氣候變遷立法的財務機制面向

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科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告

氣候變遷立法的財務機制面向(第2年)

計畫類別：整合型計畫計畫編號： MOST 102-2621-M-004-002-MY2 執行期間： 103年08月01日至105年01月31日執行單位：國立政治大學國際經營與貿易學系計畫主持人：施文真計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理人員：李宜芳碩士班研究生-兼任助理人員：蘇郁珊報告附件：出席國際會議研究心得報告及發表論文處理方式： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：是，環保署

中　華　民　國　105　年　04　月　27　日

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中文摘要：一來透過引進市場機制進行減量，二來面臨因應氣候變遷需要龐大的財務資源，氣候變遷立法下的財務機制，包括財務資金的來源、分配、以及最具爭議性的管理機制的設計，早已經成為國際間以及各國爭論最烈的問題之一。於氣候變化綱要公約為主之國際管制體制下，財務機制的設計相當多樣化，包括資金的來源以及分配，但針對財務機制的管理面，事涉財務機制運作的有效性與公平性，向來頗具爭議性。多樣化的財務機制面貌，對於有高度財務資源需求的國家，以及需要龐大財務資源的氣候變遷減量與調適政策之執行而言，應屬於一相當正面的發展，惟此尚必須取決於相當多的前提條件：例如各類財務機制下的財務來源是否有重疊、財務資源的分配是否有高度集中於某些國家或計畫類型、財務機制管理的分散是否造成使用者於取得財務資源上的負擔等等。若以公約之國際管制體系觀察，對於締約國之需求以及各財務機制運作上，是否有集中化管理的需要？亦或是集中化的管理反而喪失各類財務機制運作時的彈性？此一議題已於公約下引發相當多的討論。對於各國而言，同樣亦面臨類似的難題：面對越來越多樣化的氣候變遷財務機制，包括國際、雙邊、本國，以及公部門與私部門的財務資源，應設計何種類型的管理機制，方得將財務機制的功能極大化的同時，降低行政管理的成本，此即為內國之氣候變遷立法下相當重要的一項法制設計要素。本研究計畫預計對此進行分析，並提供我國氣候變遷立法中涉及財務機制面向的立法設計。中文關鍵詞：氣候變遷立法、財務機制、架構立法、氣候變遷國家基金

英文摘要： Market mechanisms have increasingly being used as a policy tool to address climate change mitigation. On the other end, huge financial resources are needed to address climate change mitigation and adaptation. It is, thus, no surprise that climate change financial mechanism has become one of the most debated issues both at the international and domestic scale. Under the international climate change regime, a variety of financial mechanisms have been

established to address the financial needs of its parties. Facing this variety, the governance of various financial mechanisms has become an increasingly challenging issue. The increasingly diversified financial mechanisms can be a positive development for countries that require huge

financial resources to combat climate change. However, whether this can meet the needs of countries will depend on various factors, such as whether the financial resources are “new and additional”, whether financial resources flow to only a handful of countries and particular types of projects, and whether the proliferation of financial

mechanism increases the administrative burden on the

applicants. Under the international climate change regime, whether a unified governance regime is needed to manage a variety of financial mechanisms has been increasing debated amongst its parties. Similar dilemma and debates have also

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been seen on the domestic context as countries need to maximise the benefit of having a variety of financial resources whilst minimise the administrative cost

associated with managing a variety of different financial mechanisms. This will be a crucial aspect under domestic climate change legislation, which will be topic of this research project.

英文關鍵詞： climate change legislation, financial mechanism, framework legislation, climate change national funds

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科技部補助專題研究計畫成果報告

（□期中進度報告/■期末報告）

氣候變遷的立法建制--氣候變遷立法的財務機制面向

計畫類別：□個別型計畫

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整合型計畫

計畫編號：MOST102－2621－M －004 －002－MY2

執行期間：103 年 8 月 1 日至 105 年 1 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學國際經營與貿易學系

計畫主持人：施文真

共同主持人：

計畫參與人員：李宜芳、蘇郁珊

本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _1_ 份：

□執行國際合作與移地研究心得報告

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_{出席國際學術會議心得報告}

期末報告處理方式：

1. 公開方式：

■

_{非列管計畫亦不具下列情形，立即公開查詢}

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：

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否 □是

3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考 □否

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是，行政院環保署（請

列舉提供之單位；本部不經審議，依勾選逕予轉送）

中華民國 105 年 4 月 30 日

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壹、報告內容

一、前言本計畫為葉俊榮教授擔任總主持人之整合型計畫「氣候變遷的立法建制」下之子計畫之一，主要將處理我國氣候變遷立法建制下之財務機制的相關議題。墊基於本研究者於2009/2010-2012/2013 年間參與永續會之整合型計畫「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」之研究成果，包括整合型計畫的總研究成果（提出建議最適合臺灣的立法形式為框架立法，次佳的選擇為現行的分散立法，並在立法內容導向方面，提出國際間氣候變遷立法包括機制程序導向、權利原則導向與責任導向），以及本研究者所負責之子計畫之研究成果（主要包括國際氣候變遷財務機制之分析、雙邊氣候變遷財務機制與外援政策、我國涉及氣候變遷財務機制的現行與規劃中之制度整併的可行性與利弊分析），本計畫主要的研究目的有二：第一、蒐集國際以及各國之氣候變遷財務機制的案例，就其於相關法令（包括國際法以及內國法）下如何處理財務機制的管理面進行分析，特別將著重於如何透過管理面的設計整合多元化的財務機制，於完成第一個研究目的之後，以相關研究成果作為第二項研究目的──我國氣候變遷立法下有關財務機制之立法規劃──的基礎。一來透過引進市場機制進行減量，二來面臨因應氣候變遷需要龐大的財務資源，氣候變遷立法下的財務機制，包括財務資金的來源、分配、以及最具爭議性的管理機制的設計，早已經成為國際間以及各國爭論最烈的問題之一。於氣候變化綱要公約為主之國際管制體制下，財務機制的設計相當多樣化，包括資金的來源以及分配，但針對財務機制的管理面，事涉財務機制運作的有效性與公平性，向來頗具爭議性，但也逐漸發展出一套試圖平衡各方利益的管理原則。

後京都時期之氣候變化綱要公約（UN Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）歷屆締約國大會，最具有爭議性的議題之一即涉及財務機制以及財務資源，經過密集的談判後，大會通過

許多與財務機制以及財務資源相關的重要決議，包括就「綠色氣候基金」（Green Climate Fund，GCF）

的運作通過包括與公約締約國大會間之關係等重要決議，也要求締約國進一步針對多元化的機制（various approaches），包括新的市場機制以及非市場機制，展開更詳細的討論，此外，針對財務資源計算的方法論、追蹤等確保已開發國家承諾付出的財務資源是否有如承諾中的支付，亦展開許多爭辯。此一結果並不意外，畢竟氣候變遷之減緩與調適措施的設計以及執行需要投入相當鉅額的成本與資源，也因此於UNFCCC 之條文中，第 4 條第 3 項要求已開發締約國應提供新的、額外的財務資源供開發中締約國履行公約之義務、第12 條第 3 項進一步要求已開發締約國應將如何滿足此一義務之執行細節列入應提交至締約國大會的國家通訊中、第11 條建立了公約的財務機制，並以全球環境設施（Global Environment Facility，GEF）以及新設立的 GCF 作為公約的財務機制；同樣，於京都議定書第 11 條第 2 項第 a 款有類似 UNFCCC 第 4 條第 3 項之規定，並設置了「調適基金」，此外，京都議定書中所設計出協助已開發國家履行該等締約國於議定書下所負有之減量義務，亦訂定了三項所謂的京都機制── 排放權交易、清潔發展機制、共同履行，透過此三項京都機制，亦提供不少開發中國家所需之財務與技術資源，亦屬於廣義之財務機制的一環。於後續歷次的締約國大會中，亦陸續成立「低度開發國家基金」、「特別氣候變遷基金」、以及COP16 所設置之 GCF，並針對京都機制的運作規則詳加規定。此一發展反映出國際氣候變遷財務機制於UNFCCC 的管制體系下處於一相當多樣化的狀況，更遑論於公約的體系之外、於其他相關國際組織（例如世界銀行）下所設立與公約相關或與氣候變遷相關的財務機制。依據聯合國發展署（UN Development Programme，UNDP）的估計，目前已經有超過 50

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3 個國際的公部門基金、45 個碳市場、以及 6000 個私部門的基金提供與氣候變遷相關的財務。此一即為多樣化的財務機制面貌，對於有高度財務資源需求的國家，以及需要龐大財務資源的氣候變遷減量與調適政策之執行而言，應屬於一相當正面的發展，惟此尚必須取決於相當多的前提條件：例如各類財務機制下的財務來源是否有重疊、財務資源的分配是否有高度集中於某些國家或計畫類型、財務機制管理的分散是否造成使用者於取得財務資源上的負擔等等。若以公約之國際管制體系觀察，對於締約國之需求以及各財務機制運作上，是否有集中化管理的需要？亦或是集中化的管理反而喪失各類財務機制運作時的彈性？此一議題已於公約下引發相當多的討論。對於各國而言，同樣亦面臨類似的難題：面對越來越多樣化的氣候變遷財務機制，包括國際、雙邊、本國，以及公部門與私部門的財務資源，應設計何種類型的管理機制，方得將財務機制的功能極大化的同時，降低行政管理的成本，此即為內國之氣候變遷立法下相當重要的一項法制設計要素。此項議題即為本研究計畫之第一項研究目的。臺灣目前並沒有專門處理氣候變遷的財務機制，較為相關的既有設計僅有空氣污染防制法下的空污基金，溫室氣體減量法草案中則完全沒有財務機制的設計，依照目前的能源三法來看，我國目前似乎朝向透過市場誘因機制，包括排放權交易以及能源稅，作為主要的減量政策工具，此對於我國財務機制的設計影響為何？此外，國土計畫法草案中預計由向開發者收取的國土保育費所成立的國土永續發展基金，是否有部分可作為氣候變遷之財務機制？亦或是國內尚有那些性質類似之財務機制可適度進行調整後，做為我國氣候變遷之財務機制？於2015 年 7 月 1 日公告之「溫室氣體減量與管理法」中欲成立「溫室氣體管理基金」，此一基金是否足以做為我國最佳之氣候變遷財務機制？此其實均顯示出我國目前處於類似國際間之財務機制多元化的狀況，故，國際間以及各國有關多樣化之氣候變遷財務機制的管理之經驗，將提供我國之氣候變遷立法中處理相關議題時一相當值得參考的作法。因此，本研究計畫之第二項研究目的，即為於完整蒐集我國有哪些既有的、以及規劃中涉及氣候變遷減量與調適相關之財務機制後，依據本研究計畫第一項研究目的之研究成果，分析於我國之氣候變遷立法中（包括框架性立法以及分散立法）中，應如何處理各種既有財務機制的問題與未來管理機制的建立。二、研究目的本計畫主要的研究目的有二：第一、蒐集國際以及各國之氣候變遷財務機制的案例，就其於相關法令（包括國際法以及內國法）下如何處理財務機制的管理面進行分析，特別將著重於如何透過管理面的設計整合多元化的財務機制，於完成第一個研究目的之後，以相關研究成果作為第二項研究目的 ──我國氣候變遷立法下有關財務機制之立法規劃──的基礎。三、文獻探討有關本計畫主要之研究議題（氣候變遷立法的財務機制），於國內目前最為相關者應為本子計畫主持人，於2009/2010-2012/2013 年間參與永續會之整合型計畫「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」之研究成果：該計畫第一年執行期間，針對計畫初步研究成果，由總計畫所召開的「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式（一）」學術研討會下所發表之「氣候變遷減緩與調適措施的財務機制」（施文真，2010.10），於該篇文章中，研究者初步以國際間有關氣候變遷之減緩與調適措施的財務機制，就其定義、分類、以及三個運作較成熟、又具有高度之國際關注的財務機制（GEF、CDM、EU ETS）進行簡介，並歸納財務機制的三大要素—資源的取得、資源的分配、機制的管理，於制度設計上所需注意之指導原則財務機制之定義；於計畫第二年執行期間，同樣由總計畫所召開之「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式（二）」學術研討會下所發表之「由

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4 雙邊氣候變遷財務機制論我國之外援政策可能之發展」（施文真，2012.5），於該篇文章中，研究者針對七個主要的雙邊財務機制進行介紹，並以氣候變遷財務機制之三大制度要素以及相關之設計指導原則（亦即是，以第一年計畫所得之研究成果）分析該些機制，最後則據此對我國之外援政策提出相關建議。（以上兩篇論文均收錄於預計於2013.4.1、由台大出版中心所出版之「氣候變遷的財務、責任與治理，氣候變遷政策與法律叢書（一）」）除了以上之論文外，於國內目前並無完整的相關研究文獻：於「中華民國期刊論文索引系統」以本計畫所訂之關鍵字查詢，輸入「財務機制」之關鍵字，出現65 篇文獻，其中最具有相關性之文獻即為本研究者參與前所述之整合型計畫之第一年研究成果（Shih, 2011.9），該文透過針對國際貨幣基金近年來所進行之治理改革經驗，分析是否得對於氣候變遷財務機制的治理提供借鏡，另有三篇與氣候變遷較為相關之中文文獻包括：討論排放權交易機制此一特定之財務機制引入高雄市的可行性（吳銘圳、李穆生，2010.9）、由國際氣候變遷法的觀念評析我國的溫室氣體減量法草案（蘇義淵，20105）、以及我國氣候變遷政策的論述分析（林子倫，2008.9）；輸入「氣候變遷之財務機制」，則僅出現前述之本研究者的論文（Shih, 2011.9）；輸入「氣候變遷立法」或「氣候變遷國家基金」則未出現任何文獻；輸入「架構立法」此一關鍵字出現8 篇論文，但均與氣候變遷無關。與本計畫相關之外文文獻為數不少，但學術期刊論文多半著重於氣候變遷國際財務機制之研究，例如針對GEF 或京都議定書下的各類彈性機制，針對國內之氣候變遷財務機制的英文學術期刊論文則較少，原因可能在於各國國內就氣候變遷之立法以及內國財務機制的研究，較少有發表於國際性的學術期刊上。但許多國際組織、智庫、民間團體、以及學術機構，均有針對相關議題於網站上發表法律面、政策面、實務面等研究報告或立場文件，特別是一些國際發展組織（例如UNDP）或各國之外援機構，於過去數年間均為了協助開發中國家或低度開發國家，設立內國之氣候變遷財務機制，出版相關之研究計畫或援助計畫報告。本計畫預計以國際組織的出版品、學術性之專書與法學期刊論文為主要之參考文獻，若干研究機構以及國際組織之研究報告亦會選擇較具有專業性、法律性以及實務面之文獻。以氣候變遷之財務機制為例，國際組織之出版品包括UNEP 於 2008 年所出版之兩份報告均針對如何動員公、私部門之資源建構有助於氣候變遷的財務機制（UNEP，2008a & 2008b），世界銀行於其年度發表之「世界發展報告」（2010）中針對氣候變遷對於發展與弭貧所造成之影響、以及相關財務機制提出其作法。由於國際間針對氣候變遷之財務機制還處於發展快速的階段，因此，許多新設計出的財務機制尚未有專門的文獻加以分析。於2009 年後，亦有許多持續追蹤氣候變遷之財務機制發展

的研究機構發表相當多的研究報告，例如, Global Canopy Programme, 2009, Pew Centre, December 2010, Stewart, R.B., Kingsbury, B. & Rudyk, B., 2 December 2009, UN, 5 November 2010 等等。針對各國可如何

透過設立內國的氣候變遷財務機制，UNDP 則於 2011 年出版一本協助國家設計與設立國家基金作為動

員氣候變遷財務機制的指導手冊（Flynn, C., 2011.9），並於 2012 年針對七個亞太地區國家之相關國家型基金（不丹環境保育信託基金、寮國環境保護基金、中國清潔發展機制基金、泰國能源保育促進基金、柬普寨氣候結盟基金、密克羅尼西亞保育信託、以及吐瓦魯信託基金）進行案例研究，據此歸納出國家氣候基金的設計以及管理的一些關鍵要素（Irawan S, Heikens A, Petrini K, 2012.11）。

四、研究方法

本研究主要以文獻蒐集與審查的方式進行。由於與本研究計畫相關的國內學術期刊類之文獻不多，故本研究主要針對國外之文獻進行蒐集以及分析的工作，並據此提出分析的結果。國內之資料來源包括中華民國期刊論文索引系統、全國博碩士論文索引等電子資料庫所蒐集之相關學術期刊論文以

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5 資料庫，蒐集與研究主題相關之學術期刊，由於此類資料庫大多收集北美洲所出版之期刊，因此，由歐洲出版之期刊，透過圖書館所提供的館際合作方式，向國內以及國外之圖書館借閱，或以計畫經費購買單篇期刊論文的方式取得。此外，針對本研究議題，國際間的發展與變化相當快速，因此，除了學術期刊論文之外，各國政府、國際政府間組織、民間團體、以及學術研究機構的網站中，不僅針對本研究議題之最新發展加以報導，也提供許多即時之分析與研究報告，特別是以下幾個組織之網站－聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）、聯合國環境署（UNEP）、聯合國發展署（UNDP）、世界銀行（World Bank）、聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）、世界企業永續發展協會（WBCSD）、國際環境法中心（CIEL）、國際環境法與發展基金會（FIELD）、國際永續發展機構（IISD）、紐約大學法學院國際法與司法機構（IILJ）下有關國際氣候財務之研究團隊、國際貿易與永續發展中心（ICTSD）、氣候基金更新網（Climate Funds Update）主要已開發國家（歐盟、美國、英國、日本等）之海外援助機構等等，此等組織之網站以及研究成果亦是資料來源之一。五、結果與討論（含結論與建議）本計畫主要的研究目的有二：第一、蒐集國際以及各國之氣候變遷財務機制的案例，就其於相關法令（包括國際法以及內國法）下如何處理財務機制的管理面進行分析，特別將著重於如何透過管理面的設計整合多元化的財務機制，於完成第一個研究目的之後，以相關研究成果作為第二項研究目的 ──我國氣候變遷立法下有關財務機制之立法規劃──的基礎針對第一個研究目的，本計畫選擇氣候變化綱要公約下之財務機制的申訴機制，作為一涉及管理面的個案，主要原因在於，以本研究計畫持續關注之氣候變遷財務機制的正當性而言，申訴機制為一相當關鍵的制度設計要素，故，選擇申訴機制作為管理面之個案。研究結果發現，透過分析GEF 以及 CDM 此兩套財務機制的申訴制度，於運作上所帶來的經驗，提供 GCF 以及國際氣候變化管制體系下之財務機制，於設計申訴制度時，必須注意之制度要素：首先，透過模擬案例的設計，本計畫發現：無論CDM 申訴制度適用的範圍為何，若針對某些 CDM 計畫活動，有兩套申訴制度同時可供利害關係人使用時，無論是私部門參與者、或是計畫所在地之利害關係人，其權益都可能受到影響。其次，以 GCF 協定目前的相關規範，於設立其申訴制度時，可能面臨類似 CDM 申訴制度之經驗：第一、如何協調不同權益之利害關係人，於使用同一套申訴制度時同時獲得保障，第二、如同處理於GCF 下可能有兩套平行之申訴制度的問題。最後，本計畫首先彙整出混合公、私部門之利害關係人、贊助計畫活動之氣候變遷財務機制的申訴制度，在設計上可能遇到的體系面問題，包括如何處理在同一財務機制下存在平行的兩套申訴制度、以及在同一財務機制下，設立得同時處理權益不同、甚至有衝突之利害關係人的申訴制度，並對此提出一些制度設計的建議；接者再以此為基礎，進一步提出於國際氣候變化管制體系下之財務機制，設立申訴制度的必要性，即便無須設立一套適用於所有財務機制的申訴制度，但國際氣候變化管制體系可以發揮整合性的功能，例如締約方大會/會員大會，可與世銀執行董事會或世銀調查工作小組簽署備忘錄，協調申訴制度間管轄權重疊的問題、或由締約方大會/會員大會，統一擔任有需要設立雙審級申訴制度的財務機制之二審機構、或透過締約方大會/會員大會，通過適用於所有財務機制的環境與社會防禦政策。如此一來，應可降低個別財務機制於設立申訴制度時，所可能造成的負擔，同時也可強化國際氣候變化管制體系自身的正當性。（完整之研究成果請參見附件五：論國際氣候變化管制體系之財務機制的申訴制度）針對第二個研究目的，本整合計畫下各子計畫均挑選數個國家之氣候變遷相關立法例，以協助各子計畫所負責之立法議題的國外立法經驗參考，本計畫於執行期間針對英國以及愛爾蘭的氣候變遷立法

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6 進行研究，研究成果請參見附件四：各國立法例之評析－英國、愛爾蘭。基於上述之研究成果，本計畫針對所負責之立法議題，包括經濟誘因工具以及財務機制的立法選項，進行立法議題的探討（完整之研究成果請參見附件二：「氣候變遷法」（草案）中有關經濟誘因工具設計之立法說明）。以財務機制之選項為例，本計畫提出三類不同的政策選項，進一步提出立法上的可能作法，以及以財務機制之三大面向（資源來源、資源分配、機制管理）切入，分析三類政策選項的優缺點，詳下表。政策選項可能作法優點缺點使用既有的相關基金，不另新設基金於本法中不另設立新的基金，使用目前既有之相關基金資源來源既有之基金收入無新增收入資源分配既有之基金支出（多半為專款專用類）名目上無專用於氣候變遷減緩與調適工作機制管理無須新設視各類相關基金的法源與管理機關，變動性過大總體而言立法變動最少本法所需執行的氣候變遷減量與調適工作，是否得以透過財務機制支援，必須視各類相關基金的法源與管理機關決策而定，變動性過大新設立氣候變遷基金，整併既有之相關基金辨識出最直接相關之既有基金，於本法中加以整併後（部分或全部）成立氣候變遷基金資源來源既有之基金收入，也可保留新增資源來源的彈性（例如拍賣排放許可），初期若暫不課徵新的稅費，業界反對聲浪較小無新增收入資源分配既有之基金支出，可於本法中多增加使用名目既有相關法令中名目上無專用於氣候變遷減緩與調適工作機制管理新設立管理單位， streamline 既有基金的管理整併既有之各基金管理單位，需要工程浩大的機關協調與修法工作總體而言無須等待新資源來源的收入，利用既有之基金的資源，立即可使用於本法之執行工作需要協調的機關以及修訂的法律相當多；得否順利成立取決於既有基金的主管機關之意願；既有之基金若有非氣候變遷相關之用途，該類基金被本法整併後如何支援該類用途需特別考慮新設立氣候變遷基金，與既有之相關基金並存於本法中直接新設立氣候變遷基金，不涉及既有之相關基金、或是針對相關之既有基金訂定指導性的規範資源來源可依據本法所使用的經濟誘因工具，收取相關的稅費、拍賣所得、或其他資金，也可要求政府循預算程序給予固定比例的撥款；既有之基金也可透過本法指導性的原則，作為資源來源的第二管道創新性的資源來源可能無法及時啟動，影響募集資金的時程與規模資源分配部分之資源可透過特別公因資源來源較不可預測，影響得

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7 課收取，專款專用於執行本法所規定之氣候變遷工作，也可考慮投資於特定類型的專案計畫，或考慮與私部門成立創投基金；既有之基金也可透過本法指導性的原則，用於氣候變遷減緩與調適工作分配的資金數量機制管理新設立一管理機制，可充分擷取既有之國內外案例的經驗；；既有之基金管理機構也可透過本法指導性的原則，與新設管理機制進行合作與協調工作新設管理機制可能需要跨部會的協調總體而言既有立法的變動幅度與機關協調工作較為簡便；新設立之氣候變遷基金可運用創新性的資源來源，也可專款專用於執行本法所需之工作新設立的氣候變遷基金何時可順利啟動，時程尚無法預測，將影響本法的執行工作；若針對既有之相關基金訂定指導性的規範，也需要與各主管機關協調、或可能涉及既有法令的修訂考慮到財務機制於本法通過後可立即啟動、運用創新性的資源來源、以及參考國內外案例所得之經驗，設立兼具正當性與高效率之管理機構，本計畫提出「新設立氣候變遷基金，與既有之相關基金並存」此一政策選項。此外，為了不延遲本法相關工作的推動，主持人亦建議於本法中針對既有之相關基金，訂定指導性的原則，以便本法的主管機關可於新設基金開始運作之前，即可先使用既有的基金，推動本法的執行。實際作法可能為：第一、設立新的氣候變遷基金，資源來源可能包括：1. 氣候變遷費，2. 拍賣 cap

and trade 下的部分或全部排放許可（allowances），3. 自願性的 credit/offset 於主管機關認可並核發前，

可保留一定比例（例如參考調適基金的作法，保留每筆核發CERs 的 2%並加以拍賣後，作為調適基金的資金來源），拍賣該些credit/offset 所得，4. 政府撥款（例如參考國土計畫法草案第 33 條，要求政府應每年編列預算移撥，十年移撥總額不得低於NT 一千億元），5. 私部門的捐款或投資（取決於資源分配的模式），6. 基金本金的投資，7. 其他等；資源分配可能包括：1. 針對法定之專款專用項目，直接移撥給主管機關，2. 提供貸款或補助給予民間團體或私部門執行相關工作，3. 投資特定計畫（可自行與私部門合作成立創投基金），4. 其他等；管理機構則可參考既有之基金體制（官方、學界、民間團體、產業），也可考慮納入私部門。第二、針對既有的相關基金，就其資源的分配與使用，訂定得用於支援本法下的氣候變遷減緩與調適工作。據此，經過進一步與其他子計畫主持人數次的組間會議討論後，本計畫於整合計畫所提出之「氣候變遷法」（草案），草擬有關「減量政策工具」以及「國家氣候變遷基金」等章節的相關條文，條文列於附件一。此外，有鑑於本計畫於完成「氣候變遷法」（草案）之同時，立法院於2015.6 通過「溫室氣體減量與管理法」，並於同年7.1 公告，本計畫亦針對此一法案下有關排放交易與溫室氣體管理基金設置的條文，提出數項觀察與建議。以氣候變遷管理基金之相關條文為例，本計畫針對資源來源、資源分配以及機制管理，分別提出以下之觀察與建議：針對資源來源，依本法第十九條第一項，基金

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8 的來源包括：1. 拍賣或配售總量管制與排放交易下的核配額之所得、2. 主管機關執行有關本法第二十一條之排放交易所收取之手續費、3. 政府循預算程序之撥款、4. 違反本法行政罰鍰之部分提撥、5. 人民、事業或團體之捐贈、以及6. 其他之收入；針對「其他之收入」，立法院會於通過本法時，附帶通過的五項決議的第二項提及：「空氣污染防治基金一定比例之撥款，列為溫室氣體管理基金其他收入之來源，並於前項公告廢止後停止撥款」，此處所指的「前項公告」，係規定本法施行後，溫室氣體減量及管理的規定依本法辦理，排除空污法的管制，並應於十年後廢止環保署於2012 年 5 月 9 日將六項溫室氣體依空污法公告為空氣污染物的公告，因此，依據立法院的附帶決議，於2022 年 5 月 8 日之前，空污基金必須有一定比例的撥款至本法所設立的「溫室氣體管理基金」，但有多少比例將撥入本基金，條文以及附帶決議中並未說明。本項所列出的資金來源，除了拍賣或販售總量管制與排放交易下的核配額外，基本上與國內許多類似性質的基金相差不多，缺乏具有創新性質的財源1、也未考慮如何吸引私部門資金的投入，2頗為可惜。其次，基金的兩項收入—拍賣或配售總量管制與排放交易下的核配額之所得，以及主管機關執行有關本法第二十一條之排放交易所收取之手續費—均必須等排放權交易制度開始運作後，方得收取，但如前所述，本法中對於何時開始啟動排放權交易制度，依第十八條的規定，係授權主管機關「參酌聯合國氣候變化綱要公約與其協議或相關國際公約決議事項，因應國際溫室氣體減量協定」實施，亦即是實施日尚未訂，此也影響本基金的資金來源，導致本基金初期的資源來源可能以空污基金的一定比例撥款為主。即便開始實施總量管制與交易，實施初期的核配量應該也以免費分配為主，而開始以配售方式分配核配量，依照第三條的第八點立法說明，其比例也是「…最遲於本法施行後，十二年內至少增加至百分之十為目標」，此有可能導致透過「拍賣或販售總量管制與排放交易下的核配額」此一管道所收取之費用，將相當單薄，影響本基金所可得使用的資源。針對資源的分配，本法第十九條第二項規定，本基金專供氣候變遷減量與調適之用，具體的支用項目包括本項所列出的九款事項，該些支用項目並沒有較具有創新性的使用用途，例如允許基金投資特定計畫，此可能無法吸引私部門的資金投入。但本基金另有一較為特別的使用用途：第十九條第三項規定，如果是拍賣或配售總量管制與排放交易下的核配額之所得，「應以不低於百分之三十之比例補助直轄市、縣（市）」支用，至於如何分配，則「由中央主管機關會商直轄市、縣（市）政府，考量人口數、土地面積及相關因素定之，並定期檢討。」惟如前所述，我國將於何時開始實施總量管制與排放交易制度，尚屬未定，因此，此一得分配給地方政府支用的資源，不知何時到位。針對機制的管理，本法第十九條第五項規定「中央主管機關得成立基金管理會監督運作，其基金之收支、保管及運用辦法，由行政院定之。」相較於空污法第十八條第二項直接將基金管理會的組成明訂於法規中，3本法完全授權給中央主管機關與行政院訂定相關辦法，據此，中央主管機關可否為了管理方便，將本基金完全交由單一機關負責、而不納入學者、專家、或環保團體等外部成員？依照條文之授權，似乎並非不可，此對於本基金運作的透明度與公信力，將造成相當大的衝擊。因此，建議環保署針對本基金的組成與運作制訂相關子法時，應參考空污法的規定，納入可公正監督基金運作的非政府機關代表的成員，以強化本基金的公信力。（完整之研究成果請參見附件三：「溫室氣體減量與管理法」之簡介與評論。）歷經15 年之立法審議，我國總算訂定氣候變遷之專法，該部法律還是有許多值得檢討之處，本計畫所產出之研究成果，或可具體提供政府於後續之立法或修法工作時參考。 1_{例如參考聯合國氣候變化綱要公約下之調適基金的作法，於核發清潔發展機制計畫所產出的「經認證之減量單位」時，} 保留一定比例供配售以挹注調適基金。 2_{例如與私部門合作進行低碳技術與計畫的投資收入，或是參考英國政府所成立的綠色投資銀行。} 3_{空污法第十八條條第二項規定，基金管理委員會中學者、專家及環保團體代表等，應占委員會名額三分之二以上，且環} 保團體代表不得低於委員會名額九分之一。

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貳、參考文獻

中文：吳明圳、李穆生，2010.9，「高雄市碳權管理模式之研究」，城市學學刊，第1 期第 2 卷，頁 75-101 林子倫，20089，「台灣氣候變遷政策之論述分析」，公共行政學報，第28 期，頁 153-175 施文真，2010 年 10 月 9 日，「氣候變遷減緩與調適措施的財務機制」，「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」學術研討會，台大法學院環境永續政策與法律中心主辦，台北施文真，2012 年 5 月 12 日，「由雙邊氣候變遷財務機制論我國之外援政策可能之發展」，氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式學術研討會（二），台大法學院環境永續政策與法律中心主辦，台北蘇義淵，20105，「以國際氣候變遷法制觀點評論我國溫室氣體減量法草案」，興大法學，第6 期，頁 113-168 英文：

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Asia-Pacific Countries, UNDP discussion Paper

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UNEP, 2008b, Public Finance Mechanisms to Mobilise Investment in Climate Change Mitigation

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參、計畫成果自評

目前國內氣候變遷之學術研究，多半由大氣科學、環境科學、環境工程等自然科學領域之各學者從事相關研究，而針對氣候變遷此一環境問題，應使用何種管制工具，以及氣候變遷所可能帶來之社會經濟衝擊的研究，亦逐漸吸引經濟學、社會學、政治學等社會科學領域學者之投入。針對相關財務機制的研究，亦為長期進行氣候變遷議題之研究者所關注的焦點之一，並透過介紹性質的文章相關議題引進國內，但國內尚未有法律學者由機制運作架構、制度設計、法律規範形式等角度作為研究的主軸，此為本研究計畫對國內氣候變遷之學術研究，就此一議題，投入法律學面向的貢獻。再者，藉由針對國際間以及各國多樣化之氣候變遷減緩與調適措施所設計的財務機制之研究，藉此分析出我國氣候變遷立法下之財務機制面向的設立，對國家之相關政策與制度發展提出以下貢獻：第一、分析目前國內既有的環境類之財務機制，是否於法制上有納入氣候變遷議題的可行性與利弊分析（分散立法），第二、針對氣候變遷架構性立法，提出涉及財務機制的立法建議。以上之貢獻透過於研究成果中，草擬相關法規條文與制度建構，具體的提供相關的主管機關於政策訂定過程中考量。本計畫之研究成果於學術研究之部分：本計畫的研究目的之一為，蒐集並分析於UNFCCC 之公約體系下，各個財務機制（包括，但不限於GEF 以及 GCF）的管理面，以及其整合之必要性與可行性，經由研究氣候變遷財務機制的申訴制度，本計畫於兩篇中、英文期刊論文中，首先辨識出GEF 之申訴機制可能面臨多重申訴管道的衝擊，進而進一步提出如何在公約體系下，處理此一衝擊，藉由研究財務機制的申訴制度，上述之研究成果具體提出如何整合的建議，已達計畫之研究目的，此外，目前國際間研究氣候變遷財務機制申訴制度之相關英文文獻，並未見到本研究成果發現的相關研究，故，本

計畫此一研究成果，為Carbon and Climate Law Review 此一於氣候法上兼具學術與實務重要性的刊物、

經外審後接受並同意發表，有助於提升我國之研究者，於國際氣候變遷研究社群的能見度。本計畫之研究成果於實務應用部分：本計畫另一主要的研究目的為針對氣候變遷之財務機制，具體研擬氣候變遷法下之條文，以總計畫以及各個子計畫於過去五年間之研究成果為基礎、以及組間會議的討論，本整合計畫已經於2015.11 月整合出一部氣候變遷法之草案，本計畫負責草擬有關減量政策工具（包括直接管制、排放權交易、氣候變遷費與碳稅）以及國家氣候變遷基金的條文，由於此一具體之研究成果係本計畫歷經參考國際趨勢、各國立法、相關理論與實務評析後，與總計畫與各子計畫討論後所產出，於檢視「溫室氣體減量與管理法」下的相關條文後，發現該法有多處規範不足之處，本計畫所草擬之條文，應可提供日後修法參考用。

肆、附件

一、附件一：「氣候變遷法」（草案）中本計畫所負責草擬之章節條文二、附件二：「氣候變遷法」（草案）中有關經濟誘因工具設計之立法說明三、附件三：「溫室氣體減量與管理法」之簡介與評論四、附件四：各國立法例之評析－英國、愛爾蘭五、附件五：論國際氣候變化管制體系之財務機制的申訴制度

附件一：氣候變遷法（草案）（螢光標示之條文由本計畫負責，條文附於目錄之後）

第一章總則

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11 第一條立法目的第二條定義第三條主管機關與組織版本A：以國發會為組織版本B：以永續會為組織版本C：新設氣候變遷委員會

第二章氣候變遷之法律原則

第四條法律原則之地位第五條國家責任及共同原則第六條公眾參與原則第七條預防及預警原則第八條共同且差異責任原則第九條下放原則第十條事先告知及基於誠信原則協商之義務第十一條弱勢族群保障原則第十二條低碳經濟與綠色成長原則

第三章中央與地方權限分配

第十三條地方之氣候專責委員會第十四條地方自治團體共同研擬政策第十五條國際城市合作之多層次治理第十六條地方稅捐、公課、罰鍰之全國統一標準

第四章資訊

第十七條國家氣候變遷資料庫第十八條氣候變遷資訊範圍第十九條國家氣候變遷報告及審查第二十條資訊取得第二十一條資訊公開

第五章減緩

第一節溫室氣體減量目標 第二十二條國家溫室氣體減量目標第二十三條中央政府部門減量目標、行動方案、期程第二十四條地方政府之減量目標及行動方案 第二節減量政策工具 第一款溫室氣體排放之盤查、登錄及許可 第二十五條溫室氣體排放之盤查、登錄及排放許可第二十六條溫室氣體國家登錄平台

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12 第二款溫室氣體之直接管制 第二十七條溫室氣體排放之直接管制第二十八條溫室氣體效能標準第二十九條溫室氣體排放標準 第三款排放權交易制度 第三十條排放權交易制度第三十一條總量管制與核配量交易第三十二條抵換專案、先期專案與減量額度第三十三條排放權交易制度之價格穩定機制第三十四條排放權交易制度之連結第三十五條碳洩漏與產業競爭力 第四款氣候變遷稅費制度 第三十六條溫室氣體排放費／氣候變遷費第三十七條碳稅 第三節能源 第三十八條氣候變遷的能源立法原則第三十九條強化組織的橫向聯繫機制第四十條引導能源法規制定或修正第四十一條堅守非核家園的長期目標第四十二條積極提升各部門能源效率第四十三條推動再生能源產業的發展第四十四條促進電業民營化與自由化

第六章調適

第四十五條調適之定義第四十六條政府之調適責任第四十七條調適政策擬定之原則第四十八條調適計畫之內容第四十九條氣候變遷影響評估第五十條國土計畫之調適主流化第五十一條調適之財政規劃及調適基金第五十二條產業衝擊調整第五十三條災害防救

第七章財務、保險與獎勵

第一節國家氣候變遷基金 第五十四條國家氣候變遷基金 第二節氣候變遷保險

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13 第五十五條氣候變遷保險與財團法人氣候變遷保險基金第五十六條氣候變遷天然災害補償保險第五十七條保險給付項目 第三節產業綠化 第五十八條低碳經濟與綠能產業第五十九條企業社會責任（參見附表）

第八章合作與參與

第一節公私合作 第六十條公私合作 第二節國際合作 第六十一條國際合作 第三節人民參與 第六十二條氣候立法之人民參與與公民投票第六十三條行政行為之聽證 第四節公民訴訟 第六十四條公民訴訟條款第六十五條限定利害關係人為原告

第九章氣候變遷教育

第六十六條各級政府的氣候變遷教育

本計畫所負責草擬之條文：

第二章氣候變遷之法律原則

第十二條低碳經濟與綠色成長原則 I 於檢討或訂定國家整體發展策略時，政府應以追求低碳經濟與綠色成長為目標，並透過整合式之決策模式與民眾參與，檢討我國之產業結構。 II 為達成低碳經濟與綠色成長，國家應逐步降低化石燃料之使用、提升能源使用效率、獎勵再生能源與綠能產業之發展、以及增加綠能產業之就業人口。

第五章減緩

第二節減量政策工具第一款溫室氣體排放之盤查、登錄及許可第二十五條溫室氣體排放之盤查、登錄及排放許可 I 環境保護署／環境資源部公告之排放源，應每年進行溫室氣體排放量盤查，其排放量清冊及相關資料應經查驗機關查證後，定期登錄於依據 0 所設立之溫室氣體國家登錄平台中所開立之排放源帳戶。

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14 II 依據 0 參與總量管制與核配量交易之排放源，應於總量管制實施日起前一年取得排放許可並依許可條件操作、監測、紀錄及申報其排放量；新設或變更之排放源應於設置或變更前，取得或變更環境保護署／環境資源部核發之排放許可。 III 第一項應進行溫室氣體排放量盤查之排放源，環境保護署／環境資源部應於本法實施後一年內公布。 IV 第一項所指查驗機構之資格條件、申請與審查程序、許可條件、管理辦法等及其他應遵行事項，由環境保護署／環境資源部定之。 V 第二項排放許可之申請條件、審查程序、核發、撤銷、廢止等及其他應遵行事項之辦法，由環境保護署／環境資源部定之。第二十六條溫室氣體國家登錄平台 I 中央主管機關／環境保護署／環境資源部應設立溫室氣體國家登錄平台，供具有環境保護署／環境資源部公告之排放源之事業，登錄其經查驗後之排放量。本登錄平台中所記載之相關資訊，除涉及商業機密外，每年應定期提報至依據錯誤! 找不到參照來源。建立之國家氣候變遷資料庫。 II 前項之溫室氣體國家登錄平台，其管理方式與其他具體操作事項之辦法，由環境保護署／環境資源部定之。第二款溫室氣體之直接管制第二十七條溫室氣體排放之直接管制 I 中央主管機關得透過本條之溫室氣體排放之直接管制措施，達成本法錯誤! 找不到參照來源。或錯誤! 找不到參照來源。所揭示之溫室氣體減量目標。 II 前項所指之直接管制措施包括，但不限於 0 之溫室氣體效能標準以及 0 之溫室氣體排放標準。 III 中央主管機關應於本法實施後一年內，公告是否依據本條採行溫室氣體排放之直接管制以及管制之措施；若公告預計採行本條所建立之直接管制措施，應要求環境保護署／環境資源部於公告後六個月內完成相關之法制準備工作並提報行政院。第二十八條溫室氣體效能標準 I 環境保護署／環境資源部公告之排放源，應符合溫室氣體效能標準。但依 0、0 或 0 條規定管制者，不在此限。 II 前項之效能標準，由環境保護署／環境資源部會同中央目的事業主管機關，依新設或既有排放源別、事業別、設施、產品或其他單位產出或單位消耗之溫室氣體年平均排放量定之。 III 直轄市、縣（市）政府得因特殊需要，擬訂個別較嚴之效能標準，報請環境保護署／環境資源部會商有關機關核定之。第二十九條溫室氣體排放標準 I 環境保護署／環境資源部公告之排放源，應符合溫室氣體排放標準。但依 0、0 或 0 規定管制者，不在此限。 II 前項之排放標準，由環境保護署／環境資源部會同中央目的事業主管機關，依特定業別、設施、污染物項目或區域定之。 III 直轄市、縣（市）政府得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請環境保護署／環境資源部會商有關機關核定之。

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15 第三款排放權交易制度第三十條排放權交易制度 I 中央主管機關得透過本條所設立之排放權交易制度，達成本法錯誤! 找不到參照來源。所揭示之溫室氣體減量目標。 II 中央主管機關應於本法實施後一年內，公告是否依據本條採行排放權交易制度；若公告預計採行本條所建立之排放權交易制度，應要求環境保護署／環境資源部於公告後六個月內完成相關之立法準備工作並提報行政院。第三十一條總量管制與核配量交易 I 具有環境保護署／環境資源部公告之排放源、且超過環境保護署／環境資源部所公告之排放量之事業，應加入總量管制與核配量交易制度。具有環境保護署／環境資源部公告之排放源、但排放量未達環境保護署／環境資源部公告之數量之事業，得自願參加總量管制與核配量交易制度。 II 環境保護署／環境資源部應於中央主管機關公告採行總量管制與核配量交易後三個月內，會商中央目的事業主管機關，公告應加入總量管制與核配量交易制度之事業。 III 為達成本法錯誤! 找不到參照來源。所揭示之減量目標，中央主管機關應以三年為一期、訂定階段性之減量目標，並指示環境保護署／環境資源部將應削減之排放量，核配給依據第一項應加入以及自願加入總量管制與核配量交易制度之事業。環境保護署／環境資源部於第一階段應保留至少 15％之核配量供公開拍賣，保留予公開拍賣之比例，於後續每一階段應逐年增加，每一階段相較於前一階段應增加至少 20％之核配量供公開拍賣。拍賣淨所得悉數繳納至依據 0 所成立之國家氣候變遷基金。 IV 環境保護署／環境資源部應保留各階段預定核配量之 10％，透過拍賣或販售，給予新設或變更排放源之事業。拍賣或販售淨所得悉數繳納至依據 0 所成立之國家氣候變遷基金。 V 依第三項取得核配量之事業關廠、歇業或解散時，其所持有之核配量應由環境保護署／環境資源部收回。此等事業停工或停業時，其所持有之核配量於其停工或停業期間，不得進行交易。 VI 前三項所指之核配方式、核配條件、核配程序、公開拍賣與販售之程序、核配量之撤銷、廢止或收回及其他應遵行事項之辦法，由環境保護署／環境資源部定之。 VII 依第三項取得核配量之事業所獲得之核配量，應記載於其排放許可，作為該事業於環境保護署／環境資源部規定期間內之排放額度。此等事業應採行減量措施、或至經環境保護署／環境資源部會同相關主管機關認可之交易平台進行交易；此等事業在環境保護署／環境資源部規定期間之經查驗之實際排放量，不得超過其排放額度。 VIII 於環境保護署／環境資源部規定期間屆滿時，經查驗之實際排放量超過其排放額度之事業，得使用經交易取得之核配量、符合 0 規定所取得之減量額度、或其他經中央主管機關依據 0 所承認之外國核配量，作為抵扣超過其排放額度之實際排放量。使用符合 0 規定所取得之減量額度進行抵扣之比例，不得超過其排放額度之 20％；若減量額度取自於經主管機關認可、位於外國之抵換專案，此抵扣之比例，不得超過其排放額度之 10％。 IX 於環境保護署／環境資源部規定期間屆滿時，經查驗之實際排放量低於其排放額度之事業，其所持有超過其經查驗之實際排放量之核配量，得保留至下一管制階段使用。 X 依第三項取得核配量之事業，於環境保護署／環境資源部規定期間屆滿時，於其溫室氣體國家登錄平台之排放源帳戶中未持有等同於其排放額度之核配量或減量額度者，不足之部分應由環境保護署／環境資源部處以每公噸二氧化碳當量新台幣三千元之罰鍰，並應於規定期間屆滿後二個月內，以核配量或減量額度補繳其不足之部分。

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16 XI 第三項所指之核配量，僅代表持有之事業得依據本法排放溫室氣體之有限度之授權，不構成持有事業之固有財產權。本法或其他相關法規不得限制中央主管機關得基於管控溫室氣體排放量或其他政策需求，終結或限制此一授權的權力。第三十二條抵換專案、先期專案與減量額度 I 具有環境保護署／環境資源部公告之排放源之事業，得主動提出具有實際溫室氣體減量成效之抵換專案，經查驗機構查證後，向環境保護署／環境資源部提出申請，經認可後核發減量額度。 II 前項所指之抵換專案，以位於中華民國境內為原則；此類專案計畫包括增加碳匯功能、強化森林資源之永續經營管理、以及增加生物多樣性資源保育者，但不得包括涉及核能設施者。 III 環境保護署／環境資源部公告之排放源，於依據前條第一項成立總量管制與核配量交易之前，因執行減量專案（簡稱先期專案），使其於規定期間之經查驗之實際排放量，低於環境保護署／環境資源部依據 0 所公告之效能標準或 0 之排放標準，得向環境保護署／環境資源部提出申請，就其實際排放量低於效能標準或排放標準容許之排放額度，核發減量額度。 IV 抵換專案與先期專案之申請要件、申請方式、審查要件、審查程序、使用條件等及其他應遵行事項之辦法，由環境保護署／環境資源部定之。 V 於本法施行前，已執行抵換專案與先期專案、並經環保署認可核發之減量額度，於本法施行後一年內尚未失效者，應備妥相關文件向環境保護署／環境資源部提出認可之申請，於取得認可後，方得保留其效力。此類減量額度申請認可之程序、相關文件、以及於本法中得使用之數量與條件等相關規定，由環境保護署／環境資源部定之。 VI 持有經聯合國氣候變遷綱要公約及相關議定書體系下之正式機構認可並核發之減量單位，得向環境保護署／環境資源部申請認可。 VII 申請人依據第一項與第三項之規定申請核發減量額度時，環境保護署／環境資源部於做出核發之決定時，應保留該次決定所核發之減量額度之百分之二，供日後拍賣或販售用；拍賣與販售淨所得悉數繳納至依據 0 所成立之國家氣候變遷基金。 VIII 持有本條所取得或經認可之減量額度，僅代表持有之事業得依據本法排放溫室氣體之有限度之授權，不構成持有事業之固有財產權。本法或其他相關法規不得限制中央主管機關得基於管控溫室氣體排放量或其他政策需求，終結或限制此一授權的權力。第三十三條排放權交易制度之價格穩定機制 I 當核發量或減量額度連續兩季之市場價格，高於前兩年同期之市場價格三倍以上、或低於前兩年同期之市場價格百分之三十以上時，中央主管機關／環境保護署／環境資源部應啟動價格穩定措施，包括，但不限於提前或延後拍賣保留予環境保護署／環境資源部供其販售之核配量、設定最低拍賣價格、設定可釋出供拍賣之核配量數額等，俾使核發量之價格得真實反映溫室氣體排放所造成之外部成本、以及提供事業足夠之誘因進行減碳技術之投資。 II 價格穩定機制啟動之價格門檻、運作模式等相關規範，由環境保護署／環境資源部會同相關主管機關定之。第三十四條排放權交易制度之連結 I 中央主管機關得與任何訂有排放上限之強制性總量管制與核配量交易制度之地方、國家、或區域實體，針對核配量之相互承認等相關事宜，訂定連結協議或備忘錄。但此等協議不得有損錯誤! 找不到參照來源。所訂之溫室氣體排放減量目標。

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17 II 前項之連結協議或備忘錄簽訂後，中央主管機關／環境保護署／環境資源部應就本法需修訂之處，於簽訂後六個月內提出修法草案，提交立法院審議。第三十五條碳洩漏與產業競爭力 I 為避免排放權交易制度實施後，造成碳洩漏導致全球溫室氣體排放增加或嚴重損及能源密集產業之國際競爭力，環境保護署／環境資源部得於會商中央目的事業主管機關後，採取下列措施：一無償分配核配量。二要求進口產品需持有核配量。三其他經中央主管機關公告之措施。 II 前項之碳洩漏程度、易受國際競爭壓力之產業或部門、以及有關採取相關措施之程序等相關事宜，由環境保護署／環境資源部會商中央目的事業主管機關定之。第四款氣候變遷稅費制度第三十六條溫室氣體排放費／氣候變遷費 I 各級政府得對排放溫室氣體之固定排放源與移動排放源，徵收溫室氣體排放費，其徵收對象如下：一固定排放源：依其排放溫室氣體之種類及數量向排放源之所有人徵收，其所有人非使用人或管理人者，向實際使用人或管理人徵收；其為營建工程者，向營建業主徵收；經環境保護署／環境資源部指定公告之物質，得依該物質之銷售數量向銷售者或進口者徵收。二移動排放源：依其排放溫室氣體之種類及數量，向銷售者或使用者徵收，或依油燃料之種類成分與數量，向銷售者或進口者徵收。 II 溫室氣體排放費徵收方式、計算方式、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、排放量之計算方法等及其他應遵行事項之收費辦法，由環境保護署／環境資源部／各級政府會商有關機關定之。 III 依據 0 之規定參與排放權交易制度之固定排放源，以及依據 0 規定已繳納碳稅之油燃料，得免徵溫室氣體排放費。 IV 溫室氣體排放費悉數繳納至依據 0 所成立之氣候變遷基金。 V 公私場所固定排放源，因採行溫室氣體減量措施，能有效減少排放量達一定程度者，得向主管機關申請減免全部或部分之溫室氣體排放費。溫室氣體排放費減免之申請資格、審查程序、撤銷、廢止與追償及其他應遵行事項之管理辦法，由環境保護署／環境資源部會商有關機關定之。第三十七條碳稅 I 中央主管機關／環境保護署／環境資源部／各級政府得對能源燃料，或其他產品，不論在本國產製或自國外進口，徵收碳稅。 II 前項碳稅之徵收對象、徵收方式、課稅項目與稅額、減免對象及其他應遵行事項，由中央主管機關／環境保護署／環境資源部／各級政府，會商中央目的事業主管機關，另訂碳稅徵收條例草案提交立法院為之。

第七章財務、保險與獎勵

第一節國家氣候變遷基金第五十四條國家氣候變遷基金 I 中央主管機關應成立國家氣候變遷基金，以執行氣候變遷減緩與調適政及計畫。基金來源如下：

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18 一依 0 至 0 拍賣或販售核配量及減量額度之所得。二依 0 所收取之溫室氣體排放費／氣候變遷費。三依本法所收取之手續費。四國內外公私部門之捐贈或投資。五政府機關循預算程序之撥款。六本基金之投資與孳息收入。七其他收入。 II 前項基金專供氣候變遷減緩與調適政策與計畫之用，其支用項目如下：一關於各級機關執行本法之氣候變遷減緩與調適工作。二關於補助與獎勵排放源辦理溫室氣體自願減量工作。三關於執行依據 0 設立之排放權交易制度之相關工作。四關於執行與落實依據錯誤! 找不到參照來源。建立之國家氣候變遷資料庫相關工作。五關於氣候變遷之教育宣導。六關於有助於氣候變遷減緩與調適之國內外公私部門示範型計畫的補助、貸款、或投資工作。七關於涉及氣候變遷減緩與調適之國際合作事項。八關於錯誤! 找不到參照來源。氣候變遷天然災害補償保險之保費支出。此項支用以本基金年度收入總額之百分之 X 為原則。九關於補助弱勢族群遷出易受氣候變遷衝擊之敏感脆弱世居地。十其他經中央主管機關／環境保護署／環境資源部認定，關於氣候變遷減緩與調適之事項。 III 第一項第五款政府之撥款，自本法施行之日起，政府應每年編列預算移撥，每年移撥總額不得低於新台幣一百億元，十年移撥總額不得低於新台幣一千億元。 IV 第二項第六款所指之示範型計畫的補助、貸款、或投資工作，關於此等計畫之類型、計畫申請人資格、補助、貸款或投資之額度與型態等具體操作模式，由環境保護署／環境資源部會同相關主管機關定之。 V 中央主管機關應於本法實施後一年內成立氣候變遷基金管理委員會，監督與管理基金之運作、以及審查第二項第六款所指之氣候變遷減緩與調適計畫之公私部門計畫申請案。 VI 前項氣候變遷基金管理委員會由委員九人組成，學者專家、環保團體代表、工商界代表，應占委員名額三分之二以上，且環保團體代表不得低於委員會名額九分之一。但第二項第八款之支用項目，其監督與管理由中央主管機關／環境保護署／環境資源部會同相關主管機關另訂辦法實施。 VIII 為協助氣候變遷基金管理委員會審查第二項第六款所指之氣候變遷減緩與調適計畫之公私部門計畫申請案，氣候變遷基金管理委員會得設立專家小組／技術小組，協助委員會進行審查工作。 IX 為有效運用基金，氣候變遷基金管理委員會得自行或與專業金融機構共同設立創投基金，運用本基金進行有助於氣候變遷減緩與調適之投資活動。 X 氣候變遷基金之收支、保管及運用辦法，由中央主管機關，於必要時會商相關主管機關定之。 XII 於國家氣候變遷基金尚未成立前以及成立後，中央主管機關應與相關部會協調，俾使既有之相關基金，於支用上納入氣候變遷減緩與調適工作之考量，以協助各級政府執行氣候變遷減緩與調適工作。第三節產業綠化第五十八條低碳經濟與綠能產業 I 為達成低碳經濟與綠色成長目標，並逐步降低化石燃料之使用，行政院應於本法實施後六個月內，全面檢討給予化石燃料生產與使用之各類獎勵與補助措施；針對造成化石燃料之生產與使用未將溫室

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19 氣體排放之外部成本內部化之獎勵與補助措施，應訂定逐步削減與刪除之時程，並進行相關之法制修訂工作。 II 為扶植綠能產業、擴大低碳技術之投資、增加綠能產業之就業人口、協助排放密集產業轉型，行政院應於本法實施後一年內，全面檢討現行之各類獎勵與補助措施，並進行相關之法制修訂工作。

附件二：針對「氣候變遷法」（草案）中有關經濟誘因工具設計之立法說明

經濟誘因工具：排放權交易與碳稅 1. 基本問題經濟誘因工具（在世界銀行等開發銀行的推動下，排放權交易與碳稅等氣候變遷減緩政策工具又被稱為「碳定價機制」4）是否得以最具有成本效益的方式來達成環境目標，端視政策工具設計的內涵，也因此各方對於排放權交易與碳稅，是否為氣候變遷減緩的最佳政策工具，難以達成共識。惟在京都議定書納入彈性機制、各國際組織（特別是世界銀行與區域開發銀行）大力推動、以及歐盟排放權交易機制運作等趨勢下，碳定價機制逐漸為各國在氣候變遷減緩政策的討論中，成為不可或缺的選項之一。我國日前已通過的溫室氣體減量與管理法（以下簡稱溫減法）中，即是使用排放權交易為該法唯一的減量政策工具；甚至於溫減法草案尚未通過時，我國的主管機關環保署即透過法源不明確的行政規則，實施溢額類的排放權交易制度。能源稅條例草案（行政院版本）雖然並非嚴格意義下的碳稅，但其以課稅對象（能源燃料）之碳含量為課稅的基礎之一，也與目前實施碳稅之國家的經驗相類似，此外，我國日前已通過的溫減法，也希望「依二氧化碳當量，推動進口化石燃料之稅費機制」。縱上所述，依照我國目前的政策規劃，排放權交易制度以及碳稅似乎都是政府欲使用的氣候變遷減緩政策工具，此類政策工具的使用，都需要立法授權：以碳稅來說，依據「租稅法定主義」，一定必須有法律授權方得開徵，以排放權交易制度來說，強制型的總量管制與交易型的排放權交易制度，也一定需要法律的授權，方得課與參與企業強制之排放量與繳回核配量等義務。因此，若決定將經濟誘因工具作為我國溫室氣體減量的政策工具選項，一定必須於立法中納入。 2. 國內發展與討論經濟誘因工具於我國環境法制（污染控制與防制類）下並非廣泛的被使用，僅有空氣污染防制法中訂有空氣污染防制費以及總量管制區，其中也僅有空污費有較多的實施經驗，我國絕大多數之污染防制法還是以直接管制（command and control）類的政策工具進行管制，例如訂定排放標準、各類污染防制區等等。但是於溫室氣體減量對策上，經濟誘因工具，特別是排放權交易，似乎一開始即受到主管

機關環保署的青睞，於2000 年所提之的溫減法草案版本中，即納入排放權交易制度，待溫減法通過行

政院會審查、於2006 年送交立法院後，無論是行政院的草案版本、或是數份立法委員所提出的草案版

本，一律將排放權交易制度納入溫減法草案中，作為主要的減量工具。5在本法未通過前，環保署即已

經在沒有法律授權的狀況下，公告「溫室氣體先期專案暨抵換專案推動原則」，推動排放基準與溢額類

（baseline and credit）的排放權交易制度，且已據此核發出相當多的減量額度。6_{於日前所通過的溫減}

法中，則以排放權交易做為我國唯一的減量政策工具。 4_{可參考世銀網站：http://www.worldbank.org/en/programs/pricing‐carbon} 5_{施文真，2013.9，「溫室氣體減量法草案簡評—以排放權交易為主要分析對象」，收錄於：施文真，WTO‧氣候變遷與} 能源，元照出版：台北，頁 3‐45 6_{施文真，2015.4，「排放權交易制度於臺灣之推動現況以及可能引發之法律爭議」，月旦法學，第 239 期，頁 52‐79}

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20 相較於排放權交易制度向來即為主管機關所青睞、且也已經入法，我國有關碳稅與能源稅7的開徵，共識則較低：雖然於2005 年第二次全國能源會議中即已宣示，我國將於適當的時機推動碳稅，而「能源稅條例草案」亦分別由陳明真等立法委員連署提出一立法院版本以及由行政院指示財政部進行研議之財政部版本，於2006 年時提出並引發各界的討論，甚至於 2015 年第四次全國能源會議中，對於是否課徵、以及何時課徵能源稅均尚未獲得各界的公共識。但於溫減法尚未通過前，環保署於2012.5.9 將6 種溫室氣體公告為空氣污染物之後，除了依據空污法的相關訂定排放量申報管理辦法，以及應申報溫室氣體排放量之公私場所的固定污染源，當時甚至規劃是否要訂定「排放標準管制」以及「空污費收費制度」，8 此外，日前已通過的溫減法，也希望「依二氧化碳當量，推動進口化石燃料之稅費機制」。以上均此顯示，不同於我國一般的污染控制/防治法規類所使用的政策工具，於溫室氣體減量上，主管機關的政策選擇以經濟誘因工具為主。 3. 比較法參考目前各國對於排放權交易制度與碳稅此兩類政策工具使用的現況以及立法例，於立法中納入此兩種政策工具的選項可能包括三大選項：第一、只使用排放權交易制度；第二、只使用碳稅；第三、兩種制度併行。詳細的政策工具之使用以及各國的立法例如表一：表一：排放權交易制度與碳稅的政策選擇與立法例編號政策工具的使用立法例各國經驗下的作法 A-1 只使用排放權交易制度 compulsory cap and trade 歐盟、南韓、紐西蘭、加州 1.強制特定產業、或超過某依排放量、或其他標準之企業/排放源，有參與總量管制之義務，包括申報經認證過之排放權、繳回核配量之義務等； 2. 於特定條件下允許與其他排放權交易制度進行連結，例如允許使用特定類型之溢額（例如CDM 計畫所產生的 CERs）來滿足法定義務 A-2 Voluntary cap and trade 瑞士、英國多半搭配強制性的碳稅（例如瑞士）或類似之稅費制度（例如英國的氣候變遷費），由企業選擇繳交稅費或參與

自願性的cap and trade A-3 Credit/offset trading CDM、JI、 CCDM（中國CDM）、加州多半為鼓勵企業從事早期減量活動所設計 7_{需注意：碳稅與能源稅嚴格來說係不同的概念，但就目前已開徵碳稅的國家經驗觀察，大多是針對各類能源產品，以貨} 物稅的方式課徵。因此，兩者於部分範圍內還是有重疊之處，故，本文將視文獻以及上下文（context），交替使用「能源稅」與「碳稅」。 8_{施文真，2015.4，「排放權交易制度於臺灣之推動現況以及可能引發之法律爭議」，月旦法學，第 239 期，頁 66。惟該篇} 文章當時於註釋 49 與 52 中所參考之網頁，已於溫減法通過後被移除。

氣候變遷立法的財務機制面向

科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告