教育政策的制定與鉅觀結構的國家角色、意識型態、社會變遷等 因素密切相關，更與微觀結構過程因素如行政、立法單位與利益團體 等等密不可分。因此，本節旨在探討教育政策制定過程中微觀影響的 因素及其複雜互動過程。
肆、影響教育政策制定的微觀因素
在民主社會中，教育政策的制定不再為少數人所壟斷，從教育政 策的規劃到政策立法的確定，其影響的因素更是複雜而多元。亦即 說，教育政策的形成前有問題的形成與討論，後有政策的研議與制 定，其過程是受社會多元與民主化影響，不再是過去那種靜態行政的 制定過程，而是動態的發展脈絡，牽涉不同的認知與主觀需求。茲列 舉學者的觀點，然後歸納出影響教育政策制定的微觀因素。
王俊權（1989）在研究我國壓力團體與教育行政決策之關係中指 出，不同的壓力團體（pressure group）對政策的形成與執行，會提出 不同的意見或訴諸行動反對。其類型又分為五種：1.立法審議機關；
2.利益整合團體；3.學術參照團體；4.資訊傳播媒體；5.政策標的團體。
蔡淑萍（1992）在研究利益團體對教育政策的影響，認為有五類：
行政部門、立法部門、壓力團體、學者專家和大眾媒體。
黃仁易（1992）在研究我國體育政策制定過程，並以國民體育法 第二次修訂過程中，指出政策修訂過程的影響者有：1.行政人員；2.
立法人員；3.壓力團體；4.學者專家；5.大眾媒體。
舒緒緯（1998）在研究我國師資培育法制訂過程中，認為影響「師 資培育法」政策制訂的影響因素包括：1.背景因素：如社會文化、政 治、經濟、教育；2.各國師資培育制度；3.學者專家；4.壓力團體；5.
立法委員；6.行政機關：如教育部、行政部等。
柯正峰（1999）認為影響我國學習社會政策合法化的影響因素 有：1.掌握政策方向的行政機關人員；2.提供意見的民間團體及社會 大眾；3.提供諮詢及擬定草案的學者專家；4.審議的立法人員。
綜上所述學者的研究指出，影響教育政策制定的微觀因素，可從 以下幾個方面加以分析，即行政機關、立法機關、利益團體、政黨、
專業參照團體、大眾傳播媒體等。這些影響者或基於本身的職責，或 基於角色立場與利益表達，都會透過各式各樣的運作方式，直接或間 接的介入政策制定的過程中。這些影響因素往往透過不同意見的表達 以及折衷妥協的安排，而產生教育政策。因此，政策的制定無法與利 益、衝突、宰制，或正義相分離，教育改策不單純只是直接反應著支 配者的利益；相反地，必須反應出某一社會階級的利益，而且反應著 一個複雜、異質性構成份子的結構（王如哲，1998：282；Ball,1990：
3-4）。
伍、影響教育政策制定微觀因素的運作過程
本節茲據影響教育政策制定的要素，分別闡述其在教育政策制定 過程中的角色及運作情形如下：
一、行政機關
(一) 行政機關在教育政策制定過程中的角色
行政機關在政策制定過程中的影響力與日俱增，甚至成為發動政 策的靈魂中樞。由於現代政府處理的問題錯綜複雜，非有專業知識不 足為恃。行政機關的人員依其權責，對政策具有提案權，能使政策進 入政府的議程階段；同時也擁有豐富的專業人才，擬定政策規劃的細 則（黃仁易，1992）。因此，科層行政機關在政策制定過程中的角色，
已由以往協助執行功能，轉變到扮演決策舉足輕重的角色，行政機關 權力益形擴張的原因包括：（Etzioni-Halevy,1985：57-60）
1. 政府職能的擴充，使得行政機關的權力，人員與結構快速增加。
2. 政府工作的複雜性增加，為處理這些複雜工作而被賦予行政機關 更多，更大的權力。
3. 由於公共事務複雜性的增加和科技的突飛猛進，使得許多政治決 策大量倚賴專業的技術知識。而這些專精知識的利用，發展，政 治部門較行政部門缺乏，往往須藉由行政機關來發動與執行公共
政策。
4. 國會權力的運用主要在於法律制訂權，由於國會相對缺乏專業知 識、時間，與人力資源，且須從事競選活動，使得法律制訂權慢 慢移至行政機關手中，而僅保留對行政機關的監督控制與預算分 配權。
5. 由於內閣的改組造成政務官的更選，使得行政官僚，遠比政務官 員對特定事務的過去經驗和未來展望瞭解有定見，以致一旦涉及 國家政策的長期計畫，往往委由行政機關來發動及策畫。
由上可知，隨著經濟發展和社會變遷下，政府職能日益擴張，行 政機關得以運用所掌握的資源與專業，在政策制定過程中扮演主導而 實際的參與角色。在教育政策的制定過程中，以中央單位為例，包括 教育部及行政院第六組，各有所掌及功能，前者負責教育政策法律草 案的制定；後者負責教育法律的審議工作，茲說明如下(林天祐等，
1996：17；顏國樑，2002：9)：
1. 教育部：教育部依法主管全國學術、文化、教育行政事務，就法 而言，其主要的職責即是擬定全國性的教育政策及計畫。由於權 力的鬆綁與下放，以及地方自治的貫徹，教育部對於教育政策的 制定，已由鉅細靡遺的管理角色，逐漸轉變為監督角色；由過去 少數人的決策作為，逐漸轉變為開放式、參與式的決策模式。同 時教育行政機關通常為因為社會需求、上級指示或立法委員的質 詢等，而研訂妥適的教育法令。其過程由業務司負責，經由專家 學者草擬，然後舉行公聽會，進行意見徵詢，形成草案並送交教 育部法規會審議通過後，再經教育部主管會報討論後再送請行政 院審議。其間業務承辦人員，科長，司長，甚至常務次長、政務 次長及教育部長，均能左右教育政策的制定。
2. 行政院第六組：行政院本部除包括各個行政支援單位外，下轄七 個業務單位，負責各部會的相當事務。其中第六組負責文化、教 育、科技、環保及衛生等相關事務。教育部所報的法案，由第六
組負責處理後，依例先經行政院部會副首長審議，然後提行政院 院務會議討論。雖然行政院第六組不直接制定教育法令，但其為 行政院的教育幕僚單位，在教育政策制定過程中，扮演間接參與 及橋樑的功能。另外，行政院中設有政務委員，其角色在負責重 要政策的審議，當教育法案送到行政院時，通常由一位政務委員 擔任召集人，邀集與教育法案相關部會及人員共同進行審議。會 議中所作的決議或是有爭議，重要的教育法案須安排向行政院長 簡報，院長所做的決議，對於法案的內涵及審議時效產生重大影 響。
(二) 行政機關在教育對政策制定過程中的影響方式
行政機關內的行政人員在教育政策制定過程中，居於主導而關鍵 的地位。所謂「徒法不足以自行」，行政人員對於公共事務的推動與 擬議具有專業背景，一是由於身處行政機關長期接觸與經歷各種專門 性問題，使得具有實務性的知識能快速瞭解問題的處理方式；也因行 政人員經過甄選及訓練、社會化等過程，能不斷增化其本職學養。而 行政機關的人員，包括政務人員和事務人員，隨著現代行政事務的日 益複雜，所負責的工作不再截然區分決定政策或執行政策，而是兩者 均扮演重要角色。行政人員一方面可扮演公共問題的提出者和提出管 道的角色，若公共問題屬於政府機關行政人員本身主管的業務範圍，
該行政人員可主動將公共問題納入政策議程。另一方面，行政機關的 行政人員，有許多具有政策規劃實務的經驗，擅長處理複雜專精問 題，並且是政策合法化的發動者，能將選定的政策送交立法機關審 議，並為政策進行辯論。行政人員對政策制定的影響往往透過三個重 要管道如下（林鍾沂，2000：65）：
1. 忠告建議的影響力：在政策形成過程中，行政人員能分析與傳達 資訊，時時左右事實的真相，可讓其在政策制定之時塑造其他參 與人員的觀點。
2. 貫徹執行的權力：政策徒法不足以自行，往往透過行政人員來執
行，使得政策的實際面貌不僅反映了決策者的意願與價值，而且 表現了行政機關的特性與風格。行政人員的抗拒或無能，可能使 最為適當的政策招致失敗，同時，執行的態度與技術往往改變或 修改政策的原來性質。
3. 自由裁量的運用：有關政策所通過的法律命令，常僅止於原則性 的規定，可能預留立意欠明或用語模糊的指示，使得行政人員有 較大的彈性空間去運作，這也顯示許多的行政作為是由無數不著 痕跡的自由裁量權所構成。
二、立法機關
(一) 立法機關在教育政策制定中的角色
教育政策的立法，亦即合法(legalization)為政策有效執行的基礎，
亦關係政策的標的團體的順從與否，因此政策的立法可謂政策制定的 必要條件（林水波、張世賢，1991）。在中央，立法機關即是立法院。
依法定職權而言，立法機關具有政策制定、預算審核，與立法監督的 功能，其可透過質詢、國是論壇、公聽會等方式，形成政策性議題的 討論；亦可透過審查行政機關所提的議案或法律提案等途徑，決定政 策制定的方向及內容。雖然以往我國長期政治生態屬於一黨獨大，使 得立法院有「行政院立法局」、「橡皮圖章」之譏，但隨著政黨政治的 成熟以及政治結構的解嚴，立法機關常藉由立法權與預算審核等，對
依法定職權而言，立法機關具有政策制定、預算審核，與立法監督的 功能，其可透過質詢、國是論壇、公聽會等方式，形成政策性議題的 討論；亦可透過審查行政機關所提的議案或法律提案等途徑，決定政 策制定的方向及內容。雖然以往我國長期政治生態屬於一黨獨大，使 得立法院有「行政院立法局」、「橡皮圖章」之譏，但隨著政黨政治的 成熟以及政治結構的解嚴，立法機關常藉由立法權與預算審核等，對