第二章 文獻探討
本章旨在探討教育政策制定的學理依據及影響因素，第一節探討 教育政策制定的理論依據，以瞭解教育政策制定的義涵與決策模式；
第二節探討教育政策制定的鉅觀因素，以瞭解國家角色、政治意識型 態、社會變遷對政策制定的影響；第三節探討教育政策制定的微觀因 素，並探討瞭解其運作過程。
第一節 教育政策制定的理論基礎
為瞭解教育政策制定的理論基礎，首先釐清教育政策制度的義涵 與性質；其次探討教育政策的形成與權力運作；最後探討政策制定的 各種決策模式，以為教育政策制定的學理依據
壹、教育政策制定的義涵與性質
教育政策(educational policy)是達成教育目標的策略，完成教育任 務的指南，亦是實現教育理想的方法。若教育無政策，教育計畫無從 制定，行政業務無法運作，因此制定教育政策為教育行政重要工作。
教育之成敗以教育政策為依歸，政策得當，成效卓著；政策不妥，績 效則不彰。教育政策是公共政策的一環，教育政策的分析與評估亦常 藉由公共政策的分析來了解其良窳優劣。因此，探討教育政策須從公 共政策的發展與源由談論起。
追溯公共政策的發展可謂淵源甚早，在我國早期春秋戰國時代各 國的謀士，縱橫家常以個人對治國之道加以宣揚闡述，可說是最早的 公共政策專家；在西方，如柏拉圖(Plato)及亞里斯多德(Aristotle)各為 其政策主張提供建議，以其知識與經驗向統治者提供有關的意見，亦 是一種公共政策的表達。然而現代公共政策研究，則自十八世紀西方 工業革命以來自然科學及理性主義的興起，而十九世紀所興起的實證 主義(Positivism)更奠定了現代經驗科學以及社會科學突飛猛進的基 礎。至於「政策科學」的提倡，始於一九五一年拉斯維爾(H. D. Lasswell) 與樂納(D. Lerner)含蓄的「政策科學：範疇與方法的最近發展」(The
policy science：recent development in scope and method)正式揭開序幕提 出「政策科學」(policy science)的概念，認為社會科學今後發展並以政 策作為取向，以解決實際問題，實現人類的尊嚴(引自朱志宏，2000)。
因此，本節即從「公共政策」、「教育政策」、「教育政策制定」等各詞 釋義，並論述教育政策制定的義涵與性質。
一、教育政策制定的義涵
政策一詞常與計畫(plan)、政策(program)等詞相互為用，唯政策 是以優先順序排列的一組目標；計畫是一套可測量的目標以達成某一 目 的 ； 而 所 謂 政 策 則 是 一 套 特 定 的 行 動 以 達 成 某 一 特 定 目 標 (Starling，1988)。至於公共政策的義涵，各家學者見解不一，分歧且 複雜。茲列舉學者不同看法如下：
拉斯維爾和坎普爾(H.D.Lasswell & Abraham kaplan)認為政策為 一個有目標，價值與實踐的計畫(Lasswell & Kaplan,1970)。
伊斯頓(David Easton)認為公共政策是政府對社會上的價值所做 的權威性的分配(the authoritative allocation of values for the whole society) (Easton ,1965)。所謂的「價值」，係指社會上一般人想得到的 有形或無形的東西，如權力、財富、知識、聲譽等，透過所謂「權威 性分配」，以政治系統經由決策過程將上述價值分配於系統內的成員
蘭 尼 (Austin Ranney) 認 為 公 共 政 策 是 在 政 治 系 統 中 的 當 局 (authorities)中形成，具有其特定目標、行動方針、路徑、意旨宣示與 執行(Ranney,1968)。
戴伊(Thoms R.Dye)則以為公共政策為政府選擇作為或不作為的 行動(Dye,1976)。
安德森(James E.Anderson)認為公共政策係行動者在處理問題或 關切事項時，所遵循且目的性的行動政策(Anderson,1990)。
林水波和張世賢(1991)則認為公共政策是執行行動的指引，它是 一個人，團體或政府在固定的環境中，所擬定的一個行動計畫。
吳定(1994)認為，公共政策乃是指政府機關為解決某些公共問題
或滿足某些公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。
綜上所述，在傳統的公共政策定義下，一方面政策被看成是解決 問題的行動指引或政策，著眼於所遭遇問題的有效解決；另一方面，
公共政策未必具有目標導向，政府在選擇作為或不作為都可能對社會 造成重大影響，而作為與不作為牽涉政府是否具備權威性價值分配的 能力。換言之，「公共政策」乃是指「政府機關為解決某項公共問題 或某項公共需求，而選擇作為或不作為，以及如何作為的一種行動指 引或政策」。準此而論，教育政策既為國家公共政策的一環，係推展 教育工作的指針，亦為達成教育宗旨的策略。如以公共政策的定義衍 生而言，所謂「教育政策」即是「政府機關為解決教育問題或滿足民 眾對教育事務的需求，所採行作為或不行為，以及如何作為的一種行 動指引或政策」。教育政策係以政府機關為制定或發動的主體，其目 的在解決教育問題或滿足民眾對教育事務的需求，方式包括政府作為 或不作為而採行的行動指引或政策。
至於「教育政策制定」的義涵，從政策制定的意義而言，係為「政 策建立行動方向，用以指引執行各項作為所須作的各項決定」(林水 波、張世賢，1991)。此建立行動方向須經合法化程序進行，在政治系 統中存在兩種合法化的形式，第一種形式稱為合法性(legitimacy)，指 的是政府的基本政治過程獲得合法的授權，亦即是政治過程擁有正當 性，政府得以合法進行活動的意思；第二種形式稱為核淮(approval)，
指 的 是 政 府 的 公 共 政 策 獲 得 合 法 化 (legitimation) 地 位 的 過 程 (Jones,1977)。其中合法性是合法化的基礎，當大多數的成員對於政治 系統中的體制表示支持時，此政治系統即擁有合法性；而所謂的政策 合法化，指的是政府機關針對政策問題規劃解決政策，將政策提交有 權核准的機關、團體或個人後，獲得審議核准並完成法定程序之動態 過程(吳定，1994)。進一步而言，政策合法化的程序亦有兩種，第一 種是透過行政的程序即可完成合法化的過程，如教育行政命令、教育 政策白皮書、教育發展計畫等；第二種則是針對必須經立法機關審查
通過後，才可完成政策合法化的程序，如各種教育法案的制定。因此，
「教育政策制定」是指「教育政策必須在擁有合法的政府機關，透過 政策合法化程序之後而完成的政策」，如此教育政策才有正當性與合 法性可言。本研究的學理文獻探討著重在政策合法化程序，亦即偏向 教育制定的合法化歷程，以分析我國高中職多元入學政策過程的結構 影響因素，包括環境脈絡，以及單位與人員，及其彼此互動消長過程。
二、教育政策制定的性質
相較於公共政策，教育政策的發展近年來受到特別的關注，尤其 國內目前進行的各項教育改革，儼然已成為社會上一項最重要的改革 工程。雖然教育政策亦為一種公共政策，具有一般公共政策之共通普 遍性質，然而由於教育事務本身終究不同於經濟、外交、國防、財政…
等事務，有其特殊性，因此教育政策有諸多特性。依教育行政學者如 甘培爾(R. F. Campbell)、邁爾斯(M. B. Miles)、歐文思(R. Owens)及江 森(T. W. Johnson)等人的看法，教育行政或組織的特殊性包括：1.功能 複雜根本而重大；2.任務艱難成效慢；3.目標複雜，抽象使成效難以 評鑑；4.以服務為目的；5.敏感度高易遭批評(引自謝文全，1989)。引 申而言，教育政策目的在解決教育問題或滿足民眾對教育事務的需 求，在全國上下人人關心教改議題，許多熱心人士更透過各種有效管 道，表達其對各項教育政策的立場與意見之際，教育政策制定便具有 以下幾項特質(周淑卿，1995)：
(一) 影響廣泛而長遠：教育政策直接影響的對象是學生，且絕大部分 為正在成長求學的學生，每一政策將因人的學習與成長歷程之不 可回復性質，更顯得影響深遠。
(二) 成敗的判準除整體成果外，更有著重個人發展：教育目的在促成 每一個體成長，教育政策除重視全體教育平均水準的提升，或國 家競爭力的貢獻外，若未顧及少數人的政策，不可視為良好或成 功的政策。
(三) 容許大眾參與討論的空間較大：教育普及後，大多數人常為教育
體系的一份子，對於教育政策皆有一些觀點或期望，較多參與教 育政策的討論，也較能提供許多己見。
(四) 易受其他公共政策的影響：教育在傳遞社會或國家價值，以達成 預設的社會目標。當其他政策施行過程中涉及民眾態度、觀念、
知能的轉變時，即可能要求教育政策作相關的配合，所以教育政 策往往隨著當前的政經情勢，重要施政內容而有所調整。
由上可知，教育政策具有公共政策之普遍性質，但教育政策亦有 別於一般公共政策之特殊性，不但影響廣泛而長遠，受到大眾重視與 參與討論的空間較大，尤其隨著政治民主化、社會多元化、經濟自由 化，教育問題層出不窮，亦日趨複雜，人們普遍地參與政治，且關懷 教育政策。因此，傳統的一元化教育政策已無法適應社會發展的需 要，為欲解決諸多的教育問題，則必須仰賴深思熟慮及周詳的教育政 策制定。
貳、教育政策制定的過程與權力運作
就政策形成而言，教育政策的產生主要是為了解決教育問題，然 而教育事業經緯萬端，教育問題錯綜複雜，如何及時發現教育問題，
正確認識教育問題，進而提出解決問題的具體有效策略，實乃教育成 敗的關鍵。因此，教育政策之制定，是一個相當錯綜複雜且是多元而 動態的過程。當民眾的教育需求無法獲得滿足，或民眾對於教育現況 產生不滿，進而要求有所改變，並受到政府相關部門的注意時，教育 需求的問題便會浮現。但是並非任何一項民眾的需求都能引起社會的 關注，進而形成教育的政策問題，而教育政策問題的形成，卻是教育 政策制定過程當中的重要一環。以下僅就教育政策制定過程、教育政 策的問題形成與來源，以及教育政策制定之權力運作加以探討。
一、教育政策制定的過程
就理論而言，公共政策形成必須有其目的性，且探討公共政策的 形 成 必先 探討 政策 的過 程 。 所 謂的 「 政 策過 程 」， 安德 森 (James E.Anderson)認為政策過程乃是牽涉到許多功能活動的一連串行動模
式，這些功能活動包括：問題形成(problem formation)、政策規劃(policy formulation) 、 政 策 採 納 (policy adoption) 、 政 策 執 行 (policy implementation) 以 及 政 策 評 估 (policy evaluation) (Anderson,1975 ： 26-27)。
瓊 斯 (Charles O.Jones) 將 政 策 過 程 分 成 五 個 階 段 ： 問 題 認 定 (problem identification) 、 政 策 發展 (policy development) 、 政 策 執 行 (policy implementation)、政策評估(policy evaluation)，及政策終結 (policy termination) (Jones,1977：9-12)。
史 塔 林 (G.Starling) 亦 提 出 政 策 過程 有 五個， 包 括 ： 問題 界 定 (problem identification) 、 政 策 規 劃 (policy formulation) 、 採 行 階 段 (adoption) 、 政 策 運 作 (program operation) 、 評 估 階 段 (evaluation) (Starling,1988)。
我國學者朱鎮明(1996：76-77)歸納提出政策發展過程約可包括五 個階段，即政策問題的形成、政策規劃、政策合法化、政策執行，以 及政策評估，茲說明如下：
(一) 政策問題的形成(policy problem formation)
政策制定的第一步驟就是認定所要解決的社會問題，以及產生此 問題的原因，唯有正確掌握問題發生的因果關係，才能對症下藥，提 出正確的解決政策。
(二) 政策規劃(policy planning)
認定問題及其產生的原因之後，便要設計解決問題的各種備選政 策，並依據欲達成的目標進行各種選項成本效益評估及可行性分析，
排列各選項的優先順序。
(三) 政策合法化(policy legitimation)
指有權限的個人或機關，對政策規畫單位所提出的方案加以審核 或核定，完成法定正程序，以得到充份的民意支持或合法性。此處之 合法化包括立法機關的立法審查以及行政首長的批淮。
(四) 政策執行(policy implementation)
係指負責執行的機關人員，組合必備的要素和資源，確定專責機 構，採取各項行動，加上適當的管理方法，使政策付諸實施。
(五) 政策評估(policy evaluation)
係指利用客觀的科學方法，對政策的內容、規劃執行的過程，以 及執行的結果等加以評斷，以提供現行政策實際運作情形的資訊，做 為政策持續修正或終結的依據。如下圖所示：
圖 2-1：政策發展過程圖 資料來源：朱鎮明(1996：76-77)
二、教育政策問題的形成與來源 (一)教育政策問題的形成
政策問題的形成影響政策的制定，政策問題形成後必需預測分析 予以採用可行策略並加執行，加以詳估成效。其中，公共需求的形成 更是政策問題形成的關鍵，根據安德森(J. E. Anderson)說法指出至少 要經過三個階段(引自林天祐等，1996)：
1. 個人對現狀的不滿：某些人的需要，挫折或不滿足，必須去謀求 解決的問題，是引起公共需求的肇因。
2. 引起多數人的共鳴：當少數人的問題受到相當多數人的肯定，並 且廣泛的進行討論時，公共需求的問題便受到增強。
3. 引起政府當局的注意：當公共需求的問題是愈演愈烈之後，必須 進而引起政府的重視，才能將問題浮現檯面，進行政策性的討論。
學者艾斯通(R. Eyestone)亦認為教育政策的問題存在，必須當某 教育問題成為公共需求問題，並經政府當局認為權限範圍內的事，且 認為有進一些採取行動解決的必要時。其符合條件至少有以下三項(引 自林天祐等，1996)：
1. 必須是公共需求的問題，不是個人需求的問題。
2. 必須是政策性的問題，不是技術性的問題。
3. 處理的結果，對於教育具有全面性的影響的。
因此可知，只有公共、普遍、政策性，全面影響性的教育問題，
才能成為教育政策的問題；個人、技術性、沒有什麼影響性的教育問 題，就不是政策性的問題。所謂「政策問題」(policy problem)，乃是 指在一個社群中，大多數人察覺或關心到一種情況，與他們所持有的 價值、規範或利益相衝突時，便產生一種而要、受剝奪或不滿足的感 覺。於是透過團體活動，向權威當局提出，而權威當局認為其所提出 者屬於其權限範圍內的事務且有採取行動、加以解決的必要者。(林水 波、張世賢，1989)。此外，政策問題的形成有一定的條件與步驟，從 公共問題的發生，公共問題的提出，公共問題的接納，進而政策問題 的認定而成(吳定，1996；林水波、張世賢，1991)，茲敘述如下：
1. 公共問題的發生
所謂「問題」(problem)，依據瓊斯(Charles O. Jones)的看法，乃 指一種人們需要受剝奪或不滿足，可由自己認定或他人代為認定且要 加以解決的。雖然社會上存在許多種類繁雜的問題，但只有一部份的 問題可以稱做公共問題。換言之，公共問題肇因於民眾對於切身利益 產生一種需求，受剝奪或不滿足的感覺，於是透過管道向權威當局提 出意見，而權威當局認為所提出者屬其權限範圍，且有採取行動加以 解決的必要。
他又提出公共問題之所以會發生，乃是由於發生了下列的重大事 件(events)，包括：1.發現(discovery)：政府將大量資源運用於科學的 研究突破與創造發明，導致資源分配不均而引發更多問題；2.發展與 應用(development and application)：由於將科技研究發展的成果應用於 實際社會生活中而產生的許多問題；3.通訊(communication)：由於通 訊技術的進步發達，造成對社會的負面衝擊的問題；4.衝突(conflict)：
指國際或國內事物的衝突事件導致各種公共問題的發生；5.管制
(control)：由於政府對人民的生活或活動採取管制干預的作法，因而 產生的各種公共問題(引自林水波、張世賢，1991)。
2. 公共問題的提出
根據庫柏(R.W. Cobb)和艾德(G.. D. Elder)的研究，公共問題的提 出者主要有下列四種人(Cobb & Elder,1975)：
(1) 再調適者(readjustors)：社會上有一業人，由於感受到社會某種業 資源分配不公的現象，而且他自己和所屬的團體受到此不公現象 的影響而蒙受損害，於是這些人很可能就會提出問題，呼籲社會 輿論的重視，以引起政府的注意與考慮。
(2) 環境反應者(circumstantial reactors)：當社會上發生非預期的事件 時，對此不可預期的事件立即提出問題的，例如美國總統甘乃迪 被刺身亡後，有些人士即提出有關槍枝管制問題。
(3) 行善者(do-gooders)：社會上常有若干個人或團體，不是基於私利 而是公益來提出問題。例如我國的消費者文教基金會等即是，經 常基於公益而發掘許多公共問題。
(4) 發掘者(exploitors)：有時候個人或團體為了自己的利益而去發掘 問題，提出問題，終於使得問題獲得重視與解決。例如候選人為 了競選公職，刻意挖掘一些公共問題以提高自己的知名度。
至於公共問題通常由民意代表、政黨、利益團體、行政人員、大 眾傳播媒體、意見領袖、行政人員、候選人、抗議示威者等提出，通 常基於反映選民問題、自己切身利益等，以不同管道及不同表達方式 向有關當局提出問題。
3. 公共問題的接納
公共問題提出後，政府會視情況決定接受與否，例如問題本身的 性質、影響範圍、提出者的影響力、提出者與決策者的關係，以及行 政機關相關人員的態度等。
4. 政策問題的認定
「政策問題」的概念通常與「政策議程」相提並論，也相當類似(林
水波、張世賢，1991)，只不過公共政策學者在分析公共問題成為政策 問題的政策過程，常以政策議程的概念作為研究的基準。有關政策問 題認定，庫柏(R. W. Cobb)和艾德(G. D. Elder)根據議題的緣起是在政 府內、外以及創始的團體擴展議題的程度、方向，除政策議程的設立 分為三種模式(Cobb,et al,1976)。
(1) 外部創始模式(outside initiation model)：議題的創始者必須藉 由某種積極行為的推動，促使該項政策問題能夠獲得政府機 關的重視，亦即希望對決策者施以足夠的壓力，使問題進入 正式議程。
(2) 動員模式(mobilization model)：議題是由政府內部產生，但由 於政府需要大眾此議題的支持，作為政府能夠有效推動政策 執行的基礎，所以政府會將此正式議程推展至公眾議程，期 望議題能夠獲得大眾的注意。
(3) 內部創始模式(inside initiative model)：議題由政府內部產生，
但政府並不打算將此問題擴展讓社會大眾討論，反而運用其 自身所擁有的力量，直接將問題送至正式議程，排除大眾的 參與，是一種封閉而不公開的情況下進行整個政策決策。倘 若政府決定將公共問題納入處理議程後；便委託政策分析家 將問題界定清楚，包括問題的特性、類別、本質等都要明確 的認定，才能進行下一步規劃的工作。
綜上可知，政策問題的形成是政策制定的重要基礎，大多依循一 定的程序，以循序建構出並制定該政策；以教育而言，教育政策制定 的過程中，並非所有的政策問題都一定能順利的從政策問題進入政策 議題，也並非所有進入政策議程的政策問題均能成功的制定為教育政 策。其形成架構如下圖所示：
圖 2-2：政策問題形成圖 資料來源：吳定(1991：354)
(二)教育政策問題形成的來源
由於政策問題的發生往往因於民眾對於切身利益產生一種需 求，受剝奪或不滿足的感覺，於是向權威當局登出意見。因此，教育 政策的形成常常回應於當時的社會脈絡中的政治、經濟、文化等因 素，更與國家社會的政策相結合。學者吳清基認為政策問題的形成來 源包括：1.國會對政策的影響，如立法委員所提出的質詢和法案；2.
監察院所提的各種對行政機關的意見，如糾正案；3.行政院院會的決 定和院長的指示；4.行政院每年頒布的施政政策與計畫；5.執政黨的 重大決議，包括歷次全面的決議及對特殊問題的意見；6.輿情的反映；
7.學者專家的意見和其研究的結果；8.各級民意機關所提的意見；9.
民意調查所反映的意見等。具體而言，政策問題的來源可從以下幾個 方面加以論述(吳清基，1990)：
1. 上級行政機關的政策指示：來自上級行政機關的決定或上級行政 首長的指示，常是一般教育行政機關將採取積極與有效行動的一 種力量來源。亦即教育行政機關除配合教育現況需要外，也常必 須遵行上級行政機關之命令，而有效採取決策行動。
2. 下級行政機關的問題請示：下級行政機關在遭遇問題急待解決，
而又缺乏明確可供依循的法規時，常會層轉請示，亦是政策制定
公共問 題發生
公共問 題提出
環境 脈絡
回饋
公共問 題接納
政策問
題認定 政策規畫
的形成來源。
3. 行政機關本身的需要：行政機關從事政策制定，有部分是因為本 身業務管理上的需要，主動發掘問題，為解決問題需要而進行政 策制定。
4. 民意代表機構的意見：民主政治的社會，一切行政機關政策的制 定，主要取決於民意，例如立法院立法委員的質詢意見，監察院 監察委員的糾正意見，均對教育行政機關構成政策制定的壓力。
5. 執政黨的政策性決定：以黨領政是許多政黨政治國家的特徵，執 政黨會議中對於任何有關教育措施的決議，常是教育當局在政策 制定時所考慮的來源依據。
6. 輿情的反應：任何行政作為必須以民意為依歸，教育行政機關在 制定政策時，也常受到輿情反應的影響，對於輿論強烈支持的教 育作為，通常會進一步探討政策的可行性。
7. 專家學者的研究與建議：教育行政機關在制定政策的過程中，除 了主動邀請專家學者參與討論，聽取學術界的看法外，有時也常 被動地受到專家學者之研究與建議的影響。若其所提的結論與建 議深具價值，可供採行時，往往也是政策制定的重要參考。
由上可知，教育政策問題的來源多元複雜，在民意監督意識高漲 的今日無可厚非，而且是必然的趨勢。然而教育政策是為落實教育理 念的必要過程與工具，如何避免因政策問題來源的多元因素涉入，導 致政策與理想背道而馳，便涉及教育政策制定之權力運作。
三、教育政策制定之權力運作
政策問題的形成是政策制定的第一階段，認清問題的本質及成 因，方能掌握問題的狀況，進行後續的政策規劃。政策的規劃不會無 中生有，必有其蜘絲馬跡可循，然而政策的制定與運作，不只是技術 的考量，也涉及社會、政治、與理念意識的斟酌。一項政策問題是否 成形，更不能自外於政策規劃與權力運作的微妙互動關係。因為任何 政策均須決策當局或決策者樂於接受，誰有權作決策、如何決策、決
策與否的考量標準或原則何在？不作決策是否也是一種決策等等，與 權力的探討密切相關。學者吳清基(1985)研究發現影響教育行政人員 決策的因素，可分為個人影響因素和組織影響因素，前者包括個人價 值觀念、個人知識背景、個人直覺習慣和個人人格特質等；後者則包 括組織資訊溝通系統、組織內部人際關係、組織外在壓力影響，和組 織傳統作法等。因此可知，政策決策的影響因素錯綜複雜，除了決策 者個人之因素將影響政策的制定外，很多行政決策的來源是與國家社 會政策相結合的，而且不同的權力思維即有不同的政策決策。關於政 策制定時的權力運作方式，約可分成決策途徑(decision approach)、非 決策途徑(non-decision approach)和第三途徑，茲探討如下(林鐘沂，
2000)：
(一) 決策途徑(decision approach)
政策決策與權力作用密切相關，就權力的字面意義而言，「權力」
(power)一辭之原初語意概念，源自拉丁語「autorias」，其基本涵義第 一係指權力是意志；第二，係指權力即是權威。社會學家韋伯(M.Weber) 認為權力係「處於某種社會關係內的行動者(actor)，能克服他人的抵 抗，以實現其意志的可能能力」(Weber,1947)。達倫多夫(R. Dahrendorf) 也認為「權力就是個人不顧他人的反對，而執意實現自己願望的一種 意志力」(引自高湘澤、高全余譯，1994)。另外，社會學者拉斯維爾 等 (H.D.Lasswell & Abraham kaplam) 指 出 「 權 力 就 是 參 與 決 策 」 (Lasswell & kaplam,1970)；達爾(R. Dahl)認為「政治權力就是進行政 治決策的權力」。換言之，若「行為者甲促使行為者乙去做乙原本不 願意做的事，則表示甲對乙有權力」，或者說「行為者甲能促使行為 者乙去做乙所不願做的一種成功企圖(a successful attempt)，便可說是 甲對乙行使權力」(引自林鍾沂，2000)。由此可知權力的行使與作用，
可從政策過程的行為互動以及由此互動的結果而知。亦即從政策制定 後的結果加以觀察，以了解行為者甲對行為者乙有權力而作出什麼決 策或決策後的具體結果是什麼。學者便將此一政策形成的權力運作途
徑稱之為「決策的途徑」。在決策途徑下的權力作用，就是行為者在 某一政策領域所產生的明顯衡突的反應結果，行為者能在政策制定上 取得優勢，並發揮應有的力量。
(二) 非決策途徑(non-decision approach)
在政制定過程的環節中，政策議題的設定往往取決於決策者的認 知與態度，一個公共問題能否成為政策問題而由政府重視處理，或以 什麼方式處理，牽涉權力運用的潛在影響。因此，權力運用的另一面 向稱之為「非決策途徑」。
政治學者夏滋乃德(E. E. Schattschneider)指出，民主社會中民眾的 多元聲音與訴求不斷被提出，然而這些對公共問題的不滿與意見表達 之後，卻招致政治權力的忽略或壓抑，以致於能夠形成公共政策者並 不太多。學者巴克拉(P. Bachrach)和巴拉茲(M. S. Baratz)在「權力的兩 種面孔」(Two faces of Power)一文亦認為權力的運用雖然有時呈現行 為者競相爭取決策的利得，但是有時使權力成為壓抑某些利益表達的 工具(引自林鍾沂，2000)。換言之，權力使用的二種面孔，一是在政 治舞台中，可以看到的對於某些問題表現出激烈而明顯的權力鬥爭；
另一卻是政治決策者運用一切力量來創造或強化目前政治和社會價 值與制度運作的理性、合法性，而另有將不危及他們既得利益的問 題，才交付公開地競爭和討論。這種非決策途徑的政策形成方式包括 了以下方法：其一是武力的使用；其二是籠絡有意見者參與決策過 程；其三是使用規則或程序；其四是將現有的規則和程序重新改造；
其五是預期反應的使用，即一般所謂的示意或嚇阻的運用(引自林鍾 沂，2000)。因此，所謂的非決策途徑即是政策的需求或改變不能符合 決策當局的價值與利益時，勢必運用各種方法加以壓抑，以維持其既 得的利益，並藉以促進政治的穩定，也可能導致許多社會上沒有組 織、缺乏權勢的弱勢團體和一般大眾的利益和聲音無法成為政策議 題。
(三) 權力運作的第三途徑(the third approach)
非決策途徑的政策形成論，讓人們了解權力運作的潛在力量與可 能影響，但學者魯克斯(S. Lukes)等批評其仍止於行為面向之分析，而 未能觸及意識型態或理念信仰的底層結構，因為權力的運作過程中，
經常會涉及價值、信仰等的潛意識及理念問題，而提出了「權力的第 三面向」來作比較和補充說明。
魯克斯認為在日常生活中，我們經常不具批判地和習以為常地接 受某種社會理念和潮流，並使之成為行動的準則，然而細加審查卻可 以發現這些社會理念和潮流，有時是違反了個人的利益和意志，而且 是統治者為了統治所加諸的人為做作，甚至是教條強行灌輸的結果(引 自林鍾沂，2000)。像樣的權力運作，若不進行意識型態的批判，而僅 去研究政策形成的「決策途徑」和「非決策途徑」，恐怕只會圖個表 面或形式的分析，而不能深入了解權力行使的本質與真相。
此種主張與新馬克斯主義學者哈伯瑪斯(J. Habermas)相似，認為 權力的運作經常發生人為做作與操縱的現象，或是理念意識型態的教 條灌輸，導致人們經常被現有的、流行的觀念所蒙蔽、欺騙、甚至麻 木，使得社會上所形成的共識無法被視為真正好共識，而是一種「虛 假共識」(false consensus)，也造成權力運用的正當性危機(Legitimation crisis)(Habermas,1975)。因此他認為政策決策過程之合理化，既取決 於民主意見形成過程及其溝通先決條件，又可公民透過民主權力的行 使，個體得以主動積極的參與公共決策的辯論過程，一以提昇自己實 質的法律地位，再者也使自己的理性考慮與需求融入公共決策過程以 改善公共決策品質。在論辯理論的民主下，個體係以獨立自主的主體 身分，以不偏不倚的態度將自己本身的需求與利害考量，引進公共決 策的論辯與磋商過程，以形成合理化的共識(楊深坑，1997)。亦即，
在哈伯瑪斯(J. Habermas)所稱毫無牽制的「理想說話情境」(idea speech situation)進行討論，係透過理性的實踐論辯過程中，開展其溝通理性，
涵育其民主氣質。
另一新馬克思社會學者葛蘭西(A. Gramsci)提出「霸權」(hegemony)
一詞來形容權力使用的壓榨性，掠奪性與非人道性，認為政府將權力 的行使，有系統地去塑造社會成員錯覺認知(false perception)，讓人們 無法清楚地辨識自我的客觀利益，藉此符合統治者的理念與政治的領 導。因此他認為霸權是統治權力的表現形式，主要是由宰制(dominant class)操控國家機器(state apparatuses)，使被宰制階級順從資本主義社 會秩序與權力層級關係，造成一種「統治一順從」的政治本質關係。
同時，葛蘭西把霸權定義為「智識與道德上的領導」，並建構在「同 意」(consent)和「說服(勸誘)」(persuasion)的元素上面，它透過社會文 化和意識型態信念，明確地表達霸權概念，並且透過這些體系擴增它 的霸權(譚光鼎，1999 )。換言之，霸權在取得牽制權力的過程中，經 由意識型態之內化於心靈，成功地消除了矛盾與對立，形成共識，使 個體自動順從。同時，在外觀上，霸權使群體表現一致且順從的行為 在實質上，霸權是一個不斷運作的權力結構，是社會階級或社會團體 之間的一組有機關係，是故社會群眾在霸權的操縱之下，讓渡自己的 權力，自動同意且順從霸權的支配與領導。
綜上所述，我們了解權力運作的三個途徑，其中「決策途徑」著 重政策決定者所表達的政策偏好及明顯利益衝突；「非決策途徑」較 注重政策決定者權力運用的潛在影響，以及未形成政策決定的利益盤 算；「第三途徑」則相對強調理念意識的箝制與控制，對於虛假共識 或隱而未覺的灌輸，進行訴諸於意識型態的覺醒與批判。
參、教育政策制定之決策模式與歷程
教育政策制定的決策模式，主要目的在於瞭解決策過程的關鍵，
以解釋教育政策形成的原因及產生的結果，說明政府為何如此決策，
其影響為何？俾作決策當局判斷的基礎，進而導向合理的教育政策。
而決策歷程則是教育當局的行動政策，以瞭解政策問題的癥結，並進 一步尋求可行的變通政策。
一、教育政策制定的決策理論模式
所謂「模式」(model)是一種抽象的符號，也是一種概念架構，透
過模式的建構可以將錯綜複雜的教育現象，予以抽譯化約以方便理解 (廖春文，1990)。因此，決策者在建立與瞭解某一問題的過程中，模 式提供考慮問題的參考架構，至於政策制定的理論模式包括那些？根 據學者的看法約有以下幾種：理性決策模式、漸進決策模式、綜合決 策模式、機關組織決策模式、團體決策模式、菁英決策模式、競爭決 策模式、民眾參與模式八大類(林水波及張世賢，1994；林天祐等，
1996；柯三吉，1988；陳文玉，1997；蔡培村，1990)。茲說明如下：
(一) 理性決策模式(rational model)
理性模式強調決策者具有完全理性，能以最少成本追求最大的利 益。決策者通常依據完整的綜合資訊、客觀的分析判斷，針對許多備 選政策進行優缺點評估及排定優先順序，估計成本效益及可能產生的 影響，選擇最佳的政策。其基本理性決策模式嘗試設計出一套最理想 程序，以制定一個最大的「淨價值成效」(net value achievement)的合 理政策，希望花最少的代價，得到最大的產出(朱志宏，1991)。假定 為一位決策者如要選擇一個理性的決策，他必須 1.知道所有的社會價 值和偏好並權衡輕重；2.瞭解所有可資使用的政策；3.知悉每一政策 的所有結果；4.計算每一政策的成本與利益的比率；5.選擇一最具效 率的政策(Dye,1978)。其模式所強調的重點有二：一為廣博性－決策 者能依據完整而綜合的資料，對每一個可能的政策進行評估；二為理 性－即是指政策能達成目標的有限程，愈有效則理性程度愈高。由此 可知，理性決策模式主要係從理性、客觀及邏輯的角度說明政策制定 的歷程，以達其最大目標的完成。規劃者必須瞭解知悉整體社會的價 值偏好並能加以權衡，也唯有對於社會價值的全盤瞭解，規劃者才能 正確詳盡的評斷各種備選政策的優缺點及其後果，估計其成本效益的 比例(林水波、張世賢，1991)。
理性決策模式強調理性、客觀、科學、實證與邏輯，可使複雜的 教育問題明確化，使所欲達成的目標清晰化。因為理性決策模式的過 程符合邏輯思考與理性分析的程序，且以實證量化的科學方法作為思
考方向，並以客觀檢討的方法作政策分析，可以避免個人主觀意識的 涉入，符合價值中立的科學原則，故能達到政策解釋、政策結果預測 及政策執行的功效，更可確保政策模糊不清的部份更加清晰合理(廖春 文，1990)。此模式深具理想性，但可能不切實際，因為教育現象複雜 多變，充滿不確定性，也受制於人類處理資訊的能力，及每個人知識 領域的侷限性。決策者可能無法同時考慮到所有的變通政策，也無法 顧慮到所有變通政策的利弊得失。另外，決策者個人價值的偏好、意 識型態的支配、系統溝通的扭曲等因素，均會直接或間接地影響決策 的合理性。亦即規劃者因個人能力及「有限理性」(boundary rationality) 的限制，並未具有完全的知識及充分的理性，雖其過程可視為理性，
但仍受限於個人價值觀、利益、權力、靈感等因素，使得規劃者面對 價值的對立衝突時，無法保持一致的立場；也由於政策制定過程充滿 權力與利益的角力，使得政策的制定無法與社會價值，或有力政治支 持及主動權的個體作專業的權衡。
(二) 漸進決策模式(incremental model)
基於理性決策模式的限制，經濟學者林布隆(C.E. Lindblom)提出
「調適漸進」(muddling through)的模式，以解決理性決策模式無法克 服的困難。這種政策制定的基本假設為：新的政策制定是建立在舊有 的政策基礎上加以修正而成；是舊有政策的延伸，而非全新政策的誕 生(林水波、張世賢，1991)。此模式強調決策是一種持續性的、漸進 式的政策修正，決策的形成係以現行的計畫或政策等既有的經驗為基 礎，而將注意力集中於增刪或修正現行計畫，並不全盤檢視各項政 策。決策者採用此模式的原因，或由於決策者缺乏足夠的時間經費以 評估所有政策；或用於重大變革之政策將引起嚴重的既得利益者反 彈，為求穩定而採漸進模式；亦可能由於受到「沈澱成本」(sunk cost) 的影響，而排除任何根本上的變革。由此可知，漸近決策模式突破理 性決策模式在現實上的限制，主張經由不斷的試驗及修正，使解決問 題的政策經修正而達到最佳的地步。
然而，漸進決策模式是在原有的基礎上做調整，對於急須解決舊 政策無法解決的新政策問題，或新問題的本質是無例可循的，此時漸 進決策模式也發揮不了效用(林鍾沂，2000)。奧茲歐尼(Etzioni)亦批評 漸近決策模式所規劃的政策只反映出社會中具有權勢、有組織的團體 對利益，容易淪為強勢團體所掌握的工具，對於默默無聞者或無組織 者的利益，具容易被忽略(Etzioni,1967)。因此，漸進決策模式保守有 餘，開創不足在穩定承平的社會裡，人心思定，蕭規曹隨可能是最佳 政策，但在快速變化的社會中則未必如此，只專注於現今的改善情 形，而缺乏長遠的計劃，對於政策上的革新亦是一種阻礙。於是一個
「綜合決策模式」便應運而生。
(三) 綜合決策模式(mixed model)
由於「理性決策模式」進行客觀的評估分析，使決策理性化的陳 義過高，因而成為一種烏托邦；「漸進決策模式」能保持教育政策的 穩定性與一貫性，但其政策都是過去政策的修正，缺乏創新開放的性 格，無法因應快速變遷社會的需要。因此，「綜合決策模式」的提出 企圖截長補短，去蕪存菁，形塑兼容並蓄的決策模式。
此模式的基本假設為：根據漸進決策模式的理論，檢討現行政策 的缺失，經由成員多次對政策的反覆討論，投入大量精力、時間以建 立概念等理性的努力，認清政策的制定目的、標準與價值，以修正舊 政策(吳定，1994；廖春文，1990)。其特性包括：1.認清某些價值、
目的和決策標準；2.探討問題的解決政策，積極致力於新政策的研究；
3.預估各種政策與決策期望的比較，以決定最少風險的策略；4.依據 漸進決策模式檢討現行政策，然後憑直覺及可用知識，建立捷徑俾利 考量政策的可能成果或期望；5.經由充分討論後獲致共同好協議；6.
研究某一問題是否值得廣博性分析；7.從政策的可行性及性質作出兼 顧理論與經驗；8.為改進決策品質，必須培養創造性及啟發性智慧，
以及學識的成長等具體措施(廖春文，1990)。
綜合決策模式並非理性決策模式，也非漸進決策模式，是兩種模
式的折衷，嚴格說是策略性的應用，而非一種決策模式。其優點，一 方面可視實際情況需要做調整，若情況適合將用漸進模式則採之，反 之將用理性模式；另一方面，其考慮到決策者能力的問題，決策能力 愈高者，將可進行更廣博的檢視工作，決策過程亦更為有效。因此，
此種模式有賴決策者針對情境，發揮其智慧能力，做出適當的判斷。
(四) 機關組織決策模式(organization model)
機關組織決策模式亦稱制度模式(institution model)， 其論點是認 為公共政策的制定是政府相關組織，如行政、立法、司法等權威性的 制定，執行與推動的活動(黃玉清，1994)。此模式的決策之源在於政 府機關的結構，有怎樣的機關組織就有怎樣的政策產生。因此要了解 公共政策的制定，應先知道政府機關的組織、結構、職責和功能等。
亦即從機關的組織、結構、職責和功能來研究分析公共政策。
由於政府機關組織所訂定的公共政策具有合法性、普及性和強制 性(朱志宏，2000)，政府經由公共政策的合法化地位後，可約束民眾 遵守服從遵循。它不同於一般的社會機關制定的政策，只具有對其成 員的約束力，不具全國性的規範作用，可對違及政策的相關人員及機 關團體予以制裁的權力。
機關組織決策模式因其政策分析的焦點，集中在政府機關結構的 探討，只以政府機關部的人員和結構作為研究分析的對象，以發現不 同的結構可能產生不同的政策。然而被批評此種模式只以政府組織靜 態層面進行闡述，往往忽略政策制定過程參與者的複雜性或影響因 素，也不適用作為政策制定結論的推論。
(五) 團體決策模式(group model)
團體決策模式主要論點在於，公共政策的形成是社會中各團體相 互競逐的結果，亦即公共政策是團體間利益和影響力均衡的結果 (Dye ， 1987) 。 這 些 團 體 包 括 利 益 團 體 (interest group) 和 壓 力 團 體 (pressure group)，前者是指具有共同態度的團體，對社會其他團體提 出其團體主張，以建立、維持和增進團體利益的行為團體；後者泛指
社會中各種正式和非正式團體，透過說服、暴力或勸誘等方式影響政 策決策者均屬之(邱祖賢，1996)。
此模式的主要論點包括：1.各團體為維護或達成其目的，不斷地 與其他團體競爭；2.各團體往往以政治結盟的方式，透過討價還價、
談判、妥協等政治手段，來向對立之團體施加壓力；3.各團體又運用 如金錢、資訊提供、大眾傳播媒體支持和面對面遊說等方式來影響政 府決策；4.多數團體都把影響力焦點放在民意機關；5.團體領導者的 能力與地位是為團體競爭過程中最主要的變數(柯三吉，1988)。亦即 公共政策一方面是團體間利益與影響力均衡的結果，但另一方面又考 量影響力的動態變動關係，這種平均狀況亦取決於利益團體中，其成 員人數的多寡，組織力量的強弱、團體內部的團結性、領導能力的高 低，以及團體與決策者間距離的遠近等(朱志宏，2000)。亦即團體決 策模式對政策制定有左右的力量，但影響力的消長變化亦是關鍵，團 體間的相對影響力一旦發生變化，決策即可能隨之改變，決策者也往 往在這些團體間的折衝權衡，以做成各方均衡的決策。
(六) 菁英決策模式(elite model)
與上述團體決策模式相較，團體決策模式著重團體這種多數人組 織的影響力，而菁英決策模式則著重在社會中個人，特別是菁英份子 對政策的影響。此模式的基本假設認為，社會大眾對公共事務了解甚 少，也不太關心公共政策，因而政府政策制定就由社會菁英份子來主 導。這些菁英份子如行政首長高級行政官員、國會領袖、工商業龍頭 等，其基本理念是維持政策的穩定與連續，以保障既得利益。因此作 法上偏向保守、漸進，所反映的公共政策亦是菁英份子的價值，信念 和偏好，並非一般民眾的需求。
然而隨著民智大開，民主理念普及的潮流，一般社會大眾或是弱 勢團體對於切身利益不再沈寂不可見，往往會透過各種管道提出攸關 生計、利益的公共問題，如失業、治安、交通、教育等問題，主動促 請當局的重視。因此，民眾在政府政策制定的決策過程中的影響力不
容忽視，以民眾福祉為前提的政策決策思維，才能獲得民心歸向。故 而菁英決策模式有其時代背景，在今日快速變遷社會中的適用性已有 所侷限。
(七) 民眾參與決策模式(citizen participative model)
民資參與決策模式是源自洛克(John Locke)和彌爾(S.Mill)的古典 民主理論，強調民眾參與公共政策決策的正面效果，視民眾可擔負社 會責任，而不使個己生命侷限於私人生活領域。其主要假定為：1.政 策決定應透過多數表決，最好以選舉投票行使；2.每個人皆能掌握充 足資訊，都有相同機會接近決策點；3.每個人都能理性地選擇各項政 策備選政策；4.每個人皆能為共同目標參與制定的每一階段；5.最重 要的是決策者係基於民意基礎的考慮，可理性地比較各種代表競爭利 益的備選政策，以作出合乎全民利益的決策選擇(柯三吉，1991)。
此模式的前提，建立在於民眾應有成熟的人格特質與民主素養，
能對其所參與的政策負起道德責任；亦在於民眾是否能自由地參與公 共事務，並對於權威提出理性的批判態度。民主政治的運作在縮短統 治者與被統治者的距離，透過選舉機制讓民眾表達意願，減少政府與 民眾間的信心差距，而非倚重諸如菁英少數份子和團體決策操控政策 決策的情形。因此，民眾參與決策可確保個人權利的實現，更多的參 與使不同階層的利益得以受到考量及保護；同時，民眾的參與政策決 策增加政府行政的合法性，增強對社會大眾的回應性和責任感，以提 供更好的政策與服務，因此，民眾參與決策的模式頗值參考採行。
(八) 系統決策模式(system model)
系統決策模式認為政策的制定就是政治系統的輸出(林水波、張世 賢，1990)，其理論源自於伊斯頓(David Easton)的政治系統理論，認 為公共政策是政府對社會價值所做的權威性分配。該政治系統模式包 括五個基本概念：環境情勢(environment)、輸入因素(inputs)、政治系 統(political system)、輸出結果(outputs or responses)、及回饋網路(引自 曹俊漢，1990)。
伊斯頓認為，政治系統為了適應來自四周的環境壓力，必須採取 應對措施，做出必要的決策。所謂的環境是指政治系統之外的社會環 境，有內外之分，「內在環境」包括經濟系統、文化系統等；「外在環 境」包括國際的政治系統、生態系統等。而內外在環境對政治系統所 造成的壓力稱為「投入」，政治系統制定的決策則為「產出」。政治系 統與環境之間存在著界線，環境透過需要與支持進入政治系統，政治 系統透過決策與行動輸出到環境。輸出經過反轉過程，再變成輸入，
如此生生不息構成政治生態(林嘉誠，1982；黃仁易，1992)。
政治系統為了適應周遭的環境壓力，必須將取對應措施，以求得 社會整體的支持並繼續生存下去。它反應民主社會體制下人民對公共 政策的需求、支持等影響力，和政策運作過程中，政策與人民的交互 作用，提高政治系統的穩定性。此種模式雖說明行政現象的複雜性與 動態性，但就某些重大政策的形成而言，有時很難以「投入－輸出」
的概念來解釋，因此政策決策的產生，有時不一定由系統中的分析提 出的需求而產生，而是政府自行認為當然而做的決策。
歸納而言，上述各種決策模式各有其優缺點，究竟何時該用何種 決策模式，端視當時的政經文化、社會等主客觀環境及背景而定。不 同的政策制定，可以用不同的政策決策模式來解釋，亦即綜合各種政 策分析模式來說明某一政策，或一或二，往往可以更充分解釋政策制 定的過程。上述的政策決策模式歸納比較如下表 2-1 所示：
表 2-1：政策決策模式比較表
政策制定模式 基本假設 優點及適用情況 缺失與限制 理性決策模式 政策是理性原則
發揮，可產生最 大淨值的成效
制訂最合理、經濟 的政策；適合分析 福利與消滅貧窮 等政策
忽略非理性的條 件與限制
漸進決策模式 政策是舊有政策 的修正，在穩定 中求成長
政策的接受度較 高，且易掌控成 效；適合分析預算 政策
缺乏突破與創新
綜合決策模式 依理性原則找出 最佳的政策調整 案
在穩定中追求最 佳政策產出；適合 分析社會救助政 策
理性和漸進的界 線難以區分
機關組織 決策模式
政策是組織的產 物，有怎樣的組 織就有怎樣的政 策
瞭解組織與政策 的關係；適合分析 都市管理政策
忽略人、事、物 的互動動態過程
團體決策模式 政策是團體間利 益均衡的結果
解釋社會團體對 政策的影響；適合 分析教育補助政 策
正義和公理可能 大於社會團體對 政策的影響力
菁英決策模式 政策反應社會菁 英份子的價值和 信仰
瞭解菁英對政策 的主宰；適合分析 高等教育或民權 政策
民主時代的潮流 打破了菁英主宰 的環境
民眾參與決策模 式
民眾可以擔負社 會責任促進政策 的合理性
可以集思廣益建 立共識，但民眾素 質的個別差異大
影響政策制定的 效率及參與對象 的代表性
系統決策模式 政策是政府對社 會價值所做的權 威性分配
政策與人民的交 互作用可以提高 政治系統穩定性
重大政策的形成 或決策，有時是 由政策自行決定
二、教育政策制定的決策歷程
政策制定的決策模式理論，提供政策分析者瞭解政策問題的形成 機制，探討政策規劃過程的思考架構與邏輯。至於政策制定的決策歷 程與實際步驟，則是教育當局具體的行動政策，其目的在瞭解政策問 題的癥結所在，進一步尋求可行的變通政策，並獲致最佳的政策決 定。有關教育政策制定的過程，人言言殊或簡或繁，但大多能圍繞在
「作決定問題的認定→分析待作決定的問題→蒐集作決定有關的資 料→發展可行變通政策→執行變通政策」等中心領域中(吳清基，
1985)。茲列舉數位學者看法如下：
賽蒙(H. A. Simon)在其「管理決定的新科學」一書中指出，任何 問 題 之 解 決 可 分 為 三 個 階 段 。 第 一 階 段 為 情 報 活 動 (intelligence activity)：尋求需要作決定的環境因素；第二階段為設計活動(design activity)：探討、發展和分析可能的行動政策；第三階段為抉擇活動 (choice activity)：從可行的活動政策中選擇較佳的一個(Simon,1960)。
喬尼斯(R. W. Jones)認為決策者面臨問題，獲致解決的過程為：1.
分析情況，用以確知有無問題需要解決；2.蒐集事實，分析事實與問 題間的關係；3.考慮解決問題的新觀念與新方法，4.權衡新舊行動政 策；5.擇一行動政策；6.重新評估行動政策，看看能否達成目標？能 否解決問題？是否具體可行？7.追蹤考核(Jones,1964)。
何尹與學密斯柯(W. K Hoy & C. G.. Miskel)兩人則認為決定過程 包括五個步驟：1.認識並界定問題；2.分析現況的困難；3.建立解決問 題的標準；4.發展行動的政策或等略，包括可能的選擇，預測每種選 擇的可能後果，深思並挑選付諸行動的方法；5.執行行動政策(Hoy &
Miskel,1982)。
而國內學者黃昆輝(1992)則認為作決定的過程可分為六個步驟：
1.認識問題；2.分析問題；3.建立標準；4.蒐集資料；5.研擬政策；6.
規劃執行。
綜上所述，學者對政策制定過程的看法大同小異，大多從問題的
探討、計畫分析、政策的研擬、政策的核定，進而政策的訂頒與實施 等階段。以下接續從公共政策的形成過程及步驟在政等制定中所發展 的各種模式加以探討。
(一) 階段序列模式
公共政策學者鄧恩(W.N.Dunn)以政策分析的角度探討政策制定的階 段，而將共分成下列階段序列模式，如下圖所示(Dunn,1994)：
第一階段，在分析那些公共議題會受到公共事務部門重視，亦即 探討問題的建構；第二階段，分析政策制定機關所發展形成的對策有 那些，亦即要預測各個對策的效應；第三階段，在分析最後決定要採 行什麼政策，其採行的理由為何，亦即推介採行該政策之因；第四階 段，在分析採行的政策如何透過行政運作落實實施，亦即要監控執行 的過程；第五階段，是分析採行的政策是否可行，亦即對政策的成效
議程設定
政策規劃 預測
問題建構
政策制定階段 政策分析程序
圖 2-3：鄧恩(W.N.Dunn)的政策階段序列模式 資料來源：張鈿富(1996：12)。
政策採用
政策執行
政策評估
推介
監控
評估
加以評估，亦即依據每一階段逐一討論分析前因後果的關係。
(二) 階段循環模式
政策學者波尼(K.E.Portney)在政策形成過程的分析，除注重政策 制定過程的階段性外，亦強調過程的循環性。他把政策制定過程採問 題形成、政策形成、政策採行、政策執行，及政策評估五個階段相互 形成，不斷加以校正修正，以形成最後的政策(Portney,1986)。其是以 政策形成為中心，強調採行、執行、評估的過程中，不斷地修正運作。
如下圖所示，一方面分析政策制定的階段性，另一方面也分析其循環 性質。
(三) 階段影響模式
另一公共政策學者安德森(J.E.Anderson)在探討公共政策制定過 程中，特別重視政策制定的每一個階段，有那些重要的因素，且有政 策性的影響力。他認為，政策制定過程包括政策問題的形成、政策的 討論，以及政策的制定等三個階段(Anderson,1974)。
在政策問題的形成階段，關心焦點在民眾的需求如何變成大眾所 關心的問題；在政策討論階段，關心焦點在公共問題如何被政策制定
階段一 問題形成
階段三 階段五 政策採行
政策評估
階段二 政策形成
階段四 政策執行
圖 2-4：波尼(K.E.Portney)政策階段循環模式 資料來源：引自張鈿富(1996：12)。
焦點在政策問題如何被確定，並進行政策擬定及法定程序，以公布最 後的政策內涵。這三階段的各種影響因素，得以瞭解為何有的問題能 成為政策問題，有的不能成為政策題；為何有的政策問題能成為政府 的政策，有的不能成為政府的政策；為何有的政府政策經過法定程序 後，與原來的意圖有所不符。其模型圖示如下：
圖 2-5：安德森(J.E.Anderson)的階段影響模式 資料來源：引自林天佑(1996：6)。
以上三種政策制定模式各有其利弊，國內教育行政學者林天祐 (1996)分析指出，「階段序列模式」強調政策由形成到執行後，成效評 估的各個階段，以及各個階段之間的前後關係，但忽略各個階段之間 的交互影響關係，也未考慮各個階段運作過程中，受到哪些因素的影 響；「階段循環模式」一方面重視政策形成過程的階段性，另一方面 也強調各個階段之間的交互關係，但未能呈現各個階段的影響因素。
問 題 形 成
政 策 制 定 主 體
影 響 因 素
政 策 討 論
政 策 制 定
至於「階段影響模式」，專注於問題的形成，政策的討論，以及政策 制定過程的主、客觀影響因素，對於階段間的循環互動關係，則未加 重視，而且把政策執行與政策評估獨立於政策形成過程之外。
因此，林天祐(1996)認為，這三種模式各為互補，若將三者結合，
同時兼顧階段性、循環性，與影響性來分析探討政策制定會更完整，
因而提出「階段動態模式」，如下圖所示：
此模式的第一項是政策問題的形成，其主要活動在於社會問題如 何變成公共的需求進而形成教育政策問題；第二項是政策制定主體，
即為教育政策訂定負責單位及人員為何。其主體又分行政部門、立法 部門及司法部門等單位及人員；第三項是政策制定過程部分，亦即教 育政策制定過程經過法制化(即立法程序)、政策擬定(行政依法行政)、
問題確定等過程；第四項為影響因素部分，即分析那些因素直接或間 接影響教育政策的制定，包括利益團體、政策領導人物、民意代表、
公共需求→政策問題→政策討論
法制化→政策擬定→問題確定
利益團體、政治領導 人物、民意代表、行 政人員、示威抗爭、
統計數據、政治 結構改變
個人、政府單位、民 間團體、公共輿論、
焦點事件
行政 立法
司法
圖 2-6：林天祐的階段動態模式
資料來源：林天佑(1996：6)。
行政人員，又如示威抗議、統計數字、政治結構改變、公共輿論、焦 點事件等。
階段動態模式讓政策制定過程中，更為重視內外在，以及主、客 觀因素的交互影響。在這過程中有的問題會變成政策問題，有的問題 被排除。即使成為政策問題，也未必產生相對應的具體政策；有的刺 激政策的產生，有的則胎死腹中，同時，不論政策是經由公共需求所 起，或由政策制定的主體主動擬定，政策確定後，仍經不斷評估修正 的過程。
第二節 教育政策制定鉅觀因素之分析
本節旨在探討教育政策制定鉅觀影響因素。首先，探討國家角色 在教育政策制定中的地位；其次，探討政治意識型態對教育政策制定 的影響；最後，探討社會變遷在教育政策制定中的影響。
壹、國家角色在教育政策制定中的定位
任何一項教育政策都是現實需要的反應，而教育政策的制定與形 成，又往往與國家所扮演的角色密不可分，許多教育等公共事務的推 動，須靠國家的力量與透過政府權力的行使，因此，有關教育政策的 探討，不可忽視國家所扮演的角色與作用。不同的國家，如東方國家 與西方國家、極權統治國家與民主共和國家、社會主義國家與資本主 義國家、未開發國家與已開發國家等，都會依據自己的時空需求，發 展其獨特的教育政策。
一般認為國家之所以為國家，而異於其他的政治組織，主要表現 在它的主權(Sovereignty)的特性。亦即，身為一個主權獨立的國家，
其政府官員總是握有不可抗衡的權力去決定公共政策的事宜。例如為 了維持法律、秩序，與和平，警察與軍隊往往被賦予重要的角色；也 會成立司法部門來解決爭端，分配正義和管制活動；甚至國家為了政 府機制運作與各項建設遂行，不免向人民徵稅。
因此，國家的主權行使旨在保障全國國民的生存與發展，其主要
目的有三項：其一為安全目的，主在保護領土上所有人民免於內亂、
外患、人身攻擊的威脅；其二為文化目的，主在保存，發揚精神活動 產物，並教化人民；其三為經濟目的，主在維護人民工作權與其他基 本生存條件(薩孟武，1983)。換言之，國家不僅有安全與經濟上不可 旁貸的責任，在文化上亦須透過教育手段或方式教化人民，凝聚共 識，甚或培養經濟發展所需人力。然而國家介入教育的時機與方式為 何，在近年來教育改革主張教育鬆綁之際，曾引起廣泛討論(朱敬一、
戴華，1996；林文瑛、王震武，1996)。依據帕金恩(F.Parkin)認為，國 家介入教育的兩個正當理由：其一當任由人民各行其事時，會產生不 良後果，此時國家可以適度介入；其二基於公平的考慮，為使利益的 分配更公平合理時，國家的介入才有正當性基礎(Parkin,1982)。前者 係屬「效率」的考慮，符應了彌爾(J.S.Mill)的《自由論》中指出，國 家干涉個人自由的目的，是為了保障全體的自由，並與我國憲法第 23 條提到「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維護社會秩序，增進公 共利益」的主張相似；後者是介入的「公平」考量，例如 1948 年的 世界人權宣言與 1959 年的兒童人權宣言，特別提到兒童應具有受教 育的權利，以保障教育權利的公平合理。
從上述說法可以瞭解國家對教育事務所扮演的角色，亦強調國家 介入教育有其條件與限制。至於國家介入教育的時機為何？要介入到 何種程度？牽涉到不同思潮與理論對國家角色的界定意義差異，影響 國家在教育事務所扮演的角色與所應發揮的功能。以下接著從保守主 義，自由主義及社會主義的觀點，探討國家角色在教育政策制定中的 不同定位。
一、保守主義的觀點
傳統保守主義的思想源起於 1790 年柏克(E.Burke)的《法國大革 命》(Reflections of the revolution on France)一書(邱辛曄譯，1992)，認 為保守主義係對於法國革命和啟蒙意識型態之反動，主張國家應積極 介入社會利益的競爭，以形成正當的社會秩序，保障所有符合人性尊
嚴的個人最低生存條件，維護社會安全及促成社會正義。換言之，保 守主義的主要訴求即是秩序的維持與良好政府的建立，一方面良好的 社會秩序是一個良好政府的必須條件；另一方面，政府欲維持良好秩 序，則每一位國民都沒有逾越其服從義務的權利(周淑卿，1996)。在 保守主義中，個人是國家的子民，是秩序的一部分，所有個人的自由 應以國家，社會的秩序為前提，自由乃存在於意志上對國家的服從。
由於保守主義不信任啟蒙運動以來對人理性的信念，懷疑人類社 會可因理性而逐漸減少目前的不完善，對人的道德與秩序行為能力較 不樂觀。其相信人既有天賦上的不平等，在自由經濟中必有許多人無 法獲得財富，在競爭中難以得到生存機會，而人的道德能力有限，可 能對社會穩定造成威脅(周淑卿，1996)。因此，保守主義講求一種與 秩序有關的，社會的群體自由，主張每個人因受到同樣的限制，而使 得自由得以確保(張福建，1984)。進一步說，國家應限於各項公共事 項中，如限於公共的公平、安全、秩序、財產中。是以在教育方面，
政府可以合法承擔或介入教育事務或其他公共事務，以促進並保障教 育的發展。
此外，保守主義旨在保存過去成功建立的習俗、價值與制度，並 認為德行、穩定和文明等，必須靠傳統制度的維擊。其主張政治的穩 定，是在邦國、教堂和家庭等層面建立的；而道德的穩定則有賴於強 烈的責任感，以及宗教信仰來支持(周珮儀，1999；Gordon,1999)。對 於激進的社會改革抱持懷疑與敵意，即使是他們自己提出改革，也是 為了恢復某些傳統的價值與實施。因此，保守主義的政治理論有三個 主要概念，分別為傳統、權威和忠誠(Belsey,1986)。所謂傳統，一方 面代表導致目前良好社會秩序的過去歷史；一方面代表過去歷史所扮 演的證成角色，以說服人們社會秩序的重要。而為了維持社會秩序，
往往須要依賴權威，以一種披上象徵外衣的權力，藉此要求國民的忠 誠。並在此權力行使下，個人的自由並非絕對，而是從屬於另一個更 高的價值，亦即政府的權威之上。
保守主義強調國家制度與社會結構等，是過去歷史和傳統的產 物，遠較個人運用理性所做的抽象思考所得，更為合理可行；也強調 個人的自我價值意義與和諧合理的社會建構原則下，在考量整體的政 治、經濟、社會與文化生活利害衝突，認為國家權力應介入調整社會 資源與秩序，以積極保障弱勢族群，並促進社會群體共營福祉的生活 (邱辛曄譯，1992)。職此之故，對於教育事務，保守主義視之為維護 社會秩序，公平及安全的必要工作，國家必須介入教育事務，並藉由 公共權力取得資源分配的正當性，以保障弱勢國民，達到維護社會秩 序的目的。自八○年代以來，保守主義在教育上關注的焦點轉移至課 程上，希望藉由課程傳遞國民對國家的共同忠誠，恢復傳統的道德與 文化價值，並試圖建立教育的標準，以拯救自進步主義提倡以來，教 育品質低落及教育水準下降的危機。總而言之，保守主義懷疑個人完 善理性，強調歷史證成的良好制度，其重視傳統、權威與忠誠，其肯 定國家教育主導權，以實現正義的社會秩序(許籐繼，2000)。
二、自由主義的觀點
自由主義一方面淵源於西方國家人民爭取宗教信仰與言論、行動 的自由；另一方面由於中產階級欲擺脫政府的干預，以利工商業發展 而來。其關心的焦點，主要係個人基本權利的保障，目的在確保個人 的尊嚴與自由(許籐繼，2000)，並以國家為維持市場自由機能的制度 與機構，目的在維護和平與正義(周淑卿，1996)，而在國家介入教育 所採取的態度與主張上則是以教育中立為原則。
根據洛克(J.Locke)的自然人權觀點，每個人的自然權利包括生命 自由與財產等，都是與生俱來的。每個人依自然法則各營生活，後來 更共同訂立契約，組織政府或成立國家。亦即，為求安全與和平，個 人遂將其權利轉移至一個強有力的權威體，促使社會成員遵守契約與 承諾。因此，國家權力源自於人民的授權，政府對各領域權力運用，
應依人民共同認可的法律契約行事，並受其限制。換言之，以客觀的 法律規範為手段，節制現代國家在各領域的權力運作，以確保秩序、
個人自由與尊嚴(顏厥安、周志宏、李建良，1996)。此種國家在教育 中的定位，為古典自由主義主張的「有限政府論」，政府的職責在訂 立規則，並在法治之下保獲人民的平等自由權，對其他事務不應加以 干涉。
上述古典自由主義說法傾向個人本位自由，後來在自由主義的陣 營中，對於國家或政府干預的容許程度出現紛歧，國家的功能轉向積 極，而自由主義遂由個人本位轉向社會本位思想(何信全，1992)。傾 向「個人本位」者，摒棄政府作為福利提供者或市場干預者之說，認 為社會生活中存在一種自發的秩序，市場中持續的適應、效率與選擇 的自由可對抗國家存在的必要性。其認為福利國家透過社會之法而進 行財富重分配，乃是逐步擴大政府干預，不啻走向社會之義式的奴役 之路，如海耶克(F. A. Hayek)；傾向「社會本位」者認為，國家的服 務功能不應侷限於「最小限度」，除基本權利、福利的保障之外，一 個自由國家應負起某些積極職責，因而對市場自由的有限干預是必須 的，並且重視公平分配與社會正義的維護，如羅爾斯(John Rawls)(何 信全，1992；周淑卿，1996)。
無論傾向個人本位或社會本位的主張，自由主義者皆是承認國家 存在的必要性。在一個民主的社會，人民是國家的主體，國家的權力 來自於人民的託付，非經人民的授權，國家不具有管束人民的權力。
國家角色在於維持一個和平自由的市場環境，確保此一機制的穩定與 正義，不使個人隨心所欲的自由危及秩序，以保障人民的基本權利。
因此，自由主義對國家介入教育所採取的態度與主張，係以教育中立 為原則。在此原則下，自由主義提供一個架構，一方面不但重視保障 人民之教育基本權利；另一方面國家亦能尊重人民之教育自由。換言 之，自由主義認為教育是發展個人理性的重要過程，既然國家應保障 個人自由，受教育即為國家應保障人民的一種權利，且將國家視為中 立，超越階級衝突的一種平衡機制，以保障每個人受教育的平等權 利。同時，在公平的訴求之餘，自由主義的「市場機能」、「自發秩序」
