）僅佔該國溫室氣 體排放量的31.3％，而 2003 年的資料也顯示，參與 EUETS 者所排放之溫室氣體僅佔全國排放量之 32.1
％。
27 NESC Secretariat, 2012, Ireland and the Climate Change Challenge: Connecting “How much” to “How to”, available from http://environ.ie/en/Environment/Atmosphere/ClimateChange/PublicationsDocuments/FileDownLoad,32467,en.pdf
28 Stop climate chaos, Feb 2015, “The Climate Action and Low Carbon Development Bill 2015 and the Recommendations of the Joint Committee on the Environment, Culture and the Gaeltacht”, available from:
https://www.trocaire.org/sites/trocaire/files/pdfs/campaigns/scc‐briefing‐2015.pdf
29 EPA, 2014, IRELAND’S GREENHOUSE GAS EMISSIONS IN 2012, available from:
http://www.epa.ie/pubs/reports/air/airemissions/GHG_1990‐2012_April_2014.pdf
30 Department of Agricultural, Food and the Marine, Agricultural & Climate Change, available from:
http://www.agriculture.gov.ie/ruralenvironment/climatechangebioenergybiodiversity/agricultureclimatechange/
31 EPA, Ireland’s National Allocation Plan for Emission Trading 2008‐2012, available from:
http://www.epa.ie/pubs/reports/air/etu/NAP2%20_Final%20_Allocation%20_Decision_040320082.pdf
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以上之特色，均顯示愛爾蘭於歐盟下，如何透過立法、以及透過哪種管制模式，應有其特色，值得 本計畫進行進一步的觀察。
1.2 立法模式
愛爾蘭為了執行EU ETS，自從 2004 年開始，陸續頒佈數項「法規文件」（statutory instruments）
32，以便將EU ETS 之歐盟法規轉換成內國執行法，例如於 2004、2005、2010、2011、2012 年，為了 執行EU ETS 相關法規的修訂與更新，均有 EU ETS 的法規文件，此外，於 2009、2010、2012 年，也 有相關的法規文件將納入航空業的EU ETS 歐盟法規轉換成國內法。此外，為了參與京都議定書下的 彈性機制，例如指定國家聯絡處、相關計畫的申請流程等等，愛爾蘭也於2006 年頒佈「2006 年第 244 號法規文件：2006 年京都議定書彈性機制」。33 此外，愛爾蘭亦於 2007 年通過「碳基金法案」（Carbon Fund Act 2007），34不過本基金成立的目的，僅供愛爾蘭政府透過基金取得用來滿足京都議定書減量義 務的京都減量單位（Kyoto units），並不供其他使用。
此外，愛爾蘭於2010 年的財政法案（Finance Act 2010）中，針對各類燃料油收取額外的碳費
（mineral oil tax carbon charges）、針對天然氣課徵碳稅（natural gas carbon tax）、以及針對固體燃料課 徵碳稅（solid fuel carbon tax），依據該法案的授權，也另針對天然氣以及固體燃料課徵碳稅，分別於 2010 年以及 2013 年訂定相關的「法規文件」。35
不過針對氣候變遷最為全面性的立法準備，應該是「環境、社區與地方政府部」（Department of Environment, Community and Local Government，DECLG）首次於 2010 年所提出的「2010 年氣候變遷 因應法案草案」（Climate Change Response Bill36 2010），該部法案草案中訂有愛爾蘭於 2008-2020 年間 具體的溫室氣體減量目標；要求DECLG 部長向政府提出國家氣候變遷計畫、經政府通過後提交給愛 爾蘭國會的下議院（Dáil Eireann）、並每年向下議院提出執行國家氣候變遷計畫的年度報告；成立國家 氣候變遷諮詢委員會；以及政府各相關部會應於執行其職權時，將國家氣候變遷計畫納入考慮等。37於 公布此一法案草案後，DECLG 也於 2011 年完成公眾諮詢的工作。38其後，DECLG 部長 Phil Hogan 於 2012 年宣布一項有關氣候政策與立法的工作計畫，當中表示將於 2013 年底完成氣候變遷的立法；於 2013 年 2 月時，Hogan 部長公布「2013 氣候行動與低碳發展法案草案」的立法草案（Heads of Bill），
並展開公眾諮詢，於2014 年 4 月提出修正過的立法草案，並於 2015 年 1 月正式提出「2015 氣候行動 與低碳發展法案草案」39。40本部法案草案已經送到國會進行審議，預計於2015 年底通過。不同於「2010 年氣候變遷因應法案草案」，此一法案草案中並未將國家減量目標納入，而主要課予各主管機關提報「國
32 依據愛爾蘭法規全集（Irish Statutory Book）網站的定義，法規文件（statutory instruments，SIs）為愛爾蘭法律體制下的 次級立法（secondary legislation），為經由法律授權主管機關所訂定者，也包括將歐盟法規轉換成國內法。
http://www.irishstatutebook.ie/about.html 。應類似我國法規命令的性質。
33 以上的法規文件都可下載自：http://environ.ie/en/Legislation/Environment/Atmosphere/
34 法案全文可下載自：http://www.oireachtas.ie/documents/bills28/acts/2007/a1207.pdf
35 針對天然氣：S.I. No. 191/2010 ‐ Natural Gas Carbon Tax Regulations 2010. 針對固體燃料：S.I. No. 191/2013 — Solid Fuel Carbon Tax Regulations 2013.
36 依據愛爾蘭法規全集（Irish Statutory Book）網站的說明，愛爾蘭的國會所通過之立法為 Act，行政部門於訂定 Bill 之後將 其送到國會兩院之一進行審查。http://www.irishstatutebook.ie/about.html。故，此處的 Bill 將翻譯成「法案草案」。
37 Climate Change Response Bill 2010, available from:
http://environ.ie/en/Legislation/Environment/Atmosphere/FileDownLoad,24989,en.pdf
38 http://www.environ.ie/en/Environment/Atmosphere/ClimateChange/ClimateChangeResponseBill2010Consultation/
39 Climate Action and Low Carbon Development Bill 2015, available from:
http://www.environ.ie/en/Environment/Atmosphere/ClimateChange/RHLegislation/FileDownLoad,40047,en.pdf
40 此一立法歷程之簡介，參考自：Stop climate chaos, Feb 2015, “The Climate Action and Low Carbon Development Bill 2015 and the Recommendations of the Joint Committee on the Environment, Culture and the Gaeltacht”, available from:
https://www.trocaire.org/sites/trocaire/files/pdfs/campaigns/scc‐briefing‐2015.pdf
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家低碳轉型與減緩計畫」及「國家氣候變遷調適架構」，並訂定提報此等計畫所應遵循之程序，包括民 眾參與；本法案也訂定「國家氣候變遷諮詢理事會」，並針對理事會的成員選任、資格、利益迴避、功 能等加以規範。
由上述簡要的相關立法以及歷程中可看出，愛爾蘭自從2010 年開始，即著手準備較為全面性的 框架/架構式立法，2010 年所提出的法案草案僅聚焦於減緩，到了 2013 年之後，主要負責不會 DECLG 提出的法案草案則將減緩工作的規劃一併納入，最後於2015 年提出「2015 氣候行動與低碳發展法案 草案」並送交國會的法案草案，絕大多數的內容與2013 年的草案版本相同。總言之，由以下針對「2015 氣候行動與低碳發展法案草案」的內容簡述中得知，愛爾蘭所採取的立法模式主要為框架式立法，而 且為一部相當程序導向的立法，相當獨特。
2. 組織架構與權責機關
愛爾蘭政府處理氣候變遷的主要的部會為「環境、社區與地方政府部」（Department of Environment, Community and Local Government，DECLG），本部法案即是有其所草擬並提出，其他有處理相關業務 的部會包括：負責監測溫室氣體排放、以及執行EU ETS 下的排放權交易業務的「環保署」（Environmental Protection Agency）、負責能源議題、依據 2002 年「永續能源法案」所成立的「愛爾蘭永續能源機構」
（Sustainable Energy Authority of Ireland，SEAI）等，此外，由於愛爾蘭的溫室氣體排放有將近三分之 一來自農業，故，「農業、糧食與海洋部」（Department of Agricultural, Food and the Marine）以及「農業 與糧食發展機構」（Agricultural and Food Development Authority，簡稱 Teagasc）也處理農業與氣候變遷 之議題，特別是Teagasc 此一提供研究、諮詢以及教育訓練的組織，針對愛爾蘭農業部門的溫室氣體排 放與減量，從事許多相關的研究，例如其曾於2011 年 1 月發表「愛爾蘭農業、溫室氣體排放與氣候變 遷：機會、障礙與建議之解決方案」41，此份研究報告針對愛爾蘭農業部門的溫室氣體排放預測、減量 與調適策略、可能遭遇的各類問題等等，提出非常詳細的說明與建議。
於「2015 氣候行動與低碳發展法案草案」中並未特別為本法指定一主管機關，絕大多數的工作均 交由DECLG 來負責，包括提出「國家低碳轉型與減緩計畫」及「國家氣候變遷調適架構」、向下議院 提出年度報告等。除了DECLG 此一部會外，最為重要的機構則為「氣候變遷國家專家諮詢委員會」
（National Expert Advisory Council on Climate Change，以下簡稱「專家諮詢委員會」）。於2010 年、2013 年以及最終的2015 年的各版本法案草案，均有「專家諮詢委員會」的設立，此應是參考英國 2008 年 的「氣候變遷法案」。
於「2015 氣候行動與低碳發展法案草案」中共有 16 條條文，其中有 6 條條文均與「專家諮詢委 員會」有關，可見本部法案草案花費相當多的篇幅來處理此一專責機構的設立與運作等相關事宜。第 8 條要求 DECLG 部長應設立此一「專家諮詢委員會」，第 9 條訂定「專家諮詢委員會」的組成、委員 派任等相關事務等，第10 條則針對委員的利益迴避事項加以規定，第 11 條訂有「專家諮詢委員會」
的一般任務（general functions），第 12 與 13 條則訂有「專家諮詢委員會」的審查任務，包括年度審查 並提交年度報告、以及不定期的審查等事項。
依據第9 條，「專家諮詢委員會」的組成包括一位主席及8 到 10 位常任委員（ordinary members） ， 委員中有四位係由下列官員依職權擔任：環保署署長、愛爾蘭永續能源機構執行長、Teagasc 主任、以 及經濟與社會機構主任；主席以及委員由DECLG 部長提名、政府指派，任期不超過五年，得連任一
依據第9 條，「專家諮詢委員會」的組成包括一位主席及8 到 10 位常任委員（ordinary members） ， 委員中有四位係由下列官員依職權擔任：環保署署長、愛爾蘭永續能源機構執行長、Teagasc 主任、以 及經濟與社會機構主任；主席以及委員由DECLG 部長提名、政府指派，任期不超過五年，得連任一