特別預算對政府債務之影響-以交通建設為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十屆碩士論文. 指導教授. 黃明聖博士. 政治大立特別預算對政府債務之影響. ‧ 國. 學. －以交通建設為例. ‧. The Effect of the Special Budget on Government Debt：. Nat. n. al. er. io. sit. y. Case studies of Transportation Facilities. Ch. engchi. i Un. v. 研究生王玉珍撰中華民國九十九年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 摘. 要. 本文之研究範圍為近年來交通建設所編列相關之特別預算，及中央政府債務規模發展趨勢為主題，探討特別預算制度是否影響政府財政負擔。並以行政院主計處、財政部等統計數據，分析特別預算造成中央政府累計債務的影響。研究發現，我國面臨經濟衰退情勢而採用擴張性財政政策中，「特別預算」因具備較大預算彈性而廣受歷任政府採用；與世界主要國家相較，我國預算有更大的執行彈性。. 治政本文也由預算法規定經常收支須維持平衡觀點大，分析結果顯示編列特別立預算尚未違反經常收支平衡之規定，但有關預算法所定公債與賒借收入等不 ‧ 國. 學. 得充經常支出之限制，仍須以訂定特別法方式予以排除。. ‧. 另外，由於公共債務法對債務額度之限制，且交通建設特別預算不列入. sit. y. Nat. 債限數之舉債金額龐大，故若編列於總預算項下，將不符合公共債務法每年. io. er. 流量上限之規定。. 最後為使預算決策過程更理性，以特別法之型態編列特別預算，應視為. al. n. iv n C 短期暫時性的過渡辦法；對於施政過程可預期之繼續經費，仍宜回歸編列於 hengchi U 總預算中，使預算資源做合理分配。. 關鍵字:特別預算、累計債務、預算彈性. I.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 目. 次. 第一章緒論 ........................................................................................................ 1 第 1.1 節研究背景與動機 ......................................................................... 1 第 1.2 節研究目的 ..................................................................................... 2 第 1.3 節研究範圍 ..................................................................................... 5 第 1.4 節研究方法與架構 ......................................................................... 6 第 1.5 節研究限制 ..................................................................................... 9 第二章文獻回顧 .............................................................................................. 11. 政治大特別預算妥適性文獻之研究 ................................................... 14 立. 第 2.1 節我國與其他國家預算彈性機制比較 ....................................... 11 第 2.2 節. ‧ 國. 學. 第 2.3 節特別預算制度對政府債務影響實證 ....................................... 18 第 2.4 節小結 ........................................................................................... 23. ‧. 第三章國內外預算執行之彈性機制.............................................................. 25. sit. y. Nat. 第 3.1 節日本財政投融資計畫 ............................................................... 25. er. io. 第 3.2 節韓國預算制度 ........................................................................... 35. n. al 第 3.3 節臺灣預算執行彈性 ................................................................... 38 iv Un. C. h ....................................................................... engchi 第 3.4 節彈性比較及說明 43. 第四章交通建設特別預算編列之妥適性...................................................... 47 第 4.1 節我國交通建設預算編列概況 ................................................... 47 第 4.2 節交通建設特別預算編列之演進 ............................................... 51 第 4.3 節交通建設經費改由總預算編列之可行性 ............................... 55 第五章特別預算制度對政府債務之影響...................................................... 59 第 5.1 節政府債務規模發展趨勢 ........................................................... 59 第 5.2 節政府債務與特別預算相關性 ................................................... 65 第 5.3 節結果之分析 ............................................................................... 70 Ⅱ.

(6) 第六章結論與建議 .......................................................................................... 73 第 6.1 節研究結論 ................................................................................... 73 第 6.1 節建議 ........................................................................................... 75 參考文獻 .............................................................................................................. 77. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. Ⅲ. i Un. v.

(7) 表. 次. 表 1-1 89-98 會計年度期間排除適用《公共債務法》上限規定的中央政府預算 ......................................................................................................... 3 表 2-1 主要國家政府債務概況及相關規範 ................................................... 19 表 3-1 我國中長期資金運用制度與日本財政投融資制度之比較 ............... 33 表 3-2 我國預算法所訂之預算彈性機制 ....................................................... 38 表 3-3 我國與世界部分先進國家（日、韓、美、英、德）預算執行彈性比較表 ....................................................................................................... 41. 政治大 40-98 會計年度期間中央政府特別預算編列一覽表 ....................... 51 立. 表 4-1 交通部主管 90 至 99 年度公共建設預算編列情形 ........................... 48. 91-98 年度期間中央政府特別預算審議通過時間表 ....................... 57. 學. 表 4-3. ‧ 國. 表 4-2. 表 5-1 中央政府財政收支 ............................................................................... 60. ‧. 表 5-2 中央政府總預算及特別預算經常收支賸餘表 ................................... 62. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 5-3 中央政府含特別預算之各年度債務舉借概況 ................................... 63. Ch. engchi. Ⅳ. i Un. v.

(8) 圖. 次. 圖 1-1 中央政府債務累計未償餘額占 GDP 之比率 ....................................... 4 圖 1-2 研究流程圖 ............................................................................................. 7 圖 3-1 改革前日本財政投融資制度 ............................................................... 29 圖 3-2 新財投資金流程圖 ............................................................................... 32 圖 4-1 交通部主管 90 至 99 年度公共建設預算編列情形 (按次類別區分 ) ............................................................................................... 48 圖 4-2 近 10 年交通部主管公共建設預算規模結構 ..................................... 50. 政治大率 .......................................................................................................... 54 立. 圖 4-3 93 至 99 年度交通建設特別預算占整體公共建設經費之比. ‧ 國. 學. 圖 5-1 中央政府累計債務餘額與特別預算成長比較 ................................... 66 圖 5-2 中央政府近 10 年度財政收支差短比較圖 ......................................... 68. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. Ⅴ. i Un. v.

(9) 第一章緒論. 第一章緒論第 1.1 節. 研究背景與動機. 我國財政近年來債務不斷向上攀升，其中一大主因係歲出不斷增加，由於公債法限制，政府法定債務增加額度有限，但要支出的範圍卻逐年擴大，政府藉特別預算並排除公共債務法的適用，舉債籌錢。從民國 90 年的「九二一震災災後重建特別預算」開始，幾乎年年都有特別預算，民國 98、99 兩個年度更有 4 個特別預算同時執行，累計最近十年內，政府共編列 1 兆. 政治大. 4,583 億元的特別預算，幾乎全以舉債因應。. 立. 經檢視近幾年來規模較大之特別預算莫過於五年五千億「中央政府擴大. ‧ 國. 學. 公共建設投資計畫特別預算」，及四年五千億「振興經濟擴大公共建設投資計畫特別預算」，其中尤以交通建設特別預算所佔比例為大宗。由於交通建. ‧. 設係公共投資屬資本門支出範圍，政府在財源支應方面，每年均須編列預算. Nat. sit. y. 融通；且公共建設非短期間可完成，預算編列跨年度情形亦為常態。. a. er. io. 每當經濟景氣趨緩或衰退時，因民間投資不足，政府多傾向採用擴大內. n. v l 需方案等擴張性財政政策圖刺激景氣效果，故為滿足社會及經濟發展需求及 ni Ch. U i e h n c g 應地方民意要求興建基礎公共建設，致使政府財政狀況每況愈下。另一方面卻因稅收來源逐年降低，造成財政收支短差擴大，使政府仰賴舉債的依存度相對提高。我國預算法特有的預算彈性機制莫過於「特別預算」，因特別預算係獨立於總預算之外而與總預算併立；其經費必須在總預算額度外另行籌措財源，通常來自特定的財源收入，如發行公債、賒借及移用以前年度歲計賸餘等，而特別預算的債務舉借，必須受到「公共債務法」舉債限制。近年來特別預算編列相當頻繁，造成之財政負擔及影響程度，國內尚無實證研究評估此預算制度設計是否完備，遂引發本文之研究動機。 1.

(10) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 第 1.2 節. 研究目的. 本文之主題為近 20 年中央政府債務變動趨勢，以交通建設特別預算探討特別預算制度是否影響政府財政負擔，並以此因素進行分析。交通建設一向在我國公共建設計畫中佔有相當高之比重，因此以中央政府交通建設預算探討目前政府財政負擔問題有其指標性意義，可據以對相關預算政策起亟思改進的作用。故本文研究目的有三：. 一、探討國內外預算執行之彈性機制本文將針對我國預算法內所規範預算彈性內容，以政府部門執行公務預. 政治大. 算時之彈性機制為範圍，並比較我國及日、韓等與我國政經環境與國情背景. 立. 相近國家之作法，透過文獻分析及國際比較等，以探討相關的問題並了解特. ‧ 國. 學. 別預算在我國預算制度下之特殊性並找出適合我國之作法。. ‧. 二、探討交通建設特別預算編列之妥適性. y. Nat. 檢視有關交通建設特別預算，許多計畫並非全然為新興建設，其中包含. er. io. sit. 不少是之前即已編列於政府公務預算中的公共工程，為避免過多臨時性的重大收支因素，扭曲了年度政府預算分配的常態，使政府預算無法真實反映施. n. al. 政方向。. Ch. engchi. i Un. v. 本文將透過分析中央政府歷年來所編列之特別預算屬交通建設部分，探討該項支出是否違反預算法精神；另從回歸預算法制及公共投資本質考量，避免經常以臨時性應變措施致使政府債務負擔，進而探討交通建設預算編列於總預算中之可行性。. 三、分析特別預算制度對政府債務之影響中央政府自 89 年度開始，即不斷提出追加預算或特別預算案，並以立法方式制定各特別條例，排除舉借債務額度不受公共債務法第 4 條第 5 項之規範，不僅有越來越頻繁的現象，且已達年年均提出特別預算案為常態，截. 2.

(11) 第一章緒論. 至 2009 年度預算為止，政府累計未償之債務餘額已高達 4 兆 1,500 億元。故「公共債務法」有關未償債務餘額與債限比率之規範，形同虛設（黃明聖、謝淑津，2006：113）（表 1-1、圖 1-1）。故本文將藉由分析歷年來中央政府編列特別預算之必要性及造成政府負債之主要因素，同時藉由統計分析兩者之關聯性，並瞭解特別預算支出不斷成長是否存在財政幻覺及違反代際負擔公平之目標。表 1-1. 89-98 會計年度期間排除適用《公共債務法》上限規定的中央政府預算. 九二一重建特別預算. 800. 800. 90 91-94. 1,000 316. 1,000 316. 92-94. 1,000. 1,000. 584. 423.46. 800. n. al. 嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算. 92-93. 擴大公共建設投資計畫特別預算. y. sit. i C h500 430 U n engchi. 334. v. 5,000. 5,000. 5,000. 98-101. 5,000. 5,000. 5,000. 治及紓困晳行條例. 857. 857. 857. 1,164. 1,164. 1,164. 例振興經濟擴大公共建設特別條例振興經濟消費券發放特別. 98. 莫拉克颱風災後重建特別預算. 行條例. 擴大公共建設投資特別條. 93-97. 振興經濟消費劵發放特別預算. 擴大公共建設振興經濟暫. 嚴重急性呼吸道症候群防. 430. 振興經濟擴大公共建設特別預算. 命令. 1,000 農業發展條例. er. 92. io. 大公共計畫. Nat. 公共服務擴大就業及擴. 1999 年 9 月 25 日總統緊急. 1,000 九二一震災重建晳行條例 316 基隆河整治特別條例. 農產品受進口損害救助基金. 法源. ‧. 基隆河整治特別預算. 89. 學. 九二一震災緊急命令. 年度. ‧ 國. 項目. 政治不納入公債法經費總金額舉借金額大限制之舉借金額立. 單位：億元. 條例莫拉克颱風災後重建特別. 98-101. 資料來源：《立法院法律資訊系統》，台北：立法院圖書館。. 3. 條例.

(12) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 百分比 4,500,000. 40. 4,000,000. 35. 3,500,000. 30. 3,000,000 百萬元. 25. 2,500,000. 20. 2,000,000. 15. 1,500,000. 10. 1,000,000. 債務餘額. 5. 500,000 0. 政治大. 0. 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98. 立. 占GDP比例. 年度. ‧ 國. 學. 圖 1-1 中央政府債務累計未償餘額占 GDP 之比率資料來源：依據財政部編印《中華民國 97 年度財政部財政統計年報》，本研究整理。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(13) 第一章緒論. 第 1.3 節研究範圍由於我國特別預算編列主要集中於中央政府，本研究受限於研究時間及所採用的研究方法，故本文之主要範圍以蒐集 60 年度至 98 年度計 39 個會計年度，交通部所編列之特別預算資料為資料來源，因此研究之範圍將限縮於中央政府交通建設特別預算對政府債務之影響做分析，而不觸及地方政府債務及財政狀況之討論，以免主題紛亂龐雜。在資料範圍方面，為求資料具公信力及正確性，以政府官方統計資料為主，其中 60 年至 97 年度以審計部所編製之中央政府總決算審核報告及特別. 政治大. 決算審核報告，98 年度則以立法院審議通過之特別預算，以政府赤字理論. 立. 為基礎，做為探討與政府債務相關性之討論範圍並進行分析研究。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i Un. v.

(14) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 第 1.4 節. 研究方法與架構. 本文主要透過國內、外文獻之整理與次級資料的統計分析等方法，藉此研究國內對於相關議題的研究，配合本研究主要目標，嘗試蒐集本文事實性資料及數據分析。其次以近年來交通建設特別預算編列數與中央政府累積債務餘額之變化趨勢，故本研究預計採用以下研究方法：（一）文獻探討法關於預算制度因已有先進豐富的研究成果，主要以專書、期刊、學術論文、政府統計資料及委託研究計畫報告等為分析來源。針對特別預算制度深. 政治大算資料，並輔以其他相關國家之預算制度資料做對比分析比較，以了解我國立入研究的文獻並不多見，本文從政府年度預算、決算報告整理各年度特別預. ‧ 國. 學. 政府債務主要問題之所在及特別預算編列之必要性。. 至於在資料的處理上，主要在文獻解讀與分析為主，擬用統計圖表做描. ‧. 述，以有系統方式表達官方及非官方學者的觀點與意見，並仔細比較、求證. sit. y. Nat. 及分析各項資料來源以求避免分析錯誤。. er. io. （二）數據統計分析法. n. 本文蒐集中央政府 a 60l 年度至 98 年度之預算書、決算書、施政計畫、審 iv. Un. C. hengchi 計機關審核報告、統計月報、財政統計年報等相關資料，加以系統之整理與進行數據呈現，以敘述統計方式進行資料分析，並配合有關的研究文獻，歸納這 39 年間之政府財政赤字、編列特別預算經費與 GDP 等之時間序列資料進行分析，探討其長期趨勢變化原因及是否與政府債務呈正顯著相關。政府應施政需要所提出追加減預算或特別預算，對年度財政赤字實際數有所影響，本文亦將分析這些預算衝擊項對政府財政平衡是長期抑或僅只於短期影響。考量我國現行預算體制，財政赤字與未償還債務餘額則以包括追加減預算及特別預算實際數衡量，如此才能真實反映政府財政負擔及財政赤字規. 6.

(15) 第一章緒論. 模。為達本研究之目的，本文運用上述研究方法之研究流程如圖 1-2。說明如下：. 研究背景、動機與目的. 文獻回顧. 立. 政治大探討交通建設編列特別預算之妥適性. ‧. ‧ 國. 學. 比較國內外預算彈性機制. Nat. n. sit er. io. al. y. 分析特別預算制度與政府債務之相關性. Ch. i. e. ngch 研究結果分析. i Un. v. 結論與建議. 圖 1-2 研究流程圖本文將從特別預算與政府債務相關性的角度，對交通建設特別預算進行研究，本文內容主要分為六章，第一章緒論分別闡述研究背景與範圍，. 7.

(16) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 並說明本研究議題之重要性，及為何選定交通建設預算為分析對象，進而說明本文之研究動機，以及研究架構與流程，歸納並提出改善財政赤字建議之研究目的。第二章對於我國與其他國家預算彈性機制等文獻進行整理，再來利用整理國內、外相關議題的文獻，研究特別預算制度對政府債務影響實證加以整理、分析與評論。第三章「國內外預算執行之彈性機制」，依次介紹日本、韓國及臺灣預算之彈性機制比較，以及分析我國經資門對預算編製之限制。第四章「交通建設特別預算編列之妥適性」，分析歷年來交通建設特別. 治政預算編列之概況及演進，進而就制度面探討交通建設預算回歸總預算編列大立之可行性。 ‧ 國. 學. 第五章「特別預算制度對政府債務之影響」，由數據分析結果探討特別. ‧. 預算編列與政府債務之相關性。. sit. y. Nat. 第六章「結論與建議」，將呈現特別預算支出與政府債務相關性之研究. io. er. 結果，不僅依據本文之研究目的分析結論進行綜整，並對政府編列特別預算頻繁提出檢討與建議，最後再針對對未來預算相關政策提出後續的研究. n. al. 建議。. Ch. engchi. 8. i Un. v.

(17) 第一章緒論. 第 1.5 節. 研究限制. 本研究資料從民國 60 年度至 98 年度，部分數據因法源修訂、早年資料不全或會計不健全等因素，使各表格有不同編列方式或細部數據缺少，因此除全力蒐集資料外，可能須作年度劃分或分別論述，輔以特別預算編列自公共債務法實施前後對照；又政府預算赤字議題屨受政治因素等特殊利益分配的影響而有先天上的限制，但在無更加詳細之資料及更佳解決方案前只能暫不予考慮。另探討國家財政之良窳，本應以各級政府財政收支為範圍，惟因我國政. 政治大. 府財政收支政策之制定，多為中央政府，且特別預算截至目前為止之編列規. 立. 模亦集中於中央政府，其資料較為完整，為求時間序列資料之客觀性，本文. ‧. ‧ 國. 學. 所指之「特別預算」及「政府債務」係以中央政府為限。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i Un. v.

(18) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i Un. v.

(19) 第二章文獻回顧. 第二章文獻回顧與本研究相關之文獻依研究目的可分為三個主題：一、我國與其他國家預算彈性機制；二、特別預算妥適性文獻之研究；三、特別預算對政府債務影響實證等文獻。. 第 2.1 節. 我國與其他國家預算彈性機制比較. 除了總預算之外，我國政府又創立了特別預算的制度，提供總預算之外的預算機制；我國有關特別預算之著作寥寥可數，並無專門就特別預算. 治政進行研究者，其中沈旭萍（2002）在特別預算之政府財政地位做出定位。大立在許振明、蘇彩足（2001）研究機動公共支出則指出特別預算富含彈性的 ‧ 國. 學. 特性。從多位研究者對立法院審議預算之觀察，得知特別預算重要性大於. ‧. 總預算已漸成趨勢。. y. Nat. 年度進行中由於施政的推展，可能使原預算發生不足或不能適應的情. er. io. sit. 況，故預算的彈性處理亦為預算制度中不可或缺的一環。總預算1制度本身即具有因應緊急情勢之設計，例如預算法第 22 條規定預算應設預備金；. al. n. iv n C 預算法第 79 條規定各機關得請求提出追加歲出預算；第 62、63 條有關經 hengchi U. 費流用之規定等，皆係總預算因應危急的彈性機制，各國之預算制度皆. 然，實無需另闢蹊徑，於總預算案外另編列特別預算。追究特別預算制度之沿革，可整理如下（韋端，1991）：. 民國三年會計法及預算章程均無類似規定。二十一年預算法始有「非常預算」之名稱。至三十七年修正預算法改稱為「特別預算」，改稱原因無從詳考，是否因為當時國家已進入憲政時期，「非常」一詞，不宜再用之故，實未敢懸揣。關於辦理非常或特別預算之條件，二十一年預算法原定為國防、災變及重大工程三款，二十六年修正預算法增加「經. 1. 本文指稱之「總預算」係指總預算之單位預算，附屬單位預算不在討論範圍。 11.

(20) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 濟上之重大變故」一款，當時正值國家建設積極開展期間，此項規定係因應經濟建設之變化需要。三十七年修正預算法再增「不定期或數年一次之重大政事」一款，顯係因憲法實施後，政治情況之因應，遠較從前複雜，如憲法所定國民大會臨時會之集會即為一例，此種情況非事前所能預料，故規定以特別預算處理。辦理特別預算之條件增為五款以來，大體上一直沿用，以迄現行法之規定，均未再有實質之變更。. 林向愷（1993）特別預算制度為過去威權體制下我國所獨有之產物，因台灣長期與大陸處於緊張關係、行政權獨大，法律之規定以便利國民黨政府施政為首要。特別預算制度既是為因應緊急危難及重大政事，自會賦予行政部門更多行政自由。直至民國87年預算法修正，將得提出特別預算. 政治大. 情事之規定訂於第83條，並刪除「緊急重大工程」一款，使提出特別預算. 立. 之情事減為四種，分別為：「一、國防緊急設施或戰爭；二、國家經濟重. ‧ 國. 學. 大變故；三、重大災變；四、不定期或數年一次之重大政事」。由於特別預算之編列並無法律規範，僅由行政院自行訂定之行政規則規範之，事實. ‧. 上，特別預算之編製亦未依照該辦法辦理，相對總預算而言，行政部門可. y. Nat. sit. 裁量的範圍相對自由許多。又依決算法第22條：「特別預算之收支，應於. er. io. 執行期滿後，依本法之規定編造其決算。」不必每年辦理決算。. n. a. v. l C 日本預算制度除了涵蓋一般會計預算，特別會計預算與政府附屬機構 ni. hengchi U. 預算的「本預算」外，尚有財政投融資計畫(Fiscal Investment and Loan Program, FILP)，用以統籌財政投資或融資。本計畫是日本政府以發行債券或賒借方式取得資金，以支應各項公共政策的執行之財務計畫，可說是政府透過財務手段實施財政政策的工具，藉此確保政策得以妥善執行，尤其是政府列為優先執行的政策或公共工程計畫。其規模相當龐大，約為一般會計預算的六成，故財政投融資制度有「第二預算」之稱。韓國依預算會計法第 9 條規定，預算區分為一般預算（general account）與特別預算（special account）兩種。一般預算係將國家之主要收入與支出予綜合管理的預算，其支出範圍包括對公共事業、社會保障、教育、國防 12.

(21) 第二章文獻回顧. 等各種一般行政活動所需經費，其收入之大部份則係租稅收入。特別預算係以國家會計中之特定歲入來充抵特定歲出，而與一般預算之歲出歲入分別管理之預算。預算會計法第 9 條第 2 項規定特別預算為：第一、國家經營特定事業時；第二、保有並營運用特定基金時；第三、其他有以特定歲入來充當特定歲出而有必要與一般之歲入歲出分開另行計算時，才以法律設置之。截至 2006 年，韓國除一項一般預算與十九項特別會計預算外，尚有六十項公共基金（public funds），主要是為特定計畫設計的彈性運作的特定資源。依據林志忠、劉立倫（2005）及譚威揚（2006）比較我國與世界部分. 治政先進國家（日、美、英、德）預算執行彈性，在「預算執行彈性」上的異大立同，發現各國預算執行彈性大同小異，而我國除追加預算外，尚有特別預 ‧ 國. 學. 算之額外機制，與各國相較下顯示我國具有更大的預算執行彈性。. ‧. 若遇緊急或特殊狀況時，各國皆有預備金或臨時金之設置，並以預算. sit. y. Nat. 不得流用為原則。若遇經費不足時，各國皆可以依法辦理追加預算以為支. io. al. n. 規定。. er. 應，我國設置有特別預算過程。對於追加預算之辦理條件，各國有不同之. Ch. engchi. 13. i Un. v.

(22) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 第 2.2 節. 特別預算妥適性文獻之研究. 世界各國對於預算執行之彈性大致有「預備金」、「追加預算」兩種方式，而我國除有第一預備金、第二預備金與追加預算外，尚有世界各國所未有之「特別預算」。依據預算法第 5 條所謂繼續經費所編列的預算，係依設定之條件或期限，分期繼續支用；是用以支付必須跨越會計年度才能完成的公共工程經費。在公共投資中，公共工程投資為國家經濟建設之基礎，良好的公共工程建設將有助於提升生活品質與促進其他產業之發展，故無論國內外，公共工程建設一直是公共投資計畫中的重要環節。. 政治大存在外部利益；然而目前政府財政困難，所能編列之經費有限，無法滿足立在都市發展過程中，交通建設具備「公共財」的特性，對使用者而言. ‧ 國. 學. 大量的交通建設需求，故以編列特別預算支應係為現有預算特性下一項最常採取之折衷方法。. ‧. 現任副總統蕭萬長當年任經濟顧問小組召集人曾指出，重大公共建. sit. y. Nat. 設、基礎建設是台灣中長期經濟發展的另一個重要關鍵，當前政府確實有. er. io. 必要舉債做建設，但是舉債不是無條件，應該以重大工程為限，一般小型、. n. al 基層的建設不應該以特別預算支應。像中正機場捷運等，需要幾百億元來 iv Un. C. hengchi 好好建設的工程才算得上是「重大」的公共建設，才應該舉債來做。強調舉債做建設不是無條件，屬地方性的小型工程、基層建設等等，應該在經常性的預算中執行，不應列入政府特別預算的範圍。周永捷（2009）報導立法院預算中心於莫拉克颱風災後重建特別預算評估報告指出，新台幣 1,200 億元的特別預算全數舉債支應，使政府未償. 還債務逼近國內生產毛額（GDP）40%法定舉債上限；包含特別預算舉債， 99 年底預估債務未償餘額高達 4 兆 6,257 億元，佔 GDP 比重將高達 36.95 ﹪，嚴重危害財政健全，影響國家主權信用評等，應規劃償債計畫。 Wanger (1976) 指出複雜的間接稅租稅結構，以及對未來租稅負擔的. 14.

(23) 第二章文獻回顧. 不瞭解，讓納稅人產生財政幻覺（fiscal illusion），認為使用公共財負擔的租稅價格（tax price）比獲益程度更低，因而造成對公共財的需求提高，又民意代表為爭取選票，濫開選舉支票，造成整體財政支出提高。政治人物經常利用選民未能認清受益者和付費者的對應關係所造成的財政幻覺，開出各種社會福利或工程計畫等支票，因而助長民主政治下公共支出不當膨脹的政治偏向。但是隨著預算資訊透明化等制度設計的日益完備，可以逐漸降低資訊不對稱所產生的財政幻覺，人民將可在民主化的過程中不斷成長。 Wildavsky（1988）是將政府預算視為一種「政治過程」的先驅，企圖. 治政以「漸進主義」作為政府預算的分析模型，並認為以「漸進主義」來描述大立政府預算的形成與發展是相當適合的。其主要理由為：政府預算是漸進發 ‧ 國. 學. 展的，而且去年的預算撥款是決定今年預算內容及多寡的主要因素，政府. ‧. 預算之絕大部分可說是往年決策下之產物。Wildavsky 所提的漸增預算或. sit. y. Nat. 許未必能得到各國實證資料的一致支持，但他所點出的「因預算資訊複雜. io. 資訊不對稱的問題有某些啓示作用。. al. er. 致使預算決策者有簡化預算的傾向」之論點，卻對於政府預算審議過程中. n. iv n C Niskanen（1971）公共選擇理論，就是將經濟學應用在政治學或非市 hengchi U. 場決策的經濟研究之理論，並指出官僚是理性行為者，具有自利動機，且目標是追求最大預算。官僚一方面掌握公共建設的需求分配，另一方面控制生產成本資訊，透過倡導建設國家、發展地方的議題優勢，編列浮濫的公共建設經費造就了政治行為下的公共建設。官僚取得的預算超出最適預算規模，因而出現浪費、單位成本太高、產出太多等無效率的現象；故 Niskanen 官僚極大化預算模型可稱之為經濟學方法研究預算的代表作。就預算的財務本質而言，預算資源有限，且係各機關與利益團體所競逐的對象，所有參與者皆會盡力去爭取預算。因此，除非建立良好的制度，約束預算的申請，否則欲控制支出預算的成長，避免預算赤字的發生，並非易 15.

(24) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 舉。林水波（1999）目前我國政府累積債務履創新高，亟需採取財政鞏固措施，以防止財政問題一發不可收拾。蓋預算赤字具有累積性，且必須借助公債發行來彌平短絀部份，但公債容易對私部門的資金需求造成排擠效應，如此對總體經濟將造成不利影響。此外，財政鞏固背後更深遠的意義，乃是重視世代間公平的政策倫理，不致使愈來愈多的債務與赤字負擔遺留給後代子孫。依據凱因斯學派的看法，增加公共投資可以提高對產出的總需求及擴充產能的效果；此外，隨著經濟之繁榮或蕭條，透過政府對公共支出的調. 治政整，可以達到穩定經濟的功能。因此，公共投資絶對是一國經濟持續發展大立過程中，必須具備的投資活動。 ‧ 國. 學. 徐子光（1999）從古典學派的觀點來看，公共投資的擴增，具有可能. ‧. 減少民間投資可用資源。根據劉榮超、周濟（1984）的實証研究發現，公. sit. y. Nat. 共投資在短期對民間投資有排擠作用，但長期卻有正面效果，反而能促進. io. er. 經濟成長。另馮智捷（2000）從台灣本土經濟環境背景研究 1954-1997 年間，政府推動公共建設的轉變與經濟效應，認為未來政府推動公共投資計. al. n. iv n C 畫，應跳脫藉擴大公共投資支出以提振經濟的觀念，盡量避免隨景氣波動 hengchi U 作政策考量，應從長遠規劃機制的建立著手，以免招致負面影響。. 由於各類交通運輸工具間，彼此具有「排擠效應」及「競合關係」，為使有限資源做最佳配之配置，以免造成浪費，行政部門確有必要建立一套完整嚴謹的交通建設投資評估模式。但目前現行部分交通建設投資評估模式，由於政治力介入與規劃評估不切實際，使得原有之投資評估模式流於形式，故本文將以敍述統計方式分析交通建設特別預算與政府債務之相關性。黃文吉、林茂成（2004）分析國內公共建設投資現況存在之問題，即是投資泛政治化，公共建設投資缺乏嚴謹之需求評估，易受人為及政治因 16.

(25) 第二章文獻回顧. 素影響。從過去已完成的各項公共建設計畫發現，這些公共建設的經費，經常發現實際支出與計畫預算有很大的差異現象，例如因年度執行偏低而產生鉅額保留款；另外，同時需要多次追加預算的情形也屢見不鮮（徐子光，1999）。公共選擇理論學者 Buchanan and Wagner （1977）論述今日的過度公共支出是民主政治與凱因斯學派經濟政策錯誤結合的結果。民主政治創造了公共支出的需求，凱因斯經濟學提供了公共支出需求的合理性。政治家競相推出並承諾各式各樣的政策與計畫，這些政策與計畫的實現，需要政府編列支出預算。Buchanan 描述的正是公共選擇的論點，具有自利動機. 治政的政治家，為求連任，互相競爭，爭取選民支持，結果造成了供給過多。大立由於預算的透明度不夠，選民會低估政府計畫成本，產生財政幻覺，同時 ‧ 國. 學. 偏好發行公債而非課稅，因而造成政府預算規模與赤字的難以控制。. ‧. 鍾宜家（2002）的研究定義指出肉桶立法在美國有很多典型例子，包. sit. y. Nat. 括國家對於水壩、河流航道的疏浚和沿岸碼頭的改善工程，橋樑和高速公. io. er. 路的改建等。至於我國因為憲法第 70 條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」應可推衍出我國明文規定不得為任何肉. al. n. iv n C 桶立法的結論，然而嚴格說來我國仍有肉桶行為的存在，亦即行使討好選 hengchi U 民的行為所在。. 17.

(26) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 第 2.3 節. 特別預算制度對政府債務影響實證. 由於我國特有獨創的特別預算，因此在預算政策方面，有關預算赤字規模的整體控制、不同政事別支出的資源分配，都有待進一步的合理規劃。徐仁輝（2005）於預算制度研究係指有關預算籌編、審議、執行與考核的所有法令規章與作業過程規範。預算制度影響著政府預算規模與財政表現；不佳的財政與預算亦會影響到預算制度的選擇。因此，在解釋預算赤字時，應將預算制度視為內生變數。 70 至 80 年度間，中央政府較少辦理追加減預算或特別預算外，其餘. 政治大. 幾乎每年度均有辦理之情況，尤其在 90 年度以後，針對特定建設或經濟. 立. 事件，訂定特別條例以特別預算辦理，並允許排除「公共債務法」當年度. ‧ 國. 學. 新增債務的限制，以發行公債作為財源；特別預算提出頻繁，使得政府債務餘額迅速達到法定上限。但在國家財政困難的情況下，一些特別預算只. ‧. 是規避了總預算的赤字平衡問題，未儘符合本條款規定之精神，故難杜眾. sit. y. Nat. 人悠悠之口。. er. io. 張倉耀、何艷宏（2002）以臺灣預算資料為研究對象，研究期間為. n. a. v. l C 1967~1999 年，利用時間數列方法檢定臺灣預算，顯示出臺灣的預算，支 ni. hengchi U. 持量入為出的假說。施行增加稅收政策，用以改善赤字現象是不可行的。為了解決赤字問題，政府應著重在支出面的減少，而不是增加稅收。吳中書（2006）研究財政紀律相關問題方面指出，近年來各國囿於預算赤字不斷升高，都有若干規範來約束。美國聯邦政府及加州政府都有若干規範。聯邦政府維持單式預算制度，有關資本投資決策維持在公共債務總額上限之內，綜合預算過程中這些因素能提供聯邦政府維持財政紀律的主要財政政策的工具。日本以特別會計預算整併及縮減，限制歲出的成長，緊縮公共工程支出等。韓國則以計畫型態控管支出上限，期能約束政府的財政赤字。 18.

(27) 第二章文獻回顧. 我國公共債務法（91 年 2 月 6 日）規定擧債的上限，其中第 4 條規定中央及各地方政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所擧借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之百分之四十八；其分配中央為百分之四十。中央及各地方政府總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過各該政府總預算及特別預算歲出總額之百分之十五。中央及各地方政府為調節庫款收支所舉借之未滿一年公共債務，其未償之餘額，各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額百分之十五及百分之三十。另依據「擴大公共建設特別條例」（93 年 6 月 23 日）規定政. 治政府主辦之實質公共建設計畫，其計畫總經費中屬於經常門者不得超過資本大立門之二分之一。 ‧ 國. 學. 近年來，歐盟為具體強化經濟暨貨幣同盟建立後財政的穩健性，以維. ‧. 護歐元幣值的穩定，1997 年依據歐盟條約會員國簽署穩定暨成長公約. sit. y. Nat. （Stability and Growth Pact），主要規定當年度政府預算赤字佔GDP 比率之上. io. er. 限為 3﹪，累計債務餘額佔 GDP 比率之上限為 60%，但舉新還舊不計入公債餘額中。穩定暨成長公約之目的在進一步強化馬斯垂克條約的規範，然. al. n. iv n C 而亦保留若干的彈性，故其財政紀律有值我國借鏡之處（表 2-1）。 hengchi U 表 2-1 主要國家政府債務概況及相關規範國. 別. 法令依據. 主要規範內容. (一)美國. 1.憲法 2.第二自由貸款法 3.公共債務法. 明定發行限額。. (二)日本. 1.國家財政法 2.特例公債法. 除建設公債外，尚可發行特例公債，彌補一般支出財源之不足。. 19.

(28) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 馬斯垂克條約. 年度預算赤字占 GDP 比例 ≤3%；債務未償餘額占 GDP 比例≤60%。. 1.英國. 1.國家借款法 2.國家儲蓄銀行法 3.國家債務法. 舉債額度並無特別規定。. 2.德國. 基本法. 公共債務限制不得超過預算案內所預估之投資總數。. (三)歐盟. 資料來源：BIS(1999), Blommestein/Thunholm(1997), Broker(1993), Deutsche Bundesbank (1997), Ferre Carracedo/Dattels(1997), Droszner(1998), and OECD，行政院經. 政治大主要國家之公共債務制度」等資料彙整而得。立. 濟建設委員會「經濟研究」(2001,第 1 期)，及財政部國庫署編印之「世界. ‧ 國. 學. Rubin (1992) 認為，整個預算的過程就是一種決策的過程，其最終目的即為「國家資源的合理化配置」，而且「預算反應政府要做什麼與不做. ‧. 什麼的選擇」。在公共預算過程中，人們或團體皆各懷不同目的和觀點，. y. Nat. sit. 來競爭政府有限的資源。公共預算過程既是政治性的，也是技術性的，它. er. io. 受到各利益團體和機關首長的影響，同時，它亦深受周遭環境的左右（黃. n. a. v. l C 世鑫等，1996）。經研究者蒐整歸納影響預算編列之相關因素包括：行政 ni. hengchi U. 院或高層機關、行政官僚、現行預算制度以及預算編列與執行互為影響。其中預算面因素，江淑玲（1998）認為，因預算編製時點係於執行之前一年，在預算執行過程中仍有不確定性的事項會發生，因而影響預算的執行。黃明聖（2001）指出，預算法有關各工作計畫經費流用之限制，妨害政府對資源運用的彈性，使機關對每一計畫採取寬編之方式，以避免日後有任何計畫因經費不足而無法執行之窘境。石素梅（1998）指出，為期使經費能發揮更大之效益，並協助各機關實際需要推展業務，應適度增加預算執行之彈性，以協助首長有效推動各項政務。我國預算執行的彈性措施包括經費流用、動支預備金、追加預算、 20.

(29) 第二章文獻回顧. 特別預算及節約措施等。政府以預算籌編原則及執行要點等相關的法令來規範預算的編列與支出，並適度放寬執行上的彈性。蘇彩足（1996）即認為，政府一方面緊縮主管機關的歲出額度，嚴格限制歲出預算成長幅度，但一方面同時放寬預算執行的彈性，以求兼顧各機關政事及業務的順利推動，並使有限資源的運用得以發揮更大的效率。蕭妃真（2003）研究在財政壓力下預算編製之策略，針對各機關負責編製預算業務之會計主管共 178 人進行問卷調查，研究發現：1.總體預算規模逐漸縮減，各機關也面臨預算資源減少的事實；2.無法證明新增計畫會造成機關預算額度的增加。在預算籌編的調適策略為：1.在財政壓力下. 治政各單位重視計畫優先順序排列，並且會加強計畫評估；2.各機關工作計畫大立或業務計畫多維持不變。在行政機關獲取額度外資源的方式有：1.重要施 ‧ 國. 學. 政計畫擺在額度外以爭取預算；2.利用政治力介入；3.有替代財源或自籌. sit. y. Nat. 部復活。. ‧. 經費之計畫可額度外給予預算；4.利用追加預算或特別預算方式使計畫敗. io. er. 政府常採擴張性財政政策，擴大公共投資的金額，欲藉由政府投資擴大支出，刺激有效需求的增加，此為凱因斯理論精神。自從第二次世界大. al. n. iv n C 戰後，許多工業化國家經常面臨為數龐大的預算赤字問題。根據凱因斯理 hengchi U 2 論，預算赤字的存在並非必然之惡；然而，持續性的預算赤字將有礙於國家的財政體質，則是不爭的事實。假若政府的運作須進一步仰賴發行「赤字公債」（debt-financing bonds），以新債養舊債的方式來構築赤字預算，則更會有造成世代間不公平的疑慮。張四明（1998）於研究美日政府預算改革表示：由美日政府平衡預算的發展經驗顯示：控制公共支出的努力方向，通常遠較設定預算赤字限額 2. 自從凱因斯理論被廣泛應用於羅斯福的「新政」以後，預算在一國經濟發展的角色日漸重要；各國政府採行赤字預算，冀望能以擴大公共投資和創造就業機會的途逕，來帶動民間需求與經濟成長的事例不勝枚舉。在這種情況下，預算赤字的存在不僅有其必要，而且被認為是合理的。 21.

(30) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 的途徑來得有效。美國「預算執行法」和日本中曾根的精簡政府，分別是兩個控制公共支出著手獲得成功的案例。「預算執行法」的效果來自於一系列的預算程序機制，如「回溯」條款則強調跨年度赤字的計算，以限制公共支出的持續擴張。由於政府預算所面臨的環境變化無常，設定赤字限額經濟有流於僵化的弊端。其次，固定的限額也可能誘導參與者使用預算伎倆來隱藏預算赤字的實際規模，因在平衡預算赤字的總體效果有限。蘇彩足（2001）研究機動公共支出刺激景氣與預算制度指出：以公共投資與擴張性財政政策之必要性分析，公共支出的成長以及有限度的預算赤字本身並不足為懼，特別是增加的支出若是用於有效率的公共建設投資. 治政之上，有利於長期國家競爭力的提昇，毋須過份貶抑。若是用於社會福利大立等不具自償性的支出，則只要是民眾經過充分瞭解經費分擔的對應關係後 ‧ 國. 學. 所做的決定，也仍合乎理性預算的原則，無損預算資源使用的經濟效益原. ‧. 則。唯有若是因選舉週期的影響，政客刻意撥出有限的資源，執行倉促間. y. sit. io. n. al. er. 經濟隱憂。. Nat. 訂下的社會福利或公共工程等計畫，則難免為國家社會帶來長期的財政與. Ch. engchi. 22. i Un. v.

(31) 第二章文獻回顧. 第 2.4 節. 小結. 本章於第 2.1 節係比較我國與其他國家預算彈性機制，各國皆有保留預算執行決策之彈性空間。雖然各國制度設計不同，但皆對預算執行保留若干決策彈性之空間，以及探討我國特殊政治背景所獨創特別預算之演進歷程。第 2.2 節主要係闡述以特別預算方式推動各項建設及新政務，漸成為執行者預算決策之唯一模式。民國 89 年以後，政府赤字持續呈增加趨勢，執政者編列特別預算遂引起檢討聲浪，亦有主張舉債進行國家建設為累積. 政治大預算已無容納新支出空間，故藉立法排除公共債務法限制以編列特別預算立未來競爭力之必要手段。近年來政府面臨預算法、公共債務法之限制，總. ‧ 國. 學. 方式推動各項公共建設，已成為執行者之預算決策模式。第 2.3 節在瞭解我國預算彈性機制是否影響政府財政表現等相關文獻. ‧. 分析。分析公共建設經費來源後，再衡諸我國目前經濟及財政狀況，不同. sit. y. Nat. 經濟學派理論觀點，對政府負擔公共建設投資的效果，也呈互補作用或排. er. io. 擠效果正反兩種效果的論點。上述所產生不同效果端視各項項建設是否在. n. al 事前做好必要的需求調查及成本效益評估，可藉此節省許多不必要而龐大 iv Un. C. hengchi 的經費支出，避免政府資源的錯置與財政上的負擔。. 在檢閱完國內外特別預算相關文獻之後，不難發現大部分的論述僅止於總預算及追加預算規範性方面的論述，未提出明確的分析架構，對於單就特別預算對政府債務相關影響之研究在國內學術界亦不多見。因此，本文擬藉由分析歷年來交通建設特別預算與我國政府債務成長之關聯性，希冀能夠彌補上述研究領域不足之缺憾。對於本章所遭遇之困難及缺失，本文將於第四、五章分別分析探討。. 23.

(32) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i Un. v.

(33) 第三章國內外預算執行之彈性機制. 第三章國內外預算執行之彈性機制預算制度乃預算理論之具體化，亦為預算政策之核心，欲研究特別預算體制與政策，必須瞭解與我國國情相近之主要國家預算相關理論根源，並體認各國預算制度之精髓，才能綜觀全貌作客觀之分析，以下本章各節將分述日本、韓國及我國有關預算彈性機制之制度設計。. 第 3.1 節日本財政投融資計畫日本總預算是一般會計預算、特別會計預算，以及政府有關機關預算. 治政三者的總稱，習慣上將此三者統稱為「本預算」大。一般會計預算設立目的立是為了處理國家基本機能的財政收支；特別會計預算的設立與專款專用的 ‧ 國. 學. 觀念類似，係將某些類別的歲入撥入特別會計預算中，供作該項類別歲出. ‧. 的財源，即類似我國的附屬單位預算（特種基金）型態；而政府有關機關. y. Nat. 預算係指政府特殊金融或是公營事業，經由政府授予特殊法律地位，是政. er. io. sit. 府出資的特殊法人，而各有擁有獨立的預算會計者。此外尚有暫定預算及補正預算，其與憲法第 87 條的預備費制度，可視為日本現行預算制度的. n. al. 應變彈性措施。. Ch. engchi. i Un. v. 3.1.1 特別會計預算是我國特種基金特別會計預算是國家進行特定事務，安排特定資金時，為了明確管理內容，提高行政效率，根據法律而設立的專項會計，設置特別會計的要件如下：一、須為舉辦特定事業：係指國家為舉辦保險、公共及行政事業，且個別事業之收支管理，宜成立特別會計者，如年金保險、重大公共建設事業等。二、為特定資金之保管及運用：係國家為確保特定資金用於特定用 25.

(34) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 途，爰設置特別會計辦理相關收支事項，如國家為辦理投資及貸款業務所設置之特別會計（財政投融資特別會計），以及經營管理外匯資金之收支（外匯資金特別會計）等。三、其他特定的歲入用於特定的歲出：為特定的政策目的，而有一般歲入、歲出分開管理的必要，亦可設置特別會計，如為辦理統籌稅款的分配予地方等事宜所設置的交付稅及轉讓稅分配特別會計，為統籌辦理國債償還所設置之國置整理基金，以及為辦理能源發展之能源對策特別會計等，均屬此類。四、須依法設置：除符合前述要件外，特別會計尚須依法設置，故內. 治政閣無法逕以行政規則或命令設置特別會計。至於立法型態，原係以個別立大立法的方式為之，但自 2007 年以後，則以「特別會計相關法」統籌規範所 ‧ 國. 學. 有特別會計相關事項。. ‧. 2003 年之前，日本特別會計存在設置數量偏多及資源分配僵化等問. sit. y. Nat. 題，因其透明度不足，使民間無法有效監督政府，故歷經數年之改革，特. io. 餘額均大幅下降，已達到改革效果。. al. er. 別會計數量已由 32 個減少至 21 個，其管理性支出、借款金額及累存基金. n. iv n C 一般會計預算、特別會計預算、政府關係機關預算關係密切，一般會 hengchi U. 計預算是基礎，對後兩種預算有制約作用。從數量上看，整個國家的預算計劃並不是三者簡單相加的結果，三者之間有相當重疊部分。日本預算制度屬單式預算，預算編列時，並未將資本門與經常門分. 列，亦無資本支出之稱謂。以下參考日本財政法第 4 條之精神，就日本支出項目中可類比資本支出的財政投融資支出予以說明。 3.1.2 財政投融資計畫具有很大執行彈性另一項常被提及的預算種類為財政投融資計畫（Fiscal Investment and. 26.

(35) 第三章國內外預算執行之彈性機制. Loan Program，以下簡稱 FILP）3，源自於戰後的復金融資。用以統籌財政投資或融資，其規模相檔龐大，約為一般會計預算的 60%。基本上這並不是一個預算項目，只是政府用以投資和借貸的各種計畫，目的在於資助與確保政策得以妥善執行，尤其是政府列為優先執行的政策，或是公共工程計畫。日本一般的財政投融資定義，列舉數者如下：一、經由國家的信用制度，集結各種公共的資金為原資，進行投資與融資的行為。二、國家為了政策目的之實踐，以國家的信用為基礎，經由募集而來的資金進行使用，以政府的金融為手段個一切活動。. 治政三、財政投融資乃政府金融活動之一，與日本中央銀行為求貨幣安定大立為主要課題的金融政策不同，其為資本獨占主義國家特有國家的金融活 ‧ 國. 學. 動，經由郵政儲金等透過國家信用所調度的資金，對於國營事業、地方公. y. Nat. 金融活動。. ‧. 共團體、私人企業或個人進行出資與融資，乃至於債務保證等行為的政府. er. io. sit. 四、日本的財政投融資乃透過國家的信用與制度，集結有償的資金為原資，由政府所為的投融資活動。. al. n. iv n C 五、財政投融資者，國家的財政活動之一，基於一定政策為目的，以 hengchi U. 國家的財政資金進行投資或融資。. 上述日本的財政投融資的定義分析，可得到幾個共同的概念，亦即：國家、國家的信用、原資、投資、融資、財政資金、金融活動等。日本投融資基金是在 1951 年設立，運用郵政儲金及年金保險資金。資金來源是以市場發行公債籌措，資金用途在於公共建設、產業投資、中小企業擔保。到 1953 年，日本政府在編製年度財政預算時首次推出財政 3. 財政投融資制度源自於二次大戰後的復興金融公庫，提供關鍵產業（key industry）之設備資金，成為日本戰後重建之原動力。但是，由於復金融資引發了通貨膨脹，占領當局要求採取通貨緊縮政策，日本只好於 1949 年設置「相對資金特別會計」取代之，進入 1950 年代以後，則改為財政投融資計畫。目前的財政投融資架構是在 1953 年前後規劃完成，之後陸續成立了各種政策目的之公庫，如日本輸出入銀行、中小企業金融公庫等。 27.

(36) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 投融資計畫，財政投融資開始作為一項制度加以推行。財政投融資計畫的資金來源，主要是郵政儲金及退休基金，並依其資金來源別，作為各年度預算之一部分提出，送至國會審議及議決4。日本的財政投融資制度，係由財務省統籌以郵政儲金、各種保險和年金等形式，廣泛吸收社會資金，然後依據政府制定的經濟發展計畫依需求情況，透過日本開發銀行、日本道路公團等公營機構投資或融資，資金運用於各項公共建設、產業技術、區域開放、中小企業、住宅等，以投資、貸款和認購債券等方式所進行的資金活動，它對日本的經濟發展貢獻非常大，具有輔助政府預算的功能，故有「第二預算」之稱。. 治政日本會計年度預算是從當年度 4 月 1 日至次年大 3 月 31 日，每年 8 月立底前由各省廳向財務省提出下一年度財政投融資計畫，財務省於 9 至 12 ‧ 國. 學. 月之間，向財政投資的要求機構及對象機構聴取意見，同時進行其財政投. ‧. 融資要求之審查。除了綜合衡量經濟金融情勢之外，也會注意其與重要政. sit. y. Nat. 策目的之整合性，並調整資金來源預估與各財政投融資機構之資金需求預. io. er. 估來決定。12 月底前，將包括財政投融資資金計畫、財政投融資資源推算、財政投融資用途分類等三部分內容的「財政投融資計畫」與「年度財政預. n. al. 算案」一起送交國會審議。C h. engchi. i Un. v. 在計畫執行階段，配合經濟景氣或財政投融資機構之資金需求變化，可依據每年預算所定「彈性條款」或追加預算來修正，以作最有效的運用，其特點如下：一、財政投融資之資金來源大部分為「自償資金」，將來必須償還本息，與政府預算以租稅為主之「無償資金」不同，而且由於財政投融資屬有償資金，所以必須運用於具有收益性質之計畫。二、財政投融資屬長期公共資金，可以確保大規模而穩定資金來源以 4. 1973 年以前，年度計畫只是作為參考資料提交國會，勿須經國會決議通過。後來因財政投融資規模逐漸增大，國會於 1973 年通過「長期運用特別措施法」，規定資金運用部資金和簡易保險資金中，期限超過 5 年的長期資金運用必須列入財政投融資計畫，提交國會審議。 28.

(37) 第三章國內外預算執行之彈性機制. 因應公共建設之需要，尤其在經濟不景氣時期，政府稅收減少，公共建設財源籌措困難，若能吸收社會中長期資金從從公共建設，不但能解決公共建設財源的問題，同時增加有效需求，成為景氣調節工具可謂一舉兩得。日本國債在政府融資工具(包含國債、政府短期證券、與保證債務)中扮演關鍵性之角色；而日本國債又分為普通國債及財政投融資基金國債(以下簡稱財投債)二大類，普通國債主要由賦稅收入償還，財投債則由財政投融資基金收入償還。在財政投融資制度改革前，郵政儲金及年金準備均必須存儲於資金運用部，該存儲資金成為貸款與地方政府等財政投融資機構之主要財源。在 2001 年財政投融資制度的改革之後除透過財政融資資金. 治政特別會計發行財投債，籌集資金貸款給財政投融資機構，財政投融資機構大立在財投計畫外之資金需求，亦可自行發行機關債向金融市場籌資。由於財 ‧ 國. 學. 投債併同一般國債發行，可達到降低籌措資金成本的目標。. ‧ y. 輸出入銀行. 國民生活金融金庫. n. al. sit. io. 財務省 (資金運用部). er. Nat. 郵政儲金（含簡易保險）. i Un. Ch. v. 企業、個人融資. engchi 圖 3-1 改革前日本財政投融資制度從財政投融資的資金來源可以看出其具有公共性，故必須保持與國家財政金融政策及國家其他政策相一致性。因此編製財政投融資計畫，要和預算編製同時進行。而財政投融資資金運用主要是財政特別會計、銀行公庫、特殊會社等投資活動，也可用於購買國債。日本在每年持續發行大量國債的情況下，財政投融資對順利消化發行之國債有很大助益。由於日本高國民所得、高國民儲蓄率、郵政儲金計息條件優惠，使得儲金業務蓬勃發展，在日本政府有計畫的導入財政投融資制度下，對日本財政預算的補絀，促進經濟發展亦有其極大貢獻。 29.

(38) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 楊志恆（1995）曾針對財政投融資計畫的功能進行探討，並提出日本政府對於經濟發展、政府一般會計預算，以及財政投融資計畫三者有相當密切的配合，即政府預算在平時維持收支均衡的原則，財政危機發生時，原本依據，經濟成長政策所要推行的計畫，在歲入不足的情況下，由財政投融資計畫來取代，使得日本的經濟成長能一直維持著，其對於政府資金的籌措與促進經濟的發展功不可没。但何思因（1999）卻指出規模龐大、有第二預算之稱的財政投融資計畫，是日本政府發展出來有別於正式預算的另一套預算，其主要目的係對於特定產業的補助。財政投融資計畫的分配雖受日本國會的監督，但是幾乎全由大藏省(現財務省)極大的權力運作空間。. 立. 政治大. 戰後的日本預算制度是符合民主國家預算制度的精神，即政府預算之. ‧ 國. 學. 決定須由國會來監督、審議，然行政部門往往會透過追加預算或財政投融. ‧. 資計畫等方式，來迴避國會的監督。因為追加預算的審查比起總預算的審. sit. y. Nat. 查而言較不嚴格，且國會對於財政投融資計畫幾乎不會進行實質的審查。. io. er. 但若從日本的經濟成就角度來看，由國家所主導的經濟發展模式，卻被視為經濟發展的成功模式，故財政投融資計畫的存在是國家主導經濟發展的. al. n. iv n C 合理手段之一。由前述日本財政投融資計畫的審議過程，對照我國履履為 hengchi U 某種目的迅速通過特別預算，似乎有異曲同工之效。 3.1.3 財政投融資制度積弊與改革以往郵政儲金、國民年金與厚生年金之積立金、簡易壽險等資金，必須強制預託於資金運用部，成為 FILP 主要財源。由於預託金額龐大，超出財投機關及地方政府實際融資需求，致使財投計畫浮濫，產生不必要的浪費，以下將簡要說明財政投融資制度積弊與改革。. 30.

(39) 第三章國內外預算執行之彈性機制. 1.FILP 規模日益膨脹與巨額壞帳隨著郵政儲蓄和簡易保險基金總量呈不斷增加，導致財政投融資規模不斷膨脹， FILP 代理機構變得過大。政府雖可決定是否貸款予機構，控制出口資金，但卻無法管控入口資金日益龐大問題，此為其亟欲改革之主因。低效或無效的投資遽增，增加了巨額壞帳，由資料顯示，政府投資終止和停建項目大增，不僅造成浪費還加重國家民眾稅收負擔。由於 FILP 代理機構的政策性貸款利率始終保持在低水平，導致利率補貼增加，加重稅負壓力。. 立. 政治大. 2. 2001 年之財政投融資改革. ‧ 國. 學. 日本郵政儲金與財政投融資制度連結，龐大的資金透過財政投融資制. ‧. 度卻也產生資金運用不當與缺乏經濟效率等弊端。此外由於郵政儲金擔任. y. Nat. 重要資金來源之任務，其利差均由政府預算補給，嚴重影響市場機能。故. er. io. sit. 配合小泉政府組織再造與郵政民營化政策，自 2001 年 4 月起日本政府已將郵政儲金自財政投融資制度中排除，新增之儲金改由日本郵政公社自行. al. n. iv n C 運用，國營金融機構所需資金由其自行在金融市場發行債券（財投機關債） hengchi U 籌集。日本郵政民營化改革方向之一即在於降低郵政儲金、簡易保險資金流向財政投融資的比例，增加資金自主運用的彈性。財投改革的重點為：（1）新的 FILP 不再要求強制性存款。改革前 FILP 資金來源是強制性存款，要求郵政儲蓄資金和養老基金必須存入財務省信託資金局（中介機構）的財政貸款基金帳戶，再透過預算分配給代理執行機構如住宅金融支援機構，貸款給屋主。新的 FILP 不再要求強制性存款，而是由 FILP 的管理運作機構根據專案情況和要求，從金融市場上籌資，發行所謂之財投機關債，籌資不足之處才由國債中之財投債補足。 31.

(40) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. （2）貸款利率以相同年期公債利率為基準訂定。（3）建立政策成本分析制度，以詳細評估成本。此次改革乃是整體配套措施之改革，包括了政府之財投部門、日本郵政與公庫三方的共同改革，希望使得財投制度之效用符合當前需要。此外，新的制度以市場導向（Market based）的方式來籌措機構所需資金，以發行債券方式自金融市場獲得資金，此債券包括：財投機關債與財投債。雖然改革措施效果還有待於進一步評價，但對日本重建健全的財政制度，完善社會保障體制，恢復經濟將產生一定的影響。改革後之資金流程圖可由下圖說明：. 特別會計及其他公團. Ch. 財. 國. 投代. y. 財投資金. n. al. 財投債. sit. 市場. er. 備. 金融. io. 準. 政府擔保債. Nat. 退休金. 財投機關債. ‧. 任意投資. 學. 郵儲. ‧ 國. 立. 政治大. i Un. 融資. v. 理機關. e n g產c業h i投資. 民投資. 存入. 圖 3-2 新財投資金流程圖 3.1.4 我國中長期資金運用制度與日本財政投融資制度之比較我國中長期資金運用制度，係政府為有效導引郵政儲金等社會長期穩定的社會中長期資金，投入國家經濟及社會發展建設，促進經濟穩定發展的資金融通機制，亦可作為解決政府公共建設財源不足問題的方法。近年來，由於民間金融體系及資本市場蓬勃發展，中長期資金運用制度亦面臨 32.

(41) 第三章國內外預算執行之彈性機制. 挑戰。以下就上述各項政策層面問題，予以列表比較分析如表 3-1：表 3-1 我國中長期資金運用制度與日本財政投融資制度之比較日本財政投融資制度我國中長期資金運用制度 1. 組織性在預算中設有相對應的「財政資金協調融通平台，於行政院經建會質投融資特別會計」，屬財政法下設中長期資金運用策劃及推動小正式單位。組，非屬預算法正式單位，係任務編組。 2. 運作方 1.財政融資資金直接貸款。郵政儲金轉存承辦銀行方式貸放。式 2.政府保證財投機關發行之債券。 3.產業投資。 3. 運用計各財投機關及地方政府申請申請單位可隨時提出計畫書，按照作畫編成運用財政投融資之計畫，必須業須知之程序審議，無固定的審議時與審查由各目的事業中央主管機關期，不需經過法定預算程序審議。與財務省協商，並併同一般預算報送內閣會議同意後，提交國會審議。 4. 借貸利 1.借入利率： 1.借入利率：未借入資金。率 (1)財投債：國債利率。 2.貸放利率：未貸放資金。 (2)預託金：依公布之利率。 3.運用利率:：按中長期資金運用利率 2.貸放/運用利率：參採公債利（與郵政儲金資金成本連動）加計率訂定，採本金一次償還、銀行加碼機動計息。分期償還本金、5 年或 10 年調整 1 次利率。 5. 與銀行 1.可與銀行借款區隔。 1.與銀行借款區隔不大。借款區 2.參採公債利率計息，較銀行 2.中長期資金運用利率與郵政儲金隔利率為低。資金成本連動。 3.長期固定利率計息，與銀行 3.機動計息，與銀行借款相同，計畫借款相較，長期計畫面臨之期間內面臨利率變動風險。利率變動風險低。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 比較我國中長期資金運用與日本財政投融資制度有上述之差異，因財政投融資，對具有外部效益之公共建設，比照公債利率給予長期、固定利率之融資，可提高公共建設計畫自償率，降低公務預算支出，長期而言可降低政府債務。而我國現行中長期資金運用制度，以郵政儲金為來源，與銀行利率接近，並採機動利率計息，與銀行借款區隔不大；故建議擴充資金來源，比照公債利率，並採固定利率計息。但應避免重蹈日本省改革前 33.

(42) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. FILP，係以郵政資金等直接融資財投計畫，其成本效益被忽略或過於樂觀，致無法達成原訂自償目標，並遭致批評將政府債務隱藏於投融資制度內。至申請運用財政融資之建設計畫，可參採日本投融資經驗，檢送財政融資計畫、概算要求，可比照現行公共建設審查程序，經主管機關及相關單位，邀集財主機關等審查後，由政府編列預算方式送交立法院審議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 34. i Un. v.

(43) 第三章國內外預算執行之彈性機制. 第 3.2 節韓國預算制度本節將先介紹韓國預算制度，次而說明韓國預算執行彈性及程序，最後說明金融風暴後之預算改革。 3.2.1 特別會計預算類似我國附屬單位預算相較於日本之財政投融資計畫，韓國係依預算會計法第 9 條規定，預算區分為一般會計預算（General Account）與特別會計預算（Special Account）兩種，一般會計預算係將國家之主要收入與支出予以綜合管理的預算，其支出範圍包括對公共事業、社會保障、教育、國防等各種一般. 政治大. 行政活動所需經費。特別會計預算係以國家會計中特定歲入來充抵特定歲. 立. 出，而與一般預算之歲出歲入分別管理之預算。此處韓國之特別會計預算. ‧ 國. 學. 較類似我國附屬單位預算，而不同於我國之特別預算。. 韓國的預算編制機構係由 1995 年成立之預算規劃部（Ministry of. ‧. Planning & Budget），負責制定計畫和統一財政政策、編製執行國家預算和. y. Nat. sit. 改革公共部門。它代表副總理和總統將各部門不同的預算要求編制成一個. er. io. 可接受的預算案，對於預算資金分配具有極大責任和影響力。由專職的部. n. a. v. l C 門負責預算編制任務，並且與其他機構相對獨立，是韓國預算編制一大特 ni. hengchi U. 色。根據憲法的規定，預算案需要提交給國會。最後的草案需要在內閣和總統同意後，變成正式的政府官方文件，再提交給國會。由國會審議的預算類型主要有三種。一是「本預算」，也就是由國會通過的一個預算年度內的原始預算。二是「追加更正預算」，即如果發生制定本預算時不可預見的事件，或者在整個國家的優先發展策略發生改變的前提下，提出的對本預算的修改而形成的預算；政府制定追加更正預算和國會通過追加更正預算，都必須遵循本預算的程序，尤其是它同樣必須經由國會的審議通過，並應獲得總統之同意。像其他大多數國家一樣，韓國自從 1980 年以來幾乎每年都有追加更正預算。追加預算總是要求增加 35.

(44) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 政府支出，但也有一次例外，那就是 1998 年度的第一次追加更正預算，反而減少了總預算，因為當時為了應對 1997 年下半年發生的金融危機，韓國政府採取了限制性財政政策。還有第三類預算就是「修正預算」，即是指在本預算得到決議前，政府迫於不可預見或不可避免的環境因素而向國會遞交新的預算，這種預算稱為修正預算，韓國歷史上有過多次修正預算。在本預算於新的預算年度開始前未通過時，政府可以暫時繼續按照前一個預算年度相等的比例支用，這種預算稱為「準預算」，惟韓國從未使用此種預算形式。為了確保預算執行靈活性，預算帳戶或項目之間的調撥. 治政移用是被允許的，儘管大多數政府支出都會遵循國會通過的預算。只有在大立預算的總規定中事先說明或由計畫與預算部同意時，資金間的調撥才允許 ‧ 國. 學. 進行。從歷年的決算數據來看，預算執行與國會通過的預算案間差異不. ‧. 大，亦說明了預算在行政集權的保證下，基本上得到嚴格的執行。韓國強. sit. y. Nat. 調預算執行的靈活性問題，預算移用、預算移替、預備費、繼續經費及債. io. er. 務負擔行為等均在較大的彈性。. 目前韓國除一項一般會計預算與十九項特別會計預算外，尚有六十項. al. n. iv n C 政府投資機關預算(公共基金（Public h e n gFunds）)，主要是為特定計畫設計的 chi U 彈性運作的特定資源。. 3.2.2 金融風暴後之預算改革韓國為處理 1997 年東亞金融危機時，發動一連串改革計畫，全力推動中程歲出架構（Medium-Term Expenditure Framework,MTEF）及由上而下（Top-Down Budgeting）的預算，將國家政策優先計畫與預算作緊密結合，不僅調整預算籌編程序，且改變行政機關組織文化及行為。近幾年遭到批評認為資本預算與經常預算分開，限制了預算執行的彈性與效率，及財務投資缺乏一致性、無法充分評估每一項計畫、各部會間. 36.

(45) 第三章國內外預算執行之彈性機制. 未有適當溝通平台機制，使資源分配及施政重點之決策透明度不足等缺失；使得韓國預算制度面臨相當大的轉變，即是計畫預算制度（Program Budgeting）與由上而下的預算制度。配合上述革新，韓國預算制度改計畫預算制度，有別與以往的項目列舉預算，預算編製前，內閣會召開部長會議，訂定重要施政計畫，繼而要求各部會將相關支出編入所屬計畫。韓國預算目前已不將資本與經常預算分開編製，強調計畫預算精神，與計畫相關的資本與經常預算全部列入；不重視經常與資本支出的劃分，強調計畫整體目標於年度或多年度期限內達，意即經資門劃分相當有彈. 治政性，且授權主管有某些程度的解釋。大立臺灣與南韓同列為亞洲四小龍，經濟發展的軌道上有許多相似之處， ‧ 國. 學. 同樣將經濟發展視為國家重要目標，適度參酌國外經驗相信可對國內的發. ‧. 展帶來一定的影響，比較二者預算制度面之不同和影響相關規定、制度與. n. al. er. io. sit. y. Nat. 政府扮演的角色等經驗，都可做為我國學習和改進的借鏡。. Ch. engchi. 37. i Un. v.

(46) 特別預算對政府債務之影響－以交通建設為例. 第 3.3 節. 臺灣預算執行彈性. 依預算法第 16 條規定預算分為總預算、單位預算、單位預算之分預算、附屬單位預算及附屬單位預算之分預算等五種。又我國預算法內之預算彈性機制，可分為總預算案之審議未依期限完成之處理做法、預備金之設置、預備金的設置與動支、預算的流用、預算的緊縮、追加預算及特別預算等，茲以「機制種類」、「規定條文」及「彈性機制內容」等項目整理如表 3-2。表 3-2 我國預算法所訂之預算彈性機制. 立. 機制種類規定條文彈. 內. 容. 各機關之歲出分配預算，其計畫或業務科目之各用途別科目中有一科目之經費不足，而他科目有賸餘時，應按中央主計機關之規定流用之。但不得流用為用人經費。. ‧ 國. 第 63 條. ‧. y. Nat. 預算之執行，遇國家發生特殊事故而有裁減經費之必要時，得經行政院會議之決議，呈請總統以令裁減之。. io. sit. 第 71 條. er. 整及保留. 制. 學. 經費流用、調. 政治大性機. n. a l繼續經費之按年分配額，在一會計年度結束後，未經使 iv 用部分，得轉入下年度支用之。 n Ch engchi U. 第 76 條. 預備金第 22 條. 第 62 條. 預算應設預備金，預備金分第一預備金及第二預備金二種： 1.第一預備金於公務機關單位預算中設定之，其數額不得超過經常支出總額百分之一。 2.第二預備金於總預算中設定之，其數額視財政情況決定之。. 總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費，不得互相流用。但法定由行政院統籌支撥之科目及第一預備金，不在此限。. 38.