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並說明本研究議題之重要性，及為何選定交通建設預算為分析對象，進而 說明本文之研究動機，以及研究架構與流程，歸納並提出改善財政赤字建 議之研究目的。
第二章對於我國與其他國家預算彈性機制等文獻進行整理，再來利用 整理國內、外相關議題的文獻，研究特別預算制度對政府債務影響實證加 以整理、分析與評論。
第三章「國內外預算執行之彈性機制」，依次介紹日本、韓國及臺灣預 算之彈性機制比較，以及分析我國經資門對預算編製之限制。
第四章「交通建設特別預算編列之妥適性」，分析歷年來交通建設特別 預算編列之概況及演進，進而就制度面探討交通建設預算回歸總預算編列 之可行性。
第五章「特別預算制度對政府債務之影響」，由數據分析結果探討特別 預算編列與政府債務之相關性。
第六章「結論與建議」，將呈現特別預算支出與政府債務相關性之研究 結果，不僅依據本文之研究目的分析結論進行綜整，並對政府編列特別預 算頻繁提出檢討與建議，最後再針對對未來預算相關政策提出後續的研究 建議。
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第 1.5 節 研究限制
本研究資料從民國 60 年度至 98 年度，部分數據因法源修訂、早年資料 不全或會計不健全等因素，使各表格有不同編列方式或細部數據缺少，因此 除全力蒐集資料外，可能須作年度劃分或分別論述，輔以特別預算編列自公 共債務法實施前後對照；又政府預算赤字議題屨受政治因素等特殊利益分配 的影響而有先天上的限制，但在無更加詳細之資料及更佳解決方案前只能暫 不予考慮。
另探討國家財政之良窳，本應以各級政府財政收支為範圍，惟因我國政 府財政收支政策之制定，多為中央政府，且特別預算截至目前為止之編列規 模亦集中於中央政府，其資料較為完整，為求時間序列資料之客觀性，本文 所指之「特別預算」及「政府債務」係以中央政府為限。
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第二章 文獻回顧
與本研究相關之文獻依研究目的可分為三個主題：一、我國與其他國 家預算彈性機制；二、特別預算妥適性文獻之研究；三、特別預算對政府 債務影響實證等文獻。
第 2.1 節 我國與其他國家預算彈性機制比較
除了總預算之外，我國政府又創立了特別預算的制度，提供總預算之 外的預算機制；我國有關特別預算之著作寥寥可數，並無專門就特別預算 進行研究者，其中沈旭萍（2002）在特別預算之政府財政地位做出定位。
在許振明、蘇彩足（2001）研究機動公共支出則指出特別預算富含彈性的 特性。從多位研究者對立法院審議預算之觀察，得知特別預算重要性大於 總預算已漸成趨勢。
年度進行中由於施政的推展，可能使原預算發生不足或不能適應的情 況，故預算的彈性處理亦為預算制度中不可或缺的一環。總預算1制度本身 即具有因應緊急情勢之設計，例如預算法第 22 條規定預算應設預備金；
預算法第 79 條規定各機關得請求提出追加歲出預算；第 62、63 條有關經 費流用之規定等，皆係總預算因應危急的彈性機制，各國之預算制度皆 然，實無需另闢蹊徑，於總預算案外另編列特別預算。追究特別預算制度 之沿革，可整理如下（韋端，1991）：
民國三年會計法及預算章程均無類似規定。二十一年預算法始有「非 常預算」之名稱。至三十七年修正預算法改稱為「特別預算」，改稱原 因無從詳考，是否因為當時國家已進入憲政時期，「非常」一詞，不宜 再用之故，實未敢懸揣。關於辦理非常或特別預算之條件，二十一年預 算法原定為國防、災變及重大工程三款，二十六年修正預算法增加「經
1 本文指稱之「總預算」係指總預算之單位預算，附屬單位預算不在討論範圍。
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預算的「本預算」外，尚有財政投融資計畫(Fiscal Investment and Loan Program, FILP)，用以統籌財政投資或融資。本計畫是日本政府以發行債券 或賒借方式取得資金，以支應各項公共政策的執行之財務計畫，可說是政 府透過財務手段實施財政政策的工具，藉此確保政策得以妥善執行，尤其 是政府列為優先執行的政策或公共工程計畫。其規模相當龐大，約為一般 會計預算的六成，故財政投融資制度有「第二預算」之稱。韓國依預算會計法第 9 條規定，預算區分為一般預算（general account）
與特別預算（special account）兩種。一般預算係將國家之主要收入與支出 予綜合管理的預算，其支出範圍包括對公共事業、社會保障、教育、國防
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等各種一般行政活動所需經費，其收入之大部份則係租稅收入。特別預算 係以國家會計中之特定歲入來充抵特定歲出，而與一般預算之歲出歲入分 別管理之預算。預算會計法第 9 條第 2 項規定特別預算為：第一、國家經 營特定事業時；第二、保有並營運用特定基金時；第三、其他有以特定歲 入來充當特定歲出而有必要與一般之歲入歲出分開另行計算時，才以法律 設置之。截至 2006 年，韓國除一項一般預算與十九項特別會計預算外，
尚有六十項公共基金（public funds），主要是為特定計畫設計的彈性運作 的特定資源。
依據林志忠、劉立倫（2005）及譚威揚（2006）比較我國與世界部分 先進國家（日、美、英、德）預算執行彈性，在「預算執行彈性」上的異 同，發現各國預算執行彈性大同小異，而我國除追加預算外，尚有特別預 算之額外機制，與各國相較下顯示我國具有更大的預算執行彈性。
若遇緊急或特殊狀況時，各國皆有預備金或臨時金之設置，並以預算 不得流用為原則。若遇經費不足時，各國皆可以依法辦理追加預算以為支 應，我國設置有特別預算過程。對於追加預算之辦理條件，各國有不同之 規定。
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第 2.2 節 特別預算妥適性文獻之研究
世界各國對於預算執行之彈性大致有「預備金」、「追加預算」兩種方 式，而我國除有第一預備金、第二預備金與追加預算外，尚有世界各國所 未有之「特別預算」。依據預算法第 5 條所謂繼續經費所編列的預算，係 依設定之條件或期限，分期繼續支用；是用以支付必須跨越會計年度才能 完成的公共工程經費。在公共投資中，公共工程投資為國家經濟建設之基 礎，良好的公共工程建設將有助於提升生活品質與促進其他產業之發展，
故無論國內外，公共工程建設一直是公共投資計畫中的重要環節。
在都市發展過程中，交通建設具備「公共財」的特性，對使用者而言 存在外部利益；然而目前政府財政困難，所能編列之經費有限，無法滿足 大量的交通建設需求，故以編列特別預算支應係為現有預算特性下一項最 常採取之折衷方法。
現任副總統蕭萬長當年任經濟顧問小組召集人曾指出，重大公共建 設、基礎建設是台灣中長期經濟發展的另一個重要關鍵，當前政府確實有 必要舉債做建設，但是舉債不是無條件，應該以重大工程為限，一般小型、
基層的建設不應該以特別預算支應。像中正機場捷運等，需要幾百億元來 好好建設的工程才算得上是「重大」的公共建設，才應該舉債來做。強調 舉債做建設不是無條件，屬地方性的小型工程、基層建設等等，應該在經 常性的預算中執行，不應列入政府特別預算的範圍。
周永捷（2009）報導立法院預算中心於莫拉克颱風災後重建特別預算 評估報告指出，新台幣 1,200 億元的特別預算全數舉債支應，使政府未償 還債務逼近國內生產毛額（GDP）40%法定舉債上限；包含特別預算舉債，
99 年底預估債務未償餘額高達 4 兆 6,257 億元，佔 GDP 比重將高達 36.95
﹪，嚴重危害財政健全，影響國家主權信用評等，應規劃償債計畫。
Wanger (1976) 指出複雜的間接稅租稅結構，以及對未來租稅負擔的
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不瞭解，讓納稅人產生財政幻覺（fiscal illusion），認為使用公共財負擔的 租稅價格（tax price）比獲益程度更低，因而造成對公共財的需求提高，
又民意代表為爭取選票，濫開選舉支票，造成整體財政支出提高。政治人 預算之絕大部分可說是往年決策下之產物。Wildavsky 所提的漸增預算或 許未必能得到各國實證資料的一致支持，但他所點出的「因預算資訊複雜 Niskanen 官僚極大化預算模型可稱之為經濟學方法研究預算的代表作。就 預算的財務本質而言，預算資源有限，且係各機關與利益團體所競逐的對 象，所有參與者皆會盡力去爭取預算。因此，除非建立良好的制度，約束 預算的申請，否則欲控制支出預算的成長，避免預算赤字的發生，並非易
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經濟成長。另馮智捷（2000）從台灣本土經濟環境背景研究 1954-1997 年 間，政府推動公共建設的轉變與經濟效應，認為未來政府推動公共投資計‧ 國
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素影響。從過去已完成的各項公共建設計畫發現，這些公共建設的經費，
經常發現實際支出與計畫預算有很大的差異現象，例如因年度執行偏低而 產生鉅額保留款；另外，同時需要多次追加預算的情形也屢見不鮮（徐子 光，1999）。
公共選擇理論學者 Buchanan and Wagner （1977）論述今日的過度公 共支出是民主政治與凱因斯學派經濟政策錯誤結合的結果。民主政治創造 了公共支出的需求，凱因斯經濟學提供了公共支出需求的合理性。政治家 競相推出並承諾各式各樣的政策與計畫，這些政策與計畫的實現，需要政 府編列支出預算。Buchanan 描述的正是公共選擇的論點，具有自利動機
公共選擇理論學者 Buchanan and Wagner （1977）論述今日的過度公 共支出是民主政治與凱因斯學派經濟政策錯誤結合的結果。民主政治創造 了公共支出的需求，凱因斯經濟學提供了公共支出需求的合理性。政治家 競相推出並承諾各式各樣的政策與計畫，這些政策與計畫的實現，需要政 府編列支出預算。Buchanan 描述的正是公共選擇的論點，具有自利動機