1993 年馬斯垂克條約（The Treaty of Maastricht）後，在歐盟屋頂下確立三 個支柱，將原本的歐洲共同體架構設計為第一支柱，保留原本歐體超國家組織性 質的運作模式，而分別將「共同外交暨安全政策」（Common Foreign and Security Policy，CFSP）與「司法暨內政事務」(Justice and Home Affairs, JHA)列為歐盟的 第二與第三支柱，並採取接近政府間合作的運作方式，以維持統合工作的順暢。
依據 1988 年執委會所提出的「行動計畫」(Action Plan)，關於歐盟「內政」
可分為兩部分：即「自由相關領域」(an area of freedom)與「安全相關領域」(an area of security)。「自由相關領域」包括各國簽證、移民、庇護政策等事項，此一部 分為歐洲內部市場的四大自由流通政策的延伸，主要目的在消除各國邊界管制，
以促成人員自由流通；「安全相關領域」主要涉及警政與關務，包括警政合作與 資訊交換，共同對抗恐怖主義、跨國組織犯罪、毒品交易等事宜，特別是歐洲內 部市場建立後，各成員國彼此開放邊界，恰好成為各成員國跨境犯罪的溫床，使 國際合作更形重要。
自 1960 年代左右，歐洲國家開始思索創立一個區域性的警政合作架構，
首先從歐洲共同體外開始，到馬斯垂克條約成立第三支柱，歷經阿姆斯特丹條約
（The Treaty of Amsterdam）、坦普拉峰會（Tampere European Council）、尼斯 條約（The Treaty of Nice）的不斷調整，不但使司法及內政合作愈趨緊密，許多 跨國組織如歐洲警政署、歐洲司法組織的成立，更加深了跨國合作的深度，藉由 許多實際的聯合行動，歐洲成為全球跨國警政司法合作最為活躍的區域。
第四節 歐盟司法暨內政事務的沿革發展
馬斯垂克條約生效之前，由於司法與內政事務涉及一國主權的核心部份，
因此歐洲各國在這方面的統合完全屬於「政府間合作」階段，1967 年的那不勒
斯公約(Naples convention)即規範海關的合作與互助事項，為歐洲第一個政府間 交流管道，之後各國開始嘗試在共同體架構外合作，進而發展出歐盟第三支柱，
並在此支柱下持續深化合作關係。
一、共同體架構外的合作
（一）TREVI 小組1(1976-1993 年)
1976 年的 TREVI 可謂歐洲最早的正式警政合作組織。由於 1972 德國慕尼 黑奧運發生爆炸案，且 1960 年代北愛爾蘭共和軍在英國境內大量活動，而當時 的國際刑警組織(INTERPOL)並無法有效發揮作用，促使英國積極推動泛歐的反 恐機制，TREVI 小組即在英、德兩國大力推動下，於 1975 年羅馬歐洲高峰會簽 立協定，並於 1976 年正式成立，最初成立目的在對抗全歐的恐怖主義活動，2其 後逐漸擴展至處理毒品走私與組織犯罪問題。
TREVI 的決策架構共分為三層，最上層為各國司法或內政部長的常態會議 負責「警政與內部安全事務」(Policing and Internal Security Matters)，會議主要由 歐洲高峰會輪值主席召開，通常於每年 6 月及 12 月各舉行一次；第二層由資深 官員組成，負責政策諮詢與工作小組的協調聯絡，通常在 5 月及 11 月各舉行一 次，任務為替部長會議準備議程；第三層為工作小組，由警政專家、探員與治安 官員所組成，由於第一層與第二層官員每年會面的時間有限，因此許多細節報告 都交由第三層工作小組執行。3TREVI 於 1977 年至 1992 年間陸續成立四個工作 小組，分別負責恐怖主義、警政合作、組織犯罪及邊境移民管制等工作。4TREVI 架構參見圖一。
1 TREVI 取自法文 Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale，意旨恐怖主義、
激進主義、極端主義及國際暴力。
2 C. Fijnaut, “Policing Western Europe: Interpol, Trevi and Europol,” Police Studies, vol.15, fall 1992, p.102
3 M. den Boer and N. Walker, “European Policing After 1992,” Journal of Common Market Studies, vol.31, no.1, March 1993, p.6
4 John D. Occhipinti, The politics of EU police Cooperation-Toward a European FBI?, Lynne Rienner Publishers, 2003, pp.31-34.
圖一：TREVI 組織架構圖 機構之前，TREVI 仍是歐洲國家警政合作的主要平台。TREVI 隨後在馬斯垂克 條約問世後被納入歐盟第三支柱下，並為 k.4 條委員會(k.4 Committee)所取代。
（二）1985 年申根協定與申根公約
申根協定最初由西德、法、荷、比、盧五國所簽署，旨在消除各國邊界管制
，實現歐洲自由流通之目的，並於 1990 年簽訂施行措施（即申根公約，Schengen Convention）。申根最重要的內涵為「申根既有規範」（Shengen acquis）的實施
，此規範有二項特點：一是簽約國廢除內部邊界檢查，建立共同外部邊界，使人
5 John Benyon, “Policing the European Union: The Changing Basis of Cooperation on Law Enforcement”, International Affairs, Vol.70, No.3, 1994, p.509.
司法內政部長會議
員能自由移動，二是擬訂進入條件、跨外部邊界條件及簽證發放等配套措施，在 廢除邊境管制的同時，設計出一套維持及加強安全的補償措施。其中除規定締約 國應設置聯絡官(liaison officers)，以彼此交換犯罪、非法移民等資訊外，其他警 政合作事項包括：警察可以在得到相關單位允許下，進入他國持續監視犯罪嫌疑 人，甚至得不經相關單位允許直接進入他國監視已犯罪者；允許警察執行「緊急 追捕」(hot pursuit)，即警察得進入他國繼續其追捕行動；一國警政單位在犯罪活 動入他國時，得請求他國警政單位負責調查及逮捕工作；毒品跨國運送至港口時
，所屬國家得不予以查扣，讓毒販繼續運送，使運送交易國家對毒品進行監控，
以追查其上下游組織 ；6上述措施旨在對抗、打擊恐怖主義、組織犯罪、販賣人 口及非法移民問題。申根公約規定的警政合作事項已於 1997 年阿姆斯特丹條約 時納入歐盟第三支柱規範。
其他在共同體架構外的工作小組尚有移民特別工作小組(Ad Hoc Working Group on Immigration )、國際組織犯罪特別小組（Ad Hoc Working Group on International Organized Crime）、與刑事事務司法合作特別工作小組（ Judicial Co-operation Working Group on Criminal Matters）等均各有其職掌，負責處理跨國 犯罪等問題的合作。7
二、共同體架構下的合作
（一）1993 年馬斯垂克條約（The Treaty of Maastricht）
各國在共同體外合作的嘗試固然對跨國合作貢獻頗多，但因各工作小組繁多
，協調不易，且其職務常有重疊，加上政府間合作措施並不受歐洲議會或各國國 會的審查，透明性明顯不足，故在馬斯垂克條約談判時，各國均主張將司法暨內 政統合做更有系統的歸納，惟部分國家基於主權考量，不願將司法暨內政統合置
6 申根公約第 40,41,51,73 條、
7 John Benyon, op cit., p.362.
於共同體架構下，折衝下決定在共同體架構外新增第三支柱「司法暨內政事務」
(JHA) ，於馬斯垂克條約新增第六編「司法暨內政合作相關條款」 (Title VI:
Provisions on cooperation in the fields of justice and home affairs ，條號為 k.1 至 k.9 條)，其中 k.1 條即規定九項關於內政司法的統合事項，並要求各會員國視為「共 同利益事項」（matters of common interests）。8 K.1 條第指出，警政合作之目的 在於預防及打撃恐怖主義、非法毒品交易與其他重大的國際犯罪，並在必要情形 下進行關務合作，且應與歐洲警政署（Europol）相互連結，進行歐盟層級的資 訊交換，此規定為日後成立的歐洲警政署奠定了法源基礎。
馬斯垂克條約 k.4 條第一項要求第三支柱組成一協調委員會（a coordinating committee），對理事會提供意見及準備討論事項，此即是「k.4 條委員會」(k.4 Committee)，它並取代原本 TREVI 小組的功能。k.4 委員會設有三個移民與難民 事務、警政與海關事務及司法合作等三個指導小組（steering group）及其下的工 作小組。9 K.4 委員會組織架構參見圖二。
8 馬約 k.1 條中九項統合事包括：庇護政策、關於人員跨越會員國外部邊界及該界的管制、移民
政策與關於第三國國民的政策、打擊毒品成癮問題、打擊國際詐欺、民事司法合作、刑事司法合 作、海關合作及警政合作。
9 J. Benyon, “Policing the Union: European Supranational Law Enforcement Co-operation”, in Policing Public Order: Theoretical and Practical Issues, ed.C. Cricher and D. Waddington (Aldershot, England: Avebury/Ashgate Publishing Ltd., 1996, p.245..
圖二：k.4 委員會組織架構圖
資料來源：Fiona Hayes-Renshaw,Helen S. Wallace, The Council of Ministers, New York St.
Martin's Press,1997.
總之，JHA 的成立，代表內部安全已成為各會員國關心的重要議題，而 k.4 條委員會的成立及之後的 Europol，更使歐盟在警政合作上找到以往所缺乏的動 力。10至此，歐盟確立了三支柱的架構，馬斯垂克條約也被稱為歐盟條約（the Treaty on European Union, TEU）。
值得注意的是，JHA 增加了執委會及歐洲議會的角色，雖然執委會及歐洲議 會的權限比在第一支柱上限縮不少，11但 JHA 正式納入這兩個超國家組織，卻也
10 N. Baxter, “Policing Maastricht,” The Police Journal, January 1997, p.50.
11 依據馬約 k.4 條第 2 項規定，執委會應充份參與（be fully associated），但事實上相對於第一
象徵以往在警政合作上的純政府間主義已產生變化，超國家主義開始在第三支柱 發揮作用。12
（二）1997 年阿姆斯特丹條約（The Treaty of Amsterdam）
JHA 保留政府間合作架構，加上共同體組織權限受到限縮，此一運作很快發 生爭議，包括第一、三支柱的界線不清；歐洲議會、各國議會、歐洲法院及選民 對第三支柱事務缺乏監督、決策過程不透明等問題，均在 1996-1997 年的政府間 會議被廣泛討論，並在阿姆斯特丹條約中進行修正。
阿姆斯特丹條約針對第三支柱進行的主要修正，首先將原本「司法暨內政」
事項定義為「自由、安全與司法領域」(area of freedom, security and justice，AFSJ)
，並列為歐盟的目標之一，13其中包括下列事項：
1.將自由相關領域與民事司法合作部分移到第一支柱，納入共同體條約新增 的第四篇：「簽證、庇護、移民與其他人員自由流通等相關政策」(Visas, asylum, immigration and other policies related to the free movement of persons)第 61 至 69 條
，以便在共同體架構下進行合作；然而大部分成員國仍憂慮第一支柱的超國家組 織可能侵蝕主權，因此新增第四篇下原本組織的權限均較其他部分有所縮減。
2.將刑事司法合作部分與安全相關領域保留於第三支柱，而將歐盟條約第六 篇改名為：「警政與刑事司法合作的相關條款」(Provisions on police and judicial cooperation in criminal matters)，包括第 29 條至 41 條(原 k1 至 k13 條)，在組織架 構上也做了些許的更動，原本的「k.4 條委員會」因條號變更，變成「第 32 條委 員會」(Article 32 Committee)，其任務性質並未有太大改變。
2.將刑事司法合作部分與安全相關領域保留於第三支柱，而將歐盟條約第六 篇改名為：「警政與刑事司法合作的相關條款」(Provisions on police and judicial cooperation in criminal matters)，包括第 29 條至 41 條(原 k1 至 k13 條)，在組織架 構上也做了些許的更動，原本的「k.4 條委員會」因條號變更，變成「第 32 條委 員會」(Article 32 Committee)，其任務性質並未有太大改變。