本節根據公共政策及教育政策相關文獻，分析教育政策執行的涵 義，探討影響政策執行的因素，歸納出影響校長培育政策工具執行之 因素，最後探討政策網絡與標的團體相關研究，作為本研究分析論述 之基礎。
壹、教育政策執行的涵義
1973 年普列斯曼和萬達夫斯基(Pressman and Wildavsky )針對奧 克蘭計劃( Okaland project)進行系統的研究，此後才開始從政策執行對 公共政策研究的影響(丘昌泰，2000)。
吳定(1996)在《公共政策》一書中，定義政策執行乃指政策方案 在經過合法化的過程後，擬定施行細則，確定專責機構，配置必要資 源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使政策方案付諸實行，
已達成預定目標或目的的所有相關活動之動態過程。
Sabatier（1999）在其主編的《政策過程理論》（Theories of policy process）一書中指出：早期很多偉大社會計畫正是基於對失敗的分析 考察，才產生了大量的執行研究成果。
政策之所以無法被有效執行，學校第一線教育工作者的過度負擔
（overload）雖然是問題之一，更主要的原因應該是政策制訂者根本 就太過於輕忽政策執行的困難度（Dyer,1999）。政策執行是政策過 程的仲介環節，是將政策目標轉化為現實的惟一途徑（甄貞，2005）。
政策執行是政策過程中具關鍵性的特徵，從執行問題中學習，增進以 較佳的方式來建構政策的學識，以確保獲得政策設計者所欲追求的政 策效能（Birkland，2001），政策執行力對於公權力與公信力均有深 遠的影響（林水波，1993）。
教育政策執行機構的組織特性及執行人員的有關素質，直接決定 著他們採取什麼樣的行動，是影響教育政策執行成敗的重要因素（袁 振國，2000）。陳寶山（2002）指出教育政策是公共政策的一環，公 共政策在謀求公共問題的解決，公共問題能否圓滿解決，則有賴政策 的有效執行。
綜上所述，政策執行乃指政策方案在經過合法化的過程後，擬定 施行細則，確定專責機構，配置必要資源，以適當的管理方法，採取 必要的對應行動，使政策方案付諸實行，以達成預定目標或目的的所 有相關活動之動態過程。
本研究所稱教育政策執行是指：教育政策的執行者為實現教育政 策目標、取得預期效果，在經過合法化的過程後，擬定實施計畫，確 定專責機構，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行 動，使教育方案付諸實行，以達成預定教育目標之動態過程。
貳、教育政策執行研究
政策執行研究的目的在於瞭解政策執行的狀況、政策產出的情 形，以及政策執行與政策影響間的關係。換言之，政策執行研究的焦 點先是瞭解政策執行幅度，亦即政策執行力的高低，進而探究影響政 策執行力的因素。
政策制定者「常常以為只要訂頒某項政策，他們所預期的改革就 會自動產生」（Grindle & Thomas,1991），由於基層人員的認知、
意向、能力皆會影響政策執行的成果，政策的設計必須要與基層人員 的慾望相符，政策目標較易達成。
綜觀政策執行相關研究文獻，政策執行的分析途徑自 1970 年代 發展至今，大致可分為三個階段：第一代的研究途徑基於由上而下
（Topdown approach）或向前推進（Forward mapping）的觀點；第 二代是基於由下而上（Bottomup approach）或由後推進（Backward mapping）的觀點；第三代則是融合前兩種成為整合途徑（Synthesis or Integrated approach）的觀點，政策執行研究的途徑主要有如下幾種
（Dyer,1999；Elmore,1978；Sabatier,1986；丘昌泰，2000；吳定，1996；
金太軍，2001；柯政，2005；陳振明，2001；曹堂哲，2005；）：
一、「由上而下」 (topdown)途徑
「由上而下」 (topdown)途徑或稱為「以政策為中心的途徑」或
「政策制定者」途徑。這種途徑假定，政策是由上層規劃或制定的，
然後，它們被轉換或具體化為各種指示，以便由下層的行政官員或職 員執行。
「由上而下」 (topdown)途徑又稱為向前推進策略( forward
mapping strategy)或理性主義模式，強調政策制定之與政策執行之分立 性，政策制定者決定政策目標，由政策執行者實現目標，兩者為上下 命令指揮關係。
由上而下模式的基本命題為：
(一)政策制定與政策執行是有界限的、分離的、連續的；
(二)政策制定者設定目標，政策執行者執行目標；
(三)既然政策制定者與執行者接受兩者之間的任務界限，則執行過 程必然是在政策制定之後的連續過程上；
(四)涉及政策執行的決定本質上是非政治性的與技術性的；執行者 的責任為中立的、客觀的、理性的與科學的形式。
二、「由下而上」 (bottomup)途徑
美國哈佛大學教育學院Richard Elmore教授建議應該將焦點轉向
「執行的過程」（Implementation Process），提出回溯（backward mapping）的方式來研究政策執行的議題，他認為這種方式「不但可 以 兼 顧 制 定 政 策 者 的 目 的 ， 也 能 夠 影 響 政 策 執 行 的 過 程 與 結 果
（Elmore,1980）」。
政策之所以無法被有效執行，主要的原因應該是政策制訂者根本 就太過於輕忽政策執行的困難度（Dyer,1999）。
「由下而上」 (bottom-up)途徑與由上而下途徑相反，由下而上 途徑以組織中的個人 (即參與政策過程的所有行動者)作為出發點，
政策過程中的較低層級的行動者被當作政策執行的基礎；它強調政策 或專案的成功與否依賴於參與執行專案的行動者的承諾與技巧。
「由下而上」(bottomup)途徑又稱為向後推進策略(Backward Mapping Stategy)或後理性主義模式，強調政策制定與政策執行功能之 互動相關性，由決策者與執行者相互達成政策共識目標，兩者為平行 互動合作關係。
「由下而上」途徑強調執行階層的各種不同政策行動者如何影響 政策執行，重新塑造公共政策。強調應該給予基層官僚或是地方行政 機關自主權，又稱後理性模式。
由下而上模式的基本命題為：
(一)有效的政策執行繫於包含多元組織的執行結構；
(二)政策執行結構是有共識的自我選擇過程；
(三)政策執行以計劃理性，而非以組織理性為基礎；
(四)有效的政策執行取決於執行機關間的過程與產出，而非政策決 定建構者的意圖與雄心；
(五)有效的政策執行是多元行動者的複雜互動結果，而非單一機構 的貫徹政策目標之行動結果；
(六)有效的政策執行繫於基層官僚或地方執行機關的裁量權，而非 階層結構的指揮命令系統；
(七)有效的政策執行必然涉及妥協、交易或聯盟的活動，故互惠性 遠比監督性功能更為重要。
Elmore（1980）認為回溯法是由最基層的行為開始，反映出真正 需要的是何種政策。他認為只有回溯法才能夠減少以空洞且一成不變 的方式來解決問題。
由下而上的研究途徑認為政策執行活動是多組織或個人（包括公 眾、社會組織、國家行政機關等）之間互動的過程。執行單位的自主 程度、對於政策目標的認同程度、以及對政策執行投入的程度等等，
才是影響政策執行成果的要素；通過組織間和個人間的互動形成的執 行結構是影響政策執行有效性的重要因素。
三、「政策/行動連續」 (Policy/action continuum)途徑
政策/行動連續途徑或多或少有作為自上而下和自下而上兩種途 徑的綜合。尋求將政策執行付之於實踐者與那些採取行動者之間隨時 發生相互作用和談判的過程。
在這個意義上，這一過程既可以看作自上而下，也可以看作自下 而上，政策制定者將做出限制其他行動者權力的決策，而行動者將做 出規避決策者權力的決策。此一途徑可說是以權力作為核心。
四、工具選擇途徑 (instrumentchoice)
工具選擇途徑認為，政策執行在很大程度上包含了將一個或更多 的政府的基本工具應用到政策問題，這些基本工具被稱為政策工具 (policy instruments 或 Policy tools)。不管我們是以「自上而下」設計的 方式，還是以「自下而上」的行政管理方式來研究政策過程，政策決 策的實質或形式的過程總是包含著在可利用的政府工具箱中選擇一 種或幾種工具。以及是否可以在政策執行過程中探明工具選擇的模式 或風格等問題。
參、影響政策執行之因素
Lipsky於1978年指出，基層官僚才是決定政策執行的關鍵因素，
如欲使政策執行發生效果，最關鍵性的工作在於如何充分掌握基層官 僚的意向、態度與行為（轉引自李允傑、丘昌泰，2000）。
Smith (1973)在＜政策執行過程＞(The policy implementation
process)一文中提出了一個描述政策執行過程的模型，認爲政策執行過 程中所涉及的重大因素有四個方面：
ㄧ、理想化的政策，指合理、正確的政策。
二、執行機構，指政府機構中負責政策執行的單位。
三、目標群體，亦即政策物件，政策的直接影響者。
四、環境因素，指政治、經濟、文化等環境中那些影響政策執行的 受政策執行影響的因素。
美國學者 Schneider(1982)提出政策執行力的四項觀察指標（引自 施能傑，1999）：執行作為的投入度、理論完整性、執行作為的普及 度與深化度、執行作為的副作用。
官有垣等學者（1998）研究指出，政策執行主要受到三大原因影 響，包括政策本身內容設計、執行組織網路與政策標的團體。將政策 工具影響行政機關執行力之情形，概述如下：
一、政策工具實施所需成本資源多寡不一，會影響行政機關的執行 力，愈需昂貴資源方可操作的工具，執行機關若欠缺足夠資源，
自然無力運用。
二、工具產生效果所需時間長短也影響執行機關採行之決定，例 如，若在政治壓力下想要有立竿見影的執行結果，那麼能力性 工具（如教育）或象徵性工具的吸引力就較低，因其需長時間 改變標的團體之行為。
三、工具所需相關知識技術複雜程度也會影響執行力，因愈是複雜 性工具有賴人力素質更高的執行者配合。
三、工具所需相關知識技術複雜程度也會影響執行力，因愈是複雜 性工具有賴人力素質更高的執行者配合。