政策競爭演變與政策競爭分類

2.2.1 FDI政策演變政策演變政策演變政策演變

二次大戰後，各國由於經濟發展階段不一，對外資態度與開放時間影 響該國國際化進程，包括台灣在內之亞洲四小龍為早期開放成功範例，後

期則有東歐、拉丁美洲及近二十年來東南亞、中國及印度之開放，不管 FDI 對於一國經濟發展是否有益，或有爭論，惟可以確立的是，全球投資體制 與環境，一直朝向開放政策演進。

依據 UNCTAD 2009 世界投資報告調查，2008 年各國與 FDI 相關法規 變動共有 55 國 110 項法規變動，其中有 85 項法規有利於 FDI，與 2007 年 相較，較不利 FDI 法規之變動比率不變，占所有法規變動之 23%。再逐年 比較 1992 至 2008 年各國 FDI 政策變動(詳如表 1)，全球 FDI 相關法規修 改，很明顯朝向開放與放寬趨勢，尤其是 2002 至 2004 年每年均有超過 240 項法規修改，均有 200 件以上法規對 FDI 有利。

表2-1 各國FDI相關法規變化情形(1992~2008年)

項目 投資法規有變 化之國家數目

法規變化 數量

有利FDI法規 變化數量

不利於FDI 變化數量

1992 46 77 77 0

1993 56 100 99 1

1994 49 110 108 2

1995 63 112 106 6

1996 66 114 98 16

1997 76 150 134 16

1998 60 145 136 9

1999 65 139 130 9

2000 70 150 147 3

2001 71 207 193 14

2002 72 246 234 12

2003 82 242 218 24

2004 103 270 234 36

2005 92 203 162 41

2006 91 177 142 35

2007 58 98 74 24

2008 55 110 85 25

(資料來源：UNCTAD database on national laws and regulations, 2008)

另 外 一 個 觀 察 外 資 政 策 變 化 之 演 變 趨 勢 ， 即 全 球 雙 邊 投 資 協 定 (Bilateral Investment Treaties, BITs)之簽署數量，兩國簽署 BITs 之意義，在 於提供雙方跨國投資公平不歧視待遇，對投資人在地主國營運、財產與人 員移動提供保護，有些 BITs 則涉及市場開放之議題，地主國簽訂 BITs 代 表，該國歡迎簽署對手國投資人前往投資之重大宣示。依據 UNCTAD 統 計，至 2008 年底止，全球已簽訂 2,676 個 BITs，意味在 BITs 交叉網路下，

全球投資環境可說已漸漸趨向類似環境。

有關不同階段外資政策演變，本文利用(Oman, 2000)的分類，分成三 代外資政策的形成與演變，茲分述如下：

一、第一代外資政策形成與演變－以獎勵為特徵

第一代外資政策形成背景為以美國代表之歐美企業實行「福特主義」

生產方式，將生產流程細微分割，尋找最佳化生產模式，促成了生產製程 和產品標準化，在此時代跨國企業注重在一國之內形成一套完整產業鏈，

生產出最終產品，再透過國際貿易開拓市場。此時，地主國提出之優惠措 施，對於跨國企業獲利至為重要，外資流動性較大，地主國較難透過外資 融入國際生產體系，而外資常利用其資本與母國優勢力量，使各地區進行 優惠措施之競爭。

二、第二代外資政策形成與演變－以規則(rule)為特徵

第一代利用投資優惠來吸引外資的政策，產生許多缺點，包括外資成 本遞增、無法吸引有質量之外資、引發不公平競爭之缺失，因此有些國家 在提供投資獎勵措施之同時，也力行法規改革及管制革新，以改善其投資 環境，如簡化設立程序、放寬外人持股限制、勞動市場改革等。第二代外 資政策的形成，讓外資全球擴張提供了更大的空間，也讓外資有更公平與 保障之經營環境，增加投資信心，惟部分人擔心，地主國若競相吸引 FDI，

可能相對在法律或執行上放寛對外資應有之管制，尤其是勞工與環保法規 向下調整之壓力。

三、第三代外資政策形成與演變－以增強連結(linkage)為特徵

隨著 Microsoft 及 Intel 興起，將 ICT 產業推向當前世界產業主流，整 個資訊產業生產方式，完全不同於傳統的「福特主義」方式，將所有生產 流程切割為若干個不同環結，將每個環結外包出去，由不同專業廠商生產，

最終產品不必然由單一國家完成，品牌商只專注於核心競爭能力(如研 發)，此種走向專業水平分工或模組化之產業鏈結構，亦稱為「温特爾主義 (Wintelism)」。

「温特爾主義」加速了產業升級速度，縮短了產品生命週期，在此模 式下，地主國企業也參與了跨國企業全球生產體系，與跨國企業充滿了相 當強的互補性，而不是具排擠效應之競爭性，台灣 ICT 產業即為此模式最 佳典範。

此時期外資政策非常注重跨國企業與本國企業之連結，包括向前連結 與向後連結，地主國此時政策措施主要包括：提供資訊、人員訓練、提升 本地企業技術吸收能力、資金協助（如研發補助）、智財權保護等措施，

其目的在於有效吸引外資企業「外溢效果(spillover effect)」（或波及效果），

促進產業升級，建立完整產業群聚，而此時地主國外國投資吸引略亦轉換 為第三代之外國投資促進策略，以鎖定目標投資人方式進行重點招商（經 濟部投資業務處，2005）。

2.2.2 政策競爭之定義與分類政策競爭之定義與分類政策競爭之定義與分類政策競爭之定義與分類

在不同外資政策演變下，各國發展不同招商策略（或投資獎勵措施）

以吸引外資，也由於模仿效應，各國招商措施產生聚合現象，因而為了競 逐全球少數之大型跨國企業，政策競爭於是發生。

直至今日，投資獎勵措施沒有全球一致之定義，全球大多數簽署之國

際投資協定仍沒有相關之特定條文來界定投資獎勵措施。在國際組織方 面，根據 UNCTAD 研究，投資獎勵措施可分為金融獎勵、財政獎勵、管 制性優惠、補貼式服務、市場特權、外匯特權等六類，各大類實際作法如 表 2-2。

表2-2 投資獎勵措施與實務作法

類別 實務作法

金融獎勵

(Financial incentives)

投資獎助金(investment grants)：如生產補助金或建廠

補助。

信用補貼或信用信證(Subsidized credits and credit

guarantees)：如優惠貸款或出口信用保證。

優惠性政府投資保險：如政府關於匯率變動、暴動或

政治等非商業性風險之政策性保險。

財政獎勵

(Fiscal incentives)

利潤為基礎(Profit-based)：如企業所得稅率降低與免

徴。

投資資本為基礎(Capital-investment-based)：如加速折

舊、投資與再投資資金退回。

以勞動為基礎(Labour-based)：如社會保險金減免或依

據僱用人數或員工支出給予租稅扣減。

以銷售為基礎(Sales-based)：如依銷售額給予所得稅減

免。

以進口為基礎(Import-based)：如進口原料、機器、設

備等關稅減免或進口保稅制度。

以出口為基礎(Export-based)：如出口退稅、出口稅免

徵、依出口貨物自製率給予所得稅記帳。

基於其他特定支出(Based on other particular expenses):

如企業研發、節能、人才培訓、品牌等支出給予所得 稅扣抵。

利潤匯出租稅減免(Reduction of taxes for expatriates)。

管制性優惠

(Regulatory incentives)

降低環境、健康、安全或勞動標準。

暫時或永久免除遵循某項強制性標準。

保證現行法規修法將不會不利投資人之安定條款 (Stabilization clauses)

補貼式服務

(Subsidized services)

補貼性專用基礎建設(Subsidized dedicated

infrastructure)：水、電、交通、電訊等基礎建設裝置 或費率低於商業價格。

補貼性服務：給予融資、技術、員工訓練、市場資訊、

原物料資訊等輔導與協助。

市場特權

(Market privileges)

優惠性政府契約。

獨佔特許權、禁止市場新進入者、禁止進口品競爭。

外匯特權

(Foreign exchange privileges)

外匯特別待遇，如特別兌換匯率、外國貸款免除匯率

波動風險。

(資料來源：UNCTAD, 2003)

OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) 則將 各 國 吸 引 FDI 措 施 分 為 「 以 獎 勵 為 基 礎 之 競 爭 (Incentives-based

competition)」及「以規則為基礎之競爭(rule-based competition)」，大體言，

以獎勵為基礎之競爭主要包括上述金融獎勵與財政獎勵，以規則為基礎之 競爭包括上述管制性優惠、補貼性服務、市場特權，此外 OECD 另將加入 區域經濟整合協定、設立加工出口區、智慧財產權保護、國營事業民營化 與強化司法系統等亦納入以規則為基礎之政策競爭手段。

2.2.3 政策競爭效果分析政策競爭效果分析政策競爭效果分析政策競爭效果分析

政策競爭現象發生後，開始有學者及國際組織關注此趨勢對於地主國 利弊，持否定看法之學者則認為，開發中國家會因激烈競爭壓力，陷入不 利之「割喉式喊價戰爭」(cut-throat bidding wars)之危險，包括不利總體經 濟福利之扭曲效果 ，吸引「逐利型投資人(rent-seeking investors)」、對勞 動 與 環 境 保 護 造 成 向 下 調 整 壓 力 等 現 象 之 「 管 制 套 利 (regulatory arbitrage) 」 ， 上 述 政 策 競 爭 之 負 面 效 果 ， 亦 稱 為 「 負 和 遊 戲 假 設 (Negative-sum Game Hypothesis)。

另有學者以不同看法肯定政策競爭會帶給地主國正面貢獻，此假說認 為長期永續性投資人較重視地主國投資環境基本面，如經濟與社會穩定 性、市場進入、長期成長潛力、基礎設備是否完善與有無充裕與有素質之 人力，較不會完全注重地主國所給予之財政或財務優惠，因此地主國為吸 引合格外國投資人，將會產生建構良好投資基本環境之動力，如提升人力 素質、建設基礎建設(水電、交通等)、民主化過程或強化智慧權保護，將 有助於國家長期國家競爭力，而國家所提供之投資獎勵，亦可視為給予投 資人所帶來外溢效果之補貼，此學說亦稱為「正和遊戲假設(Positive-sum Game Hypothesis)。

以下詳細析論兩者不同競爭態樣及效果：

一、以獎勵為基礎之競爭

投資獎勵主要係政府提供財政或財務支持，比起以規則為基礎競爭可

量化性較高，不同國際組織及學者曾研究此政策效果（孫克難，1997），

茲分述如下：

(一) UNCTAD

曾針對 103 個國家提供投資獎勵情形進行調查，調查期間 1980 年至 1990 年，該報告於 1996 年出版，依據該報告重要內容如下：

1. 自1980年代中期開始，對外國投資人提供投資獎勵之國家與獎勵之類 型大量增加，包括地方政府亦紛紛提供不同之獎勵措施，1990年後，

此趨勢不僅普徧化，競爭情形也開始激烈。

2. OECD國家使用金融獎勵情形超過財政獎勵，其原因在於給予金融獎 勵行政管理上較具彈性，而且不似財政獎勵立法程序較複雜。至於非 OECD國家，由於國家財務資源不足，因此使用財政獎勵措施情形較 多。

3. 在研擬與執行獎勵措施，對外國與本國投資人一視同仁，已成為一般 通用作法，只有少部分國家取消財政獎勵措施。

4. 大多數國家僅針對特定投資型態、活動與地區給予投資獎勵，在投資 型態方面，最常見給予高科技與高附加價值製造業給予獎勵；特定地

4. 大多數國家僅針對特定投資型態、活動與地區給予投資獎勵，在投資 型態方面，最常見給予高科技與高附加價值製造業給予獎勵；特定地