科學園區生態化制度建立與新世代環境政策研究--管制風 險認知對永續發展策略之影響評估：以新竹科學園區為例
(I)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 整合型
計 畫 編 號 ： NSC 97-2621-M-216-007-
執 行 期 間 ： 97 年 08 月 01 日至 98 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 中華大學行政管理學系
計 畫 主 持 人 ： 胡至沛
計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：鍾雪華 碩士班研究生-兼任助理人員：蔡曉渝 碩士班研究生-兼任助理人員：于繼安
處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢
中 華 民 國 98 年 10 月 30 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 ■ ■成果報告 ■ ■ 成果報告 成果報告 成果報告
管制風險認知對永續發展策略之影響評估 管制風險認知對永續發展策略之影響評估 管制風險認知對永續發展策略之影響評估 管制風險認知對永續發展策略之影響評估： ： ： ： 以新竹科學園區為例
以新竹科學園區為例 以新竹科學園區為例
以新竹科學園區為例(I) (I) (I) (I)
計畫類別：■ 整合型計畫
計畫編號：
NSC 97 - 2621 - M - 216 - 007執行期間： 97 年8 月1 日至98 年7 月31 日 計畫主持人：胡至沛 助理教授
計畫參與人員：鐘雪華、蔡曉渝與于繼安研究生
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：■全文報告 本成果報告包括以下應繳交之附件：無
處理方式：得立即公開查詢
執行單位：中華大學 行政管理學系
中華民國 98 年 7 月 31 日
中文摘要 中文摘要 中文摘要 中文摘要
為了使竹科園區能不斷保有競爭優勢，同時能繼續帶動大新竹地區經濟上 與生活環境上的永續發展，本子計畫主要希望透過：透過政策利害關係人的觀 點，分析其對政府發展竹科園區的各種管制措施的看法，進而提出屬於在地，平 衡經濟發展與環境保護的永續發展策略。因此，本研究計畫共可分為兩年，共有 以下討論的重點：
第一、分析園區發展時所採取的管制政策。釐清竹科園區在發展過程時，所 採取的各項管制政策，分析其利弊得失與效果各為何。（第一年）
第二、呈現發展竹科園區政策當中相關利害關係人（stakeholder）的觀點，
當前的竹科園區發展，產生出具有「迎臂」效益的共識，而不是人人唯恐不及的
「鄰避情節」（NIMBY syndrome）。（第二年）
最後、尋找出屬於在地的永續發展策略。透過在地人士觀點，分析相關發展 的政策，提出確實可行的永續發展策略，使得竹科園區的發展，不再是經濟與環 境的「雙趨衝突」（two approach conflict），而是創造出兩者「雙贏」的局面 (win-win situation)。（第二年）
關鍵詞:管制風險 風險認知 永續發展 新竹科學園區
Abstract
This research the main purpose is to make Hsinchu Science Park keeping competitive advantage, and bringing sustainable development in Hsinchu country.
Therefore, this research will focus on three point:
First, analyzing the regulatory policy and tool in developing the Hsinchu Science Park, and clarify these policy and tool’s impact and outcome.(first year)
Second, present the developing Hsinchu Science Park policy, including the stakeholder’s view . By doing this, to generate the “Yes in my backyard”
consensus, not the “Not in my backyard ”syndrome in the Hsinchu Science Park’s neighborhood.(second year)
Third, finding out the Hsinchu Science Park’s sustainable development strategy.
Combining the stakeholder’s view, relative regulatory policy , make the Park’s development toward the win-win situation ,not the conflict in the economic and environmental approach. (second year)
Keyword: Regulatory Risk Risk Perception Sustainable Development Hsinchu Science Park
章節目錄 章節目錄 章節目錄 章節目錄
第一章 第一章 第一章
第一章 續論 續論 續論 續論 1
第一節 研究背景與目的 1
第二節 研究目的 5
第三節 研究方法與架構 7
第四節 相關文獻分析 10
第二章 第二章 第二章 第二章 理論基礎 理論基礎 理論基礎 理論基礎 12
第一節 管制政策與工具 12
第二節 風險認知與溝通 20
第三節 永續發展的願景 26
第三章 第三章 第三章 第三章 新竹科學園區的成因與發展 新竹科學園區的成因與發展 新竹科學園區的成因與發展 新竹科學園區的成因與發展 33
第一節 發展背景 33
第二節 對周邊環境的影響 39
第三節 竹科的爭議與風險 42
第四章 第四章 第四章 第四章 新竹科學園區的管制風險分析 新竹科學園區的管制風險分析 新竹科學園區的管制風險分析 新竹科學園區的管制風險分析 52
第一節 管制類型與失靈風險 52
第二節 新竹科學園區的個案分析 60
第五章 第五章 第五章 第五章 結論 結論 結論 結論 70
第一節 研究發現 70
第二節 研究建議 73
第三節 竹科永續發展的策略方向 80
參考書目 參考書目 參考書目 參考書目 81 計畫成果自評
計畫成果自評 計畫成果自評
計畫成果自評 92 92 92 92
圖表次 圖表次 圖表次 圖表次
圖一 本研究架構 9
圖二 台灣永續發展願景與策略綱領架構 79
表一 政府管制的意義 14
表二 政府採取管制的原因 15
表三 經濟管制與社會管制的區別 19
表四 風險分類表 21
表五 新竹科學園區對新竹地方發展的影響 40
表六 1999 年與 2005 年國內戶數與所得比較 44
表七 政府主導之研發能力園區 47
表八 政府管制失靈類型與理論依據 58
表九 新竹科學園區內部相關管制法令與風險概念 61
表十 新竹科學園區管理局訪談題目大綱 63
表十一 學者專家訪談題目大綱 64
表十二 環保團體與廢棄物業者訪談題目大綱 65
表十三 園區周遭民眾問卷調查 66
表十四 園區內部廠商問卷調查 68
第一章 第一章 第一章
第一章 緒論 緒論 緒論 緒論
第一節第一節
第一節第一節 研究背景與目的研究背景與目的研究背景與目的研究背景與目的
1970年代，政府為了順應當時全球經濟的快速發展，開始規劃與引進以量產 導向的高科技產業，希望透過這樣由政府主導的方式，能夠有效帶動台灣的經濟 發展，創造出大量技術人力需求與就業機會，進而帶動周邊地區的開發與繁榮。
為了有效達成上述的政策目標，以創新公共建設提升國家的競爭力，並且藉由空 間鄰近性，強化科技產業環境優勢，讓企業廠商擁有更多的競爭優勢，設置以培 育研發為導向的技術基礎設施，形成一個以地方創新生產網路為考量的園區體 系，便成為當時政府促進國家經濟發展的一個重要手段。
因此，自1970年代開始，行政院便指示國科會、經濟部共同籌劃如何讓台灣 產業脫胎換骨，據此，當時的經建會提出「高科技產業免稅優待」的園區發展構 想，國科會負責接洽廠商、安排科技相關整合事務；土地購買則由經濟部委託工 業局辦理。園區開發與設計，主要是參考國外科學園區的發展經驗，由國家科學 委員會全力推動建設，地方政府負責配合地方協調及土地徵收等都市計畫實質建 設事項之工作，在各級單位的努力下，於1976年所提出的經濟建設六年計畫中，
首次在新竹地區規劃出一個以科學工業園區，其主要目的著重於產業技術提升，
有計畫地將新竹地區建設為一個具有高品質、成長與生產效率的科技生活圈。
事實上，台灣第一座科學工業園區之所以會設置在新竹，主要是為了考量當 時都市能夠有均衡發展，以及其他相關的配合條件所提出的決策，這些影響園區 位址的因素包括：
第一、區域發展的考量：當時新竹縣、市尚在初步發展階段，園區的開發與 設置可以帶動地方的經濟發展與縮短城鄉差距；
第二、教育與人才的需求：新竹地區擁有清華大學與交通大學兩所一流的理 工大學，還有經濟部設立的工業技術發展研究院，科技人力豐沛，科技設備完善，
對於以研究、發展、創新為主要趨向的高科技產業，將有相輔相成的功效；
第三、發展資金的支援：發展高科技產業需投入大量資金，但是由於投資報 酬風險過高，政府特地設立「行政院開發基金」，交由交通銀行負責參與投資工 作。
所以，新竹科學園區初期的發展，其實是政府利用經濟管制政策與法令1， 透過良善的優惠措施，創造出優惠的產業環境，強力主導與規劃所呈現的結果，
並且成功整合鄰近區域專業研發資源（工研院、交通大學、清華大學）與國家級 實驗室的持續投入，進而帶動新興科技產業成長與新竹地區經濟發展。另一方 面，等到政府所補助與支持的相關的基礎設施漸趨完整，園區的發展也日漸成 熟，便開始吸引大量的企業人才前往，進行相關產業的串聯，並且造就出許多衍 生性的就業機會，進而整合地區鄰近之學術、研發生活、商業機能。
新竹科學園區是台灣第一個科學園區，自從民國 69 年 12 月 15 日設立以 來，主要是以塑造高品質的高科技產業發展基地為宗旨。依照該園區的管理所顯 示的資料， 至 92 年止，二十多年來政府已投入新台幣 385 億元在園區的軟硬體 建設，而園區內共設立 370 家高科技公司，大部分是半導體、電腦、通訊、光電 等電子產業，並且使得竹科成為世界上發展成功的科學園區之一，不僅吸引眾多 國內外貴賓及媒體來訪，也成為經濟學及城鄉發展學者探討的範例。
但是在這些成功的光環下，竹科園區亦面臨環境變遷所帶來的轉型壓力，首 先，就內部管理而言，園區內部的設廠問題，產生所屬地方政府、園區管理局與 廠商三者之間的矛盾與衝突，數度引發多次的爭議；其次，竹科園區所產生的外 在正負面效益，由於位址緊鄰國道中山高速公路，帶動了區域內的經濟發展與就 業機會，但是此種高度發展的結果，亦帶來的周遭環境的污染、交通壅塞與房價 物價高漲等問題，如何與鄰近地區居民和睦共處，創造出一個共生共榮的區域生 活圈，並成為地方政府、園區廠商，以及當地民眾所必須共同面對的課題；最後，
1 1
設置新竹科學園區相關的法令依據，主要是民國 68 年 7 月 7 日的所通過「科學工業園區設置管理條例」，並且至今
當竹科所帶動的經濟成長到達一定的水準之餘，當初政府所提出的優惠租稅等經 濟誘因逐一取消後，也讓科學園區內的產業優勢逐漸流失，另外，再加上其他縣 市政府紛紛在其境內設置科學園區，更使得竹科園區過去所獨享優勢不復存在。
另外，自從十八世紀工業革命以來，在工業技術革新之背後，所帶來的是日 益嚴重的環境污染問題，當污染問題的程度與範圍不斷擴大時，才逐漸受到國際 間的重視。關於自然環境議題的演進，學者們看法並不一致。但大致而言，自1970 年代起以綠色消費主義之運動，逐漸形成一股風潮與改變的力量；在1980年代，
聯合國世界環境與發展委員會（World Commission on Environment an
Development, WCED）發表了《我們共同的未來》（Our Common Future）之報告，
永續發展的浪潮再次激起對環境議題的重視；直到1996年6月，聯合國於巴西里 約熱內盧召開「聯合國環境與發展會議」（The United Nations Conference on Environment and Development, UNCED，簡稱「地球高峰會議」（Earth Summit），
而全球各會員國在秉持合作與夥伴關係下，致力達成維護各國利益、全球環境與 發展系統完整性之國際協定。同年八月，各國一致支持永續發展理念下，決定將 以「二十一世紀議程（Agenda 21）」作為推動永續發展行動之綱領，並研擬具體 的政策及計畫，推動適合本土性之經濟、社會、環境整體建設，進一步透過區域 性或國際合作，促成「地球村」概念之落實。2002年「世界永續發展高峰會」（World Summit on Sustainable Development, WSSD）於南非約翰尼斯堡舉行，此會議乃 希望於政治、社會、經濟和工業基本上有所改變，以落實永續發展的行動方案。
然而，正當國際組織與學者、專家們努力朝著永續發展之理念方向前進時，
環境問題也愈趨複雜化，為解決此現象，環境治理議題更成為當今全球所關注的 焦點，尤其是「全球環境治理」（Global Environmental Governance, GER）的概念。
環境治理的概念主要乃因環境的難題是跨邊界的，全球上的人們共同分享著自然 的資源，因而引發對於環境治理體制之需求的高度重視。其包含了複雜的治理要 素，以整合的方式，透過廣泛的行動者和利害關係人處理各種的環境項目。環境
治理也應用在各種的規範上：從地方到國家以至全球。因此整體而言，環境治理 是在消費、人類福祉和環境後果中達成平衡的關鍵（Adeel,2002，轉引自林玉雯，
2008）。
在國際間致力於環境治理概念的探討與行動同時，因公害所造成的糾紛已經 悄悄地成為我國環境政策上難解的習題，以我國石化工業為例，過去石化工業在 經濟發展過程中扮演重要角色，但其高耗能的需求性，再加上造成的水、空氣、
固體廢棄物污染的毒害性，使得公害糾紛之問題高達19.3％之多（公害糾紛處理 白皮書，1992），雖然該設施產生廣大的社會效益，但對於該設施附近居民而言，
必須承受設施興建與營運所帶來的生命、財產與環境風險之問題，導致設施附近 居民強烈的反對，甚至採取激烈抗爭手段，致使公共設施的興建進度受到嚴重干 擾，政府、社會與企業均須付出更多的社會成本（丘昌泰等，2006：8-9）。有關 這類型鄰避現象之公共設施案例甚多，如能源設施（核能電廠、發電廠、加油站、
變電所、瓦斯管線）、環保設施（掩埋場、焚化廠、毒性廢棄物處置場）、交通設 施（飛機場、高速公路、捷運系統、停車場）、娛樂性設施（高爾夫球場、遊樂 場）、水資源設施（水庫、水力發電廠、水池）、社會服務設施（監獄、精神病院、
啟智學校、住宅）等。
基於上述問題，公共設施在廠址選定過程中，鄰避情結（Not In My Backyard, 簡稱NIMBY）現象的出現是難以避免，而產生鄰避情結的公共設施稱之為鄰避 設施（NIMBY facilities）。值得注意的是，鄰避現象常源於環境與科技的潛在危 險，及因人為因素或科技發展特性，造成居民對環境與科技設施之風險危害產生
「不確定性」與「不信任」（Slovic, 1999；洪鴻智，2002）。
從風險社會理論所示，風險的「不確定性」更是民眾心中的陰霾與對環境的 隱憂。舉例而言，從五Ｏ、六Ｏ年代民眾對於高科技開發政策的無條件接受，到 八Ｏ年代後反核四運動即可端倪之，再者前幾年的新竹香山綠牡蠣事件、中科砷 污染事件等，可看出科學園區對地方帶來污染的事件，更突顯出高科技本身所具
有的風險。風險的不確定性使得地方居民逐漸感受到科學園區對環境生態所帶來 的不利影響，更使得民眾對科學園區之存在與看法有所改變，科學園區的存在除 了能與經濟發展畫上等號外，甚至部分民眾認為「高科技」等於「高污染」或者
「高科技」等於「高風險」，因此對科學園區的看法產生了經濟發展與環境保護 間的衝突。因此透過民主社會之風潮，促使民眾能就其對於風險認知表達相關意 見或需求，而政策制訂者必須從各種不同角度與立場瞭解、分析民眾對風險的認 知與感受，其包括損失、獲益、估計降低風險的成本、相關性因素、與實際風險 的比較等，否則善意的政策有可能因此而失去效果。
面對上述內外在的挑戰，再加上全球化環境民主治理理論的興起，以及風險 意識的抬頭，民眾如何瞭解身處的園區環境究竟存在著哪些風險，本研究乃希望 藉由實地訪查的方式以建立雙向的、開放式的風險溝通以解決當今環境變遷所產 生的問題。
第二節 第二節 第二節
第二節 研究目的研究目的研究目的研究目的
近年來環境變遷對於新竹科學園區所造成的內、外影響，乃使得園區風險的 數量漸增，另外加上環境民主意識的盛行，隨著人們對於生活周遭的風險認知提 升，民眾如今不再只是個單純的政策接受者。面對上述內外在的變化與挑戰，為 了使竹科園區能不斷保有競爭優勢，同時能繼續帶動大新竹地區經濟上與生活環 境上的永續發展，本子計畫主要希望：透過政策利害關係人的觀點透過政策利害關係人的觀點透過政策利害關係人的觀點透過政策利害關係人的觀點，，，分析其對政，分析其對政分析其對政分析其對政 府發展竹科園區的各種管制措施的看法
府發展竹科園區的各種管制措施的看法 府發展竹科園區的各種管制措施的看法
府發展竹科園區的各種管制措施的看法，，，進而提出屬於在地，進而提出屬於在地進而提出屬於在地進而提出屬於在地，，，，平衡經濟發展與環平衡經濟發展與環平衡經濟發展與環平衡經濟發展與環 境保護的永續發展策略
境保護的永續發展策略 境保護的永續發展策略
境保護的永續發展策略。。。。因此，本研究共可分為以下研究目的：
第一、呈現發展竹科園區政策，當中相關利害關係人（stakeholder）的觀點，
例如地方政府、園區管理局、重要廠商、鄰近社區，以及團體等，分析其對竹科 園區發展政策所衍生的後果，表達的不同意見。事實上，任何一項政策評估，皆
會產生價值判斷，因此如何使當前的竹科園區發展如何使當前的竹科園區發展如何使當前的竹科園區發展如何使當前的竹科園區發展，，，產生出具有，產生出具有產生出具有產生出具有「「「「迎臂迎臂迎臂迎臂」」」」效益的效益的效益的效益的 共識
共識 共識
共識，，，而不是人人唯恐不及的，而不是人人唯恐不及的而不是人人唯恐不及的而不是人人唯恐不及的「「「「鄰避情節鄰避情節鄰避情節鄰避情節」」」」（（（（NIMBY syndrome）））），，，，將是本研究計將是本研究計將是本研究計將是本研究計 畫的主要目的之一
畫的主要目的之一 畫的主要目的之一 畫的主要目的之一。。。。
第二、分析園區發展時所採取的管制政策。傳統上，政府管制政策依照其屬 性，大致上可以化約為兩大類型：經濟性管制，以及社會性管制。前者主要在控 制特定市場的進出、商品價格的維持，以及限制某些特定的企業行為；後者主要 是透過政府的法規命令，以保護民眾免於接受非預期/不受歡迎的風險，因此，
環境保護、社會安全、福利與醫療皆屬於其範疇。但是，實際上，政府管制政策 所產生的效果，通常都會產生雙重的效果（two side effect），也就是會同時產生 經濟與社會性的混合影響，因此截然的採取二分方式並無法獲得其全貌。而本研 究的目的之二，則是要釐清竹科園區在發展過程時釐清竹科園區在發展過程時釐清竹科園區在發展過程時，釐清竹科園區在發展過程時，，，所採取的各項管制政策所採取的各項管制政策所採取的各項管制政策，所採取的各項管制政策，，例，例例例 如具經濟性管制誘因的租稅減免
如具經濟性管制誘因的租稅減免 如具經濟性管制誘因的租稅減免
如具經濟性管制誘因的租稅減免，，，以吸引廠商進駐，以吸引廠商進駐以吸引廠商進駐以吸引廠商進駐，，，，以及對於環境污染所採取的以及對於環境污染所採取的以及對於環境污染所採取的以及對於環境污染所採取的 社會性管制標準與處罰等措施
社會性管制標準與處罰等措施 社會性管制標準與處罰等措施
社會性管制標準與處罰等措施，，，結合上述的利害關係人所呈現的多元觀點，結合上述的利害關係人所呈現的多元觀點結合上述的利害關係人所呈現的多元觀點，結合上述的利害關係人所呈現的多元觀點，，，分析分析分析分析 其利弊得失與效果各為何
其利弊得失與效果各為何 其利弊得失與效果各為何 其利弊得失與效果各為何。
最後、尋找出屬於在地的永續發展策略。回顧竹科園區的發展歷史，其設置 與所在地的選定，皆有其當時的時空背景所賦予的使命與功能，主要是希望透過 該園區的規劃，帶動台灣高科技產生的發展。然而，隨著時代的演進，竹科園區 在新竹地區已經成為一個重要的經濟活動重心，亦是地方政府最重要的高產能的 資產，以及維持區域競爭力的主要來源，接下的所必須在於處理的課題在於：如 何讓此一園區能夠再創輝煌的成果，並且能與在地的生活環境融合為一，也就是 讓經濟發展與地方環境的永續發展能夠充分結合在一起。而本研究的研究目的之 三，就是透過在透過在透過在地人士觀點透過在地人士觀點地人士觀點，地人士觀點，，分析相關發展的政策，分析相關發展的政策分析相關發展的政策分析相關發展的政策，，，提出確實可行的永續發展策，提出確實可行的永續發展策提出確實可行的永續發展策提出確實可行的永續發展策 略略
略略，，，，使得竹科園區的發展使得竹科園區的發展使得竹科園區的發展，使得竹科園區的發展，，，不再是經濟與環境的不再是經濟與環境的不再是經濟與環境的不再是經濟與環境的「「「雙趨衝突「雙趨衝突雙趨衝突雙趨衝突」（」（」（」（two approach conflict）））），，，，而是創造出兩者而是創造出兩者而是創造出兩者而是創造出兩者「「「「雙贏雙贏雙贏雙贏」」」」的局面的局面的局面的局面(win-win situation)。
第三節 第三節 第三節
第三節 研究方法與架構研究方法與架構研究方法與架構研究方法與架構
本研究主要是採取 Guba 與 Lincoln（1989）所提出的回應性政策評估
（responsive evaluation，或稱為第四代政策評估），作為進行研究方法上的主要 依據。此種類型的政策評估，其主要的精神在於強調政策利害關係人的觀點，也 就是被評估者的優越角色，希望在評估任何一項公共政策的過程中，能夠納入多 元的觀點，呈現出政策本身所產生的真實面貌與影響（胡至沛，1999）。因此，
就研究方法的角度而言，所採取的途徑與方法分別是：
第一、質化與量化的整合研究途徑：以各種質化研究方法所組成的一套研究 方式，強調研究者親自參與實地研究，並且與研究對象面對面的接觸，另外本研 究針對民眾與廠商則是進行問卷調查，以瞭解其對竹科的風險認知強度和相關議 題的看法；
第二、研究方法與資料分析：本研究的研究方法大致可以分為五種：深度訪 談、參與觀察、非語言溝通、非干擾性測量，以及文獻與記錄，這些需要研究者 大量的資料蒐集與整理，才能呈現的第一手實地經驗；
第三、研究效度與信度的標準：有別於量化研究所強調的通則性、客觀性，
回應性的評估對於研究效度與信度的考驗，在於研究的真實性與可信度，對於研 究當中所呈現的資料與發現，皆需要透過各種方式加以驗證，相較於以強調推論 與演繹的量化研究，本研究所採取的方式，則是著重於歸納與彙整的經驗呈現。
據此，本研究在性質上是屬於科學園區的田野研究，係透過相關文獻的整理 與分析，對於竹科園區相關的人士與團體進行實地觀察與調查訪問，因此主要具 體採用的研究方法包括：
第一、文獻分析：一方面盡力蒐集國內外有關風險認知與溝通、鄰避情結、
社區治理之理論與經驗研究，另一方面針對研究個案（竹科），整合相關的管制 政策與法令，並且依照 OECD 的分類，分為經濟、社會與行政三種，作為後續 深度實地調查議題的參考依據。因此，在文獻資料蒐集上，不論是期刊論文、專
業書籍、報章雜誌皆屬本研究所欲分析的對象，期望能充分掌握與本研究有關之 資料。
第二、深度訪談（第二年）：一般來說，所謂政策利害關係人致上可以區分 為三大類型：政策制訂者與評估者、政策受益者與政策受害者。然而、在本研究 當中，除了園區管理局可以清楚界定其為政策制訂或評估者外，其餘相關的人士 或團體接無法直接與明顯據此加以分類，主要是因為他們有可能同時兼顧政策受 益與受害兩種身分。對此，本研究則是採取另一種分類方式，也就是主管單位、
社區、在地團體等，作為深度訪談利害關係人的依據。然後，依據文獻與相關政 策法令的整理成果，進行實地的調查，此外，所有的訪問都做成逐字稿，盡量能 依照預計分析架構（參見圖一）進行實際內容分析。
第三、問卷調查（第二年）：針對新竹科學園區附近的民眾（村里長），以及 園區內的廠商進行問卷調查，民眾部分則是在新竹市東區戶政與新竹縣竹東戶政 門口，以隨機方式進行出口民調，詢問當地民眾的意見與看法；廠商部分則是以 郵寄方式，將問卷遞交，以探索其意見與看法。
圖一 本研究架構 資料來源：本研究自行整理
永續發展 1.因素 2.策略 管制風險認知
1. 理論類型 2. 溝通途徑
新竹科學園區
1.經濟管制政策：順服的負擔與影響 2.社會管制政策：園區的污染防制 3.行政管制政策：空間區隔與公平
在地團體 1.環保機構 2.學校與學者 社區
1.村里長 2.一般民眾 園區廠商
1. 科技企業者 2. 廢棄物處
理業者 第一第一
第一第一年進度年進度年進度年進度
第二年進度 第二年進度 第二年進度 第二年進度
主管單位 1.園區管理局 2.新竹縣市
政府
第四節 第四節 第四節
第四節 相關文獻分析相關文獻分析相關文獻分析相關文獻分析
本質上，本研究主要是企圖結合管制政策與風險認知兩個概念，並且以新竹 科學園區為例，透過利害關係人的觀點，分析其對周遭所產生的影響，並且提出 永續發展的策略。但是以目前國內的文獻而言，並沒有太多文獻直接以「管制風 險」（regulatory risk）為主題的研究，反而與本研究主題性質較為接近者，多半 都是以生態環境上的風險溝通或認知作為切入點，談論的焦點主要鎖定在鄰避設 施對周遭環境的影響，藉由利害關係人的觀點，分析其對這些設施所陳述的經 驗。其次，就本研究所鎖定的個案而言，國內對於新竹科學園區的研究，自從園 區開始規劃起，便開始有持續性的成果，因此在數量上可謂十分豐富，但是綜觀 這些研究，大致上可以分為幾種屬性：第一、著重於園區的所產生的經濟效果分 析，以及園區內廠商的經濟活動，第二、主是集中於園區所產生的污染防制與分 析，特別是隨著園區產生重大污染事件，或是新的法令通過時，此類的研究將大 幅增加。雖然，上述這些研究，看似與本研究並無直接相關，但是當中依然存在 著許多重要觀念，值得參考。在此，則是與本研究比較直接相關的研究，依照主 題與屬性分述如下：
第一、風強調險溝通與社區意識的結合，以破除鄰避情結。鄰避情結主要是 出現在例如垃圾焚化場（黃仲毅，1988）、焚化爐（李建華，2000；王茜霈，2004）、 變電廠（林華羚，2003）、甚至是基地台（陳惠宜，2004；陳麗分，2007）等，
此種會產生負面外部性的公共設施。國內對於鄰避情結日趨重視，從單純的設施 區位選擇（張軒誌，2000；葉名森，2001；吳永裕，2004；張郅旺，2006；黃建 友，2006）、回饋金設計（丁秋霞，1998；陳秀鳳，2002；莊璧禎，2004；黃明 蜜，2005；陳偉誠，2006），開始轉向強調與環境正義（葉穎超，2002；吳釧瑜，
2003；彭春翎，2006）、風險溝通（黃隆傳，2003；陳麗分，2007）與社區意識 與信任（林俊夫，2002；劉阿榮、石慧瑩，2004；丘昌泰，2007；許宜真，2005）
結合，以有效化解鄰避情節，使設施所在地得以永續發展。
第二、新竹科學園區對周遭環境的衝擊與影響：此類研究焦點有別於以往，
主要是為了瞭解新竹科學園區從興建至今，究竟對周遭環境究竟產生何種改變，
其討論的議題除了生態環境衝擊外，例如水污染爭議（陳板，1998）或是焚化爐 事件（彭春翎，2006），更有一些研究則是把焦點至於社會與經濟議題，例如討 論園區對於周遭民眾住宅選擇（莊文嘉，2004）、社經發展（胡太山、解鴻年、
王俊堯，2002）與地方政治生態（廖健瑞，2002）等，所產生的變化。
第三、公民參與園區設置與決策：此類的文獻主要集中於這兩年，當中的特 色在於透過公民參與，發揮審議式民主（Deliberative Democracy）的精神，讓在 地的民眾表達出自己的心聲，例如林忠毅（2007）、杜文苓（2007）與杜文苓、
陳致中（2007）等皆屬之，並且這些研究多半是以新興設立的竹科宜蘭基地作為 個案分析，利用在地的經驗呈現出研究成果。
由上述分析可以得知，國內對於管制風險並無直接的相關研究，反而是以環 保的角度，透過對鄰避設施的分析，進而呈現出當地民眾的意見、感受與看法。
因此，從政府管制政策屬性2而言，這些研究主要還是以探討社會性管制政策為 主，甚少討論當中經濟性管制政策所產生的影響，同時對於政府所採取的行政管 制作為，對於民眾、廠商與造成的衝擊，亦沒有太多的著墨3。但是另一方面，
國內近年來開始重視到園區設置與規劃的民主決策過程，使得公民參與、資訊透 明等議題，成為談論生態環境與地方永續發展上新興的研究趨勢。
2 OECD（1997）曾針對政府管制政策的屬性，共分成三類：經濟性管制政策主要是在干預私人市場之決策，其中特別 是針對市場價格(pricing)、競爭情況(competition)、市場進入(entry)或退出(exit)的規範與干涉；社會管制性政策主要在於保 護公眾的利益，譬如衛生健康、工業安全、環境品質與消費者權益等；行政性管制政策是指因政府管制所衍生出的各類 文書與行政程序作業要求，所以又可稱為是「官樣文章」或「繁文縟節」(red tape)。
3
第二章 第二章 第二章
第二章 理論基礎 理論基礎 理論基礎 理論基礎
第一節 第一節 第一節
第一節 管制政策與工具管制政策與工具管制政策與工具管制政策與工具
當經濟發展至某一階段時，環境議題必定會成為下一個發展的焦點，由於它 是一公害問題，而對於人類或生態環境無非是個隱形殺手，在人類追求進步同 時，風險問題亦正悄悄地佈滿了人類生活的各個層面，風險的不確定性與複雜性 因素，使得問題更加棘手，解決的辦法也更加多樣、更嚴苛。以全球化下國際組 織為例，1992年6月，聯合國於巴西里約熱內盧召開「聯合國環境與發展會議」
中，所通過的「氣候變化與生物多樣性公約」 、「里約環境與發展宣言」、「森 林原則聲明」、「二十一世紀議程」等，透過結構上設立了環境保護的管制機關，
或者制定各種環境保護的政策與污染防治的相關法規之管制性政策，目的在降低 環境風險的存在問題以維護所處的環境與生態。
近年來在管制工具方面發展下，主要莫過於以「經濟誘因」（economic incentives）為基礎的管制工具最受青睞，由其在「新公共管理」（New Public Management）及「企業型政府」（Entrepreneurial Government）等近代政府改革 思潮合流之後，以「經濟誘因」式的取代「命令控制（command-and-control）」
的政府管制政策方式更得到正當性（legitimacy）的加持（張其祿，2007）。
但是，政府所採取的環境管制政策時，難如同一般經濟管制政策一樣可以進 行解除管制的動作，環境管制政策建立在受管制者以效率及利益為前提的基礎 上，但因受管制者的節省成本、追求利益最大化而忽視其所生產的污染對環境所 造成的傷害、與環境污染所造成的傷害成本無法計算，責任不易劃分清楚等（孫 曉玉，2002）。再者，「管制風險」（regulatory risk）的產生乃是一種管制失靈
（regulatory failures）的現象，其使得廠商將面臨更大的風險，進階受影響的不 外乎是一般民眾與國家整體經濟能力的衰退（張其祿，2007）。從上述可看出，
一般民眾終究乃政策底下受影響最深具的一群，而要如何對環境污染、管制政策
下所產生的風險有所認知，並能進一步的能表達其意見、看法與對自我利益的維 護。
一、管制政策之意涵
「管制」一詞係源自英文 regulation，其係指官方的規則或命令，或基於規 則對某事的控制，包括其間的活動和過程之控制，所以具有對規則之控制和調整 的作用（鄭國泰，2007）。然而從相關文獻中，國內外學者對其概念之見解相當 多元，對於管制政策的意涵亦無較一致的說法（如表一所示）。
綜合國內外學者的觀點後得知，管制其實乃一個難以捉摸的概念，可能因不 同學者學成背景不同而有不同用語，或是因其可能產生的負面意義，所以，有些 學者會使用監理（如：國家通訊傳播委員會）、監管、控管、甚至是管理，或是 比較應然面的規範等，因此在使用上呈現多種涵意，而眾說紛紜（鄭國泰，2007）。 就管制的主要原因方面，有以下幾點：壟斷與自然獨占、不當利益、外部效果、
資訊不對稱、服務之連續性和可得性、違反競爭和掠奪性價格、公共財和道德風 險、不平等議價權力、稀有性和分配原則、分配性正義和社會政策、合理化和協 調性、規劃等（如表二所示）。
表一 政府管制的意義
屬性 學者 定義
強 調 法 規 制 訂
Meier
（1985：1）
認為管制乃政府企圖控制公民、公司或次級政府行為 的各種努力（轉引自俞凱菱，2006：36）。
Majone
（1990: 1）
認為管制是政府持續針對某些和社會大眾需求相關 的活動，加以控制的行為（轉引自吳東柏，2006：36）。 Gottron
（1982:7）
指出管制性政策是種由國家所為的規制行動，而當政 府機關之功能為運用公權力規範和控制私人行為或 利益時，該機關稱之為管制機關（轉引自吳東柏，
2006：36）。
吳英明
（1991：45）
認為管制是行政單位實際執行管制性政策時，經過法 定程序的授權，針對特定或一般性對象的事務或活 動，制定出一套具有約束性效果的法規，管制機關在 其權責範圍內，依據該項規則來控制被管制者有關活 動的進行。
張其祿
（2001：57）
認為管制是基於公共利益的理由，政府經常以管制性 政策來介入或干涉私人社會與經濟活動。
強 調 行 為 控 制
Reagan
（1987: 14-15）
認為管制性政策乃指政府透過連續的行政過程，以及 管制機關的設計，要求個人或機關團體遵從特定的行 為或活動；凱因斯主義認為管制係指通過一些反週期 的預算或貨幣干預手段，來對總體經濟活動進行調 節，或是政府為控制產業的價格和生產決策而採取的 各種行動，或是管制是政府對私人產業之經濟社會性 控制（Stiglitz,2000；轉引自鄭國泰，2007：54）。
凱因斯主義 認為管制係指通過一些反週期的預算或貨幣干預手 段，來對總體經濟活動進行調節，或是政府為控制產 業的價格和生產決策而採取的各種行動，或是管制是 政府對私人產業之經濟社會性控制（Stiglitz,2000；轉 引自鄭國泰，2007：54）。
英國的決策小 組（Strategic Unit）
認為管制係指政府行政機關根據法令制定並執行的 規章和行為，其中包含了指標和標準之設立，也有可 能是以命令的形式來進行，其影響範圍可以涉及至個 人、產業、或社會上其他組織等（Better Regulation Task Force,2000：轉引自鄭國泰，2007：55）。
丘昌泰
（1995：23）
將管制視為，管制者為政府機關，通常此機關為獨立 管制機構(Independent regulatory agencies)，不僅具獨 立的行政管制權，而且具有準司法與準立法權；被管 制者則以工業、公司為主，也有可能涉及一般公民，
而所謂管制性政策意指政府制定某種管制標準與規 則，並考慮到被管制者的能力與動機，以要求標的團 體必須遵守的政策型態，確保環境管制政策的可行。
資料來源：本研究自行整理
表二 政府採取管制的原因
原理原因 管制之主要目的 範例
壟斷與自然獨占 阻止提高價格和低產出之發展；約束 規模經濟之利益（scale of
economies）；確立具壟斷性之範圍；
公用事業
（utilities）
不當利益
（windaff profits）
將不當得利由產業轉嫁至消費者或納 稅人；
廠商得到服務供 給之不當低價來 源；
外部效果
（externalities）
強迫生產者或消費者承擔生產之所有 成本，而非轉嫁至第三人或社會大眾；
工廠對河川之污 染；
資訊不當
（information inadequacies）
提醒消費者使市場機制能運行 藥物；食品和飲料 之標示；
服務之連續性和可得 性
確保日常生活基本服務的社會需求
（或保障弱勢）之程度；
交通服務和偏遠 地區之連接；
違反競爭和掠奪性價 格（predatory pricing）
保護違反競爭之行為； 票價低於公訂價 格；
公共財和道德風險
（public goods and moral hazard）
將經濟活動之受惠的成本予以分擔，
但有搭便車（free-rider）之問題；
國防、治安和健保 之服務；
不平等議價權力 保護弱勢利益團體，特別是市場機制 無法保障之部分；
工作場所之健康 安全；
稀有性和分配原則 稀有物品之依公共利益來分配； 石油短缺；
分配性正義
（distribution justice）
和社會政策
根據公共利益來分配；避免不當之行 為或結果；
受害者之保護；歧 視；
合理化和協調性
（rationalisation and corrdination ）
確保有效的生產，以避免交易成本
（transaction costs）讓市場無法獲取 和規模的效率；標準化；
農業和漁業中無 法相比擬之生產 模式；
規劃 確保未來效益之生產；調合利他
（alturistic）之意圖；
環境問題
資料來源：Baldwin, R.,& Cave, M.,1999,p.17。
職是之故，管制政策是指政府基於公共利益的理由，透過合法的標準或規範 來實施管制性政策的執行，以介入或干涉私人社會與經濟活動，企圖達到控制他 人或團體的行為；執行管制性政策的政府機關稱之為管制者，而接受法令控制的 人或團體稱之為被管制者（吳東柏，2006）。
二、管制政策之類型與工具
隨著政府管制活動與日俱增下，當政策的制定與執行之同時，政府機關與標 的人口（包括團體、企業體、機構與個人等）從事某些活動，或處理不同利益的 政策，此類型政策通常是屬於「零和賽局」（zero-sum game）的政策，當政策的 制定與執行，常會造成一方之所得，乃是他方之所失的情況（俞凱菱，2006）。
因此，關於政府管制政策之模型與工具之選擇方面，便成為極重要的工作，而好 的管制工具不但能降低政府干預的成本，提高管制的效率，更能使被管制者有效 地順服管制措施（張其祿，2007）。
（一）管制政策之類型
從管制者與被管制者的互動型態，大抵可分為三種模式（丘昌泰，1995）： 1、公益模式（The Public Interest Model）
此模式主要從「市場失靈」（marker failure）的角度來說明，當經濟學家皮古（A.C.
Pigou, 1932）在福利經濟理論中指出，完全競爭市場（perfect competition market）
根本很少存在，而絕大多數的市場均會面臨 如「自然 獨占」（natural monopoly）、
「外部性」（externality）、「公共財」（public goods）、「資訊部對稱」（information asymmetry）、「規模經濟」（economies of scale） 或「財產權」（the property right）
等市場失靈的問題。而管制政策基於保護多數中下階層民眾的利益之目的，故管 制者通常扮演公益代理人的角色，經由管制行動可以達到保護公共利益的目標。
2、俘虜模式（The Capture Model）
在政策系絡中，管制政策反映了某些強勢團體的特定利益，管制活動只保護某些 特定產業的自我利益，而非公共利益；管制行動只是一場管制者與被管制者相互 妥協議價的管制賽局（Regulatory game），亦即管制機關終將成為受管制者或受 管制產業所操控之俘虜。
3、競租模式（The Rent-seeking Model）
McChesney（1989）認為，被管制者基於自利動機，必然設法影響管制者，以制
定有利於己的管制政策。依此，管制政策本身可以創造「租金」，被管制者乃成 為「競租者」（rent-seekers）。因此，管制具有「替代」私人企業聯盟（Cartelization）
的作用，透過政府的管制規定，聯盟內的產業一方面可以防止新的進入者（New entry），另一方面強制執行聯盟內企業的協議，如限定產量或限定價格等。
（二）管制政策的屬性
在環境背景變遷下，政府必須根據解決問題之目標，採取具體的手段、運行 機制、組織結構和補救措施等制定相關的管制政策。然而，過去傳統管制政策常 將此分為「經濟管制」（Economic Regulation）與「社會管制」（Social Regulation）
兩個範疇，但Rosenbloom（1989）認為管制性政策這樣的分類過於簡化，因為有 時管制政策是兩者並存，諸如就業歧視等不公平待遇之管制，並非全然為社會性 質，亦隱含經濟性質，故Rosenbloom 認為管制政策無法單純劃分「經濟性」和
「社會性」。
然 而 ， 1997 年 聯 合 國 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD）於The OECD Regulatory Reform Synthesis一文中指出，管制革新的目標為「增進政府管制措施的品質（quality）
與績效（performance），以減少政府不當之干預、增進行政的效率與效能，並強 化市場機制、提升產業的競爭能力與保障消費者權益」（張其祿，2007），基此，
進步指出政府管制政策應由「經濟管制」（Economic Regulation）、「社會管制」
（Social Regulation）、「行政管制」（Administrative Regulation）三部份所組成，
以下根據上述分類加以論述之：（OECD,1992,1997,2001,2002）
1、經濟管制（Economic Regulation）
經濟管制乃政府為維持正常市場機能以維護大眾之利益，面對市場中自然壟 斷、過度競爭、暴利和有限資源分配等問題，經由相關法規的訂定，以管制特定 個人或企業的價格（費率）訂定、進出、服務水準等行為，如重要民主工業的水、
電、瓦斯業等，或者國家重要工業，如鋼鐵、紡織、及金融保險業等；管制範圍
通常包括對該特定工業廠商營業執照的核發、撤銷、合理售價及獲利率的釐定，
以及服務項目與公司經營的監督等（丁仁方、王慶輝，2002；吳英明，1991；周 育仁，1994；林鍾沂，1996）。大致而言，政府在使用經濟管制之方式上有：進 入管制（使用特別許可、註冊制度、申報制）、價格管制（如合理報酬率、價格 上限法）、數量管制、服務管制、設備管制等（鄭國泰，2007）。
2、社會管制（Social Regulation）
社會管制乃為解決外部性、資訊不對稱、資源重分配和集體行動等問題，以 達成保護社會安全、大眾身心與福利之法規目的，這類法規對象可遍及各行各 業，其管制內容著重生活環境的維護、工作場所安全的確保，以及消費物品安全 標準的設定、衛生醫療與社會安全等制度（吳英明，1991）。
所以，該類型的管制是以回應社會價值與社會關切為主要目標，其焦點是欲 提升民眾的生活品質而非經濟事項，因而該管制所牽涉到的範圍相當廣泛，如職 業安全與衛生行政局對於安全與健康的管制、環境保護署對於環境污染的管制、
消費者產品安全委員會對產品所設定之最低安全標準規定等（Buchholz, 1992）。
鍾起岱（1998）更從管制的導向、適用產業數目、組織、焦點、目標、形式、
被受管制、理由等七個面向來加以劃分，將經濟管制與社會管制作進一步的劃 分。經濟管制界定管制的結果，且管制者或被管制者都限縮在特定對象或產業 上。經濟管制也因為著重產業的特定利益上，較容易被受管制者所俘虜。反之，
社會管制以議題為導向，適用於大部分的產業，著重在社會公平的達成，較不容 易受到俘虜(如表三所示 )。
表三 經濟管制與社會管制的區別
區別 經濟管制 社會管制
管制導向不同 產業導向，以特定產業 為主，如：公用事業、
汽車、金融管制等
議題導向，包括安全、環境、
健康管制 適用產業數目不同 大部分適用單一或少數
特定產業或特定經濟部 門
適用大部分的產業或廣泛的 社會部門，如健康安全管制 管制機構的組織不同 多以獨立的特種管制委
員會管理
由行政部門原有的組織來管 理
管制焦點不同 以結果為焦點，規範產 品的價格、進入、退出 市場、勞務水準
以過程為焦點，重視生產方法 及產品使用涉及生產過程的 每一細節
管制目標不同 以結果為焦點，規範產 品的價格、進入、退出 市場、勞務水準
強調社會公平、社會目標達成
管制形成不同 通常是應產業的要求，
目的在保護產業，免於 競爭
很少應產業要求，而是環保、
消保等不同利益團體的壓力 被受管制者不同 較易被受管制者俘虜 較不易被受管制者俘虜 管制理由不同 很少有明確的實施理由 容易有正當的實施理由
資料來源：鍾起岱，1998，頁14-19。
3、行政管制（Administrative Regulation）
行政管制是指政府管制所衍生出的各類文書與行政程序作業要求，所以行政 管制又可稱為「官樣文章」或「繁文縟節」（red tape）。透過這類官式文書與 程序的命令與要求，政府將可對私人的經濟活動與行為進行監控，因此行政管制 將可能會私部門的生產績效造成相當大的衝擊與影響。但隨著管制革新提倡行政 管制在於去除不必要的文書審驗工作，並朝向行政簡化、單一窗口、行政程序公 開化與透明化等之目標邁進，以試圖減少對企業的行政負擔成本所謂行政管制主 是因為政府進行經濟與社會管制時所衍生出的行政文書或程序管制，因應政府管制 政策所衍生的程序與文書作業上的要求與規範，其實質效益多半飽受質疑，也是受 相關被管制團體所最常詬病而應檢討改進政府管制的標的。此外，行政管制革新也 是政府主管當局最易直接推動、革新共識程度最高、革新效果最易展現的一種管制
改革工作。因此，行政管制革新業已繼經濟與社會管制革新之後，成為世界許多國 家政府目前所最重視的管制改革項目之一（張其祿，2007）。
第二節 第二節 第二節
第二節 風險認知與溝通風險認知與溝通風險認知與溝通風險認知與溝通
一、何謂風險？
有關「風險」（Risk）這個字不論中外，所代表的均為一個極為抽象而且模 糊籠統的概念。風險的概念之所以逐漸受重視，乃因於 1986 年德國社會科學家 Ulrich Beck 在其所著作 Risikogesellschaft: Auf dem Weg in eineandere Moderne。
(該書國內翻譯為「風險社會：通往另一個現代的路上」)一文中提出的風險社會 的概念（胡正光，2003 ）。而且，近年來政治、經濟金融、社會結構及科技的快 速變化，企業組織、規模日益擴大，有因文化、價值觀念之改變，使得風險深深 充斥著人類經濟生活的各個層面（張春雄等，2003）。
對於風險一詞，Lowrance （1980）認為：「風險是指用來衡量不利效果的 機率與強度；或是描述有害結果的可能性及後果」。德國社會科學家 Beck 更提 出風險具有不確定性、未來性、有組織性、社會建構性，四種特質，更把風險歸 咎於科技，他認為我們當下都生活於一個「風險社會」中，在意外、科技失誤、
生態疾病、專業誤算、科學發現失控帶來的風險中（轉引自胡正光，2003）；社 會學家 Giddens（2001）指出，風險的產生是因為現代人必須依賴專家體系提供 所有生活知識才能應付日常生活；而盧曼（1998）認為風險是具有未來導向，而 且必須是「尚未發生的」、關聯到目前決定做或不做某事的可預見後果(通常帶有 傷害)；NRC 美國國家科學研究委員會將風險定義為「除了衡量危險本身的強度 外，還要評估其發生不良後果的潛在機率」（轉引自黃懿慧，1994）。
綜合上述學者提出之定義，雖然在認知上、程度上和文化上對風險有不同定 義、傳統風險一詞總是和損失、災害、毀損等自然災害造成的不幸事故有關（顧 忠華，1994），但當「風險社會」概念與主張的出現，以將風險定義及描述的格
局延伸到「社會建構」的論述後，風險一詞涉及範圍擴大，所有危及生命財產安 全之自然、人為災害，科技文明過度發展帶來的可控制或不可控制之災害等，都 和風險相關（孫曼蘋，2003） 。
依照風險其產生的原因可將風險分為兩類，一類為自然風險，另一類是科技
（人為）風險（如表四所示）。自然風險係指大自然環境對人類所帶來的災害，
譬如颱風、地震、水災等。科技（人為）風險則指隨著科技應用所帶來的危險，
例如化學工廠對地下水的污染、土壤污染、工業廢棄物、工廠噪音、殺蟲劑對人 體的影響，皆屬於科技（人為）風險研究的範疇（Cutter,1993）。
表四 風險分類表
風險類別 分類 發生案例
自然風險 一、大氣災害 輻射、臭氧層破壞 二、水文災害 水災、旱災
三、地質災害 地震、山崩 四、生物災害 生物病變、傳染 科技(人為)風險 一、極端災害 輻射、化學毒氣
二、持續性災戶 核能衝突、化學廢棄物、工業廢水 三、稀有災害 飛機事故、爆炸、建物倒塌 四、普遍災害 汽機車意外、爆炸、建物倒塌 五、散佈性的災害 溫室效應、臭氧消耗、酸雨 六、一般災害 食物添加劑、農藥
資料來源：吳清源，2002。
從上述的風險分類表觀之，現今在科技變遷影響下，環境的破壞出現另一波 轉變也產生了所謂環境風險的議題。環境風險主要偏重在於對環境的轉化機制，
對於除了傳統的環境污染與破壞問題外，人們開始對於為何會引發環境風險，環 境轉化的過程又如何，以及生態與生存環境造成的危害等課題，均源於對環境與 科技的不確定性，此一不確定性即是環境的風險。然而，環境風險亦會產生相對 性之效益，如核電廠、石化工業等被認為高風險的設施，當成本與效益同時存在 時，還會產生另一種土地使用的效應，即鄰避效應（NIMBY, Not In My Back
Yard）。產生的效益可能有利於廣大的群眾，但外部成本的接受者卻可能在地方，
由於風險的成本與效益並不一定相稱，而社會成本的負擔者在地理區位上，亦有 不均衡的分配，對環境風險的機率亦有主客的差異，環境風險的不同認知於焉形 成（陳定海，2004）。
二、風險認知
探討風險議題時，有兩個問題常被提及，那就是「怎樣的安全才叫做安全?」、
「怎樣的確定才叫做確定?」此二問題又衍生其他層面的問題：為什麼某些風險 會被民眾所漠視?而某些風險卻被民眾所懼怕，並強力抗爭？民眾到底如何認知 風險?這些問題都是風險認知（Risk Perception）所研究之焦點。
何謂「風險認知」？ Baird 與Thomas（1985）認為，個人對風險之評價，
亦即個人對情境不確定性可估計之機率和可控制之程度；其次，是種認知到某些 行為及情境可能導致的風險（Janah,1986）；第三，它乃是一種社會性建構，個 體依據不確定性及模糊的資訊進行推測並得到結論（Cvekovich＆Eale,1992）；
最後，Rhona Flin（1996）指出，風險認知為人類評估日常可能遭遇風險時，不 憑藉理性且科學化的衡量標準，而是採取主觀地量化評估，並以其所認知之結果 從事各種活動。張原仙（2006）將風險認知所涉及之面向可分為下列三個：
1、 風險認識(risk identification )：認識某種事件或技術可能造成之損失，亦 即暸解風險的來源與所在。
2、 風險估算(risk estimation )：藉由估計損失頻率與損失幅度，來衡量風險
可能 帶來之效益與成本。
3、 風險評估(risk evaluation)：衡量效益成本之後，決定是否接受該風險或 是在那些條件下接受到什麼程度。
近年來，在科技與環境危害的風險下，政府機關、公私營利團體等對風險認 知之理解與運用有所增進，再者，民眾在風險認知的影響底下，可能對於政策與 各種設施之接受程度產生改變。民主社會風潮使得民眾能就其對於風險認知表達 相關意見或需求，而政策制訂者必須從各種不同角度與立場瞭解、分析民眾對風 險的認知與感受，其包括獲益、損失、估計降低風險的成本、相關性因素、與實 際風險的比較等，否則善意的政策有可能因此而失去效果（李姣姿，2000）。
因此，政策利害關係人透過風險認知的相互理解，在政策制定過程或執行中 將有助改善彼此間的溝通問題，並可預期民眾對於某些政策或事件的觀感與反 應，更可作為進一步民眾教育或政策宣導的參考。
三、風險溝通
風險溝通（Risk Communication）日益成為風險管理中一項重要的工具，就 風險管理之目的而言：即是經由對風險認知基礎，透過風險溝通方式來達成對各 項資訊的傳遞與交換（Covello,1987；轉引自陳定海，2004)。因此，風險溝通不 再是單純的將科技知識由專家傳遞給一般大眾而是在傳遞的過程中要瞭解、傾聽 民眾的興趣、價值及想法，以做為進一步調整行動方案之參考（張原仙，2006）。
在理論方面，風險溝通乃是一套綜合型的研究，包含風險研究、溝通理論、政治 學、心理學、統計學、社會學等學門而成的學派（黃懿慧，1994）。有關學者們 對於風險溝通之涵蓋範圍，區分出廣義和狹義的兩派定義：
首先，廣義的風險溝通方面，Plough和Krimsky 於1988 年依風險溝通之涵 蓋範圍以及溝通模認為，廣義的風險溝通所牽涉的範圍舉凡天災(如颱風、地震、
水災..等)、傳染病的流行(AIDS、SARS、禽流感..等)，都被包括在內。而宋明哲
（2005）則認為廣義的風險溝通，泛指所有風險資訊在來源與去處間流通的過 程。所有的風險資訊應包括財務性風險與危害性風險資訊。
其次，狹義的風險溝通方面，學者Plough 和Krimsky 認為「狹義的風險溝 通，是將「風險」定位在由科技或工業所造成的環境生態、或人體健康的損傷及 傷害上」(黃懿慧，1994)。而Covello（1986） 認為，狹義的風險溝通，係指健 康或環境風險資訊，在利害關係團體間，有目的的一種資訊流通過程而言。除了 上述廣義與狹義分類外，美國國家研究院（National Research Council，1989）更 將風險溝通定義為「相關個人、團體或機關，彼此交換資訊及意見的互動過程，
在風險溝通的過程中相當重視專家與非專家兩者之間的訊息的傳遞。而當中參與 溝通的政府代表，必需具備風險認知差異的概念，瞭解民眾的興趣、價值觀、背 景與想法，才可能有效的進行風險溝通（Hance,1988;Slovic,1987）。
以下針對風險溝通的目的與功能、方法與步驟簡單分析：
（一）風險溝通目的與功能
在公共政策方面，Kasperson與Palmlund（1989）則是將風險溝通之概念加入 政府的政策中：認為風險溝通的目的在於1.決定可接受的風險範圍以供依循。2.
利用政府適當和公平的作法來調解利益衝突。3.引導大眾做個別或集體的行動來 降低風險。Kasperson 與Palmlund 把風險溝通當成了政府平衡各種利益的工具之 一，這也突顯了風險溝通在政府各項公共政策推行的過程中，是否能促使標地團 體及利害關係人順服的關鍵做為。此外丘昌泰（1999）也談到風險溝通的幾項要 素：1、風險溝通是傳遞或轉化風險訊息的行為，該訊息包括：健康或環境風險 的水準、健康或環境風險的嚴重性，以及管理或控制環境風險的決策、行動或政 策。2、風險溝通是利害關係當事人之間的互動行為，該互動者包括風險溝通者、
接受訊息者與中間人三種政策利害關係人。3、風險溝通是一種有目的的行為，
其目的在於政策利害關係人之間能夠相互了解彼此的立場，以解決公害紛爭，制
定彼此都能接受的環境污染管制標準。並且根據Covello (1986)說法，風險溝通的 功能如下：
1、啟蒙的功能：改善標的群對風險的認識、促進利害關係人之間的了解，
進而啟發解決問題的智慧。
2、知的權利：事前對潛在受害者帶來危險事件的訊息，籌謀適當對策。
3、改變態度的功能：改變民眾對風險的態度，或對決策提出挑戰，或進一 步改變風險製造者的態度，並接受風險水準。
4、合法性功能：建立風險管理的合法地位，加強管理過程的信任與公平。
5、風險降低功能：透過降低風險的措施，以保障公共安全。
6、行為轉變的功能：加強自我防禦機制，或增進對溝通者的支持。
7、為緊急事故作準備的功能：指導緊急事件的處理方式。
8、公共介入的功能：促使決策者瞭解大眾關心的議題與民眾的認知。
9、民眾參與的功能：藉由各方互動，協調風險爭議的衝突。
（二）風險溝通方法與步驟
在風險溝通方法與步驟上，Fischhoff（1995）認為：1、必須取得所有正確 的風險相關數據；2、將這些數據告訴大眾；3、清楚解釋這些數據代表的意義；
4、過去發生可接受類似風險經驗的比較；5、誠懇告訴大眾，這是有利於大眾的；
6、對他們更誠懇、友善；7、使他成為伙伴關係等。
綜上所述，從風險溝通定義、目的、功能與方法步驟等，可清楚得知資訊(知 識)的流通與意見傳遞最終目標乃達成所謂共識，這因此成為風險溝通所扮演的 重要角色，更是風險管理中不可或缺的工具之一。在風險溝通類型上，主要分為 四類：第一，單向溝通，又稱為資訊流通模式（Information Flow Model）。單向 溝通及上對下的溝通方式。換言之，它是一種由專家對社會公眾單向的資訊流通 方式。第二，雙向溝通，又稱為訊息轉換模式（Message-Transmission Model）。
雙向溝通涉及了風險的多重訊息，包含溝通的訊息（Message）、來源（Source）、
通路（Channel）與接收者（Receiver）等問題。第三，溝通過程模式（The Communication Processes Model）。此模式不僅強調風險資訊在各利害關係人之 間的流通，也留意訊息形成的文化體制因子。第四，視風險溝通是政治過程。
值得注意的是，以往風險的溝通層次，乃是由專家傳遞科技資訊給一般大 眾，而政府經常將有關風險的領域視為是專家的工作，使得民眾在知的權利上不 被重視，形成一種單向溝通模式。但近年來在民主社會中，對民主意識的倡導與 環境風險認知的提升，民眾的價值與想法逐漸受到重視，對資訊知的權利多了道 曙光。因此，在公共政策中民眾、專家或政府決策當局之間，因風險認知差異而 造成社會的對立與衝突時，透過風險溝通交換資訊及意見，落實雙向與開放的溝 通模式，才能符合民主社會之所需。即此，本研究也欲藉由雙向的風險溝通方式，
可達成政府部門、一般社會大眾、專家學者、企業團體或政策之相關利害關係人 之共識，實踐環境民主之精神。
第三節 第三節 第三節
第三節 永續發展的願景永續發展的願景永續發展的願景永續發展的願景
一、永續發展之概述
「永續」一詞譯自英文的 sustainability，也有人譯為「永續性」、「持續性」、 或「持久性」。1970 年代，經濟學家們強調經濟增長的合理再分配，鼓勵農工企 業的發展，讓窮人有工作機會，認為市場經濟可增加窮人的收入，但是仍然無法 減輕貧窮問題；所以到了 1970 年代後期，改強調經濟增長必須要能解決人類的 基本需求，開始提出「永續」發展經濟之概念（李國煌，2006）。
在1972 年聯合國便在瑞典首都斯德哥爾摩召開第一次地球高峰會議，並以
「只有一個地球」（Only one Earth）為主題，呼籲各國共同保護環境，會後發表 影響深遠的「人類環境宣言」，此為全球認識環境問題的第一個里程碑；直到1980 年「永續發展」（sustainable development）一詞係首度於聯合國大會中被正式提
出，其呼籲全世界必須「研究自然的、社會的、經濟的、及利用自然資源過程中 的基本關係，以確保全球的永續發展」由地用相容性觀點評析我國非都市土地使 用分區管制之課題-以推動民間風力電廠設置問題為例。
1987 年聯合國「世界環境與發展委員會」（World Commission on Environment and Development,WCED）提出一份極受重視的報告—名為《我們共同的未來》
（Our Common Future），陳述經濟發展與生態環境應並重，且是不可分割的理 念。之後，「永續發展」理念在世界各國掀起一股熱潮，1992 年世界一百多個 國家的政府領袖和非政府組織代表聚集巴西里約熱內盧，召開聯合國環境與發展 大會(UNCED)（又稱第二次地球高峰會議），並簽署氣候變化綱要公約、生物多 樣性公約、里約宣言、二十一世紀議程（Agenda 21）及森林原則等五大文件(葉 俊榮，1999)，把永續發展的理念規劃成具體的行動方案，更高度凝聚當代人對 永續發展理念的認識。希望各國關注並倡導永續發展的教育理念：強調未來世代 的關懷與對自然環境資源有限性的認知，及對弱勢族群的扶助。從永續發展觀點 談我國海洋環境教育之研究。
其中最重要的部分是「二十一世紀議程」及「里約宣言」，其中「二十一世 紀議程」是供全人類從 1993 年至 2000 年間和以後年代，人類實地執行永續發 展的工作藍圖，包含全球性社會經濟問題、資源的保育與管理、各主要團體的角 色貢獻及實施方案等四大部分。里約會後聯合國為有效監督管理各國執行「二十 一世紀議程」之進展，在 1993 年 2 月成立了聯合國「永續發展委員會」
(UNCSD)，統合各相關工作，並召開「永續發展委員會」(盧誌銘、黃啟峰，1995)，
此後便確立了聯合國永續發展委員會，為世界各國履行二十一世紀議程的監督機 構。
2002 年南非約翰尼斯堡召開世界「永續發展高峰會」，「環境」與「貧窮」
為主題，各國國家元首、政府首長、國家代表和非政府組織、工商界及《我們共 同的未來》其它主要群體的領導人聚集一堂，在「永續發展」為原則下，認為要
改善全球的貧窮和惡質生活，且要保護生態環境為主軸，應將全世界注意力集中 在永續發展的各項行動之上，共同簽署14項行動計畫，其重點是化計畫為行動，
並將焦點置於經濟增長和公平、保護自然環境資源、社會發展等三面向(李永展，
2003：12)。
永續發展的概念開始擴展後，瑞典皇家科學院率先建立永續發展研究所
（IISD）；世界資源研究所（WRI）、國際環境發展研究所（IIED）、聯合國環 境規劃署（UNEP）等三個著名國際機構，聯合宣明：「永續發展為我們的指導 原則」，並遵照此原則去研究世界問題。世界銀行、亞洲開發銀行的資助項目，
都強調以永續發展為基本目標，凡此種種，均顯現永續發展的研究與履行，已成 為全球科學課題優先對象，也是各國在制定發展計畫時優先考慮的基本原則之 一。自全球高峰會議世界各國領袖簽署了里約宣言、氣候變化公約、生物多樣化 公約、森林原則、以及二十一世紀議程以來，永續發展已成為當前及邁入21 世 紀全球問題的重心，亦成為聯合國的重點工作。聯合國環境規劃署(UNEP)除了 積極修改工作方向以配合二十一世紀議程的管理，亦提出了 Capacity 21，規劃 出二十一世紀到來之前應有的發展，並協助發展中國家能力的建立與經濟的成長 (盧誌銘、黃啟峰，1995)。
所以，在國際組織的大力倡導下，永續發展已經成為全球性的潮流，也是人 類面對地球環境保育與經濟發展兩難時的另一思考準則，因而各國乃常藉由推動 永續發展工作，一方面期望能確實解決內部日益惡化的環境問題；另方面也藉以 爭取參與國際社會，並與全球接軌的機會。
二、永續發展的內涵與架構
就「世界環境與發展委員會」所提出的永續發展概念來講，其闡述了人類正 面臨一系列的重大經濟、社會、和環境問題。因此分析其內涵，永續發展應包含 公平性（Fairness）、永續性（Sustainability）、共同性（Commonality）三個原
