杜哈部長會議如上所述是多邊政府採購談判之一個重要分水 嶺，由於該次會議之決定，GATS政府採購談判確定與杜哈回合成 為命運共同體，而原來占上風的政府採購透明化談判反而被擱置。
不知是否因為兩者消長的原因，始終對多邊政府採購談判甚有企圖 心之歐盟，也自杜哈部長會議後開始增加其在GATS規則工作小組 中有關政府採購議題之投入。
歐盟其實向來就是支撐GATS政府採購議題使其不致被移除於
58 不過也有論者以為複邊政府採購協定之所以不易擴大參與進而變成多邊化，有
另外兩個場域同時處理政府採購議題，可能也是原因，蓋成員可藉口另兩個多 邊場域較適合此議題之談判。ARROWSMITH, supra note 21, at 443.
59 Communication from Singapore, Non-paper on GATS Article XIII (Government Procurement), JOB(03)/216 (Dec. 1, 2003); Communication from Hong Kong, China, Questions on the Proposed Framework on Government Procurement of Ser-vices under the GATS by the European Communities, JOB(04)/130 (Sep. 17, 2004).
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談判桌外之重要支柱，只是過往其多半止於呼籲會員重視此議題罷 了，直至杜哈部長會議後，才開始有體系地逐步提出具體提案，所 引發的討論當然也就不可同日而語。
歐盟至今最完整的提案──「GATS政府採購附件」草案，如 前述已具備協定文字的雛型。乃歐盟綜合其歷年的提案，並加入對 其他會員相關批評之回應所完成者60。由於香港部長會議宣言要求 GATS政府採購談判應集中討論會員之提案，在沒有其他會員提案 的情形下，顯然沒有會員能迴避討論此份提案。只是本提案驟然訴 諸完整法律文字的作法，彷彿是歐盟要獨力將談判一步推往終點，
這也使得有意拖延此談判的開發中國家十分反彈61。不過也正因為 此份提案在形式上十分接近最後可能被採納的法律文件形態，
GATS政府採購談判若依之進行，則完成的機會大增。
以下即分為八個重點說明「GATS政府採購附件」草案之內 容，同時比較其與複邊協定，即新出爐的二○○七年政府採購協定 之間的異同，進而瞭解其設計之合理性。
一、概說：目標及定義
「GATS政府採購附件」草案共分十七個標題，架構上大致對 應二○○七年政府採購協定第一條至第十八條之內容。
60 Annex to the GATS on Government Procurement, in WTO Doc. S/WPGR/W/54, p.
7 (June 20, 2006).
61 如以巴西、墨西哥為首的開發中國家，即再次重申GATS第13條授權之談判並
不包括第2條、第16條及第17條事項，而埃及也坦言在會員對第13條之談判授 權範圍沒有共識前，驟然進行具體文字的討論只是徒費力氣。類似立場之開發 中國家尚包括巴基斯坦、委內瑞拉、古巴、阿根廷及多明尼加。WTO Working Party on GATS Rules, Report of the Meeting of 21 June 2006, WTO Doc.
S/WPGR/M/56, paras. 44-45, 48-49 (Jul. 4, 2006).
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標題一為「目標」，敘明依據GATS第十三條第二項之規定，
會員同意採納此附件，以便進一步闡述GATS有關影響政府採購之 措施的規定；此外，對於會員爭論不休的問題，即有關本談判是否 包括市場開放、國民待遇、最惠國待遇一節，也開宗明義地表示儘 管GATS所有的條文均適用本附件所規範之事項，但GATS第二 條、第十六條及第十七條僅在另有規定的情形下才適用之62。
標題二為「定義」，僅有「商業服務」、「限制性招標」、
「多次使用名單」、「預定購案之公告」、「採購機關」、「補償 交易」、「公開招標程序」、「選擇性招標程序」等八項，分別 對應二○○七年協定第一條之(a)、(g)、(i)、(j)、(n)、(k)、(l)及(p) 款63。惟就採購機關之規定，當然不是指政府採購協定之機關清單 中之所列者，而是指會員於特定承諾表中所載之有關服務採購之承 諾所涵蓋者。
二、適用之範圍與除外事項
標題三雖名為「適用之範圍」，但結構上與二○○七年協定第 二條並不相同，並未包含採購契約估算之規定，該部分在本附件 草案是與門檻金額之規定另併列於標題七「門檻金額與估算規 則」64。
適用之採購措施
標題三下有六段規定（編號為第三至八段），第三段明文規定 本附件所適用者為採購機關有關採購之「法律、規則、要求或任何
62 Id. Title 1.
63 Id. Title 2; 2007 GPA, Article I.
64 Annex to the GATS on Government Procurement, Title 7.
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作為」與一九九四年政府採購協定之「法律、規則、程序或實務」
（此部分文字，自東京回合規約至今未曾變動）或與二○○七年協 定以「措施」一詞以貫之的規定均不盡相同。不過對於所謂的「政 府採購」，倒是承襲GATS第十三條有關之定義，即「為『政府目 的』（governmental purposes）而採購服務，且非為商業性轉售
（commercial resale）或是為了商業銷售而提供服務」，因此與二
○○七年協定此部分之規定近似，蓋後者已將GATT第三條第八項 及GATS第十三條第一項有關政府採購之定義整合納入65。
對於可能會發生適用爭議的採購，如所採購者不僅有服務，且 亦含有貨物；或者不只一種服務，而是涵蓋數個部門的服務，本附 件是否有其適用，以及應如何適用的問題，標題三均有所解答，原 則上是以採購的主要部分（predominant）為認定基準66。換言之，
附隨的貨物價值若未超過服務部分，則仍屬於應適用本附件之服務 採購，不過若本質上是貨物採購的契約則不然67；此外所採購的服 務跨越數部門時，只要該數部門皆為會員依本附件所承諾者，則整 個採購仍適用本附件，惟本附件定有不同的義務規定時，應適用主
65 See 2007 GPA, Article II.
66 Annex to the GATS on Government Procurement, Title 3, paras. 4, 7.
67 Id. para. 4. 此部分之文字係歐盟仿照東京回合政府採購規約第1條1項a款之文 字而來的。WTO Working Party on GATS Rules, Communication from the Euro-pean Communities, WTO Doc. W/WPGR/W/48, para.18 (May 11, 2004). 東京回合 政府採購規約第1條第1項a款規定：“This Agreement applies to any law, regula-tion, procedure and practice regarding the procurement of products by the entities subject to this Agreement. This includes services incidental to the supply of prod-ucts if the value of these incidental services does not exceed that of the prodprod-ucts themselves, but not services contracts per se.” Tokyo Round Government Procure-ment Code, supra note 44。
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要服務部門所依循之規範68。
列入「額外承諾欄」的機關採購
由於歐盟提案的設計是由會員將其願開放之服務採購市場列入 服務之特定承諾表中，並非像政府採購協定有所謂的機關清單臚列 開放之採購市場，故本附件無疑地，得對此種開放如何呈現於承諾 表中有所交代。第五段因此明文規定會員得根據GATS第十八條
「額外承諾」之規定，就上述適用範圍內有關的措施進行諮商並載 入承諾表。此項規定代表歐盟已揚棄其最先建議增列一欄──即所 謂「政府採購」欄的立場69，而改為直接利用現有之「額外承諾」
欄。這項改變雖不見得大幅簡化填表的技術，但多少減輕不願開放 之會員的填表負擔，同時亦降低該等會員被迫開放的壓力。倘若依 歐盟原來增列一欄的提案，則不擬開放政府之服務採購市場的會 員，需於此欄重覆填寫「不予承諾」70，而未來於服務貿易之回合 諮商時，亦需面對此等未承諾部分之開放壓力；反之，既為「額外 承諾」，不開放者當然毋庸填寫，同時，回合談判時，似乎也較可 理直氣壯地不提出額外承諾71。惟無論如何，此項調整起碼已獲得
68 Annex to the GATS on Government Procurement, Title 3, para. 7.
69 WTO Working Party on GATS Rules, Communication from the European Commu-nities, WTO Doc. S/WPGR/W/42, para. 7 (May 22, 2003).
70 不過，先前歐盟亦曾表示對於完全不為政府採購承諾者，究竟是於此新增欄位
不填寫「不予承諾」或是留予空白，歐盟並無定見。WTO Working Party on GATS Rules, Report of the Meeting of 20 September 2004, WTO Doc.
S/WPGR/M/49, para. 33 (Oct. 27, 2004).
71 此點純屬心理作用，回合談判時「要求與回應」（request and offer）的內容本 無任何限制，只是有趣的是某些會員一方面不願開放市場，另一方面卻又不願 承認己身不支持自由化，故承諾表盡可能地看起來不是那麼明顯地不自由化，
對此類會員而言，顏面上較易接受。
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瑞士之支持72。
將服務之政府採購談判結果列入「額外承諾」，對於部分開發 中國家堅持將GATS第十三條有關政府採購之內建談判解讀為不包 括有關「最惠國待遇」、「市場開放」、及「國民待遇」談判之立 場，也有語意上反制的效果，因為第十八條明文無須依第十六條、
第十七條載入承諾表之措施，可依談判而載入「額外承諾」欄，是 以既列入「額外承諾」，即表示其非屬第十六條、第十七條之措 施。只是可想見未來會員進行談判以載入承諾表之影響服務採購之 措施，不外就是限制外國廠商參與政府之服務採購市場的措施，故 不太可能與第二條、第十六條、第十七條所規定之措施完全無涉，
更何況本附件之標題六既明文規定「國民待遇」與「最惠國待遇」
為本附件之「一般原則」，實在很難在此強辯載入「額外承諾」欄 之措施即無涉最惠國待遇、市場開放、國民待遇義務，反不如主 張：縱然是與國民待遇、最惠國待遇有關之措施，若無須依第二 條、第十六條、第十七條規定填寫入承諾表（譬如在政府採購方 面，因第十三條第一項之規定而致此結果），則仍可依第十八條規 定進行談判並載入承諾表之「額外承諾」欄73。
合法例外：最惠國待遇豁免
歐盟過去有關政府之服務採購的提案，除了開發中國家如上述
72 WTO Working Party on GATS Rules, Report of the Meeting of 21 June 2006, WTO Doc. S/WPGR/M/56, para. 43 (July 4, 2006).
73 不過歐盟並沒有利用這樣的論點，而只是強調香港部長會議既然要求在此議題
上，會員集中討論相關提案，目前又沒有太多不同的提案，如何可謂工作小組 無權限討論涉及市場開放的提案。Id. at para. 51. 或許歐盟以為繼續與開放中 國家在第13條的語意上纏鬥，並不會有什麼具體的結果，寧可主張第13條第2 項所授權之談判一定有一些內容可談，不是因第13條第1項而暫被排除適用之 第2條、第16條、第17條，就是其他的條文，否則此授權豈不成空。Id.
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與之對立外，也未獲得已開放國家、特別是政府採購協定之締約成
與之對立外，也未獲得已開放國家、特別是政府採購協定之締約成