有關村里組織制度研究

以「村、里」組織制度相關的研究，薄慶玖（1971）的「臺灣省村里制度之研究」；

李惠明（1977）的「台北市里長角色之研究」；公訓報導專題報導（1981）的「里長的角 色與功能」；何燕萍（1987）的「臺灣省村里組織與功能之研究」；林淑慧（1987）的「影 響基層行政人員工作執之因素—高雄市里幹事之個案分析」；黃正雄（1987）的「村里 長角色之研究—桃園縣個案分析」碩士論文；呂育誠（2002）的「臺灣村里制度定位與 功能之研究」；（2010）的「村里組織設計及與鄉鎮市區公所關係探討」；高永光（2004）

的「村里長社會、行政及政治角色功能之研究」；修杰麟（2005）的我國村里制度定位 及演變；紀俊臣等（2010）的「臺灣基層組織整合之研究」；仉桂美（2010）的「村里之 法制定位與治理功能」；陳朝建（2010）的「地方制度法—村里制度與相關規範之修正 芻議」等為代表性，這些研究的重點說明如下。

壹、有關村里制度定位與功能

薄慶玖（1971）的「臺灣省村里制度之研究」中，其曾針對我國的村里制度、功能、

優缺點等，深入探討其間的問題，並提出些許解決辦法，為我國相當早期的村里制度研 究。

何燕萍（1987）的「臺灣省村里組織與功能之研究」，以文獻分析、深入訪談、問 卷調查等方式，對於會變遷對村、里組織所產生的問題，有深入核心之探討。其在結論 中，亦如同許多類似的研究一般，指出村、里制度不合時代的潮流，而當加以改善。

呂育誠（2002）在「臺灣村里制度定位與功能之研究」與（2010）的「村里組織設 計及與鄉鎮市區公所關係探討」中就村、里「編組」的特性與問題，就法制面與實作面 上分析。在法制上，村、里乃是我國地方自治體系的一個層級，以及一類特定的組織法 制架構；但是在實作上，由於條件的差異，其可能有 7,830（全國村、里數）種不同的 運作特性與需求，因此他認為調和「一致性」與「個別性」的落差，將是未來村、里體 制調整的基本課題。另外有關村、里組織設計建議；就概念面尋求 1.一致性與特殊性 2.

由下而上與由下而上 3.資源集中與資源分散 4.政府主導與民間主導。就實作面乃是以現 行制度為基礎，並在儘可能不增加或有限增加政府經費支出的原則上，藉由更靈活彈性 的管理與引導作為，使其能在前述四類矛盾考量中，尋求最適合在地需求的運作模式。

修杰麟（2005）的「我國村里制度定位及演變」一文中，認為我國村、里制度存在 確有其歷史意義與實質功能性，雖然隨著改朝換代、民生環境的更迭，再加上現代化給 予社會的挑戰，村、里制度以不同面貌在我們社會中呈現，但其重要性是無庸置疑的，

包括成為人民與政府的橋樑、民眾互助聯誼的管道、甚至是地方自治的基礎。在實務上，

村、里長有著傳達、執行上級命令的責任。另一方面，又由於村、里長是民選產生，所

以也是最基層的民意傳遞者。在今日，村、里制度也面臨許多挑戰，又加上現行制度對 村、里長的定位一直很不明確，前台北市長馬英九認為在地方自治實務運作上產生一些 四不一没有現象，造成目前里和里長的定位及功能不清，無法順利運作。所謂「四不」

是指；一、里長非公務員；二、里長非民意代表；三、里非行政機關；四、里非法人（不 是地方自治團體），而所謂「一没有」，是指里長没有好待遇。由於定位的模糊，連帶的 也引起對於村里相關政策的不穩定（政大臺灣研究中心，2004：1），這些發展都使得村、

里制度改革聲浪不斷，甚至出現廢除村、里主張。是故，政府在處理基層地方組織的政 策上應有所調整，對村、里制度應採「宜改不宜廢」角度，首先針對里長相關法律定位 問題進行釐清，再由定位確定而延伸相關角色及功能，再針對角色及功能討論里長產生 方式、過程，賦予新里長之角色定位。

貳、有關村里長的角色功能

李惠明 (1977) 的「台北市里長角色之研究」碩士論文，係以里長的角色為探討重 點。該文以角色理論（role theory）為研究途徑，並輔以問卷及法制研究等方法，針對里 長的地位、角色期望、角色履行以及角色衝突向加以探討。該文指出，當時里長所扮演 之角色已經面臨些許的困境。然而，在做過問卷統計後，發覺一般認為里長還是不應予 已廢除。是以，其建議應當針對其困境加以改進，方能避免其角色之愈加負面。

黃正雄（1987）的「村里長角色之研究—桃園縣個案分析」一文，是以村、里長的 角色扮演為重心，針對該問題以文獻分析、參與觀察、非正式的訪談以及問卷等方式加 以探究。該文對於本研究的影響在於認為基於民主精神為前提的狀況下，村、里長的制 度不宜取消，應往村、里長改革的方向考慮。

高永光（2004）針對里長的角色及功能分類為出發點，再佐以修杰麟（2005）實際 工作經驗針對村里長的功能性角色定位整理如下：

一、行政性角色

里基本上是配合區推動市政工作的行政協助角色，從「交辦事項」構成村、里長兩 大項目工作之一，可以看出。雖然交辦事項中包含文化、體育、衛生、健康、福利、救 助、救助、環保、綠化等在屬性上為文化及社會性工作，但本質上這些都是市政或區政 工作，而里長需要和市政府區公所配合辦理的事項。

二、自治性角色

從「里公務事項」中可以看出，里可以訂定年度工作的計畫，再加上村、里可以主 動建議在村、里內推動小型工程或公共建設，這些工作可以說是村、里長自願推動工作，

性質上屬於、自治性的角色。

三、溝通性角色

里長對於市政之宣導，因需要配合市府或區公所之行政，性質上屬於自願辦理事

項，所以在「臺北市里鄰長服務要點」上列為里公務事項，而不是交辦事項，其理可明。

但里長需召開里民大會、基層建設座談會及里鄰工作會報，同時，對民情要加以反映。

因此，村、里長扮演政府與村、里民之溝通者的角色，殊無疑問。

社會多元化之後，民意不易求得一致性，而此整合的工作，應由基層做起，村、里 長在社會角色的扮演上，遠較具政治角色重要，臺北市違建拆除之所以阻力較少，即是 政府和區公所能透過里長居中協調而有密切的關係（黃源致，2001：88-9）。

四、政治性角色

村、里長為民選，自然會有民意的壓力，而村、里長為勝選，在區域小的選舉區內，

個人人脈經營，比用理念或政見來贏得選舉容易。因此，村、里長政治性角色是自然形 成。所謂政治性角色，是指其角色扮演具有選民動員或選票動員的被期待生，從臺灣政 治環境來看，部份里長在選舉時被認為是地方「大樁腳」，在地方派系研究裡，里長也 常是派系「恩主與派下」侍從關係中，最基層的派下。因此村里被認為是一種政治性角 色（高永高，2004：4-5）。

參、村里幹事的研究

林淑慧（1987）的「影響基層行政人員工作執行之因素一高雄市里幹事之個案分 析」，針對里幹事一職作深入之分析。該文對當時里幹事服勤績效低落之現象，以文獻 分析、觀察、調查訪問及問卷調查之方式探究，指出里幹事在當時所面臨的困境。凡舉 有升遷不易、負責行政區劃分不良，肇至勞逸不均、經費不足、權威不足，上級監督機 關多頭馬車等問題，因而造成其服勤績效低落。其在文末乃針對前述諸多現象，分別提 出調整其工作內容、加強工作執行、調整里行政區、加強對里幹事的激勵以及加強監督 等方式，以改善其服勤績效。

張遵敏（1990）的「台北市里幹事角色功能之評估」一文，亦是專門就里幹事一職 的角色以及功能等二方面進行評估。該文以文獻分析法、觀察法、訪談法以及問卷調查 法，針對里幹事所處之生態體系、建制、工作性質、角色行為與功能運作等面向探討，

並在文末針對前述各面向，提出結構面以及功能面的調適策略。該文指出里幹事一職在 當時具有如下缺失: (1）里幹事的角色扮演尚未臻制度化（2）其功能面向係僅以「服務 功能」較為特殊（3）其功能運作常因區公所之職能有限而有所影響；而根據上述之缺 失，其在文末提出如下建議：（1)在結構面向上，如何強化服務觀念、調整組織結構、健 全人事制度等(2)在功能面向上，如何擴大區公所職權、減少里幹事功能重疊等。

綜觀上述三文，雖然提出年代距今亦已十年有餘，其所提出之缺失、改進之道，於 今是否仍可適用，固不無疑問，但也正好給予本研究探討、反省與回顧現今里幹事一職，

對於區、里與社區影響的機會。（內政部，2010 ）

從以上的文獻回顧，可歸納出以村里長、村、里幹事及村、里制度、村、里組織與

社區織間功能與結構的「再定位」。民國 60 年探討村、里民大會為主，民國 70 年著重 於村、里制度、組織與功能、村、里長、社區組織等方面議題之研究。90 年研究者除對 村、里制度、村里組織、村里長、村里幹事、村、里組織與社區組織競竟合問題等研究 外；對於村、里長事務補助費是否改為有給職、無給職之研究論述，見於內政部委託國 立中山大學政治系所作「村里長是否改為有給職之研究」及董保誠教授「里長法律地位 及婁支給費用之研究」;內政部與國立台北大學共同主辦（2010）的「我國基層村角色與 功能再定位」圓桌論壇一（張四明，2010）的「村、里長事務補助費的由來與變革之我 見」等報告。至於其他如；村、里再造與地方治理之運作、村、里組織設計與鄉、鎮、

市公所關係之探討、村、里制度與公民社會之建構等等問題；隨著全球化與地方化的雙 重壓力下，地方公共事務更為多元複雜，民眾自主意識也更加高漲。面對現行村、里制

市公所關係之探討、村、里制度與公民社會之建構等等問題；隨著全球化與地方化的雙 重壓力下，地方公共事務更為多元複雜，民眾自主意識也更加高漲。面對現行村、里制