法治國家的原則，已經必須儘量的延伸到傳統行政法學所重視 的法律行為之外的行政事實行為（非正式行為）之上，已經是逐漸 的獲得了學界的重視，由最早的援引誠信原則，一步步而擴大，應 使用其他拘束公權力的公法原則來拘束所有公權力與人民之間的溝 通與調解行為，以成就「非正式的法治國家」。
行政爭議源出於行政程序過程之中，雙方產生歧見，也通常會
50 黃明陽，我國行政機關ADR理論之理論探討（下），同註45，頁34。
51 Stumpf, aa.O. (Fn. 48), S. 328；黃明陽，我國行政機關ADR理論之理論探討
（下），同註45，頁34。
延續到行政訴訟。因此，為了遵循現代民主理念所推行的合作行政
（對話行政）及審議民主，應當儘量拋棄過去、強調單方高權決定 的決策模式，由雙方在行政過程充分溝通，取得共識來解決此爭 議。這便是行政協調制度的重要性。
本文分析了幾種行政協調機制，包括事前協商、行政約定、行 政承諾、行政契約、行政指導等，都可以扮演著解決爭議的角色。
不過，由討論的結果也顯示出，儘管目前在法制上有部分已承認、
採用這些機制，但卻給予這些制度不少不必要的束縛。最明顯的例 子，莫如行政事前協商的重要性，已逐漸受到行政法學上的重視，
也強調了應當促使雙方接受協議的理念，但仍然無法形成得使行政 機關履行協商結論的法制理由；同樣的，對於行政承諾處分的存在 仍然不被普遍承認為法定行政行為種類之一；行政指導未有法律拘 束力，一樣形成此行政指導，未能成為行政協調有利制度的主要理 由。
凡此種種，都是已有行政程序法立法國家的行政協調法制不周 延所顯現出的現象。他山之石可以攻錯，在尚未制定行政程序法的 中國大陸，這都是值得加以宏觀思考的議題。
另外，美國ADR制度也是一個新興的解決爭議之制度，雖然 在我國及德國目前似乎還沒有被大力引進的必要性共識。但誠如史 同甫博士的分析，可以引用到大陸法系的行政法制中的若干機制，
例如：成立仲裁專職的行政機關及行政官署、靈活運用調解人、建 立公正、公立、有效率之鑑定人制度，都是可以嘗試進行的「制度 試驗」。不過，效果當然還有待深入的探討。
至於作為解決行政爭訟最終手段的法院，是為解決人民與政府 爭議的機關，固然是法治國家的最基本之分權結構。作為「定紛止 爭」的機關，法院獲得人民的信賴，敢將自身權利託付給法院來進 行行政訴訟，也是法治國家可喜的現象。然而，這種信任也不可過
度的擴張，一遇爭議，不尋求合意解決，便動輒提訟法院。如此一 來，法院的辦案負擔將如雪球的翻滾，愈來愈大。在行政機關一 方，本著依法行政及合理行使裁量權的義務，本也有不苛刻執法，
也不作放水、和稀泥的執勤義務。動輒對人民「法院見」，也是行 政恣意的濫權及違反民主的官僚行徑。因此，行政爭議雙方「以和 為貴」的進行協商，當是一個既符合法治國家理念及正確依法行政 的制度。
行政爭議最重要的是事實的澄清。拉丁法諺有一句名言：「你 們給我事實，我給你們法律（da mihi factum, dabo tibi jus）。」一 個賢明的法官必須有賴清楚的事實，才能作出正確的裁決，如果事 實不清，法官亦無法依職權調查清楚，此時當事人雙方的合意來確 定事實，甚至進一步來止爭息訟，也不失為司法正義。德國聯邦憲 法法院在上個世紀五○年代成立初期，便指出法治國家的法律秩 序，其任務之一就是避免產生訴訟，也因此會導引出法律授權明 確、可預見性等原則。52
而在行政訴訟也應當拋棄舊有「公權不可處分」的思維，因為 認罪協商機制，也將逐漸的成為世界各國刑事制度的主流，逐漸的 也會衝擊行政罰等制度。而法制上禁止行政訴訟的調解，但卻無法 阻擋雙方當事人在法庭外私下的和解與撤訟，這種所謂的「事實上 和解」，已是行政訴訟的常態，也必須和行政契約、行政承諾等制 度相互搭配，因此，行政爭議的解決可以分為行政程序與行政訴訟 兩個階段，也有必要在概念與功能的一致性方面加以整合。綜上所 論，要將「趨異求同」，獲得共識，是「求和」的必要手段。這是 現代民主國家要將傳統行政機關的思維及行使職權的方式，作幾乎 是整體結構式的改變，讓人民在與行政機關有任何來往的案件（由
52 BVerfGE 3, 225/237; Eich, aaO. (Fn. 22), S. 12.
目前所專注的集中在「申請許可」或涉及「行政罰」，逐步擴張到 盡可能所有案件，都可以把這種「求和」的精神納入，這是行政協 調法制最重要的推動力，幾乎衝擊了現有行政程序法的結構，當然 也是一個工程浩大的行政法制改革。不過，民主理念推動的時代巨 輪，總是一步步的挑戰現有的法制，尤其是對行政程序法還只有極 簡單立法的國家（如：南韓、日本），以及正在積極立法的國家
（如：中國大陸）53，如要建立這種符合新時代精神的法制，就有 更少的阻礙，可以放開韁繩，來把這些理念付諸實現。
53 特別針對中國大陸而言，在政治上更是需要這種機制。同時，更沒有必要遽
然否定協調的必要性。我們不妨從較高的視野，來認定「溝通」的重要性。
可 以 將 大 陸 的 「 政 治 協 商 制 度 」 來 作 為 一 個 例 證 。 面 對 著 國 家 有 廣 大 的 領 土、眾多人民及國家發展的多方面因素考量，中國也變成一個最難治理的大 國家。如何能夠把執政當局的施政構想，與在野的人士相互溝通，取得一致 的立場，從而使國家政策能夠最無阻礙的發展，中國大陸「政治協商」的制 度 ， 從 中 央 到 地 方 （ 直 到 縣 的 一 級 ） ， 全 國 共 有 三 千 餘 個 這 種 「 政 協 組 織」。這是世界上各國所沒有的「政治協商」的機關與制度。顯示「協商」
制度在中國大陸政治體制上的重要性。縱不論大陸之政治協商會議之制度有 否 流 於 形 式 或 是 僵 化 ， 但 是 此 制 度 之 本 意 乃 是 盡 可 能 破 除 國 家 上 與 下 的 隔 閡，讓民情能上聽、下情可上達，故中國大陸更應該比世界各國更重視人民 與行政機關「協商」的重要性。政治事務如此，行政事務亦然。各個行政機 關本著「為人民服務」的宗旨，儘量與人民進行協商，也符合現代國家「服 務行政」的理念。本於此，中國大陸也應該要有比德國、臺灣，甚至美國，
更大的思想動力，來大幅度的引進國外先進，有效率、有可行性的各種行政 協 調 的 機 制 。 關 於 大 陸 政 協 的 制 度 ， 可 參 照 王 士 如 主 編 ， 中 國 憲 法 學 ， 頁 167，1993年4月。