瑞士實施公民投票經驗分析（一）

眾所皆知，瑞士是世界上實施公民投票最多的國家，也是實施直接民主經驗 相當久遠的國家。公民投票已經成為該國生活一部分，亦即直接民主已經深植於 瑞士的政治文化。

從現代民族國家算起至今，瑞士聯邦自一八四八年創建至今所舉行的公民投 票，已經超過世界所有國家公民投票次數的總合。而自第二次世界大戰以後，瑞 士的公民投票總數佔所有的民主國家公民投票次數的三分之二。實際而言，再也 沒有一個國家可以像瑞士般，運用直接民主的方式來裁決國家難以解決的政治問

題。自一八四八年至一九九三年，瑞士舉辦過四百一十四次全國性公民投票，其 中涵蓋政府所有的層面活動議題的公民投票總數，亦遙遙領先全國性排名第二的 澳洲（四十四次）。平均而言，瑞士每年舉行二到四次的全國性公投，讓人民決 定六到十二項國家政策。因此，倘若加上參與邦級或地方層次的公投與地方性公 職人員選舉，瑞士每年參與投票的次數，要比歐洲人一輩子所參選舉投票次數還 多，毫無疑問，瑞士堪稱是當今直接民主的典範（Kobach,1994：98 ）。

近日研究公民投票的學者，幾乎都針對瑞士直接民主進行研究，筆者也不例 外，當然是對瑞士作深入的探討。

一、瑞士直接民主的歷史背景與變革

瑞士現代直接民主制度的背景可以追溯到德國部落的集會，是於一二九四年 在史威茲邦（Schwyz）舉行的「邦民大會」（Landesgemeide），此舉瑞士直接民 主首次的經驗。所謂的「邦民大會」，即是所有符合投票資格的男性公民，每年 一次，對於邦法律進行表決的集會，這對成年男性而言是極其神聖的年度盛會。

這類型的集會最早紀錄始於十三世紀末的瑞士邦聯（Swiss confederation）。後 來成為瑞士聯邦成員的各省也曾行使部落會議（Kobach,1994：16-17；廖揆祥等 譯，2003：164-165）。到了十四世紀，「邦民大會」在瑞士中部三聯邦已經成為 一種建制化的集會傳統。令人印象深刻的是，「邦民大會」的參與人員，最小型 約略不到一千人，而最大型則多達萬人。

就歷史背景而言，其一是因特殊多山的地理位置，早在十三世紀各邦

（Canton）以致於鄉鎮就已建立了民主與自治的精神。

其二是相較於其他歐洲封建領地，中古世紀瑞士的農夫或許具有更多的權利 及自由；例如，他們具有攜帶武器的權利，在這方面，我們可以說瑞士各邦比較 平等與自由（廖揆祥等譯，2003：165）

其三，早在歐洲各國軍職仍屬貴族專利，瑞士的步兵即由自由農民組成的。至今，

瑞士除了一千多的職業軍人之外，所有兵役皆由二十歲至五十五歲的男性公民擔 任。這種制度發揮了公民教育的功能，對於瑞士直接民主的實踐具非常的重要 性。蓋面對強權環伺的國際環境，維護國家安全以及數世紀中立的地位，已經成 為全體男性每一位公民的重大責任，這使得瑞士人民無法安逸地過者消極、不問 世事的生活（李俊增，1998：62）。

更進一步觀之，瑞士並未像其他歐洲國家經過工業革命的洗禮，至今傳統農 業型態仍然存在，因而傳統純樸的民族性依然可見。再者，在鄉鎮中，公有財產、

共同使用以及協同合作的形式與工作形式，仍極普遍。人們對於公共事務的關心 與積極參與的程度高，國家與人民一體化的觀念普遍被接受，此乃與盧梭總意志 理念十分相近。

另外，值得注意的是，瑞士是一個多民族，多語言、多文化的國家，瑞士有 四種語言以及天主教與基督教兩種宗教的國家，其中德語人口占 3/4，其他還有 法語占 1/5 以及少數的義大利語人口。可是歷經多次外來威脅以及不同宗教族 群與不同語言群之間的衝突，瑞士人民已經產生了一種協和式融合

（Consociationalism）與互利共生的的公民精神（李俊增，1998：63），這使得 他們在進行決策時，習慣盡量以協商代替表決，這種融合與共生的精神，每每超 越了宗教與語言的差異。換言之，若以宗教或語言的差異為手段，來達到某一個 政治目的的這種方式，已經較不為人們所接受。因此，瑞士人民具有一種強烈的 內聚力與向心力，這對於瑞士直接民主有相當大的助益。

隨者爾後的政治發展，各邦「邦民大會」亦有不同的發展趨勢。在十三、四 世紀，瑞士聯邦都由寡頭政府主政，而十五、六世紀，瑞士柏恩邦（Bern）舉辦 了相當著名的公民投票，及柏恩邦為解決先前戰爭所留下的債務問題欲進行徵

稅，而提交公民投票來徵求人民同意。不過，美中不足是，此議題結果是由專制 的貴族階級所裁決的。

瑞士的第一次全國性公投是在一八○二年舉行，主要是複決拿破崙所制定的 共和憲法。然而，此公民投票確是在拿破崙技術性的運作，產出有利於拿破崙的 結果。當時拿破崙唯恐無法順利通過，因此以行政命令規定，視棄權者為贊同票。

投票結果，贊成票為七萬二千，反對票為九萬二千，但棄權票則有十六萬七千票，

新憲法得以通過。長久以來，瑞士人民始終認為當時的此項作法並不合於民主精 神。

一八四八年的新聯邦憲法中確立人民就憲法而言有複決、創制的權利。憲法 中規定：一方面任何憲法修正案皆須經由公民複決通過後方能成立，另一方面，

人民經由創制的方式進行所謂「全部的修憲」（La＇revision totale），也就是 重新制憲的意思。

一八七四年的憲法增修後，賦予人民有權就各項法律加以複決。一八九一 年，人民可以經由創制的方式提出「部分的」憲法增修案。比起一八四八年的規 定進步了許多。

一九二一年，憲法規定，人民可以就政府所對外簽署的永久性或有效期限十 五年以上的國際條約要求公民投票。一九四九年，為了防聯邦議會的的擴權，經 由人民的創制，增加了人民對聯邦所通過之具有急迫性且時效性超過一年以上的 法令提出公民投票，倘若這些法令有違反憲法之處，則需要舉行強制性的複決。

一九七七年，經由公民投票，憲法又增加了一條規定。那就是若是瑞士要 加入一國際性的集體安全組織或具有超國家性質的共同體制則必須經由人民公 民投票決定。至於一般無限期規定之條約或國際組織則不受強制性公投的限制

（Kobach,1994：68-70；張台麟，2000：41）

綜合上述，我們可以清楚得知，直接民主對於瑞士不僅是一項制度，更是一

項傳統、一項文化，瑞士成為當今獨一無二、直接民主發達的國家，實非偶然。

瑞士直接民主發展之特色主要歸納為：

（一）、因特殊多山的地理位置，各邦以致於鄉鎮就已建立了民主與自治的精神。

因此瑞士公民投票制度之發展是由下而上逐漸發展而成的制度，直接民主的基礎 相當堅實。

（二）受到多文化多語言與多宗教的融合精神影響，產生容讓妥協、互助共生的 公民精神，瑞士人具有強烈「民族意識」，對於直接民主推動的助益相當大。

二、瑞士聯邦層級公民投票制度分析

瑞士是聯邦制國家，瑞士聯邦層級的公民投票制度主要有四種基本類型：

（一）對憲法修正案的強制型公民投票；（二）憲法創制的公民投票；（三）對立 法案複決（任意型）的公民投票；（四）任意型國際條約公民投票

（一）對憲法修正案的強制型公民投票

瑞士憲法中有關憲法增修的事宜占了相當重要的篇幅，這也是瑞士憲法的特 色。相關條文內容如下：

憲法第一百一十八條指出，聯邦憲法得整部或部分修改。

憲法第一百二十條規定如下：倘國會兩院之一議決進行整部憲法之增修，而 另一院並不同意，或有十萬選民要求整部憲法之增修。在此情況，則需交由 公民投票表決是否進行整部憲法之增修。

在前項兩種情況下，倘瑞士選民過半投票贊同整部憲法之增修，則國會兩院 應重新改選，以從事整部憲法之增修。

憲法第一百二十一條規定：憲法部分之增修得以公民創制或依聯邦立法的方 式與以進行。

創制修憲需有十萬選民提出要求，並主張增加某一新條文或主張取消、修訂

某些條文。倘以人民創制之方式修憲，並同時有許多項之增修提案，則創制 之提案亦須分別列出並說明理由，

倘國會兩院同意一般性建議內容之創制案，則需進行部份修憲事宜。並將該 建議內容做成草案提交公民及各邦表決通過與否。

倘國會兩院不同意該一般性內容之創制案，則需將是否要部份修憲之議題提 交公民投票。若經過半數參與投票之選民同意，則國會需順依人民之決定進 行修憲。

倘國會兩院同意已擬妥之修憲草案，則草案應提交公民及各邦表決通過與否 倘國會兩院對該案意見相左，則國會可另行提出對案或建議人民否決原提草 案，同時亦將所提出對案或原提草案一併交由公民投票。

憲法第一百二十一條之一的內容進一步規定了各項投票案通過的方式與條 件，甚至在選項上明確的規範。該條內容為：倘國會提出對案，則選票中應 註明以下三個問題：

1. 是否較認同公民所提的創制案。

2. 是否較認同國會所提之對案。

3. 倘選民及各邦皆認同前兩項提案，則其中哪一項應付諸實施。

前三項問題皆以獲得絕對的多數而定。對問題不置可否者不予計算。倘人民

前三項問題皆以獲得絕對的多數而定。對問題不置可否者不予計算。倘人民