國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
定之案件占起訴後判決確定案件百分比。其公式為：判決有罪人數（含科刑及 免刑）/(判決有罪人數+無罪人數+管轄錯誤人數+應歸責於檢察官之免訴、不 受理人數)*100%。其中應歸責於檢察官之免訴或不受理案件，係指案件符合刑 事訴訟法第 252 條規定應予不起訴處分，但檢察官仍予起訴，且經法院判決確 定為免訴或不受理者。若起訴人數多、判決有罪確定之人數少，會造成辦案維 持率低之結果218。由上述計算可知檢察官之起訴若有罪確定之人數少會影響其 當年度考績，如此績效考核應可歸類為檢察官起訴後、內部之監督，避免檢察 官濫行起訴降低辦案維持率。
第三章、我國起訴監督制度
第一節、起訴審查之制度沿革
近代之檢察官制度始於法國，大革命前即已存在，於西元 1355 年 12 月 28 日正式設置於法國刑事訴訟程序制度中。14 世紀隨著王權之擴張，檢察官成 為國王之官吏，最初乃行使基於國家（國王）之利益而為罰金之收取及沒收執 行等職務，於後附屬於法院，負有社會客觀性利益代表之任務，而受理一般之 告訴、告發，並為犯罪之偵查及進行對犯人之追訴。革命後，1808 年制定之
「治罪法」（法國舊刑事訴訟法），雖亦認為其為廣義司法機關之一部，但僅賦 予公訴之提起及實行、即維持其為公訴官之原告地位，除現行犯等特殊情況外，
並不給與偵查之權，而將審判前之階段，另設置中立的預審法官非公開的進行 糾問性的偵查，將偵查（預審）與追訴分離。所謂之「強制處分權」在預審法 官，於此，檢察官之地位實乃行政官（司法行政官）219。
迨 1877 年德國所制定之刑事訴訟法，雖亦繼受此一制度，但德國則要求 檢察官對犯罪嫌疑者有利及不利之證據均應蒐集220，並強調此一客觀性義務結 果，檢察官遂成為廣義之司法官或準司法官，德文之檢察官（Staatsanwalt）， 其字面上之意，為國家之代理人，故不認檢察官為當事人（Partei），而前述預 審依賴之必要性在德國由是降低。德國此一刑事訴訟法上之檢察制度為 1922
218 參葉耀鵬、李復甸，監察院調查報告，檢察官績效案調查意見，2013 年，頁 4。
219 林永謀，刑事訴訟法釋論（上冊），國家圖書館出版，2006 年初版，頁 132。
220 德國刑事訴訟法第 160 條第 2 項。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
年（大正十一年）之日本舊刑事訴訟法所繼受（於此之前以法國法為模範）， 並亦如德國，將檢察官配置於法院，成立所謂「檢事局」，關於重罪，預審係 必經之程序，輕罪則任意。迨第二次世界大戰之後，日本刑事訴訟法因改採英 美制度，當事人主義之觀念乃被接受，檢察官與被告係對立之「當事人」，此 一理解遂成一般化221。
中國於清宣統二年完成之刑事訴訟律（未經施行）與辛亥革命後之舊高等 審判廳以下各級審判廳試辦章程，以及於民國十年北京政府頒布之刑事訴訟條 例，固亦設有「預審」制度，然現行刑事訴訟法於民國二十四年制訂時，雖係 直接參考上述之日本刑訴法，但依循北伐成功後民國十七年舊刑事訴訟法之立 法，不設預審法官，而將預審法官之職權移予檢察官，此亦所以我國之檢察官 異於他國，不僅為公訴官，且係偵查之主體，及至釋字第 392 號解釋與緊隨其 後之民國八十六年以下之刑事訴訟法修正，使因「質」的變化而使我國檢察官 更符合於訴訟法當事人之性格222。
我國於 2002 年訂定起訴審查制，惟起訴審查制度之最大功能為監督檢察 官之濫行起訴，其最早係源自於「預審制度」之構想。「預審」就字面上而言，
即為進入審判程序以前，先由法官預就犯罪事實為審查，而台灣之刑事訴訟法 初期乃仿效日本、德國刑事訴訟法之預審程序，簡介如下。
一、日本
1890
年刑事訴訟法台灣第一部現代意義之刑事訴訟法典，是日本 1890 年制定的「刑事訴訟 法」，當時已開始關心德國刑事訴訟法的內容，惟因時間緊迫，仍大致依循「治 罪法223」所訂的法國刑事訴訟程序224。亦即採取以檢察官為原告進行控訴，與 被告（及其辯護人）在公開的法庭上互相攻擊防禦，而由法官居中為審判的三 面關係。但在偵查、起訴、公判之間，存在著「預審程序」，由預審法官就重 罪或雖輕罪但有必要的案件，不公開地依職權蒐集證據、訊問被告等，以補檢
221 德國之預審制度於 1975 年刑事訴訟法修正時廢除，日本之預審制度於 1947 年（昭和二十 二年）之「關於刑事訴訟法之應急措置法律」予以廢止。林永謀，刑事訴訟法釋論（上冊），國 家圖書館出版，2006 年初版，頁 132-‐‑133。
222 林永謀，刑事訴訟法釋論（上冊），國家圖書館出版，2006 年初版，頁 133。
223 日本所制定的首部現代刑事訴訟法典，乃 1880 年與刑法同樣以法國為藍本的「治罪法」。
224 井ケ田良治等，日本近代法史，頁 137；轉引自王泰升，台灣法律史概論，元照出版社，四 版，2012 年 9 月，頁 252。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
察官不易使用強制方法詳查案情，以及審判程序繁雜有欠敏速之弊225。有學者 認為該項預審為前近代糾問主義之遺留226。
日本 1890 年刑訴法的內容，在台灣受到不少特別法的修改。1899 年律令 第九號，即規定檢察官得依據台灣人及清國人犯罪案件的輕重難易，請求預審 或直接向法院提起公訴。換言之，就原應經預審的重罪案件，台灣的檢察官可 自行扮演預審法官角色，逕行提起公訴，又預審法官與判官皆有對人、對物之
「強制處分權」227。
二、日本
1922
年刑事訴訟法此部新的刑事訴訟法典於 1924 年 1 月 1 日施行，其雖參酌德國 1877 年刑 事訴訟法及 1908 年、1920 年草案而制定，但原有法國法的影響並未完全消除。
與舊法相比，已較伸張被告防禦權，制肘檢事及預審判事的權力。例如：預審 程序主要目的，已改為審理被告案件以決定應否移付審判；預審中得隨時選任 辯護人，辯護人於預審中得隨時請求預審判事為必要之處分。新刑事訴訟法有 意減低預審判事的糾問色彩，提高當事人對抗原則的落實程度228。
三、
1935
年中華民國刑事訴訟法戰後，自 1945 年 10 月 25 日起成為台灣第三部現代意義刑事訴訟法典者，
係中華民國政府於 1935 年與中華民國刑法同時制定的「中華民國刑事訴訟法」， 主要採德國式的刑事訴訟程序。國民黨統治後施行的 1935 年中華民國刑訴法 內容，幾乎是日本 1922 年刑訴法加上台灣殖民地特有的刑事特例規定，日本 刑訴法與中華民國刑訴法的內容相當接近，兩者間的某些重大差距又恰好被日 本在台灣的殖民地特別刑訴法所填補了。按未受法國法影響的中華民國刑訴法 不採預審制，而將預審法官的職權交由檢察官行使，因此檢察官擁有傳喚、拘 提、羈押、搜索、扣押等強制處分權。日本刑訴法上預審法官的職權，在台灣 剛好已大幅度被檢察官取代，預審制度明顯萎縮229。
225 王泰升，台灣法律史概論，元照出版社，四版，2012 年 9 月，頁 252。
226 洪遜欣撰，台灣省通志稿卷三政事司法篇，台灣省文獻委員會編，第二冊，自刊，1950 年，
頁286-‐‑289。
227 王泰升，台灣日治時期的法律改革，聯經出版，初版二刷，2010 年 5 月，頁 97-‐‑98；台灣刑 事令第一、七條。
228 王泰升，台灣法律史概論，元照出版社，四版，2012 年 9 月，頁 254。
229 王泰升，台灣法律史概論，元照出版社，四版，2012 年 9 月，頁 255-‐‑256。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
四、
1967
年刑事訴訟法前揭中華民國刑事訴訟法於 1967 年經全文修正且更名為「刑事訴訟法」， 成為現行法，也是台灣第四部現代刑法典。其並未更動就刑訴法所採取的訴訟 審理原則及整個程序的架構，但已修改許多條文。從法律史的角度，既然中華 民國將檢察官視同法國制的預審法官，並享有其強制處分權，則相對的應有如 同日本 1922 年刑訴法般，允許犯罪嫌疑人得於「預審」中選任一位有權請求
「預審法官」為必要處分或得檢閱卷宗及證物的辯護人，但卻直到 1982 年，
才准許選任一位法律上幾乎等於是擺設的「蠟像」辯護人在偵訊現場230。
1967 年刑訴法在國治晚期高頻率的修正，反映 1990 年代以降台灣的政治 民主化及刑訴相關學說的多元與活潑，也在其推波助瀾之下而有 2002 年及 2003 年刑訴制度大變革231，這兩年的修法共變動百餘條文，並解構原來的訴訟 架構基礎，從原來德國式的訴訟架構，朝向兼採美國式的「改良式當事人進行 主義」發展。我國目前之起訴審查制度亦係於此時建立，蓋廢除預審制度後，
檢察官之權力大大提升，亦毋寧說，檢察官權力之提升漸也使預審制度之衰落，
兩者相互影響，然如何監督與制衡檢察官之各式權力，直至今日仍為現今司法 實務運作上之難題。
五、釋字第
392
號解釋：檢察官身份之確認檢察權乃係一具積極、主動特性之國家權力，而檢察權行使之目的，在於 實現國家刑罰權，過程中伴隨強大之強制處分權，對人民之自由權利構成潛在 之威脅，另基於「檢察一體」之原則，各層級之檢察官乃以上命下從為手段，
以有機協力為目的，所構成之一體化檢察組織。從而檢察權具有行政權之性質，
應無疑問。
有認為採檢察官之地位為「行政官」，蓋主要係根據法院組織法之規定，
檢察機關內部組織仿效行政機關，採行「階層式建構」，因而有上命下從之規 定。此外，上級檢察首長還有職務承繼權與職務移轉權，得親自處理下屬檢察
230 王泰升，台灣法律史概論，元照出版社，四版，2012 年 9 月，頁 256-‐‑257。
231 王泰升著、法務部編，台灣檢察史：制度變遷史與運作實況，法務部出版，2008 年 1 月，
頁87-‐‑92。