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第一章 緒論
第 1.1 節 研究背景與動機
我國財政近年來債務不斷向上攀升，其中一大主因係歲出不斷增加，由 於公債法限制，政府法定債務增加額度有限，但要支出的範圍卻逐年擴大，
政府藉特別預算並排除公共債務法的適用，舉債籌錢。從民國 90 年的「九 二一震災災後重建特別預算」開始，幾乎年年都有特別預算，民國 98、99 兩個年度更有 4 個特別預算同時執行，累計最近十年內，政府共編列 1 兆 4,583 億元的特別預算，幾乎全以舉債因應。
經檢視近幾年來規模較大之特別預算莫過於五年五千億「中央政府擴大 公共建設投資計畫特別預算」，及四年五千億「振興經濟擴大公共建設投資 計畫特別預算」，其中尤以交通建設特別預算所佔比例為大宗。由於交通建 設係公共投資屬資本門支出範圍，政府在財源支應方面，每年均須編列預算 融通；且公共建設非短期間可完成，預算編列跨年度情形亦為常態。
每當經濟景氣趨緩或衰退時，因民間投資不足，政府多傾向採用擴大內 需方案等擴張性財政政策圖刺激景氣效果，故為滿足社會及經濟發展需求及 應地方民意要求興建基礎公共建設，致使政府財政狀況每況愈下。另一方面 卻因稅收來源逐年降低，造成財政收支短差擴大，使政府仰賴舉債的依存度 相對提高。
我國預算法特有的預算彈性機制莫過於「特別預算」，因特別預算係獨 立於總預算之外而與總預算併立；其經費必須在總預算額度外另行籌措財 源，通常來自特定的財源收入，如發行公債、賒借及移用以前年度歲計賸餘 等，而特別預算的債務舉借，必須受到「公共債務法」舉債限制。近年來特 別預算編列相當頻繁，造成之財政負擔及影響程度，國內尚無實證研究評估 此預算制度設計是否完備，遂引發本文之研究動機。
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第 1.2 節 研究目的
本文之主題為近 20 年中央政府債務變動趨勢，以交通建設特別預算探 討特別預算制度是否影響政府財政負擔，並以此因素進行分析。交通建設一 向在我國公共建設計畫中佔有相當高之比重，因此以中央政府交通建設預算 探討目前政府財政負擔問題有其指標性意義，可據以對相關預算政策起亟思 改進的作用。故本文研究目的有三：
一、探討國內外預算執行之彈性機制
本文將針對我國預算法內所規範預算彈性內容，以政府部門執行公務預 算時之彈性機制為範圍，並比較我國及日、韓等與我國政經環境與國情背景 相近國家之作法，透過文獻分析及國際比較等，以探討相關的問題並了解特 別預算在我國預算制度下之特殊性並找出適合我國之作法。
二、探討交通建設特別預算編列之妥適性
檢視有關交通建設特別預算，許多計畫並非全然為新興建設，其中包含 不少是之前即已編列於政府公務預算中的公共工程，為避免過多臨時性的重 大收支因素，扭曲了年度政府預算分配的常態，使政府預算無法真實反映施 政方向。
本文將透過分析中央政府歷年來所編列之特別預算屬交通建設部分，探 討該項支出是否違反預算法精神；另從回歸預算法制及公共投資本質考量，
避免經常以臨時性應變措施致使政府債務負擔，進而探討交通建設預算編列 於總預算中之可行性。
三、分析特別預算制度對政府債務之影響
中央政府自 89 年度開始，即不斷提出追加預算或特別預算案，並以立 法方式制定各特別條例，排除舉借債務額度不受公共債務法第 4 條第 5 項之 規範，不僅有越來越頻繁的現象，且已達年年均提出特別預算案為常態，截
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第 1.3 節
研究範圍
由於我國特別預算編列主要集中於中央政府，本研究受限於研究時間及 所採用的研究方法，故本文之主要範圍以蒐集 60 年度至 98 年度計 39 個會 計年度，交通部所編列之特別預算資料為資料來源，因此研究之範圍將限縮 於中央政府交通建設特別預算對政府債務之影響做分析，而不觸及地方政府 債務及財政狀況之討論，以免主題紛亂龐雜。
在資料範圍方面，為求資料具公信力及正確性，以政府官方統計資料為 主，其中 60 年至 97 年度以審計部所編製之中央政府總決算審核報告及特別 決算審核報告，98 年度則以立法院審議通過之特別預算，以政府赤字理論 為基礎，做為探討與政府債務相關性之討論範圍並進行分析研究。
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第 1.4 節 研究方法與架構
本文主要透過國內、外文獻之整理與次級資料的統計分析等方法，藉此 研究國內對於相關議題的研究，配合本研究主要目標，嘗試蒐集本文事實性 資料及數據分析。其次以近年來交通建設特別預算編列數與中央政府累積債 務餘額之變化趨勢，故本研究預計採用以下研究方法：
（一）文獻探討法
關於預算制度因已有先進豐富的研究成果，主要以專書、期刊、學術論 文、政府統計資料及委託研究計畫報告等為分析來源。針對特別預算制度深 入研究的文獻並不多見，本文從政府年度預算、決算報告整理各年度特別預 算資料，並輔以其他相關國家之預算制度資料做對比分析比較，以了解我國 政府債務主要問題之所在及特別預算編列之必要性。
至於在資料的處理上，主要在文獻解讀與分析為主，擬用統計圖表做描 述，以有系統方式表達官方及非官方學者的觀點與意見，並仔細比較、求證 及分析各項資料來源以求避免分析錯誤。
（二）數據統計分析法
本文蒐集中央政府 60 年度至 98 年度之預算書、決算書、施政計畫、審 計機關審核報告、統計月報、財政統計年報等相關資料，加以系統之整理與 進行數據呈現，以敘述統計方式進行資料分析，並配合有關的研究文獻，歸 納這 39 年間之政府財政赤字、編列特別預算經費與 GDP 等之時間序列資料 進行分析，探討其長期趨勢變化原因及是否與政府債務呈正顯著相關。政府 應施政需要所提出追加減預算或特別預算，對年度財政赤字實際數有所影 響，本文亦將分析這些預算衝擊項對政府財政平衡是長期抑或僅只於短期影 響。
考量我國現行預算體制，財政赤字與未償還債務餘額則以包括追加減預 算及特別預算實際數衡量，如此才能真實反映政府財政負擔及財政赤字規
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模。
為達本研究之目的，本文運用上述研究方法之研究流程如圖 1-2。說明 如下：
圖 1-2 研究流程圖
本文將從特別預算與政府債務相關性的角度，對交通建設特別預算進 行研究，本文內容主要分為六章，第一章緒論分別闡述研究背景與範圍，
研究背景、動機與目的
文獻回顧
比較國內外預算 彈性機制
探討交通建設編列 特別預算之妥適性
分析特別預算制度與 政府債務之相關性
研究結果分析
結論與建議
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並說明本研究議題之重要性，及為何選定交通建設預算為分析對象，進而 說明本文之研究動機，以及研究架構與流程，歸納並提出改善財政赤字建 議之研究目的。
第二章對於我國與其他國家預算彈性機制等文獻進行整理，再來利用 整理國內、外相關議題的文獻，研究特別預算制度對政府債務影響實證加 以整理、分析與評論。
第三章「國內外預算執行之彈性機制」，依次介紹日本、韓國及臺灣預 算之彈性機制比較，以及分析我國經資門對預算編製之限制。
第四章「交通建設特別預算編列之妥適性」，分析歷年來交通建設特別 預算編列之概況及演進，進而就制度面探討交通建設預算回歸總預算編列 之可行性。
第五章「特別預算制度對政府債務之影響」，由數據分析結果探討特別 預算編列與政府債務之相關性。
第六章「結論與建議」，將呈現特別預算支出與政府債務相關性之研究 結果，不僅依據本文之研究目的分析結論進行綜整，並對政府編列特別預 算頻繁提出檢討與建議，最後再針對對未來預算相關政策提出後續的研究 建議。
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第 1.5 節 研究限制
本研究資料從民國 60 年度至 98 年度，部分數據因法源修訂、早年資料 不全或會計不健全等因素，使各表格有不同編列方式或細部數據缺少，因此 除全力蒐集資料外，可能須作年度劃分或分別論述，輔以特別預算編列自公 共債務法實施前後對照；又政府預算赤字議題屨受政治因素等特殊利益分配 的影響而有先天上的限制，但在無更加詳細之資料及更佳解決方案前只能暫 不予考慮。
另探討國家財政之良窳，本應以各級政府財政收支為範圍，惟因我國政 府財政收支政策之制定，多為中央政府，且特別預算截至目前為止之編列規 模亦集中於中央政府，其資料較為完整，為求時間序列資料之客觀性，本文 所指之「特別預算」及「政府債務」係以中央政府為限。