吸引外資投入臺灣高科技產業之政策競爭評估準則研究

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(1)國立臺灣師範大學工業教育學系碩士論文指導教授：莊謙本博士. 吸引外資投入臺灣高科技產業之政策競爭評估準則研究 A Study on Assessment Criteria of Policy Competition to Attract Foreign Direct Investment in Taiwan High-Tech Industries. 研究生：王安壽. 中. 華. 民. 國. 九. 十. 九. 撰. 年. 七. 月.

(2) 謝. 辭. 本論文能夠順利完成，首先要感謝指導教授莊謙本博士的悉心指導、多方啟迪，師恩浩瀚，永銘五內。其次，要感謝口試委員蘇友珊博士、張蓓蒂博士的卓見釋疑、指證誤漏，使得本論文益臻完善。. 研究所二年研讀期間，系主任吳明振博士在統計學理論與實務的指引；宋修德教授在研究法上的指導；黃啟佑教授在科技管理與決策分析理念上的啟發，都是本論文得以完成的憑藉。同窗摯友昌懿、賢宗、惠茹、曉庭、麗卿、艷妮等人的勖勉切磋，獲益匪淺，併此申表由衷感謝的心意。. 研究過程中，承蒙莊謙本博士在架構及方向上的指引；黃啟佑教授提供寶貴的研究資料及方法，並惠予指導；專家問卷調查經建會李政達先生詳實填答、鼎力協助，使問卷調查獲得高回收率，都是本論文口試得以順利通過的助力，謹此申表萬分謝忱。. 關渡國中趙瑩君校長與民生國中孫明峯校長的教誨與鼓勵、摯友賴進田及陳世昌先生的支持、父親大人王明章實質與精神的關愛、賢妻謝慧冠無怨無悔的體諒、兒子瑋謙、瑋毅的自動自發與善解人意，都是本論文得以完成的精神動力，謹將本論文獻給所有關心我的師長、親朋、好友及家人。最後，特別感謝父母親養育之恩。叩此告慰母親大人鄭愛嬌在天之靈，永誌感念。. 王安壽. 謹誌. 民國九十九年七月. i.

(3) 摘. 要. 經濟成長之主因來自於資本之累積，而投資決定了成長。外人直接投資（Foreign Direct Investment，以下簡稱 FDI）不但可迅速挹注國內資本的流量，而且對國內經濟成長具有很大的效果，同時引入新產品與新技術，產生所謂技術外溢效果。因此，過去二十多年，世界各國無不卯足全力利用不同政策工具吸引 FDI，競爭情形轉趨激烈。本研究主要目的針對不同政策競爭方式，以確定目標、決策評估準則確立、權重訂定等步驟，建立層級結構找出目前臺灣吸引外資投入高科技產業最有利的競爭策略。. 首先以專家訪談與模糊德菲法（Fuzzy Delphi Method, FDM），萃取出競爭策略有三個階層五個構面廿八個準則。再利用層級分析法（Analytic Hierarchy Process, AHP）設計出專家問卷，衡量各構面與準則彼此的權重。分析發現五個構面分類中之重要性依序為財政獎勵、金融獎勵、補貼式服務、特許權、管制性優惠。重要準則之前五項排名依序為投資獎助金、出口為基礎獎勵、投資資本為基礎獎勵、利潤為基礎獎勵與信用信證。本研究以吸引外資投入臺灣高科技產業之政策競爭的評準則作業模式為主題，提供準則建立法則、權重模式，以供日後政府決策當局參考，期以此模式架構套用於各種不同政策評估系統中。. 關鍵詞：外人直接投資(FDI)、政策競爭、模糊德菲法(FDM)、層級分析法 (AHP). ii.

(4) Abstract Capital accumulation is a major factor of economic growth, and economic growth depends on investment. FDI (Foreign Direct Investment) not only quickly ladles out the flow of domestic capital, but also has a significant effect on domestic economic growth, introducing new products and new technologies which results in so-called technology spillover effect. Therefore, over the past 20 years, every country in the world is mustering their efforts to attract FDI by using different policy competition instruments, so competition has become more and more intense. The main purpose of this study, for the various competition policy tools, aims to identify the target, to make the assessment criteria, and to set significance. And these steps establish a hierarchical structure to attract foreign investment in Taiwan high-tech industries, hoping to find the most competitive policy tool. First of all, expert interviews and Fuzzy Delphi Method to extract 3 sectors, 5 dimensions and 28 criteria. Second, AHP (Analytic Hierarchy Process) is used to design expert questionnaire, to measure the dimensions and significance of each criteria. The result of my analysis reveals that the following five dimensions are listed according to their importance: fiscial incentives, financial incentives, subsidized services, privileges, regulatory incentives. And the first five criteria of the importance principle are investment grants, export-based incentives, capital-investment-based incentives, profit-based incentives, and credit guarantees. This study aims to assess policy competition for high-tech industries to attract foreign investment in Taiwan, providing guidelines for the establishment of rules and weight models. These rules and models can be references for the authorities to make decisions in the future. I hope that this model will be applied in a variety of different sets of policy evaluation system.. Keywords: Foreign Direct Investment (FDI), policy competition, Fuzzy Delphi Method (FDM), Analytic Hierarchy Process (AHP) iii.

(5) 目. 錄頁次. 謝辭. i. 中文摘要…………………………………...……………………………... ii. 英文摘要…………………………………...……………………………... iii. 目錄…………………………………...…………………………………... iv. 表目錄…………………………………...………………………………... vi. 圖目錄…………………………………...……………………….……...... vii. 第一章. 緒論…………………………………...………………………... 1. 第一節. 研究背景與動機……….………………………………….. 1. 第二節. 研究目的與問題………………………………………….. 3. 第三節. 研究範圍與限制…………………………….……………. 4. 第四節. 研究流程…………………………………….…………….. 6. 第五節. 名詞解釋……………………………………….………….. 6. 文獻探討……………………………………………………….. 9. 第二章. 第一節. FDI 發展簡史……………………………………………... 9. 第二節. 政策競爭演變與政策競爭分類………………….……….. 10. 第三節. FDI 政策競爭國外相關研究……………………………... 27. 第四節. FDI 政策競爭國內相關研究…………………….………... 29. 第五節. 世界各國 FDI 政策比較分析………………………...…... 32. 研究方法與實施………………………………….…...……….. 63. 第三章. 第一節. 研究架構………………………………….……………….. 63. 第二節. 模糊德菲法…………………………………….………….. 66. 第三節. 層級分析法……………………………………………….. 74. 分析與討論………………………...…………………………... 83. 第四章. 第一節. 以模糊德菲法建立吸引外資投入臺灣科技產業政策評估準則………………………………..………..……….... iv. 83.

(6) 第二節. 訂定政策競爭各構面及其各評估準則之權重…….…….. 96. 結論…………………………………………………………….. 111. 參考文獻…………………………………...……………………………... 115. 一、中文部分………………………………………………………... 115. 二、外文部分………………………………………………………... 118. 附錄…………………………………...…………………………………... 121. 附錄一………………………………………………………………... 121. 附錄二………………………………………………………………... 122. 第五章. v.

(7) 表. 目. 錄. 表 2-1. 各國與 FDI 相關法規變化情形……………..…………………. 11. 表 2-2. 投資獎勵措施與實務作法…………………………….……….. 15. 表 2-3. 已開發國家對 FDI 獎勵措施之彙整……………………..….... 49. 表 2-4. 開發中國家對 FDI 獎勵措施之彙整…………………………... 62. 表 4-1. 訪談對象…………………….……………….………..……….... 85. 表 4-2. 影響程度大小問卷調查結果…………….…………..……….... 88. 表 4-3. 評估準則收斂檢定結果 uA>LA 且 GA<ZA……..……..……….. 90. 表 4-4. 評估準則之 CPi 值與篩選結果…………………..…………….. 93. 表 4-5. 政策競爭各構面之權重成對比較矩陣表...…….………..…..... 97. 表 4-6. 隨機指標表…………………….………..……………..……….. 98. 表 4-7. 政策競爭各構面之權重...……………………….………..…..…. 99. 表 4-8. 政策競爭各構面之配分百分比……………………….……….. 99. 表 4-9. 特許權構面各評估準則之權重……..…………….……..…….. 100. 特許權構面各評估準則之配分百分比……………………….. 101. 表 4-11 貼補式服務構面各評估準則之權重……………..…………….. 102. 表 4-12 貼補式服務構面各評估準則之配分百分比……..…………….. 102. 表 4-13 管制性優惠構面各評估準則之權重…………...………..…….. 103. 表 4-14 管制性優惠構面各評估準則之配分百分比……..…..….…….. 103. 表4-15 財政獎勵構面各評估準則之權重……....……………..….……. 104. 表4-16 財政獎勵構面各評估準則之配分百分比……..……………..…. 104. 表4-17 金融獎勵構面各評估準則之權重……..….………………….…. 106. 表 4-10. 表4-18 金融獎勵構面各評估準則之配分百分比…………………….… 106 表4-19 吸引外資投入臺灣科技產業政策評估準則權重與排序………. vi. 109.

(8) 圖. 目. 錄. 圖 1-1. 研究流程圖…….………………………….....………………….. 6. 圖 3-1. 研究架構…………………………………..…………………….. 63. 圖 3-2. 研究步驟………………………………….…..…………………. 64. 圖 3-3. Max-min 預測值表…………………………………..………….. 70. 圖 3-4. 模糊積分法示意圖……………………………………..……….. 71. 圖 3-5. 最保守認知與最樂觀認知之三角模糊數…………….………... 73. 圖 3-6. AHP 分析步驟………………………………….……………….. 76. 圖 3-7. AHP 法層級結構圖……………………………………………... 77. 圖 4-1. 外匯特別待遇評估準則影響程度三角模糊數………..……….. 87. 圖 4-2. 外匯特別待遇評估準則之 GA、ZA 值………………………….. 89. 圖 4-3. 外匯特別待遇評估準則之 CPi 值………………………………. 91. 圖 4-4. 吸引外資投入臺灣科技產業政策評估準則層級架構..……….. 95. 圖 4-5 吸引外資投入臺灣科技產業政策評估準則層級架構與權重系統..….…………………..…………….……………….…………. vii. 108.

(9) 第一章. 緒論. 本章首先第一節說明本研究之背景與動機，其次第二節對研究問題與目的加以闡述，第三節為研究的範圍與限制，第四節為研究流程，第五節為名詞解釋。. 第一節. 1.1.1. 研究背景與動機. 研究背景新古典經濟成長理論，強調經濟成長之主因來自於資本之累積(Solow,. 1956)。所以投資決定了成長，外人直接投資(Foreign Direct Investment，FDI) 可迅速挹注國內資本流量，有利於國內資本的累積，對國內的經濟成長具有很大的效果。因此，FDI 決定一國經濟成長及財富累積的重要因素之一。. 聯合國貿易暨發展委員會(United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD)所發表的「2008 年世界投資報告」統計，全球的 FDI 從 1980 年開始逐漸增加，到了 2000 年時達到第一次頂峰，2003 年 2007 年全球 FDI 持續大幅成長，全球總額達 1 兆 8,333.24 美元，較 2006 年成長 30%；全球 FDI 已連續 4 年大幅成長，遠遠高於 2000 年創下的歷史紀錄。。預估 2008 年全球 FDI 存量將突破 25 兆美元，顯示跨國投資已成為國際經濟體系中最重要的活動之一。. 台灣 2007 年 FDI 達 81.61 億美元，較 2006 年的 74.24 億美元增加 9.9 ﹪，創歷年新高，排名全球第 42 名；而全球 FDI 存量已達到 15 兆 2,105.60 億美元。其中，台灣 FDI 存量達 486.40 億美元，約佔全球存量的 0.32%，排名全球第 49 名。台灣在全球化的趨勢中，政府需要積極地在政策上提供 1.

(10) 良好的政經環境，以誘導大企業的資源投入，以帶動經濟體的發展，以增加競爭力。. 1.1.2. 研究動機台灣要充分發揮現有優勢及有限資源，政府應該積極地在政策上提供. 良好的政經環境，吸引 FDI 流入，以帶動經濟發展（甘文光，2006）。全球前五大 FDI 國家，依序為美國(13.76%)、英國(佔 8.86%)、香港(佔 7.79%)、法國(佔 6.75%)、比利時(佔 4.92%)；我國為第 42 名(佔 0.32%)。統計數字顯示：美、英、法、德、比、荷等重要工業化國家，其 FDI 之表現均相當優越。就台灣而言，2007 年全球貿易總額排名第 17 名，GDP (Gross domestic product)排名第 25 名，但 FDI 存量僅排名第 49 名，與上述三者指標之表現相比，則已明顯偏低。. 台灣 FDI 現況以及與其他重要國家間相對較，特別是中國大陸相比，姑不論其龐大之人口及市場因素，則更值得警惕。在 FDI 方面，台灣僅排名第 42 名，中國大陸則高居第 6 名，台灣落後甚多。此外，2007 年台灣流入 FDI 存量佔全球 0.44%，台灣對外 FDI 存量則高達 1.04%，流出流入存量相差高達 2.3 倍，這說明了台灣的投資環境出現了問題，使得國外投資者不願進入台灣，而台灣的投資者在國內投資的意願亦不高。. 過去多年來，許多開發中國家及轉型經濟體更是積極採取投資獎勵 (Investment Incentive) 或政策優惠作法，即所謂以政策競爭 (Policy Competition)來吸引外人直接投資。FDI 在一個國家尋求經濟成長與發展過程之中，扮演重要角色，被多數國家視為現在化的重要媒介，尤其對開發中國家而言，FDI 可以彌補國內資本累積不足（宋承穎，2002）。增加就業，引入新產品與新技術，產生所謂技術外溢效果，帶來的管理知識與技能來提升國家生產力，進而帶動國內投的增加，促進經濟成長(Feldstein, 1995)。故 FDI 數字的變化關係一國經濟未來的成長，而有鑑於金融海嘯後 2.

(11) 台灣科技產業因長鞭效應而無法倖免於難（陳信宏、溫蓓章，2009）。為有效恢復我國經濟成長的動能，引發本研究對吸引 FDI 科技產業之投資獎勵等問題探討的動機。. 第二節. 1.2.1. 研究目的與問題. 研究目的根據 UNCTAD 2007 年全球投資報告顯示，至 2007 年底全球主要國家. （地區）對外直接投資金額流入與流出金額(Inward and outward FDI)佔各國 GDP 比重大都超過 10％，在流出部份，G7 中以英國的 62.7％最高，漸次為法國的 36.7％，加拿大的 35.3％，德國的 25.8％，美國的 18.8%，義大利的 16.2%以及俄羅斯的 11.9％；東亞國家（地區）以香港的 211.9％最高，漸次為新加坡的 99.5％，馬來西亞的 28.8％，臺灣的 22.8％。流入部份，在 G7 中依次為英國 37.4％最高，加拿大 31.8％，法國 24.7％，德國 22.6％，美國 14.1%以及義大利 11.8％；東亞國家（地區）以香港的 236.5 ％最高，漸次為新加坡的 161.3％，馬來西亞的 57.2％，中國大陸的 35.6 ％，寮國的 30.1％，印尼的 27.5％，泰國和菲律賓的 25.8％和 14.5％。. 在聯合國全球投資報告(World Investment Report 2007，WIR07)的顯示當中，尤其是在大部分為開發中國家的東亞國家及地區，至 2007 年為止全球主要國家（地區）FDI 持續擴大，顯示出 FDI 對於全球經貿往來的影響持續增加，許多企業選擇透過建立國外子公司生產來供給國外市場，而不再是由本地生產再出口。其顯示各國企業持續以不同方式進行資源配置與商業行為，例如多國籍企業(Multinational Corporations，MNCs)以國外分公司進行銷售的全球銷售模式，普遍為各國家（地區）經濟貿易擴張的有效方式(Hill, 2008)。. 3.

(12) 基於各國大多希望藉由吸引 FDI 來達到促進本國經濟發展，填補國內儲蓄與外匯不足缺口，利用對 MNCs 課稅增加本國稅收，以利政府公共建設的施行及管理經驗、企業家能力、技術移轉等目的，故建立良好的投資環境與投資政策來吸引 FDI，已成為各國政府施政的主要目標（施振榮， 2005）。. 基於上述需求，本研究希望將吸引外資進入之政策競爭結構化、系統化，列出相關的因子，建立層級結構，以達到下述目的：一、探討先進國家吸引外資投入科技產業之政策。二、分析台灣吸引外資投入科技產業之各種政策優先順序。三、提出吸引外商投資臺灣高科技產業的優勢策略。. 1.2.2. 研究問題. 依據上述之研究目的，本研究蒐集文獻資料並分析，透過模糊德菲法 (Fuzzy Delphi Method, FDM) 與層級分析法 (Analytic Hierarchy Process, AHP)，以及建立評估模型，來探討下列問題：一、先進國家吸引外資投入科技產業之政策競爭為何？二、台灣吸引外資投入科技產業之政策競爭為何？三、台灣將如何吸引外資投入高科技產業？. 第三節. 1.3.1. 研究範圍與限制. 研究範圍研究範圍本研究選定 FDI 為分析對象，而 FDI 指的是外國人投資於台灣高科技. 產業長期資本移動的現象，並且「控制」了該企業（薛琦，1991）。以 FDI 為研究對象主要原因是外資本移動中受到台灣科技產產業政策競爭影響最顯著。因為跨國企業聯繫頻繁，而產生技術轉移與技術外溢效果。 4.

(13) 1.3.2. 研究限制本研究之限制，分述如下：. 一、台灣吸引外資投入科技產業之政策擬定與執行，前後有相當程度的時間落差，對於未來的總體環境變遷無法預估。二、吸引外資投入科技產業之政策競爭，排擠台灣傳統的中小企業的影響因素無法掌握。. 5.

(14) 第四節. 研究流程. 茲將本研究之研究步驟以流程圖表示如下：. 圖 1-1 研究流程圖. 第五節. 1.5.1. 名詞解釋. 外人直接投資外人直接投資(Foreign Direct Investment，FDI)係對地主國移轉整套資. 本，管理技能、知識技術的現象。由於海外直接投資是廠商將生產、行銷. 6.

(15) 作業，由母國擴充至地主國，因此除了資本的投入外，還包括了人力、生產技術、經營管理等企業功能要素的投入（吳青松，2002）。所以 FDI 除產生相當的企業成本，同時將遭遇政策競爭機會成本(Ruigrok & Wagner, 2003)。. 1.5.2. 政策競爭政策競爭(Policy Competition)是各國發展不同招商政策或投資獎勵措. 施以吸引外資，也由於模仿效應，各國招商措施產生聚合現象，因而為了競逐全球少數之大型跨國企業投入地主國，政策競爭於是發生（李陳國， 2006a）。. 1.5.3. 高科技產業台灣之積體電路(Integrated Circuit, IC)產業發展史，1964 年國立交通大. 學成立半導體實驗室，國內首次將半導體課程列為教學重點。1970 年代以前，台灣只有少數外商來台設立專為原國外母公司服務之封裝、測試廠，從 1976 年工業技術研究院引進美商 RCA 公司 7 微米 MOS 設計及製程技術後，台灣 IC 產業開始蓬勃發展，至 1997 年已躍居全球第四大 IC 產品供應國家，僅次於美、日、韓三國。隨著 IC 產業在台灣日漸成熟，台灣的高科技產業，亦走到十字路口，在積極規劃下一波明星產業，如奈米科技、無線通訊與生物科技等產業，強化我國科技與經貿實力，創造台灣下一個經濟奇蹟（徐作聖、唐迎華、朱玫黛，2005）。. 7.

(16) 8.

(17) 第二章. 第一節. 文獻探討. FDI發展簡史. 二次戰後，許多開發中國家紛紛獨立，為挹注國內資本不足，開始歡迎外資進入，另以美歐為首之跨國企業，也開始將版圖跨足國外，後期更使國際直接投資總量超過國際貿易總量，FDI 也成為全球化最重要推手（何媛儀，2007）。以對外投資的主體觀點切入，將戰後的對外直接投資分為四個發展階段。. 2.1.1. 萌芽時代 FDI 萌芽時代係由二次戰後至 1955 年左右的十年間，對外直接投資變. 成國際間資本主要的移動形式，由母公司與海外子公司為國際企業發展的要角，是為主角兩位時代(The Two-Actor Era)，其關係有如外國商業上的關係者(Commercial constituencies)及海外商業往來的支持者。此時歐洲尚待重建，美國以積極協助歐陸增加其影響力，美國公司遂行開拓外國市場，其伴隨之資金、技術及管理方式深受地主國歡迎。非社會主義國家如土耳其、印度、墨西哥亦積極吸引外商進入。. 2.1.2. 成長時代 FDI 成長時代係由 1955 年至 1970 年，此時 MNCs 的管理特徵有：1.. 以資本為基礎管理地主國子公司。2.以全球性的行銷組織，對各地區子公司生產採統籌化管理。3.母公司極權管理。此種企業型態加深地主國政府之憂慮。再加上 70 年代初期韓戰促使日本快速興起成為世界舞台的全新自覺(self-conscious)國家、西歐與日本重建後加入 MNCs 之行列，使地主國對引入資金技術選擇增加，使之成為母公司、子公司關係者、地主國政府. 9.

(18) 等的主角三位時代(The Three-Actor Era)。地主國對多國際企業之衝擊，由歐洲的反美情緒最為高張，若是漫無限制的讓美國資金進入西歐，歐洲各國將淪為「為人作嫁」的附屬地位，但若限制美國資金流入歐洲而任其流入其他地區，則歐洲各國產品在國際市場競爭力相對減弱，故歐洲政府應明白這種兩難局面而早謀對策(Servan-Schreiber & Steel, 1968)。. 2.1.3. 紛擾時代 FDI 紛擾時代為 1970 年代的主角四位時代。國際經營舞台有投資企業. 本身、地主國支持者、地主國政府、母國政府等。70 年代前半美國長期介入越戰，美元下跌影響美國企業發展。且聯合國對多國及企業採取行動規範，各國開始資源保護政策、母國介入影響自身之 MNCs 與地主國建立之雙方互惠關係。. 2.1.4. 新國際秩序時代 FDI 新國際秩序時代係由 1980 年迄今。70 年代後半期，國際企業政. 治色彩濃厚，而環保及各種利益組成的特殊團體(Special Group)往往打破國界成為國際之聯結(International linkage)對抗跨國企業，因此形成母公司、子公司關係者、母國政府、地主國政府、消費者及超國際組織（如 OECD）的主角多位時代(Multi-Actor Era)。此時 MNCs 營運有賴正確有效的國際資訊，因此大型金融組織、國際資訊處理公司與貿易公司其利益都凌駕於製造型的 MNCs 之上。. 第二節. 2.2.1. 政策競爭演變與政策競爭分類. FDI政策演變二次大戰後，各國由於經濟發展階段不一，對外資態度與開放時間影. 響該國國際化進程，包括台灣在內之亞洲四小龍為早期開放成功範例，後 10.

(19) 期則有東歐、拉丁美洲及近二十年來東南亞、中國及印度之開放，不管 FDI 對於一國經濟發展是否有益，或有爭論，惟可以確立的是，全球投資體制與環境，一直朝向開放政策演進。. 依據 UNCTAD 2009 世界投資報告調查，2008 年各國與 FDI 相關法規變動共有 55 國 110 項法規變動，其中有 85 項法規有利於 FDI，與 2007 年相較，較不利 FDI 法規之變動比率不變，占所有法規變動之 23%。再逐年比較 1992 至 2008 年各國 FDI 政策變動(詳如表 1)，全球 FDI 相關法規修改，很明顯朝向開放與放寬趨勢，尤其是 2002 至 2004 年每年均有超過 240 項法規修改，均有 200 件以上法規對 FDI 有利。. 表2-1. 各國FDI相關法規變化情形(1992~2008年). 項目. 投資法規有變化之國家數目. 法規變化數量. 有利FDI法規變化數量. 不利於FDI 變化數量. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008. 46 56 49 63 66 76 60 65 70 71 72 82 103 92 91 58 55. 77 100 110 112 114 150 145 139 150 207 246 242 270 203 177 98 110. 77 99 108 106 98 134 136 130 147 193 234 218 234 162 142 74 85. 0 1 2 6 16 16 9 9 3 14 12 24 36 41 35 24 25. (資料來源：UNCTAD database on national laws and regulations, 2008). 11.

(20) 另外一個觀察外資政策變化之演變趨勢，即全球雙邊投資協定 (Bilateral Investment Treaties, BITs)之簽署數量，兩國簽署 BITs 之意義，在於提供雙方跨國投資公平不歧視待遇，對投資人在地主國營運、財產與人員移動提供保護，有些 BITs 則涉及市場開放之議題，地主國簽訂 BITs 代表，該國歡迎簽署對手國投資人前往投資之重大宣示。依據 UNCTAD 統計，至 2008 年底止，全球已簽訂 2,676 個 BITs，意味在 BITs 交叉網路下，全球投資環境可說已漸漸趨向類似環境。. 有關不同階段外資政策演變，本文利用(Oman, 2000)的分類，分成三代外資政策的形成與演變，茲分述如下：一、第一代外資政策形成與演變－以獎勵為特徵第一代外資政策形成背景為以美國代表之歐美企業實行「福特主義」生產方式，將生產流程細微分割，尋找最佳化生產模式，促成了生產製程和產品標準化，在此時代跨國企業注重在一國之內形成一套完整產業鏈，生產出最終產品，再透過國際貿易開拓市場。此時，地主國提出之優惠措施，對於跨國企業獲利至為重要，外資流動性較大，地主國較難透過外資融入國際生產體系，而外資常利用其資本與母國優勢力量，使各地區進行優惠措施之競爭。. 二、第二代外資政策形成與演變－以規則(rule)為特徵第一代利用投資優惠來吸引外資的政策，產生許多缺點，包括外資成本遞增、無法吸引有質量之外資、引發不公平競爭之缺失，因此有些國家在提供投資獎勵措施之同時，也力行法規改革及管制革新，以改善其投資環境，如簡化設立程序、放寬外人持股限制、勞動市場改革等。第二代外資政策的形成，讓外資全球擴張提供了更大的空間，也讓外資有更公平與保障之經營環境，增加投資信心，惟部分人擔心，地主國若競相吸引 FDI，可能相對在法律或執行上放寛對外資應有之管制，尤其是勞工與環保法規向下調整之壓力。 12.

(21) 三、第三代外資政策形成與演變－以增強連結(linkage)為特徵隨著 Microsoft 及 Intel 興起，將 ICT 產業推向當前世界產業主流，整個資訊產業生產方式，完全不同於傳統的「福特主義」方式，將所有生產流程切割為若干個不同環結，將每個環結外包出去，由不同專業廠商生產，最終產品不必然由單一國家完成，品牌商只專注於核心競爭能力(如研發)，此種走向專業水平分工或模組化之產業鏈結構，亦稱為「温特爾主義 (Wintelism)」。. 「温特爾主義」加速了產業升級速度，縮短了產品生命週期，在此模式下，地主國企業也參與了跨國企業全球生產體系，與跨國企業充滿了相當強的互補性，而不是具排擠效應之競爭性，台灣 ICT 產業即為此模式最佳典範。. 此時期外資政策非常注重跨國企業與本國企業之連結，包括向前連結與向後連結，地主國此時政策措施主要包括：提供資訊、人員訓練、提升本地企業技術吸收能力、資金協助（如研發補助）、智財權保護等措施，其目的在於有效吸引外資企業「外溢效果(spillover effect)」（或波及效果），促進產業升級，建立完整產業群聚，而此時地主國外國投資吸引略亦轉換為第三代之外國投資促進策略，以鎖定目標投資人方式進行重點招商（經濟部投資業務處，2005）。. 2.2.2. 政策競爭之定義與分類在不同外資政策演變下，各國發展不同招商策略（或投資獎勵措施）. 以吸引外資，也由於模仿效應，各國招商措施產生聚合現象，因而為了競逐全球少數之大型跨國企業，政策競爭於是發生。. 直至今日，投資獎勵措施沒有全球一致之定義，全球大多數簽署之國 13.

(22) 際投資協定仍沒有相關之特定條文來界定投資獎勵措施。在國際組織方面，根據 UNCTAD 研究，投資獎勵措施可分為金融獎勵、財政獎勵、管制性優惠、補貼式服務、市場特權、外匯特權等六類，各大類實際作法如表 2-2。. 14.

(23) 表2-2 投資獎勵措施與實務作法類別. 實務作法. 金融獎勵 (Financial incentives). 投資獎助金(investment grants)：如生產補助金或建廠補助。信用補貼或信用信證(Subsidized credits and credit guarantees)：如優惠貸款或出口信用保證。優惠性政府投資保險：如政府關於匯率變動、暴動或政治等非商業性風險之政策性保險。利潤為基礎(Profit-based)：如企業所得稅率降低與免徴。投資資本為基礎(Capital-investment-based)：如加速折舊、投資與再投資資金退回。以勞動為基礎(Labour-based)：如社會保險金減免或依據僱用人數或員工支出給予租稅扣減。以銷售為基礎(Sales-based)：如依銷售額給予所得稅減免。以進口為基礎(Import-based)：如進口原料、機器、設備等關稅減免或進口保稅制度。以出口為基礎(Export-based)：如出口退稅、出口稅免徵、依出口貨物自製率給予所得稅記帳。基於其他特定支出(Based on other particular expenses): 如企業研發、節能、人才培訓、品牌等支出給予所得稅扣抵。利潤匯出租稅減免(Reduction of taxes for expatriates)。降低環境、健康、安全或勞動標準。暫時或永久免除遵循某項強制性標準。保證現行法規修法將不會不利投資人之安定條款 (Stabilization clauses) 補貼性專用基礎建設(Subsidized dedicated infrastructure)：水、電、交通、電訊等基礎建設裝置或費率低於商業價格。補貼性服務：給予融資、技術、員工訓練、市場資訊、原物料資訊等輔導與協助。優惠性政府契約。獨佔特許權、禁止市場新進入者、禁止進口品競爭。外匯特別待遇，如特別兌換匯率、外國貸款免除匯率波動風險。. 財政獎勵 (Fiscal incentives). 管制性優惠 (Regulatory incentives). 補貼式服務 (Subsidized services). 市場特權 (Market privileges) 外匯特權 (Foreign exchange privileges). (資料來源：UNCTAD, 2003). OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) 則將各國吸引 FDI 措施分為「以獎勵為基礎之競爭 (Incentives-based 15.

(24) competition)」及「以規則為基礎之競爭(rule-based competition)」，大體言，以獎勵為基礎之競爭主要包括上述金融獎勵與財政獎勵，以規則為基礎之競爭包括上述管制性優惠、補貼性服務、市場特權，此外 OECD 另將加入區域經濟整合協定、設立加工出口區、智慧財產權保護、國營事業民營化與強化司法系統等亦納入以規則為基礎之政策競爭手段。. 2.2.3. 政策競爭效果分析政策競爭現象發生後，開始有學者及國際組織關注此趨勢對於地主國. 利弊，持否定看法之學者則認為，開發中國家會因激烈競爭壓力，陷入不利之「割喉式喊價戰爭」(cut-throat bidding wars)之危險，包括不利總體經濟福利之扭曲效果，吸引「逐利型投資人(rent-seeking investors)」、對勞動與環境保護造成向下調整壓力等現象之「管制套利 (regulatory arbitrage) 」，上述政策競爭之負面效果，亦稱為「負和遊戲假設 (Negative-sum Game Hypothesis)。. 另有學者以不同看法肯定政策競爭會帶給地主國正面貢獻，此假說認為長期永續性投資人較重視地主國投資環境基本面，如經濟與社會穩定性、市場進入、長期成長潛力、基礎設備是否完善與有無充裕與有素質之人力，較不會完全注重地主國所給予之財政或財務優惠，因此地主國為吸引合格外國投資人，將會產生建構良好投資基本環境之動力，如提升人力素質、建設基礎建設(水電、交通等)、民主化過程或強化智慧權保護，將有助於國家長期國家競爭力，而國家所提供之投資獎勵，亦可視為給予投資人所帶來外溢效果之補貼，此學說亦稱為「正和遊戲假設(Positive-sum Game Hypothesis)。. 以下詳細析論兩者不同競爭態樣及效果：一、以獎勵為基礎之競爭投資獎勵主要係政府提供財政或財務支持，比起以規則為基礎競爭可 16.

(25) 量化性較高，不同國際組織及學者曾研究此政策效果（孫克難，1997），茲分述如下： (一) UNCTAD 曾針對 103 個國家提供投資獎勵情形進行調查，調查期間 1980 年至 1990 年，該報告於 1996 年出版，依據該報告重要內容如下： 1. 自1980年代中期開始，對外國投資人提供投資獎勵之國家與獎勵之類型大量增加，包括地方政府亦紛紛提供不同之獎勵措施，1990年後，此趨勢不僅普徧化，競爭情形也開始激烈。. 2. OECD國家使用金融獎勵情形超過財政獎勵，其原因在於給予金融獎勵行政管理上較具彈性，而且不似財政獎勵立法程序較複雜。至於非 OECD國家，由於國家財務資源不足，因此使用財政獎勵措施情形較多。. 3. 在研擬與執行獎勵措施，對外國與本國投資人一視同仁，已成為一般通用作法，只有少部分國家取消財政獎勵措施。. 4. 大多數國家僅針對特定投資型態、活動與地區給予投資獎勵，在投資型態方面，最常見給予高科技與高附加價值製造業給予獎勵；特定地區方面，常見投資於資源貧瘠或高失業率地區，給予獎勵；在特定活動方面，常見針對出口型投資、R&D等功能性支出給予獎勵。. 5. 針對1990年代各國大量使用投資獎勵吸引FDI，UNCTAD認為消耗太多實質資源、缺少透明性與廣泛使用臨時性之專案性獎勵措施予主要投資計畫。對於此種競爭之效果分析如下： (1) 雖然投資獎勵並非投資人投資地點選擇決策之基本重要因素，惟其影響力仍在，尤其對於具移動性與成本導向之外資言。. 17.

(26) (2) 在各種投資獎勵措施中，以促進出口之獎勵措施最為有效。. (3) 競逐FDI往往會促使各國精進其投資促進方法，此為競爭FDI之正面效果，因此給予投資獎勵，可以視為補償外國投資所帶來之外溢效果。. (4) 要衡量投資獎勵措施之成本效益，並不容易，因為經濟扭曲效果與實施此措施之行政成本，難以實際估算，也很難去量化分析，一國之福利增加，是來自他國之福利減損。惟根據學者普徧看法，若無限制利用投資獎勵來競逐FDI，最終將會對地主國減生福利淨損，其效果如同為促進出口，各國陷入「以鄰為豁」之貶值競賽。. (5) 由於以投資獎勵競逐FDI為無可避免之趨勢，因此有必要將控制獎勵規模或導引入較有效率之部門，如現在化之基礎設施。. (二) OECD OECD 曾針對一些開發中國家（巴西、阿根廷、馬來西亞、中國、新加坡、印度）及已開發國家（美國、西歐及加拿大）投資獎勵政策進行逐國比較，結論如下： 1. OECD研究結果與UNCTAD不同，OECD國家與非OECD國家在使用金融獎勵與財政獎勵有不同偏好與比重，基本上沒有差別，OECD國家亦常使用財政獎勵之工具。. 2. 1980年代到1990年政策競爭激烈原因為各國採開放政策，因而吸引全球FDI增加，進行誘使各國以政策競爭逐漸成長之FDI，而非各國進行激烈之政策競爭，而創造全球FDI增長。. 3. 無限制之激烈政策競爭下喊價戰爭其實可以避免，如歐盟即是很好例 18.

(27) 子，透過國際合作或經濟整合，可以避免區內國家被投資人主宰，因為減價戰爭並不會吸引主要投資計畫，並會造成永久性傷害。. 4. OECD亦認為要精確衡量獎勵措施之成本效益，並不容易，因為相當資料取得困難，如政府執行此措施之直接成本，即便可以估出政府支出，此措施未來預期能吸引多少之投資金額甚難以模型估算，更遑論以增加之投資金額來量化所獲得之經濟效益。同樣情形，要量化扭曲效果之成本，亦有其困難處。. 5. 有關利用獎勵措施導引投資至資源貧瘠地區，理由正當，但亦會造成某方面之不公平。有些國家雖獎勵對象國內、外投資人一視同仁，但對於高科技或技術密集業之獎勵措施，通常實際受惠的為外國投資人。. 6. 以投資獎勵進行競爭最大成本在於不透明性所造成之貧污、受賄及吸引逐利型投資人，將有害於自由競爭市場及有擔當現代化政府之發展。. 7. 1980與1990年代，汽車產業為各國主要吸引之FDI產業，根據OECD每項投資計畫每創造一個就業機會之成本粗略估計，某些國家所耗成本相當大，如1996年賓士汽車至巴西投資，每創造一個人就業機會政府需支出34萬美元，1997年福特至印度之投資，政府之成本平均高達20 萬美元至42萬美元，這些投資是否達同步達到相同之經濟效益，作為補償，值得存疑。. 二、以規則為基礎之競爭全球化在某些程度要求政府治理一體化，因此全球化對於政府之衝擊即為必須交出一部分之政策主宰權利，鬆綁法規，因此各國政府在競逐 FDI 19.

(28) 時，即有學者擔心政府在法律或事實上會過度鬆綁環保或勞動法規，甚而產生「囚徒困境」之向下調整之壓力，就算沒有向下調整，也無法輕易提升保護標準。這種「競相向下墮落(race to the bottom)」之現象亦有人類比於貨幣競相貶值競賽或「社會傾銷(social dumping)」或「污染避風港 (pollution haven)」。有關以規則為基礎之競爭對於各項標準之影響，OECD 研究結果如下： (一) 環境標準「污染避風港」假說最早於 1970 年代成為國際性議題，當時美國聯邦政府新訂法令將污染控制管轄權由聯邦移轉至州政府，因此一些人預期造成產業大量外移至污染避風港。實際情形如何，根據後續研究發現，並無明顯實證結果顯示，美國廠商或是 OECD 國家廠商，因為高的環境保護法規成本而結束營業，外移至低環保標準地區，反而是 OECD 大量對外投資，包括高污染性產業(dirty industries)，外移至其他高度管制之 OECD 國家，而非開發中國家。. 會產生與預期不一致原因在於各跨國公司母國已一致性施行高標準環保法規及跨國性借貸機構要求所致。另外一個原因即為，跨國企業已建置良好之環境管理系統，因此他們傾向在全球各地投資地使用同一套環境管理系統，對公司管理成本言，較有經濟規模效益。這也是外商為何普徧給外界較願負起企業社會責任與尊守環保法規形象之原因。. 在某些強調產業分工或即時生產之產業，跨國企業必須負起監督及改善本國供應商製造能力與品質之責任，因此在協助本地供應商提高整體營運績效的同時，亦提高本地供應商之環境績效，變成另外一個有趣現象，即是外國企業反而不會惡化投資地環境，反而帶來提高本地廠商之環保績效之外溢效果。. 研究亦發現，為了吸引清潔知識密集產業及服務業前往投資，政府間 20.

(29) 彼此間政策競爭，不僅沒有發生環保法規向下調整壓力，反而造成向上提高環保標準的助力。其原因在於，這些行業喜歡落腳於環境保護水準較高地區，除了減少改善水質、環境污染控制與員工健康的成本外，另一個重要原因即是可以招募高素質員工與開發具環保意識之市場，增加公司全球競爭力與營收。. (二) 勞動標準勞動標準比起環保標準更具爭議性，尤其是在多邊貿易或是區域性經濟整合談判時，更是常引起爭辯之敏感性議題。在政策競爭方面上，有關勞動議題爭議焦點在於政府利用政策競爭以吸引 FDI，會不會弱化勞工權益與寬鬆勞動執行標準。此議題可以用下列四個現象說明如下： 1. 會不會使實質薪資惡化：OECD報告指出，已經有許多研究表示，自 1970年代以來，在OECD國家低技術層次工人相對平均薪資嚴重惡化，在某些案例中，甚至絕對平均薪資水準，也在惡化之列。造成薪資惡化主要原因在於全球化後，貿易自自化發生技術改變與組織變革，勞動僱用偏好技術取向，以致產生學界所稱之工資不均等化，亦有學者稱此現象為「社會傾銷」。在其他地區，1980年代拉丁美洲地區其出口型製造業，亦出現明顯之薪資惡化情形。. 2. 勞動法規是否更寬鬆：全球化趨勢一大特徵與助力即為全球各國普徧性解除市場管制與經濟政策自由化，從嚴格管制者身分轉換為更市場友善之政策體制，法規大量鬆綁，當然包括勞動相關法規。觀察實施投資與貿易體制自由化政策國家，從1979年中國逐步自由化開始，繼 1980年拉丁美洲，1991年印度，過去二十年來，OECD國家(尤其是東歐)亦同步走上自由化潮流。以政策競逐FDI與解除管制及自由化潮流互有因果關係，不過可以確定的是，管制革新會促使各國政策吸引FDI 之競賽更為激烈，而政策競爭更會促使各國加快管制革新之腳步。. 21.

(30) 3. 對政府執行勞動標準之政策之影響：最為大家所關心之議題即是激烈政策競爭是否會影響政府之勞動政策，即降低勞動條件標準，尤其是核心勞動基礎(如允許組織工會、團體協商等)。依據OECD研究顯示，並無明顯論點支持，政府會用降低薪資水準等降低勞動標準之方式以吸引FDI。政府勞工政策之改變並非為了吸引FDI，與政策競逐FDI無關。另一項OECD向75個國家關於籌組工會自由之調查顯示，1980年代初期，各國開始以政策激烈競逐FDI之時期，搜集之數據並無對各國勞工自由籌組工會之權利有所惡化。. 4. 勞動標準對於投資決定之影響：雖然勞動成本是選擇投資地點之重要因素，但OECD並不鼓勵開發中國家以降低勞動標準來迎合外國投資人之要求，FDI移往低成本地點是產業特性使然，並不是因為受到實施保護勞工之措施，相對的，開發中國家應利用以規則吸引FDI之有利條件來吸引FDI，而不應弱化保護勞工權益及降低勞動標準。. (三) 其他有效之政策除了環境保護與勞動標準外，OECD 並推薦其他對地主國有利之方法，來吸引 FDI，茲分述如下： 1. 加入區域經濟整合協定區域經濟整合協定可排除區內財貨與服務流通障礙，對投資人而言，意謂形成一個更大的單一市場，從過去一些案例得知，簽訂區域經濟整合協定後，將吸引區內或區外投資人之投資流入，尤其對區內開發中國家言，加入協定後，FDI 流入明顯增加，例如，NAFTA 簽訂後，墨西哥外資 FDI 流入快速增加，EU 成立後，成為全球重要 FDI 流入接受國。因此，OECD 認為，加入區域經濟整合協議為吸引 FDI 進入有效之政策工具。. 加入區域經濟整合協議後，也可能發生因區內相對自由，而產生 22.

(31) 區內國家間之「貿易移轉效果」，惟此項經濟損失可用外資流入增加所產生之經濟福利來抵銷。加入區域經濟整合協議另一重要目的，也較少為人所討論者，即建立區域內經濟合作與對話之平台，如此將可經由此平台，以集體力量消除區內不利之政策競爭方式，減少個別政府面對外國投資之喊價戰爭之壓力，以集體力量達成區內社會最佳標準。. 2. 私有化(Privatisation) 在許多開發中與新興國家，國營私有化成為國家財政重要來源， FDI 也成為私有化之主力，1990 年代拉丁美洲國家即為著名例子。姑且不論私有化的利弊得失與最佳典範，地主國不能只靠私有化來吸引外資，必須搭配相關措施，此政策長期利益在於私有化同時，必須要有國內價格競爭之配套措施，必須先建構完善之公平競爭政策與機制，才能可能利用外來資金改善國家財政，並引入國際管理技術，增進企業效率。. 由於國營企業大多為掌握民生公用事業與天然資源之獨佔或寡佔企業，因此，若無獨立與事前主動(pro-active)之競爭主管機關，私有化後，將成為經濟發展之障礙，如某些拉丁美洲國家，電信事業私有化後，電信費用反而比私有化前還高。. 3. 政府擔當與以規則為基礎之治理 (Accountability and Rule-based Governance) 論及以規則為基礎之政策競爭，最重要作法即是建構良好的投資環境，良好的投資環境條件即為穩定與可預期之企業經營環境，包括：政治與總體經濟穩定、市場規模與未來成長潛力、完善基礎建設與人力資源、獨立司法體系、良好智慧財產權保護等。. 23.

(32) 獨立司法體系可帶來投資人信心，另一較廣泛增進投資人信心之議題，即為政府可信度(credibility)與政策透明化(transparency)，政府的可信度包括政府的承諾與官員之擔當，一個具有穩定、透明化與可預期性之 FDI 政策，可以吸引重視長期利益與永續性之投資人，因為這類投資人係以長期利潤來規劃其投資計畫。. OECD 推崇新加坡為此方面之典範，新加坡致力於營造良好之企業經營環境，加上廉節有效率之官僚體系，使得新加坡成為許多優質外國投資者於亞洲投資時必列入之評估地點，新加坡再利用彈性之投資優惠，並避免吸引有害其經濟福祉之逐利型投資人，吸引許多世界一流投資人至新加坡投資，而且有了透明化施政，也可避免使用以優惠為基礎之競爭時，貪污、舞弊從中謀利之情事發生。新加坡的例子對於其他國家之啟示為，有了良好投資環境，再輔以彈性之投資獎勵方案，始能吸引對該國經濟有利之永續性投資人，並可避免給予投資獎勵黑箱作業之缺失。. 三、綜合評論 (一) 極端情形不會發生根據 OECD 實證效果分析，並無證據強烈支持，會出現前述二種假說極端情形，亦即政策競爭不會有效誘引政府採取主動作為改善本地生產力，如投資於教育或現代化基礎建設，等所謂「正和遊戲假設」之情形發生。另一方面，也沒有明顯實證支持政策競爭會使政府身陷「喊價式戰爭」，降低環保或勞工標準等「競相向下墮落(race to the bottom)」之「負和遊戲假設」現象。. 總言之，政策競爭並不會明顯產生正面或負面效果之一面倒情形，而需以較中性的看法，看待該二種假說，但一個較被大家所接受之看法即政策競爭缺少透明性，政府與投資亦各據其正當理由，不願外界知悉其雙方 24.

(33) 交易條件。由於缺乏透明性，因此易產生舞弊、貪污及逐利型投資人獲取不當利益之負面情形，另在爭取大型投資案時，在地主國之「喊價戰爭」下，有時將產生不利本地投資人或反市場競爭發展之市場扭曲情形。. (二) 對投資決策之效果先前研究認為政府以裁量權利用財務及財政支出以吸引 FDI 是非常無效與浪費之舉動，惟近期學者研究認為，獎勵措施是否有效，仍有不確定性，在某些情況下，對投資人之決策仍具決定性。. 一般言，投資人在選擇投資地點時，會先篩選出滿足其基本需求可能投資地清單，然後會依據候選名單，逐一與地主國商談(negotiate)投資條件，此時若地主國提供之條件具有吸引力、對投資案有正面財務評估，此時政府提出之優惠措施將具有關鍵決定性。另一方面，若地主國原不在投資人候選標準之內，若以提供較大之獎勵措施來吸引投資，將產生「反生產力」之效果，而且不容吸引想要之投資人與弱化吸引較優質投資人之能力。. 根據學者研究，1980 年代開始，全球 FDI 流量開始大量增加，並非由於開發中國家與新興經濟體致力於競逐外資，而是由於全球化使 FDI 增加，導致開發中國家致力以提供各項誘因或改善投資環境之方式，加入吸引 FDI 之競賽，以期擴大全球所增加 FDI 流量之佔有比率。. (三) 政策制定之效果如前所述，開發中國家以政策競爭，FDI 並未出現向下競逐(race to the bottom)降低勞動與環保標準或寬鬆執法之現象，反而會出現向上調整之壓力，尤其是政府想要吸引重視環保、知識密集或高科技製造或服務業，更會致力改善投資與生活環境、基礎設施與人力素質，以滿足這些產業之需求。 25.

(34) 反而，有些以政策競爭之開發中與新興國家，在爭取 FDI 過程中，往往伴隨政治民主化與公共部門現代化、法規改革、民營化與投資及貿易政策自由化。尤其是帶動地方政府往良好公共治理方向前進，以迎合投資人選擇投資地點低政治風險、經濟穩定、公平競爭經營環境之需求。. (四) 經濟效果政策競爭最令外界質疑之處即為黑箱作業與沒有精確成本與效益分析，執政者往往以協助貧瘠地區發展、獲取外國先進技術、提升就業等看似正當理由，為其裁量權與彈性做法辯護，而投資人也因為商業機密等理由，要求投資條件不能公開，由於沒有政策制定過程沒有透明與進行評估，常出現貪污、舞弊等弊端（汪寧生、李政達，1998）。OECD 認為無論是財務、財政或是法規上給予優惠的投資獎勵措施，在過度競爭下，由於黑箱作業與沒有精確成本與效益分析，非常容易產生無效能 (ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、機會成本(opportunity cost)、無謂損失(deadweight loss)與引發競爭(triggering competition)，其效果等同為了促進出口，陷入「以鄰為壑」的貶值競賽，因此是一種有損無益的策略(wasteful strategies)。. 另一個問題為市場扭曲問題，投資獎勵所造成之資源扭曲效果類似限制貿易效果，投資獎勵對全球資源重配置所造成無效率化之成本評估，學理評估有其困難，不過有學者研究，在某些部門或地區，對於未能成功以政策爭取外國投資人之潛在地主國，其損失效果類似於相對競爭國家簽訂自由貿易協定後，投資與貿易移轉效果之損失，而且影響相當大，如 NAFTA 簽訂後，加勒比海國家喪失在成衣產業之全球 FDI 流入與出口機會。. 政策競爭常見趨勢為偏好大型企業（尤其是較偏好外國大型跨國企業），並對國內中小型企業在爭取政府資源時有不利影響，以致產生另一 26.

(35) 類型之經濟扭曲。雖然政策或法規上並未對於國內(中小型)企業有所歧視效果，但大型(外國)企業移動性較強，一個投資案可創造較大之就業數量，因此在與政府議價時，往往受到政府青睞，得到較佳之投資條件。此類型扭曲成本難以精確估量，但由於中小企業為許多國家為經濟動能主要來源，且僱用大多數就業人口，因此推估此扭曲成本相當大，政府在提供政策優惠時，應另制定配套作法，以扭轉此扭曲成本。. 除了市場扭曲與其他間接成本外，投資獎勵對政府最直接成本為提供予投資人之財務或財政支出，若以政府支出除以增加就業機會之每一就業機會的成本與效益相較，或是衡量政府支出與每一投資案所產生之經濟效益，可以發現直接成本相當高，因此建議開發中國家在爭取 FDI 時，應積極爭取外溢效果較高之投資案。. 第三節. FDI政策競爭國外相關研究. 有關 FDI 對地主國而言，會帶豐富的資本、技術的移入與隨之而來的工作機會的增加，刺激被投資國的經濟成長，尤其對開發中國家的影響最為顯著，部分文獻表逹出同意的看法。. Borensztein、DeGregorio 和 Lee（1998）係以 Barro 與 Sala-i-Martin （1995/2004）的產出函數作為理論模型的架構發現加入國外技術要素後，最後對於產出影響情況並不一定成正向影，需視吸收技術能力要素的大小而定。同時以 1970 年至 1989 年為研究期間，針對六十九個開發中國家進行實證分析，發現雖然 FDI 流入為技術移轉的重要運輸管道，進而成為推動經濟發展的推手，但是並非所有國家的經濟皆能受惠，僅當被投資國擁有足以脦將技術吸收後予以運用發展的能力時所帶來的經濟成長才會遠高於被投資國藉由國內投資所造就自身的經濟成長。 27.

(36) Berthelemy and Demurger (2000) 探討 FDI 流入與 GDP 成長率之間的影響關係，發現加入技術移轉的要素後，會對產出有正向的影響。同時配合實證資料予以研究，分析 1985 年至 1996 年中國廿四個省份之 FDI 的流入會產生技術移轉的外溢效果，提升該省的 GDP 的成長率；同時，發現 GDP 成長率高的省份，教育支出佔 GDP 的比率高，教育水準相對提高，更能夠將外國移入之技術充分吸收與學習,進一步提高企業之產能與利潤，成為吸引 FDI 流入的因素之一。. Nunnenkamp (2001) 以開發中國家為研究對象，蒐集 1980 年至 1990 年的實證資，像是 FDI 流入開發中國家占全球 FDI 流入量之比重與 FDI 對於開中國家的 GDP 之貢獻程度等，發現部分 FDI 流入開發中國家之比重已逐漸增加，且亦發現 FDI 流入所產生的外溢效果對於開發中國家而言是非常重要的，原因在於能夠為開發中家帶來資本存量、人力資本與 GDP 的提升。. Carkovic 和 Levine (2002) 採用 1960 年至 1995 年為研究期間，以追蹤資料的方式探討七十二個國家，研究 FDI 是否真的會刺淚經濟成長，研究結果顯示若獨立檢定兩者之間的關係並非正向的影響關係，但加入教育程度與投資政策開放程度的變數一併分析，才存在正向影響關係。. Li 和 Liu (2005) 採用追蹤資料方式針對八十四個家做研究，以 1970 年至 1999 年為研究期間，發現 FDI 引入的技術外溢效困與當地國人力貟本交互配合之下，會造就明顯的經濟成長；然而若是 FDI 引入的技術與當地國的人力銜接上出現落差，反而無法有效提升當地國之經濟成長。. Chowdhury 和 Mavrotas (2006) 以時間序列資料分析智利、馬來西亞與泰國，樣本期間為 1969 年至 2000 年，採用 Toda 和 Yamamoto（1995）因 28.

(37) 果分析方法研究 FDI 流入量與 GDP 之間的影響關係，結困發現利的因果關係情況為 GDP 影響 FDI；而對於馬來西亞與泰國來說，則存在 FDI 與 GDP 相互回的雙向效果。. Bhandari、Dhakal、Pradhanhdr 與 Upadhyaya（2007）以時間序列資料分析捷克共和國、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛與波蘭六國，研究期間為 1993 年至 2002 年，研究結果顯示，FDI 流入對於 GDP 增加存在正面的影響。. 從上述文獻資料得知，FDI 與經濟成長是會相互影響，FDI 的流入會引進投資國的生產技術與資源，帶來豐富的資本與隨之而來工作機會的增加，進而刺淚被投資國的經濟成長；一國的經濟成長快速，國內內需擴大，市場購買力道強盛，亦吸引 FDI 流入。. 第四節. FDI政策競爭國內相關研究. 有關 FDI 對台灣經濟影響分析文獻一直有學者針對不同層面進行研究，早期的研究如薛琦（1978）的研究發現，FDI 對國內資本形成、國外技術引進、製造業的發展、對外貿易、就業有相當貢獻。. 鄒孟文（1999）以 Treatment Effects Model 探討外資對國內技術引進的貢獻，實證結果顯示，產業外資比例會影響國內廠商與在台外商技術接觸的機率，但在技術引進成效方面，經由在台外商引進技術與沒有採取技術引進的廠商，生產力差異不力，表示外資廠商對國內廠商生產技術上的貢獻並不顯著，整體言，外資帶來的外溢效果並不明顯。鄒孟文與劉錦添（1997）以台灣 1986 與 1991 年製造業資料為對象，實證發現，外資對我國製造業引發之生產力外溢效果並不明顯，若進一步將產業區分為低技術 29.

(38) 差距與高技術差距廠商，在國內廠商與外資廠商技術差距較小的產業，外資對提升國內廠商生產力有正面幫助，至於技術差距較大廠商，外資沒有帶來生產力之外溢效果。. 唐嘉曼（2001）利用 1986、1991 與 1996 年台灣製造業資料，進行 FDI 外溢效果分析，結論發現，廠商有外資所有權確實對廠商產出有明顯助益；但外資投資於鄰近地區無法為國內廠商帶來外溢效果，無法證實有外溢效果地區化現象存在。若進一步探討產業技術差距是否會影響外資外溢效果的產生，實證結果仍不支持外資能提升台灣製造業生產力的觀點。. 賀力行、李陳國與洪鍚銘（2003）以賽局分析理論研究得出，在保持政策最適條件下，跨國企業投資質量由地主國投資環境優越程度決定，另外，改進投資環境的投資努力，地主國可以提高跨國企業投資質量水平。. 在政策透明度方面，李陳國、周少凱（2004）利用經濟學賽局理論，從地主國角度切入，認為地主國遵守承諾和維護信用有利增加投資人信心，對促進外資流入有很強關聯性。李陳國與賀力行（2004）運用賽局理論與各國開放歷程回顧分析證實，地主國最適開放程度與其民族產業競爭實力呈正比例變化，另外，對於從閉鎖國狀態開始開放之地主國來說，最適開放途徑是在漸進開放前提下，先以較大步伐對外開放，然後逐步縮小開放步伐。. 張海洋（2005）對中國內資工業部門生產率、技術效率技術進步進行分析，實證顯示，外資活動對中國整體內資部門生產率提高沒有顯著影響，但通過研發創新與外資競爭，可明顯推動技術進步，外資技術擴散效果則不明顯。. 李陳國（2006b）從地主國外資政策演變，探討如何營造投資環境，其 30.

(39) 研究結果認為，外資政策並不是著眼於簡單地提供投資優惠，而是打造良好優質投資環境，提高利用外資水平，使政府政策更為開放，提採取更多激勵措施及鎖定式之投資促進策略，更重要的是，建立外資企業與本國企業之連結。. 李陳國（ 2006a ）在傳統跨國企業研發投資動機理論基礎，運用 Stackelberg Model 研究方法，研究顯示，跨國企業在地主國的研發投資與地主國市場規模、科技發展水平和知識產權保護強度正相關。當在地主國的研發投資規模較小時，一般只進行應用型研發投資和保護型研發投資，當在地主國研發規模達一定規模時，才會進行基礎型研發投資。. 李陳國（2007）運用經濟學賽局理論建構區域激勵因素與 FDI 引進的賽局模型，研究指出人才基礎或環境基礎發展強度愈強，與 FDI 流入有正向關係，如果在無限制情況下，區域各方在自利行為的理性選擇下，賽局結果會陷入互相競爭之囚徒困境，造成區域利益的損失。. 林其美（2007）利用台灣製造業廠商資料，分別針對外人投資與生產力關係、研究發展與生產力關係、廠商研發密度與外人投資關係進行迴歸實證估計，研究結果認為，外國在台直接投資存在外溢正向效果，應繼續維持投資優惠措施，鼓勵外國投資，在研究發展活動存在外部經濟，因此應給予優惠，誘使廠商投入研發活動。. Shih、Yang、Yang、Tsa 和 Gao（2009）研究顯示，外資對台灣重工業有明顯外溢效果，但對於整體製造業、輕工業的生產力有負面效果。. 綜合以上文獻研究的結果分述如下：一、在保持政策最適條件下，跨國企業投資質量由地主國投資環境優越程度決定，另外，改進投資環境的投資努力，地主國可以提高跨國企業 31.

(40) 投資質量水平。二、環境基礎發展強度愈強，與 FDI 流入有正向關係。三、外國在台直接投資存在外溢正向效果，應繼續維持投資優惠措施，鼓勵外國投資，在研究發展活動存在外部經濟，因此應給予優惠，誘使廠商投入研發活動。. 第五節. 世界各國FDI政策比較分析. 外人進入投資，對地主國可能會產生外溢效果，而是否決進入投資，各國政府對 FDI 的政策態度，以及該國的經濟條件及投資環境等是決定因素之一。本節欲瞭解各國對 FDI 的態度及政府政策。首先先敍述各國家目前的 FDI 的態度，其次再介紹對外人投資的獎勵措施。. 2.5.1. 已開發國家FDI政策. 一、美國 (一) 美國對FDI的態度美國是世界第一大經濟體系，3.2 億的人口，生活水準與國民所得皆高，形成相當大的消費市場。美國市場開放程度高，聯邦政府並不特別限制，地方政府則提供許多優惠。2010 年 FDI 信心指數，美國排名第二，外資流入金額近年也持續成長。（季晶晶，2010）. (二) 獎勵措施及相關規定美國聯邦政府針對外資所提供的優惠獎勵措施，包括對外商向內陸、落後地區投資提供稅收優惠或稅收鼓勵，非稅收鼓勵措施方面，則有諸如交通通訊便利、良好的融資環境等方面的優惠鼓勵措施。地方政府則有免銷售稅和使用稅等稅收優惠，及享受土地費用減免、低息抵押貸款和公用設施稅稅收返還等好處，另外也有融資優惠措施。美國各州和地方政府各 32.

(41) 自訂有不同的稅收優惠政策，只是稅收優惠的程度和方向因地而異。. 1. 美國聯邦政府美聯邦政府對外資採取傾向鼓勵的中立政策。普遍開放的經濟制度加上國民待遇原則的實行也促進外資的流入。. 關於稅收優惠，美聯邦政府對外資沒有特別的優惠鼓勵規定。但根據美國收入來源原則卻常向內陸投資提供優惠。例如，從美國銀行、儲貸機構和保險公司獲得的收入和股票與證券交易所得與美商業無關可以免稅。美政府為了履行雙邊條約的義務，在紅利和利息的預扣所得方面也提供減免的優惠。. 關於地區和產業優惠，美聯邦政府對落後地區實行稅收優惠，主要是鼓勵外資流向這些地區，幫助這些落後地區增加就業與收入。. 關於稅收鼓勵措施，美國內收入法（Internal Revenue Code, LRC）中規定了許多旨在鼓勵外資的條款。這些條款有一特殊的鼓勵外資投向基礎設施的刺激措施，有些條款也允許全部減免外國投資者的資產收益稅。還有些條款允許某些資產加速折舊以鼓勵基礎設施投資。除此之外，利息和某些稅收以及研究與開發費用在現行基礎上也普遍獲得全部減免，而且建設期間產生的利息和稅收可扣除。. 而在非稅收鼓勵措施方面，美國對外資的非稅收鼓勵措施是指：稅收之外其他諸如交通通訊便利、良好的融資環境等方面的優惠鼓勵措施。聯邦政府向國內外投資者在非歧視的基礎上制定援助方案。例如外國投資者可以從聯邦政府對地方交通、水資源利用和污水處理、醫療、教育和住房開發的資助中受益。. 33.

(42) 2. 州和地方政府 (1) 稅收優惠政策以加州為例，首先，在加州採購生產型設備的前 2,000 萬美元，可免銷售稅和使用稅。其次，雇用加州當地居民滿 5 年，可最多獲得 32,000 美元的稅收返還。第三，在加州從事研發活動，公司內部研發費用 15%的部分，或者公司請外部機構從事研發費用 24%的部分，可用於抵免銀行和公司稅，這一比例在全美是最高的。再以德州為例，德州稅收負擔很低，該州無個人所得稅。對一些製造業有免稅的可能，財產稅也可以經過特別的安排而有所減免。. (2) 融資等其他優惠加州在某些時候，投資者可以通過直接財務協助、土地規劃、公共設施改進等獲得直接或間接的利益，由此可以享受土地費用減免、低息抵押貸款和公用設施稅稅收返還等好處。德州設有平衡基金。此基金可看作一個經濟發展銀行，對已經通過經濟發展銷售稅的社區提供融資。（此種稅是德州的一些社區通過選舉，批准認可的擴大經濟發展活動所繳納的稅收）。基金可用於對當地工業等企業的擴大和工業園區招商或設立的融資。有資格申請的專案包括製造業的發展和擴大，及與一些特殊領域相關基礎設施的改造。此外，有些州的發展辦公室還協助企業在該州發行債券，協助企業獲得其他機構為經濟發展提供的特定的資助，如聯邦農業部、阿巴拉契亞山委員會、田納西河谷管委會、聯邦中小企業局等都為某些特定的專案提供貸款或贈款。. (3) 企業園區加州的工業園區形式不止一種，分企業發展區、復興建設區、重新利用發展區、製造業發展區和特定優惠稅率區等。 34.

(43) 德州企業區規劃，主要目的在提供經濟利益和撤銷政府在該地區投資的的某些規定限制，增加德州貧困地區的資本投資和創造就業機會。由於允許社區參加與政府合作，減少貧困地區的新建和擴建企業在地方稅收和州稅方面的規定，該計畫已被證明為一個對該地區經濟發展十分有效的工具。. 此外，其他州政府的鼓勵包括州營業稅和消費稅的返還，特許權稅的減讓等。另外州政府的優惠利益還給予那些由社區指定的合格的企業項目。其他地方政府鼓勵包括稅收的減讓，銷售稅的返還，批准費的撤銷，稅收增加的融資，低價轉讓公共建築，房屋的改造等。有資格享受上述鼓勵優惠的企業必須是：位於政府指定的商業區內，擴大或保持勞動力規模等。（經濟部投資業務處，2009a）. 二、加拿大 (一) 加拿大對FDI的態度加拿大地大物博，天然資源豐富，民風淳樸，人民善良勤勞，擁有良好的教育制度，培育出聰慧的勞動團隊，為一高科技先進國家，吸引大批高科技人才移民至加國。經濟亦具領先地位，GDP 已連續 9 年成長，而且財政政策穩健，為 G7 國家中財政管理最好的國家。此外，身為北美自由貿易協定(North American Free Trade Agreement, NAFTA)成員，生產成本低及研發能力強等優勢，加上擁有健全的基礎建設，以及高水準的生活品質、重視環保等，使加國成為 G7 中最適合居住的國家。. 根據萬事達(MasterCard International Inc.) 2007 年 6 月針對全球 50 個城市商業環境的調查報告指出，卑詩省的溫哥華(British Columbia Vancouver) 在全世界經商容易度方面高居第 1 名。由於加國的全民醫療保健系統良好、基礎設施傑出、低密度交通流量以及大眾運輸便利，包括多倫多 (Toronto）和蒙特婁(Montreal)也都在經商容易度的項目中分列第 2 及第 3 35.