本節將探討政策工具選擇理論及影響政策工具選擇之因素，說明 如下：
壹、政策工具選擇的重要性
Hood(1983)指出政策工具選擇即工具重組(retooling)之現象。
Schneider 和 Ingram（1990a）指出政策工具之選擇足以影響標的 人口對政策之認知與行為，因此，政策所選用之工具及工具本身所依 存之理念，對政策達成使命之重要性並不亞於權力和影響力之行使。
政策制定者用以解決問題的各種工具往往侷限在他們的印象 (Howlett &Ramesh,2003)。政策工具選擇如何選擇涉及政策問題如何被 界定（Rist,1998）。
Peters（2002）指出政策工具選擇是以適當的政策工具來解決界定 明顯的政策問題，亦即假設每一種政策工具都有固定的性質。
綜上所述，由於政策工具選擇在政策執行中佔據著重要地位，其 重 要 性 歸 納 有 以 下 三 項 （ Hood,1983 ； Howlett & Ramesh,2003 ； Peters,2002；Rist,1998；陳振明，2004） ：
一、政策工具選擇是實現政策目標的基本途徑
政策工具是達成政策目標的手段。要實現政策目標，必須以各種 政策工具作為媒介，有效的政策工具是實現政策目標的基本途徑。
二、政策執行本身就是政策工具選擇的過程
政策執行是一個複雜的過程，它包含了一些基本環節或一系列的 功能活動，而這些活動的完成必須依靠一些必要的執行手段。在特定 背景下，一些政策工具會比另一些工具更有效；而一種工具失效後，
就要轉變為其他工具。政策執行活動作為一個動態過程，就其本質而 言就是一個針對具體情況對各種執行工具不斷做出選擇的過程。
三、政策工具選擇是政策成功與否的關鍵
自 20 世紀 70 年代以後，西方國家面臨的政府危機，主要就是傳 統的政策工具失靈。當代西方政府改革運動正是致力於政策工具的重 新選擇而獲得成功。可見能否選擇恰當工具是政策成功與否的關鍵。
貳、政策工具選擇理論
Schneider 和 Ingram（1997）指出：政策工具之選擇其實反應了 決策者對標的團體的假設與偏見。
Evert Vedung（1998）認為政策工具就是政府運用權力的一套工 具，企圖獲得對社會變遷的支持與實現，或避免其發生。
Bruijn 和 Heuvelhof（1998）提出在政策工具選擇過程的基礎上有 關治理的型態分成三個層次，如表 310。
表 310 治理的三個層次
治理的類型 特徵
目標已設定
視結構和過程而定 操作型：利用工具
接受網路結構 目標已設定
視結構和過程而定 戰術型：巧妙地利用工具
開發網路結構
依條件變化而不斷設定目標
典型的後治理（metagovernance）
改變結構和過程 網路型：改變網路結構從而
改變政策制定過程（戰略的）
結構和過程的差別失去意義 資料來源：Bruijn,H.A., ＆ Heuvelhof, E. F. T. (1998: 75).
政策目標的達成必須選擇適當的政策工具，來激勵標的人口或執 行機關採取有效的行動(李允傑、丘昌泰，2003)。
Woodside（1986）亦指出政府並不是能夠就各種可能的政策工具 中毫無限制的從政策工具箱中加以選擇取用。
Moon 和 Welch (2000)從國家中心說的價值立場出發，認為一般 政府治理流程應該涵蓋三項主要的職能：
（一）設計的職能（design capacity）―指的是治理單位制定提供服 務和生產財貨之規則的能力，其設計內容必須考量到通路、
價格、品質和數量等四個基本要素。
（二）生產的職能（production capacity）―指的是治理單位提供 服務和生產財貨所能夠運用之人力、資源、技術及專業經驗 的能力。
（三）維持的職能（maintenance capacity）―指的是治理單位能否 運用反饋系統評估並改善方案設計與產出之間的連結能 力，包括監督、評估及落實等三種能力。
評價治理工具的優劣必須從策略角度，考量國家能力，社會文化 結構和不同的社會價值觀，政策共同體中的社會關係，使工具的特 性、政策議題、系絡因素和目標群眾相互適配 (Bagchus,1998；
Peters,2000)。
丘昌泰 （2000） 指出政策工具的選擇可以從兩個指標來加以觀察：
（一）國家能力（state capacity）的高低程度：
係指政府機關影響社會行動者之能力。
（二）政策次級體系（policy subsystem complexity）的複雜性程度：
政府機關執行政策所必須面對行動者的複雜性程度。
國家能力有高有低，政策次級體系也有高有低，兩者交叉的結果 形成四個象限，如表 311：
表 311 政策工具選擇模式
政策次級體系複雜程度
高度 低度
高度 市場工具 管制工具 國家
能力 高低
低度 自願工具 混合工具
資料來源：丘昌泰（2000：82）。
王紹光、胡鞍鋼(1994：56)認為，只有中央政府才能代表國家的偏 好，同時將國家職能區分以下四種能力：
（一）汲取職能(extractive capacity)：是指國家動員民間社會經濟資 源的能力，國家汲取財政職能(簡稱國家財政職能)集中體現 國家汲取職能，其是最重要的國家職能；
（二）導航職能(steering capacity)：是國家引領民間社會經濟發展 的能力，穩定經濟成長，實現經濟發展目標。隨著經濟發展，
科技進步，經濟組織日益複雜，社會化生產日益廣泛，這種 職能對現代國家越來越重要；。
（三）合法化職能(legitimization capacity)：是國家對個人、團體行 為建立法律規範，以協調利益團體衝突，在屬民中製造共識，
實現社會發展目標，進而鞏固其統治地位的能力；
（四）強制職能(coercive capacity)：是指國家運用強制與武力手 段、機構、威脅等方式，從事國防建設，維持社會治安，懲 治違法行為，以實現政治安定目標，維護其統治地位。
Peters和 Pierre（1998）指出政府治理有四項特色：強調網絡重要 性；從控制轉化為影響；整合公私部門資源；多元政策工具之使用。
林玉華（2002）認為政策工具的選擇過程並不是理性的模式，並 不能以客觀的理性加以描述，而是一個受到工具特性、問題性質、政 府過去處理類似問題的經驗、決策者主觀偏好、以及受政策影響的社 會團體的選擇，所影響的調適漸進過程，從下列幾個政策學習的論點 中可得知工具的選擇是學習的過程（林玉華，2002）：
（一）Sabatier 的政策取向理論
Sabatier 認為學習是有效執行政策的技術與過程的改進，政策學 習的發生，主要是因為政策網絡體認到應該實踐過去經驗中的核心價 值，學習的目標在改進政策的技術。政策取向的學習的過程，強調對 一個人的信念系統知覺的修正或改變。在政策次級系統中，參與者相 互設法影響政策的決定過程。政策宣導聯盟即為政策變遷的主要學習 機構。政策宣導聯盟包括參與政策規劃與執行的各級政府人員，以及 新聞記者、政策分析家、研究人員等。
（二）Peter 的社會學習
Hall 認為公共政策的學習乃為增進政府目標達成的手段。學習係 針對過去的政策結果與新資訊，經過深思熟慮，而調整政策目標或技 術，以便達成終極最佳的政府目標。強調內在思想是政策變遷的角 色，政府與社會的政策行動者都是重要的學習機構，社會的動力促使 政府學習、革新政策。
（三）Richard 的吸取教訓論
根據 Rose 的看法，決策制定者經常從知識社群學習到經驗教訓。
大部分的政策學習，係指有關於有效的學習政策工具。吸取教訓是一 種特定方式的學習，決策制定者可以從面對相同問題的其他縣市、區 域政府或中央政府學習到成功或失敗的經驗，使他能將本身的問題處 理得更好。
Weiss (1998)指出政策包括三個「理論」:問題理論、目標理論及 介入理論三個要素，此處理論的意涵並非經嚴謹科學程式所獲致具有 預測功能的理論，而指決策過程中，參與者用來描述現實世界的概念 架構，理論擔任的是解釋性及透視過濾的角色，以協助政策設計者處 理複雜，不確定及困難的政策事務。
Weiss（1998）認為清楚詳細地的瞭解並批判的檢視這些政策理論 內涵及其關係，可瞭解特定政策的結果，或提供有效達成政策的指 引，茲分別說明如下:
(一)問題理論(theories of the problem)
描述問題如何發展、設定問題的範圍、提供因果的解釋、說明問 題的來源及現今感受問題的經驗。問題界定是陳述有關問題的起源及 結果的因果論述，這些界定對於後續的行動有著明確的意涵。由於問 題界定對於未來行動有著後續的影響，問題的理論也會引發政治的衝 突，包括:如何界定問題，問題的責任歸屬等，而政策衝突的引爆,也 就是對於問題的因果關係有著不同的歸責及責任分配。
(二)目標理論(theories of desired outcome)
對當前問題較好的處理結果，分析未來所偏好的狀態，並說明哪 一個行動者及其行為較容易使這些結果產生。目標理論會因下列三種 情況的不同,對於決策者設計有效的介入方案有著重要的影響：
1.目標的類型
當目標理論具體，獲得廣大社會的支援，改變現狀的幅度不大 或者是屬於政府持續性的活動，那麼介入是較容易的;相反的，當目標 是象徵性，引發社會沖突，需要較大的社會變遷，屬於政府新的行動，
那麼介入是較困難的，需要較多的資源與技巧投入。
2.確認可能達成目標的行動者
標的行動者的特質是擁有政治權力，人數眾多，且具同質性(利 益較一致)，那麼設計有效的介入方案是較難的;相反的，若標的行動 者的特質是擁有政治權力較小，人數少，且具異質性，那麼設計有效 的介入方案是較容易的。
3.行動者的行為本質與結果的連結
標的行動者本身對其行為擁有有限的控制權例如，行動者的行 為是鑲嵌在制度、宗教等系絡之中，因此難以試圖影響其行為，在設 計介入上也就面臨挑戰。
(三)介入理論(theories of intervention)
政府的行動(或不行動)如何誘發有助於產生目標的行為，包括四個 要素:1.執行機關(誰必須介入 )；2.標的物件(誰的行為必須改變 )；3.
機制(如何介入 )。4.時間及地點(具體的社會介入在何時何地發生 ) 。 綜上所述，有關政策工具選擇理論，涉及選擇的過程，從政策問
機制(如何介入 )。4.時間及地點(具體的社會介入在何時何地發生 ) 。 綜上所述，有關政策工具選擇理論，涉及選擇的過程，從政策問