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第五章、我國起訴監督制度之修正意見
第一節、我國起訴審查之改革建議
本章第一節介紹我國其他對於檢察官之起訴監督制度，惟最重要、最直接 影響的仍是我國刑事訴訟法之起訴審查規定，其乃第一線可保護被告並達成確 實、效率之監督方式。為保護被告及司法之公正性等立法目的，起訴審查不可 荒廢並須有所改革，前揭章節已敘及諸多法制面及實務面之問題，依據本文統 計及觀察之結果，若維持現行法之規定，實務運作已無太大改善空間，比較可 行的乃自法制面的改革著手，即刪除現行法第 161 條第 2 項以下，重新建立新 的起訴審查分流制度。
一、廢除現行法第
161
條第2
項至第4
項在犯罪的追訴過程中，尤其不可將檢察官與法官之間視為一種「合作」關 係，蓋檢察官的偵查與法官的審判有一項本質上的不同，檢察官恆是為了尋找 被告有罪的證據而進行偵查，法官則是為了防止檢察官對被告的指控有誤而審 判，否則又何貴乎有法官？檢察官無法避免假設有罪，法官則必須假設無罪，
此點上兩者的性質有如冰炭，也就是兩者在追訴犯罪的角色上絕不會是分工合 作關係的道理376。而我國現行之起訴審查規定卻將法官及檢察官幾乎劃為同一 陣線，由法官指揮檢察官為補正，引發一連串難解問題。
司法上為抑制或審查「不當」乃至「不必要」之追訴，原有諸多之制度，
例如：法國之預審制（法國刑事訴訟法第 176 條以下參照）、德國之開始審理 裁定（德國刑事訴訟法第 203 條、第 204 條）、美國之大陪審團制度等等。但 我國過往（民國 91 年以前）之制度，一經提起公訴，除有法定不受理或免訴 之事由外，則惟有以實體審判予以終結，並無中間程序之存在，更無其他機關 就起訴之當否為先行之審查，而悉將之委諸於檢察官自己能適切行使追訴之期
376 李念祖，司法官等於法官？不起訴就是無罪判決？－無罪推定原則系列之十一，風傳媒專欄，
2014 年 12 月 17 日。資料來源：http://www.storm.mg/article/24098 （最後瀏覽日期：2015 年 6 月 12 日）
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待上，要求檢察官之自我職業倫理觀念與內部之自律，有時不免於期待落空。
民國 91 年修法之後，我國之起訴監督縱使有刑事訴訟法第 161 條第 2 項 以下之起訴審查之制度，立法上為保障被告權利之意旨確有其積極意義，惟規 定過於簡略，實務上之運用亦並不廣泛，又我國起訴審查之目的，原係為避免 因檢察官濫用公訴權致人民受不必要之公開控訴，然而，由於我國起訴審查制 度自立法修正時，誤將舉證責任作為起訴審查之內涵，除導入檢察官對於司法 警察（官）移送案件之退案審查精神外，又未仿德國法制有一開啟主審程序裁 定之明文，亦誤引美國法制，不僅無法避免檢察官濫行起訴，反而易於使法官 以裁定駁回難以審理之案件。再者，因法院與檢察官審查之標準歧異，於實務 運作上「具體」命補正證據資料之結果，將導致違反無罪推定原則。制度面上，
又與單一案件之不可分衝突，復無法明確化審查標準，致難以進行有效率之裁 判，制度本身之缺失已偏離原訂之立法目的，實應廢除。
二、新制度概念圖
（一）起訴監督之審查分流模型
（圖：起訴監督之審查分流圖）
本文認為，在不大幅變更我國刑事訴訟體系之前提下，建立一事後之外部 審查機制應為最佳模式。蓋依本章第三節之監督模式分析，由外部機關做起訴 後之監督為各國最普遍的監督模式，按基於控訴原則，法官為中立性之角色而
偵查
起訴
簡易案件 不須審查
一般案件
審查庭 原則：需要審查 例外：被告放棄
重大案件 專庭
緩起訴 強制審查
不起訴
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檢察官負有起訴之任務，故「起訴之決定」仍為檢察官所為，相關監督皆屬事 後之審查程序；此外，為達到確實之監督效果，則交由外部之機關為審查，避 免同一系統內之互相包庇，以杜絕相關爭議。
1. 簡易案件
就目前既已正式實施審查庭之制度，依現行法已有實行「起訴審查」之項 目。惟審查庭所排除之簡易案件、重大案件（如：社會矚目案件，詳細請參考 第三章第五節）亦應有相應之審查。就簡易案件而言，是否需要做起訴審查，
依目前之文獻討論學者多認為無必要，蓋簡易判決程序以事證明確為前提（刑 事訴訟法第 449 條第 1 項），且法院若認為「顯不足認定被告有成立犯罪之可 能」，應依第 452 條、第 451 條之 1 第 4 項但書第 3 款，轉為通常程序審判，
再依第 161 條第 2 項裁定駁回檢察官之起訴。如此，為兼顧簡易案件之立法目 的，若有事證不明確之情形，法院應將其轉為通常程序，由審查庭做檢察官提 出之證據篩檢，故原則上簡易庭不須為起訴監督，應無疑問。
2. 一般案件
目前實施之審查庭乃就一般案件為起訴審查，其優點為審查庭可使審查標 準較一致化，蓋傳統的審判模式，案件起訴後就隨機分案，此後直到宣判，都 由同一位法官負責，若法官欠缺經驗就要花費相當多的時間，一旦漏未審查，
就會形成誤判、不當之駁回或補正通知。而在法官人力有限的情況下，如能透 過審判流程的變革，將簡單但繁瑣的審查工作交由一組人員，應可使標準更明 確。再來，可解決同一法官審查又審判之疑慮，法官之中立性較受到保障，按 審查庭係於審理庭前由一組法官先為審查，之後審判之法官較不會受到心證的 影響或產生預斷。最後，為解決起訴審查程序定位不明之問題，於審查庭為審 查即有獨立之程序，並非模糊附著於準備程序、第一審言詞辯論中。
起訴審查原則上乃為保護被告權利而設，惟於外國法中多有設計被告可放 棄此一權利，如前揭：於美國法中只有非輕微之案件及被告未放棄預備審問程 序時，才有此程序之適用，故其於偵查階段中，保護被告免於起訴的程序，乃 被告的權利而非義務，原則上除非被告放棄，否則刑事訴訟必經過此一程序377，
377 彭國書，起訴監督制度之研究，國立臺北大學法律學系碩士班論文，2003 年 8 月，頁 160-‐‑161。
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亦採取原則必須審查，例外可為放棄之模式。亦有學者認為，公訴權行使之對 象乃係被告，而一經公訴之提起，被告即有應訴之義務，自不免於往來奔波之 苦，至若心理、經濟、名譽、信用等內在與外在之負擔，猶屬餘事，其核能不 慎重？是在強化當事人主義之訴訟構造暨人權保障之現行法下，程序之開啟、
發展既以當事人之攻擊、防禦、即以追求自己一方之利益為原則，為尊重被告 人權，公訴權之行使自應以被告之立場思考，而將之與被告之防禦權相對應加 以理解始屬正當，非單純以法院之立場解決訴訟問題378。
本文認為，既然就立法宗旨而言，起訴監督之設計乃被告之權利，其應可 決定是否放棄，蓋被告應有選擇「起訴被駁回」或試著爭取「獲得無罪判決」
之決策權。換言之，若被告堅信自己無罪，審查庭應不必就顯不足認有成立犯 罪可能之案件做駁回，使其僅產生一實質確定力，讓案件跳過審查之後由審判 庭下無罪判決、獲得既判力，應為較保護被告之作法。反之，若被告認為自己 有罪，欲迅速終結審判程序而越過審查之程序亦為可支持。我國之刑事訴訟已 往「當事人進行主義」之方向推行，當事人有一定之程序選擇權，近年來於民 事訴訟法及刑事訴訟法皆有相當之修正，本文認為使修法方向與當前刑事訴訟 模式相符，參酌美國法使被告有選擇是否適用審查之模式有其實益，惟原則上 若被告未明確表示放棄，仍應實行審查。
3. 重大案件
重大案件之定義，本文認可參考《通訊保障及監察法》中關於重罪之劃分 標準，即該法第 5 條第 1 項所列之 18 款罪名；另外或可參考《證人保護法》
中第 2 條所列之 17 款罪名做為是否為重大案件之標準；或參考《檢察機關辦 理重大刑事案件注意事項》第 2 條所列 17 款事由做是否為重大案件考量。
至於專庭之設置及人力如何分配，應可由法院內部做調整379。法國於 2000 年 6 月 15 日通過之刑事訴訟法，對重罪案件的預審進行改革，主要內容為廢 除重罪案件的二級預審制，即重罪案件不需要由上訴法院預審庭進行預審，而 由預審法官預審後直接作出是否起訴的裁定，只有在針對預審法官的裁定提出
378 林永謀，刑事訴訟法釋論（上冊），國家圖書館出版，2006 年初版，頁 193。
379 於法國法，在進行一級預審中，預審法官在收到檢察官提交的起訴書後，經審查認為對案件 有管轄權，應按照法律規定，進行一切他認為有助於查明犯罪事實的行動。對於複雜且龐大的案 件，可以有多位預審法官聯手承辦。參陳淳文，法國刑事預審制度演變之研究，歐美研究，第 26 卷第 3 期，1996 年 9 月，頁 130。
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上訴或提審的例外情況下才向重罪法院起訴380。我國可仿效法國法將重大案件 原則上交給專庭法官（類似法國法之預審法官381），蓋其較具備專業性及可有 統一之標準，就相對較少之案件不僅可做更詳實之審查，同時亦可給予被告更 多之程序保護。就專庭為公訴審查之部分，是否可搭配相關之強制處分令狀審 查等設計亦值得研議。
（二）審查分流分析
司法機關在推行某項政策時，首應嘗試以管理學上「SWOT」分析模式382，
司法機關在推行某項政策時，首應嘗試以管理學上「SWOT」分析模式382，