第四章 第四章
第四章 新竹科學園區的管制風險分析 新竹科學園區的管制風險分析 新竹科學園區的管制風險分析 新竹科學園區的管制風險分析
第一節 第一節 第一節
第一節 管制類型與失靈風險管制類型與失靈風險管制類型與失靈風險管制類型與失靈風險
民主政府最重要的核心職能，在於提升人民的經濟與社會福祉，並且通常會 採取各種措施以達成這個目標，例如：透過政策以穩定國內經濟的穩定、增加就 業、改進人民的教育品質、促進創新與企業冒險精神，以及維護一個高品質的醫 療與安全生活環境。根據 Lowi（1979）的看法，從公共政策所表現的政策類型 來看，依照當代政府的功能，可以分別呈現三種不同的政策型態：分配性、管制 性與重分配性，而 Salisbury（1968）在「公共政策分析」（The Analysis of Public Policies）一文當中，則是再增加自我管制政策第四種類型。不論是何種分類，
在政府眾多的管理方式中，管制是一個相當重要的政策工具，因為它能協助政府 有效展現這些功能，以及其他可預期的政策目標。
OECD 認為政府的管制改革與治理的範疇，應該包括三種面向（1997）：第 一、經濟管制：直接干預企業與市場的政府決策，例如價格制訂、市場競爭與市 場的開放與保護。此種管制政策主要是利用減少貿易競爭的障礙（例如關稅）與 鼓勵創新，或是經由解除管制與改善管制的治理結構（例如強化國內市場的功能 與監督機制），以提升國內的經濟；第二、社會管制：負責保護國家社會的重要 核心價值，例如人民的健康醫療、社會安全與環境品質（環保），更重要的是，
要能持續維護社會的凝聚力。在過去，社會管制的效力往往被視為是次要的，甚 至是非預期的，但是透過具有市場誘因，以及目標導向的管制途徑，將可以大幅 減少政府在相關政策的支出，並且更具有彈性與效能；第三、行政管制：重點置 於如何減化政府機關的文書作業程序，也就是一般所稱的「官樣文章」，以減少 管制成本的負擔。然而，本研究亦用此一分類方式針對新竹科學管理局目前現有 的管制法規，進行逐一分類與分析，在此分述如下：
一、經濟管制風險觀點
Vietor（1996）認為管制界定了市場的既得利益範圍，進而要求被管制者必 須使用各種策略，在受管制的市場不斷競爭。而政府採取此種管制的目的，在於 提升與維持市場有效的競爭條件，所關心的是市場結構（結構性管制），或是市 場內的行為（管制行為）（Kay& Vickers, 1990）。此外，Salamon（2002）亦認為 管制一詞主要是指利用法規來治理私人活動，經由機關所制訂的法令，政府首長 利用授權的方式，將法規制訂的權力授與管制機關。然而政府所採取的經濟管 制，一般普遍出現在上國營事業，主要因為這些提供基礎建設服務的事業，大部 分所提供的服務品質不佳，希望藉由市場的開放吸引企業提供相同的服務，以提 升服務品質與績效。
因此，從經濟學觀點，政府對市場進行管制的主要原因不外乎：控制自然獨 佔力量、廠商的暴利、減少外溢成本與過度競爭。而政府採取經濟性的管制，當 中常包含三種活動：第一、控制市場進入與退出：透過證照的取得與核發，採取 限制性競爭的方式，以決定企業是否符合提供服務的條件；第二、控制價格：避 免獨佔性事業取得鉅額利益，減少對本身適當的投資，以及促進企業間的競爭、
確保一般性服務的存在，使每個人都能合理取得此種服務；第三、管制企業行為 與產品：約束企業在市場上的表現，或是特別要求產品要達到某種技術性條件。
政府對於市場採取經濟性管制，並非都能達成預期的成效，必須符合某些條 件，因此 Head 與 McCoy（1991）則是指出，一般而言，企業不喜歡政府對其進 行管制，主要原因在於成本問題，例如：為了應付政府各式各樣的文書作業所必 須支付的成本，以及其他直接負擔的成本，包括證照費用與賦稅等。相反的，只 有政府能夠公平的執行管制法令，創造平等競爭的條件，以及提供穩定與安全的 市場運作環境，企業才會歡迎政府的管制政策。所以在經濟性管制的領域上，政 府的職責在於：第一、利用經濟誘因減少管制成本與反效果：採取利益共享
（earnings sharing）與價格落差管制（price-cap regulation）；二、防止企業出現反
競爭行為；第三、進行管制的資訊管理，第四、成立獨立的管制委員會，以監督 企業在市場的行為。
因此從經濟的觀點而言，管制是為了保障集體福利而設計與執行，確保開放 競爭與促進市場法則的優點，盡量避免不需要與不切實際的控制（Pongsiri,
2001），另一方面，政府透過管制來控制私人企業的產品價格與品質，應避免過
度限制企業的行為而損及公共利益。因此經濟性管制的研究重點在於（Ogus,
2001）：第一種是基於公共利益考量，以矯正市場失靈為研究的重點；第二種則
是私人利益的分析，以維吉尼亞公共選擇學派為代表，著重於政府、政治人物與 企業（利益團體）在管制中所產生的利益互動關係。
二、社會管制風險觀點
管制一種控制公私部門運作行為的法規性議題，政府機關透過法律命令的控 制行為，以出現符合社會預期的活動與社會價值的行為（Majone, 1996；Loughlin
＆ Scott, 1997）；其次，管制也是一種不斷需要的社會協調與政治干預的模式，
本身即是一種政策工具或是資源控制，主要是利用法律規範達到服務的提供
（Schneider, 2003）。因此，政府管制是一種制度性安排，它型塑出社會利益、國 家與相關經濟行動者（企業、勞工團體、農業組織等）彼此之間的互動關係（Eisner, 2000 )。
換言之，政府的管制主要藉由限制私人活動以提升公共利益，相較於傳統的 管制概念，也就是所謂的經濟管制，回應市場乏競爭的失靈現象，透過管制以形 成競爭市場，當代的管制則是所謂的社會管制，以保護消費者/公民免於接受非 預期與不歡迎的事物，例如空氣污染、空難與食品添加物等為主要的關注焦點
（Francis, 1993）。因此管制主要的目的首先是在減少風險，例如工人與消費者的 健康、安全；其次，在道德的基礎上，決定公平合理的服務價格與傳遞方式，在 限制與鬆綁任何一種社會活動之中，設立合理的限制與規範；再者，當社會面臨
未曾處理過的重要變革時，政府的管制是在提供穩定或是平衡的力量。
由上所述可以得知，政府採取具有社會性質的管制活動，主要是在限制那些 會直接影響公共健康、安全、福利等行為，這些行為包括環境污染、不安全的工 作環境、不健康的生活條件等（Salamon, 2002）。據此，政府的社會管制都會包 含這些要素：
第一、管制法規：用來管理預期出現的行為或結果；
第二、管制標準：作為判斷順服管制的基準；
第三、對違反管制法規的各種處罰；
第四、管制機關：負責強化落實管制法規與處罰的專責政府單位。
配合以上這些構成社會管制的要素，政府採取社會管制的行政過程，則是包 含四個階段：第一、制訂法規，建立預期的行為結果，第二、發展標準與評估順 服的程度，第三、建立懲處機制，促進管制順服，第四、設計與執行，以監督和 取得管制順服。
一般而言，政府選擇社會管制的原因主要有二（Salamon, 2002）：第一、為 了克服法律制度的不完整：社會管制本質上是具有政治性的目的；第二、政治與 法律的考量：社會管制的成本大多不是由政府負擔。因此，政府採取社會管制的 挑戰在於，首先、利用經濟性誘因以克服社會管制過於強調限制性的缺陷；其次，
強化管制機關對管制的監督，達到進行管制的本意；再者，減少管制過程中的衝 突，例如：管制法規的制訂，必須讓相關產業參與；第四、儘量採用許可制度，
許可制度常見於環保管制，在特定環境標準下允許廠商能夠繼續營運；第五、保 留強化執行的資源，減少不適當的資源浪費與管制成本上負擔，盡量經由相關產 業負責強化管制效果，或是由民間專業團體執行管制的工作。
社會性管制具有各種不同的形式，端視其期望達成的強制性或是誘因性的順 服結果而定，另一方面，管制機關與負責檢查的人員，成為日常社會管制的實體，
從中展現出各式各樣的經驗與成果。就社會性管制未來的發展而言，政府應該扮
演促進者的角色，協助管制成果能符合社會大眾的期望，至於強化管制順服的方 式，應朝向設定績效標準，以及透過大眾審慎思辯的方式進行。民間團體對於促 進管制順服日趨重要，尤其是在管制的標準設定上，另一方面，由於進行社會性 管制的成本甚高，實有必要進行成本效益分析，因此讓所有被管制者參與分析，
將有助於減少管制成本、提升管制的效益。
三、行政管制5風險觀點
不適當的政府行政管制將可能造成前述各種管制弊端。例如行政管制使「管制 成本」顯著增加，其中包括政府採行管制措施所需耗費的機關行政成本 (又稱管制 的直接成本《direct costs》 )，以及廠商或民眾為服從管制法令所付出的「順服成本」
(又稱管制的間接成本《indirect costs》 )。根據 Blundell 與 Robinson (2000 )的研究 推估顯示，美國各聯邦機構的直接管制成本約在 250 億美元上下，但其所衍生出的 廠商順服成本則可能高達七千億美元左右。再者，因廠商成本的轉嫁行為，亦可能 使消費者的購買成本增加，成為無辜受害的第三者，造成所謂「第三者成本」 (the third-party costs )的浪費。此外，對受管制的廠商而言，因行政管制所造成繁複冗長 的證照檢審或申辦程序，亦可能是極高的投資風險與不確定因素，往往阻礙了廠商 的投資意願 (Guasch and Hahn, 1999; Hahn, 1998 )。同時「官樣文章」或「繁文縟節」
的行政程序，在沒有嚴格廉政或透明機制的監督下，則極有可能產生貪瀆腐敗，形 成「政治俘虜」的官僚自肥現象。最後，「管制俘虜」的問題亦有可能出現在行政 管制。雖然絕大多數的廠商或民眾皆對繁雜的文書審驗程序感到反感，所以似乎不 應有廠商或利益團體會如「管制俘虜」理論之預期，將去主動追求政府的管制作為。
但是這項推論應被小心評估，因為政府行政管制的「繁文縟節」經常也是部分廠商，
尤其是大型企業，用以阻擋其他廠商，特別是中小企業 (SMEs )進入市場的一種策 略。由於許多已進入該產業之廠商 (特別是大型企業 )，其早有充分之人力、財務 等資源及建制來應付政府行政管制之要求，因此其並不一定完全排斥政府的行政管