第五章 瑞士與美國的公民投票經驗
大家都知道，理論必須經檢驗，理論上的假設與實際上並不總是相符合，因 此只有透過公民投票在特定政治體系中的運作方能理解。這也是個案研究的主要 目的，即個案研究可以檢證理論的有效性。因此，筆者首先對世界各國實施公民 投票經驗做一綜合整體性之探討，並分析與比較民主先進與非民主先進國家實施 公民投票之異同，以及整國世界實施公投之趨勢；其次，作個案之制度分析，以 實施公民投票之典範國家瑞士與美國各州的公民投票作為研究對象，企圖從實證 的制度分析去檢證公民投票作為直接民權方式在代議政體中運作的模式、功能與 原則。
第一節 世界各國實施公民投票經驗之分析
一、民主先進國家實施公民投票經驗分析
各國實施公民投票的經驗為何？從先進民主國家的發展經驗（參照表 5-1）
來看，從一九四五年到一九九七年間，總共舉辦了 603 次，但是以瑞士最為頻繁，
總共舉辦 456 次，因此扣除瑞士，其他各國的公民投票次數約為 147 次，其他較 常公投的國家為澳大利亞（24）、丹麥（14）、法國（12）、愛爾蘭（19）、義大利
（47）、紐西蘭（10）等。從整體發展趨勢來看，公民投票是從一九七○年代才 到了舉行公民投票的高峰期，進入了九○年代以後，則似乎有日漸減少的趨勢，
主要原因是因為許多選民發現立法是相當專業的事情，仍以透過政府或國會菁英 來制定為宜，公民是否有能力決定，頗有疑問。此外，許多公共議題未必可以簡 化是與否兩個選項，適合公民投票。從個別國家來看，德國、荷蘭、盧森堡一直 沒有舉辦全國性的公投（德國、冰島、盧森堡從第二次世界大戰以後，就沒有實 施過公投），但是瑞士卻舉行了 456 次公投，占 22 個先進國家公投總數的 75﹪，
可見瑞士確實是世界公投的聖地。
表 5-1：二十二個民主國家的公民投票數目（１９４５－１９９７）
1945-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-97 總計 澳大利亞 4 1 2 11 6 - 24 奧地利 - - - 1 - 1 2 比利時 - 1 - - - - 1 加拿大 - - - - - - 1
丹麥 - 2 6 3 1 2 14
芬蘭 - - - - - 1 1
法國 4 1 4 1 1 1 12
德國 - - - - - - 0
希臘 1 - 1 2 - - 4
冰島 - - - - - - 0
愛爾蘭 - 1 2 5 4 7 19 義大利 1 - - 3 12 31 47 盧森堡 - - - - - - 0
荷蘭 - - - - - - 0
紐西蘭 3 - 2 - - 5 10
挪威 - - - 1 - 1 2
葡萄牙 - - - - - - 0 西班牙 1 - 1 2 1 - 5
瑞典 - 2 - - 1 1 4
瑞士 10 47 26 86 62 78 309
英國 - - - 1 - - 1
美國 - - - - - - 0
總數 24 55 44 116 88 129 456 除瑞士外總數 14 8 18 31 26 51 147 進行公民投票
的國家數目
7 7 8 11 8 11
54/603 註：１．希臘最後兩次以及西班牙三次的公民投票是在民主轉型期間或是在民主
憲法的情形下舉行。
２．除此之外，自一九四五年以來尚有十四次的公民投票是根據法律特許。
3.冰島在一九四五年前有 4 次，一九四五年以後則沒有舉辦。
資料來源： 公民投票與民主政府（94 頁），廖揆祥等譯（2003：94），Setala 著，台北：韋伯文化。
（一）公投發動者現況觀察
根據歐洲先進國家發展經驗，公投的發動者有由政府發動者，亦有由非政 府發動者（如國會與人民發動者），但是無論如何都必須擬定發動的程序規定，
從表（5-2）可以得知，一九四○年到一九六九年間政府發動的公投十三件，
非政府發動四件，義務性則有九件；一九七○年到一九九九年間，政府發動十 七件，非政府發動則高達四十六件，義務性則為二十七件。由此看來，進入九 十年代以後，歐洲國家則愈來愈強調非政府發動的機制。
一般來說，由政府發動公投的原因不外乎是基於政治策略上與黨派運作上 的考量，認為透過公民投票比透過國會更容易通過某項法案，也有為了解決黨
內對於某項議題的爭議與化解緊張的關係，希望透過外部的公投機制，以解決 此種黨內爭議。根據歐洲國家經驗，政府發動公投的經驗可以分為四大類：（一）
為了解決意見對立問題：如奧地利於一九七八年、瑞典於一九八○年舉行的核 能公投，芬蘭於一九九四年舉行是否加入歐盟的公投。（二）為了某項議題列 入立法議程：如一九六二年法國舉行阿爾及利亞的獨立公投，以及總統的直接 選舉，必將該議題納入國會立法。（三）為了鞏固選民的支持：如一九五八年 的法國憲法修正案，一九九二年的 Maastrictcht 條約。（四）政府政治上的義 務：如一九四二年加拿大的徵兵制度（丘昌泰，2003：47-48）。
（二）公投最關注的議題的觀察
民主先進國家中，就憲法規範而言，除不成文憲法國家英國、紐西蘭外，大 部分在憲法中，對公民投票做明顯規範。就行使的範圍及方式而言，大體上，各 國在行使全國性公投時，都會將範圍做大致的界定，其歸納所得有以下幾個大 項：1.與憲法相關者：如新憲法的批准；修改憲法；選舉制度之變更等；2.與領 土和國際條約與組織有關者：如是否加入歐體；3.與道德有關者：如離婚、墮胎 等議題；4.與生活現實有關者：如生活津貼、道路、核能、環境保護等議題（參 閱表 5-3）。
從一九○○到一九九五年止，歐洲民主國家實行公投，公投的議題由表中得 知，與憲法相關議題的次數最高，其中又以新憲法的批准、君主制度維持與否、
憲法修改之三項議題頻率為最高，此充分凸顯了當國家體制面臨重大變更或建立 新制度時，公民投票扮演了決定性的關鍵。
從表中另一個值得一提的是，與國際條約及組織相關議題，幾乎西歐國家都 舉行過公投。如一九七二年丹麥、法國、愛爾蘭、挪威，一九九四年奧地利、芬 蘭、瑞典皆舉行公民投票決定是否加入歐洲共同體。一九九二丹麥、法國、愛爾
蘭再度啟動公投是否批准馬斯垂克條約（Maastrictch Treaty）。不成文憲法之 代議民主至上的英國也於一九七五年破天荒舉行公投決定是否續留歐體。這種舉 有主權讓渡的公投，可說是近年來西歐國家公投的另一種特色。
繼續分析（表 5-3）中有關道德議題中離婚、墮胎在義大利及愛爾蘭兩國次 數最高，此凸顯這兩國內宗教對立問題；最後有關對現實生活中的議題，如生活 津貼、道路、環境保護等訴諸公投，此證明這些民主先進國家在代議體制下尋求 主權在民之公民投票機制的彰顯。
依據 Suksi 對公民投票所做的類型分析以及 Butler 和 Ranney 所做的統 計，西歐許多國家於憲法規範中明文授權舉行公民投票。但同時引人興趣的係下 列事實，許多國家於憲法規範層次並未規範公民投票條文，然而代議民主並非成 為圭皋。如英國僅具代議民主國家形式的母國及典範國家，於一九七五年就是否 仍續留於歐洲共同體，此重大的全國爭議問題，透過全國性諮詢公投加以解決。
如英國類似彈性的舉動亦發生於比利時、挪威及芬蘭。這三個國家憲法中亦未規 範公民投票權利。然值得注意係在這三個國家均已舉行了公民投票。如比利時於 一九五○年針對是否繼續保留君主制度進行諮詢性公民投票，在挪威（一九七二 年）和芬蘭（一九三一年）均針對禁酒命令問題進行公民投票。
就比較法而言，上述這些未得憲法明文授權而進行全國性公投的國家，雖欠 缺憲法明文規範，但當遇到國家重大政策爭議時，仍得以啟動公投解決之，相較 於有憲法明文規範授權舉行公投國家並具法拘束力效果，兩者呈現一個共同點：
公民投票在這些國家中已成為各國政府或人民主動解決重大爭議事件或政治為 危機的有效機制。尤其從表（5-3）中對新憲法的批准，君主制度是否維持，以 及與國際組織之主權讓渡之議題皆涉及政治體制根本架構的變更，以超出藉由全 國普選而獲得人民委託之代議士權限，則當然回歸全體人民決定是最具正當性
（即使憲法沒有明文規定）。依此發展，公投是否有憲法規範，並不足以影響公
投的行使，但影響所及促使公投制度入憲，使並存於代議體制而走向法制化是必 然的趨勢（曹金增，2003：134-135）。
表 5-2：歐洲國家舉行公投的發動者與次數
1940-1969 1970-1999 合計 國家 政府發
動
相對提 案
非政府 發動
義務性 政府發 動
相對提 案
非政府 發動
義務性
奧地利 ` 1 1 2
比利時 1 1
丹麥 4 4 1 6 15
芬蘭 1 1
法國 7 2 3 12
德國 0
英國 0
希臘 1 1
冰島 2 1 3
愛爾蘭 3 19 22
義大利 1 1 46 48
盧森堡 0
挪威 2 2
葡萄牙 2 2
西班牙 2 1 3
瑞典 2 2 4
總計 13 0 4 9 17 0 46 27 116 參考資料：＜解讀公民投票的迷思＞，丘昌泰（92），《全國律師》，（11），45 頁。
表 5-3：歐洲民主國家的公民投票（自 1900-1995 年止）
議 題 奧
地 利
比 利 時
丹 麥
芬 蘭
法 國
希 臘
冰 島
愛 爾 蘭
義 大 利
盧 森 堡
挪 威
西 班 牙
瑞 典
土 耳 其
英 國
總 計
與憲法相關者
新憲法的批准 0 0 1 0 3 1 0 1 3 0 0 2 0 2 0 13 君主制度維持否 0 1 0 0 0 4 1 1 1 1 1 0 0 0 0 10 修改憲法 0 0 1 0 4 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 7 內閣信任案 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 4 變更投票年齡 0 0 5 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 6 變更選舉制度 0 0 0 0 0 1 0 5 3 0 0 0 0 1 0 10 禁止極端政黨 0 0 0 0 0 3 0 0 0 1 0 0 0 0 0 4 政黨財政說明 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 2 反恐佈分子立法 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 2 擁有武器 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1
小計 59
與環境有關者
核能 1 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 3 0 0 7 與道德有關者
離婚 0 0 0 0 0 0 0 2 1 0 0 0 0 0 0 3 禁酒 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 2 0 1 0 0 5 教堂的地位 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 墮胎 0 0 0 0 0 0 0 3 2 0 0 0 0 0 0 5
小計 14 與現實生活有關者
土地、法律、生 活津貼、 道 路規則
0 0 4 0 0 0 0 1 2 0
0 0 0 4 0 0 29
與領土相關者 歐洲體成員及批 准條約
1 0 4 1 2 0 0 3 0 0 2 1 1 0 1 16
其他的領土論題 3 1 2 1 2 0 2 0 0 1 1 0 0 0 2 15
小計 31
總計 5 2 17 3 11 9 4 18 42 3 6 5 9 3 3 140 資料來源： 解析公民投票（96-97），曹金增（2004），台北：五南；
Referendum
around the World: the Growing use of Direct Democracy（
265-295）.
By David Butler & Austin Ranney （eds.）（1994）. Washington：American Enterprise institute.表 5-4：高度民主國家全國性公投發動者（1940-1998）
國家/發動 者
機關（交付）
任意性
機關（提對案）
任意性
機關 法定
非機關 任意性
合計
奧地利 1 0 1 0 2
比利時 1 0 0 0 1
丹麥 1 0 10 4 15
芬蘭 1 0 0 0 1
法國 10 0 2 0 12
英國 1 0 0 0 1
希臘 1 0 0 0 1
冰島 2 0 0 0 2
愛爾蘭 0 0 22 0 22
義大利 2 0 0 46 46
挪威 2 0 0 0 2
葡萄牙 2 0 0 0 2
西班牙 2 0 1 0 3
瑞典 4 0 0 0 4
瑞士 0 23 125 186 334
加拿大 2 0 0 0 2
澳洲 0 0 0 0 0
紐西蘭 6 0 0 4 10
合計 38 23 207 240 508
資料來源：公民投票的跨國觀察，蘇永欽（2003）：律師月刊 11 月，32 頁；The rise of government-initiated referendums in consolidated democracies, by Laurence Morel（2001）.In Mendelsohn/parkin（ed.），Referendum
democracy,Citizens, Elites and Deliberation in referendum campaign
（p52）.London:Macmillan Press Ltd.
筆者再加以整理。
二、非先進民主國家公投經驗分析
（一）亞洲國家方面
二十世紀以來，亞洲共有十五個國家舉行 60 次全國或地區主權性質的公民 投票。而從未舉行全國性公民投票的國家至少包括中國大陸、馬來西亞、北韓、
印度、印尼、日本、北韓、寮國、泰國、阿富汗、不丹、等國家（中東諸國未列 入計算）。其中菲律賓最多有 16 次、南韓 6 次、敘利亞 7 次、土耳其 4 次、伊朗 4 次、柬埔寨 4 次（如表 5-5）
其次，亞洲國家公投的議題主要為：「憲政體制」議題共有 44 次，「主權與獨 立」共有 13 次，佔總比率 95﹪。
就公投頻率的時間的趨勢而言，二次世界大戰之後至一九五○年代末期，公 民投票相當多。其中除了一次例外，其餘正好一半是「主權與獨立」議題，另一 半是「憲政體制」類的公民投票。一九七○及一九八○年代，亞洲地區公民投票 使用最多，分別是 19 次與 16 次，兩者總合超過總數的一半（58.3﹪）。不過這 二十年當中，有近四分之三（74.3﹪）的公民投票是決對與民主背道而馳的（謝 復生，1997：36）。
另外，根據曹金增（2003）的研究，歸納出三種類型：1.政治領導者為尋求 僭取權力的合法性，乃透過公投手段，來取得合法性，如孟加拉與巴基斯坦公投；
2 以透過新憲法的複決，尋求政治體制的變更，如一九八○年尼泊爾和一九八二 年斯里蘭卡；3.統治者為了延長任期，如菲律賓馬可仕及南韓前總統 Park，均 曾廣泛的使用複決以維持其政權。值得注意的是，亞洲國家的公民投票的最大特 色多為政治領導人或實際統治者為尋求權力的合法性及延長任期，藉由公民投票 手段取得正當及合法的地位。此種現象類似一百年前（十九世紀初）法國的拿破 崙一世與三世藉公民投票來稱帝或延長任期。相似情況也出現在近期（一九八八 年）的智利，前總統皮諾契（Auqusto Pinochet）欲操弄公民投票來延長任期維
繫政權，投票結果卻人唾棄下臺。因此，亞洲各國家此種公民投票被濫用現象，
實有賴時間對該國人民的教育、試練及覺醒，才有可能如今日法國等先進國家之 公投，展現人民真正的改革力量（曹金增，2003：136）。
表 5-5：亞洲地區各國公民投票情形 國家/
時間
1945 以前
1945-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1993 合計
孟加拉 1 1 2
緬甸 1 1
柬埔寨 2 1 1 4
中國
蒙古 1 1
印度
西北邊界 1 1
塞耳比 1 1
有耳比 1 1
有德那古爾 1 1
伊朗 1 1 2 4
伊拉克 1 1
馬爾地夫 1 1 2
尼泊爾 1 1
巴基斯坦 1 1 2
菲律賓 1 1 10 4 16
新加坡 1 1
南韓 2 2 2 6
南越 1 1
斯里蘭卡 1 1
敘利亞 3 3 1 7
塞普路斯 1 1
土耳其
卡士、巴 丹、阿達汗
1 1 3 5
合計 3 13 8 19 17 60 資料來源：
Referendum around the World: the Growing use of Direct Democracy
（286-295）.
By David Butle, & Austin Ranney （eds.）（1994）.Washington：American Enterprise institute.；公民投票（創制複決）比較 研究（31-35），謝復生（1997），行政院研考會編印。
表 5-6：亞洲地區各國公民投票議題與時間對照表
（單位：次／議題）
時代 主權與
獨立
憲政體制 法律與條約 其他 小計
投票及同意率均
在 90％以上
僅同意率在
90％以上
同意率未達
90％
一次大戰前
（1914 以前）
兩次大戰間
（1914-1944）
1 1 2
1945-1959 6 6 1 13
1960-1969 1 2 2 4 9
1970-1979 2 7 5 4 1 19
1980-1989 2 1 6 6 1 16
1990-1993 1 1
合計 13 10 20 14 1 2 60
資料來源：公民投票（創制複決）比較研究（39-40），謝復生（1997），行 政院研考會編印。
（二）非洲地區國家方面
筆者依據 Butler 和 Ranney、Farley 以及國內學者謝復生、曹金增所做 的的表列與統計，加以整理（參考表 5-7），非洲國家共有四十三個國家行 使公民投票 135 次/議題。其中最多的是埃及 19 次/議題，阿爾及利亞 10 次/議題次多，摩洛哥 7 次/議題第三，其他超過 4 次的僅有喀麥隆、剛果、
迦納、索馬利亞、南非、托哥等六國。就議題方面，公民投票主要的議題是
「主權與獨立」與「憲政體制」兩類。「主權與獨立」有 40 次，「憲政體制」
有 89 次，「憲政體制」兩者合起來超過九成以上（如表 5-7）。由此可見，
非洲地區國家的公民投票，主要是用來解決這兩方面的問題。就時間來看，
「主權與獨立」與「憲政體制」兩類的公民投票將近半數是集中在一九四五 年到一九五九年間舉行，這也符合第二次世界大戰之後，原來殖民地紛紛脫 離歐洲強權而獨立的時代趨勢。而且此過程在七○年代以降呈現遞減的現 象。「主權獨立」與「憲政體制」兩類的公民投票這兩種政治強人操控公民 投票現象，似乎在七○年代達到高峰。而六○至七○年代，政治強人獨裁並 以公民投票合法化，成為非洲國家公民投票的主要潮流，而公民投票的使用 頻率也達到高峰。（謝復生，1998：27-28，曹金增，2003：136-138）
表 5-7：非洲地區各國公民投票次數概況
國家/
時間 1945 以前
1945-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1993 合計
阿爾 及利 亞
1 5 2 2 10
貝寧 2 2
波札 那
1 1
浦隆 地
1 2 3
喀麥 隆
1 2 1 1 5
中非 和國
2 2
查德 1 1 2
科摩 羅
3 3
剛果 1 1 2 1 5
達荷 美
1 1
埃及 2 2 10 3 2 19 赤道
幾內 亞
1 1 1 3
衣索 匹 亞；衣 瑞翠
1 1
法屬 蘇丹
1 1
加彭 1 1 甘比
亞
1 1 2
迦納 2 1 1 4
幾內 亞
1 1
象牙 海岸
1 1 2
賴比 瑞亞
1 1 2
利比 亞
1 1
馬達 加斯 加
1 2 3
馬拉 威
1 1
馬利 1 1
茅利 塔尼 亞
1 1 2
摩洛 哥
1 2 4 7
美約 2 2
特
尼日 1 2 3
奈及 利亞
1 1
盧安 達
2 1 3
聖圖 美
1 1
塞內 加爾
1 1 1 3
塞昔 爾
1 1
獅子 山
1 1 2
索馬 利亞
1 2 2 5
南非 1 1 1 1 2 6
南羅 德西 亞
1 1 4 6
蘇丹 2 2
托哥 2 2 2 6
突尼 西亞
1 1
烏班 吉－
沙里
1 1
上伏 塔
1 2 3
薩伊 2 1 3
尚比 亞
1 1
合計 2 19 33 48 21 12 135 資料來源：
Referendums around the World: the Growing use of Direct
Democracy（
266-284 and 286-295）.
By David Butle, & Austin Ranney（eds.）（1994）. Washington：American Enterprise institute.；公民投 票（創制複決）比較研究（18-26），謝復生（1997），行政院研考會編印。
表 5-8：非洲地區各國公民投票議題與時間對照表
（單位：次／議題）
時代 主權與
獨立
憲政體制 法律與條約 其他 小計
投票及同意率均 在 90％以上
僅同意率在 90％以上
同意率未達 90％
一次大戰前
（1914 以前）
1 1
兩次大戰間 1 1
（1914-1944）
1945-1959 19 1 20
1960-1969 9 6 10 12 37
1970-1979 8 13 12 6 1 1 41
1980-1989 1 7 10 2 1 2 23
1990-1993 1 1 4 5 1 12
合計 40 27 37 25 2 4 135
資料來源：
Referendums around the World: the Growing use of Direct Democracy（
266-284 and 286-295）.
By David Butler & Austin Ranney（eds.）（1994）. Washington：American Enterprise institute.；公民投 票（創制複決）比較研究（18-26），謝復生（1997），行政院研考會編印。
（三）拉丁美洲國家方面
拉丁美洲地區共有二十二個國家，行使過 57 次全國性或地區主權投票。其 中以巴拉圭 14 次最多，海地 6 次、智利 5 次， 巴西和波多黎各各四次，巴拿馬 3 次，其餘各國皆只有一至二次，並無多議題投票。就議題方面來看，「主權與 獨立」類議題的公民投票極少，共只有荷蘭所託管的古拉索 1 次，牙買加 1 次，
波多黎各 2 次，美國所託管的維京群島 1 次。其主要是因為二十世紀以來，本 地區較大的國家多位受歐洲強權國家殖民統治，因此並無在大戰後獨立之問題。
在「憲政體制」類公民投票佔了極高的比例，此類公投的總數有 45 次，占公民 投票總數的 79﹪比亞洲 73.3﹪非洲 65.9﹪還要高。而且本地區除阿根廷、墨西 哥、哥斯大黎加、宏都拉斯及尼加拉瓜外，各國都使用公民投票解決憲政體制問 題。另外，從整個時代趨勢來，由表 5-8 中來看，可以知道拉丁美洲的公民投票 是似乎在日益增加中。
表 5-9：拉丁（中南）美洲地區各國公民投票分析（1945-1993）
國名/
時間 1945 以前
1945-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1993 合計
阿根 廷
1 1
玻利 維亞
1 1
巴西 1 1 1 1 4
智利 1 1 3 5
哥倫 比亞
1 1 2
古巴 1 1
（荷 蘭）古 拉索
1 1
厄瓜 多爾
1 1 2
瓜地 馬拉
1 1
蓋亞 那
1 1
海地 1 1 1 3 6
亞買 1 1
加 墨西 哥
2 1 1 4
巴拿 馬
1 1 1 3
巴拉 圭
1 1
祕魯 1 1 2
波多 黎各
2 1 1 4
美國 維京 群島
1 1 2
蘇利 南
1 1
烏拉 圭
4 2 2 1 3 1 13
委內 瑞拉
1 1
合計 14 6 6 11 15 5 57
資料來源：
Referendums around the World: the Growing use of Direct Democracy（
266-284 and 286-295）.
By David Butler & Austin Ranney（eds.）（1994）. Washington：American Enterprise institute.；公民投
票（創制複決）比較研究（42-44），謝復生（1997），行政院研考會編印。
表 5-10：拉丁（中南）美洲地區各國公民投票議題與時間對照表
（單位：次／議題）
時代 主權與
獨立
憲政體制 法律與條約 其他 小計
投票及同意率均 在 90％以上
僅同意率在 90％以上
同意率未達 90％
一次大戰前
（1914 以前）
1 1 1 3
兩次大戰間
（1914-1944）
5 3 1 4 13
1945-1959 2 5 7
1960-1969 2 1 3 6
1970-1979 1 2 4 1 9
1980-1989 3 7 2 1 13
1990-1993 2 1 2 1 6
合計 5 1 15 24 5 7 57
資料來源：：同表 5-9
（四）東歐及前蘇聯地區
本地區共有二十六個國家舉行了 70 次全國性或地區主權性公民投票。其中 以愛沙尼亞 8 次最多，羅馬尼亞、克羅埃西亞各 7 次 ，俄羅斯 6 次，匈牙利、
波蘭各 5 次，波士尼亞 4 次，保加利亞、立陶宛 3 次，其餘皆 1 至 2 次。其中蘇 聯的一次是第一次也是最後一次。就議題方面，主要集中在「主權獨立」與「憲 政體制」上，與亞洲、非洲情況類似。在「主權獨立」類公民投票中，最大的特 色是全部集中在一九九○至一九九三年，而且都是在前蘇聯及南斯拉夫地區發 生，充分顯示前蘇聯與南斯拉夫共產政權崩潰與瓦解效應。就時間上而言，一九 九○年代無疑是本地區公民投票的高峰期。可見在蘇聯共產政權崩潰後，在本地 區所遺留的民族與憲政問題，往往是以公民投票解決。但似乎效果不佳，因此，
民族戰爭和嚴重致流血的憲政衝突，至今仍持續進行中。
另外，曹金增（2003）預測本地區下一波公投的展開應該是對「主權獨立」
議題的公投增加（曹金增，2003：138）。
表 5-11：東歐及前蘇聯地區公民投票分析 國別/
時間 1945 以前
1945-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1993 合計
亞美 尼亞
1 1
亞塞 拜然
2 2
保加 利亞
1 1 1 3
東德 1 1
愛沙 尼亞
5 3 8
喬治 亞
1 1
吉爾 吉斯
1 1
匈牙 利
4 1 5
拉脫 維亞
1 1 2
立陶 宛
3 3
波蘭 3 2 5
羅馬 尼亞
5 1 1 7
俄羅 斯
6 6
蘇聯 1 1
土庫 曼
1 1
烏茲 別
2 2
烏克 蘭
2 2
南斯 拉夫 馬其 頓（阿爾
1 1
吉利亞）
波士 尼亞
（赫茲格
維格納）
1 1
塞爾 維亞
2 2
克羅 埃西 亞（塞爾 維亞人）
7 7
科索 佛
1 1
馬其 頓
1 1
蒙特 尼亞 羅
1 1
山查 克
1 1
塞爾 維亞
2 2
波士 尼亞
1 1
斯洛 伐尼 亞
1 1
合計 12 4 1 1 7 45 70 資料來源：
Referendums around the World: the Growing use of Direct
Democracy（
266-284 and 286-295）.
By David Butler & Austin Ranney（eds.）（1994）. Washington：American Enterprise institute.；公民投 票（創制複決）比較研究（48-52），謝復生（1997），行政院研考會編印。
表 5-12：東歐及前蘇聯各國公民投票議題與時間對照表
（單位：次／議題）
時代 主權與
獨立
憲政體制 法律與條約 其他 小計
投票及同意率均 在 90％以上
僅同意率在 90％以上
同意率未達 90％
一次大戰前
（1914 以前）
2 2
兩次大戰間
（1914-1944）
1 2 4 3 10
1945-1959 1 2 1 4
1960-1969 1 1
1970-1979 1 1
1980-1989 3 2 2 7
1990-1993 28 1 1 11 3 45
合計 28 4 9 19 1 9 70
資料來源：同表 5-11
（五）大洋洲地區各國方面
本地區共有九個國家舉行 19 次全國性或地區主權性公民投票。其中，
帛琉 5 次最多，而這 5 次全部都涉及與美國的主權關係，美屬薩摩亞 4 次，
其餘皆只有 1 至 2 次，且全都是單一議題投票。
就議題而言，本地區全屬於「主權獨立」與「憲政體制」兩議題上。至 於獨裁政權合法化類型的投票，在本地區完全不存在。謝復生（1998：59）
分析：可能是殖民母國或託管者多為美國，拜其政治民主、經濟發達之賜，
並無反殖民壓迫立即獨立之需要。另外，受美式民主的影響，本地區憲政體 制投票均相當民主，無獨裁政權合法化類型的投票現象。
就時間而言，此地區集中在一九八○年代，共有 9 次，帛琉就佔有 5 次。
表 5-13：大洋洲地區國家公民投票概況分析表 國別/
時間
1945 以 前
1945-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1993 合計
美屬 薩摩 亞
4 4
密克尼 西亞 聯邦
1 1 2
關島 1 1
馬紹 爾群 島
1 1
新加 里多 里亞
1 1 2
北馬 里亞 納
1 1
帛琉 5 5
土瓦 魯
1 1
西薩 摩亞
2 2
合計 1 2 6 9 1 19 資料來源：
Referendums around the World: the Growing use of Direct
Democracy（
266-284 and 286-295）.
By David Butler & Austin Ranney（eds.）（1994）. Washington：American Enterprise institute.；公民投 票（創制複決）比較研究（57-59），謝復生（1997），行政院研考會編印。
表 5-14：大洋洲各國公民投票議題與時間對照表
（單位：次／議題）
時代 主權與
獨立
憲政體制 法律與條約 其他 小計
投票及同意率均
在 90％以上
僅同意率在
90％以上
同意率未達
90％
一次大戰前
（1914 以前）
兩次大戰間
（1914-1944）
1945-1959 1 1 2
1960-1969 1 1
1970-1979 2 5 7
1980-1989 8 8
1990-1993 1 1
合計 13 6 70
資料來源：
Referendums around the World: the Growing use of Direct Democracy（
266-284 and 286-295）.
By David Butler & Austin Ranney（eds.）（1994）. Washington：American Enterprise institute.；公民投 票（創制複決）比較研究（60-61），謝復生（1997），行政院研考會編印。
（六）非先進民主國家之各地區綜合比較分析
依下表（表 5-15）所示，可以明顯的得知：就公投總次數而言，以非洲 135 次最多，其次是東歐及前蘇聯地區，大洋洲最少。就議題方面，這些地區都集中 在「主權獨立」與「憲政體制」兩議題上，就「主權獨立」議題上，以東歐及前 蘇聯地區比例最高；就「憲政體制」議題上，比例最高是拉丁美洲 79.0﹪，其
次依序為亞洲 73.3﹪、非洲 65.9﹪，最低大洋洲 31.6﹪。就時間來看，一九四 五至一九五九年間，正是二次世界大戰之後，各地區領土糾紛與政府體制都面臨 調整的時代，因此，除大洋洲外，其他四個地區使用公民投票的次數較多。，東 歐及前蘇聯地區，一九九○年外到一九九三間公投次數的增加，是另外一波高峰。
另外，值得一提的是，各地區獨裁政權合法化，往往喜歡用公民投票的方 式，以顯示人民強烈的支持。在「同意率及投票率均達 90﹪以上」及「僅 同意率在 90﹪以上」兩項「憲政體制」類公投所佔比例方面，非洲 71.9﹪，
亞洲 68.2﹪，拉丁美洲 23﹪，東歐及前蘇聯地區 40.6﹪，除拉丁美洲外，
比例均高。可見這些地區在政治上不甚民主，並非苛評。而二次世界大戰後 著名的獨裁者，往往產生於這些地區，也可從前述數字看出。
表 5-15：非先進國家各地區公民投票綜合比較表 地區 非洲 亞洲 拉丁美
洲
東歐及前 蘇聯地區
大洋洲（無 澳紐）
備註
項目
A 公民投票總數 135 60 57 70 19 B.1945-1959
（B/A）
20
（14.8
）
13
（21.7）
7
（12.3
）
4
（5.7）
1
（5.3）
C.1960-1969 （C/A）
37
（27.4
）
9
（15.0）
6
（10.5
）
1
（1.4）
2
（10.5）
D.1970-1979 （D/A）
41
（30.4
）
19
（31.7）
9
（15.8
）
1
（1.4）
7
（36.8）
E.1980-1989 （E/A）
23
（17.0
）
16
（26.7）
13
（22.8
）
7
（10.0）
8
（42.1）
F.1990-1993 （F/A）
12
（8.9）
1
（1.7）
6
（10.5
）
45
（64.3）
1
（5.3）
G.「主權與獨立」
（G/A）
40
（29.7
）
13
（21.7）
5
（8.8）
28
（40.0）
13
（68.4）
H.G.1945-1959 （H/G）
19
（47.5
）
6
（46.2）
0 0 1
（7.7）
I.G.1990-1993 （I/G）
1
（2.5）
1
（7.7）
2
（40.0
）
28
（100.0）
1
（7.7）
J「憲政體制」
（J/A）
89
（65.9
）
44
（73.3）
45
（79.0
）
32
（45.8）
6
（31.6）
K.J.之獨裁合法 化二種（K/A）
64
（47.4
）
30
（50.0）
23
（40.4
）
13
（18.6）
0
L.J.之獨裁合法 64 30 23 13 0
化二種（L/H） （71.9
）
（68.2） （45.1
）
（40.6）
A：公民投票之總次數。
B.C.D.E.F：各年代之公民投票總次數，及所佔之比例（百分比）。 G：「主權與獨立」類公民投票次數，極其佔總次數之比例（百分比）。 H.I：G 類公民投票在不同年代之次數，及其所佔之比例（百分比）。 J：「憲政體制」類公民投票次數，及其所佔之比例（百分比）。
K：J 類公民投票中，屬於獨裁政權合法化之次數，即在總次數中之比例百分比）。 L：J 類公民投票中，屬於獨裁政權合法化之次數，即在總次數中之比例百分比）。 資料來源：公民投票制度比較研究（63-64），謝復生（1997），行政院研考彙編 印。
三、民主先進國家與非民主先進國家公投概況比較
（一）時間及次數上對比
依據 Rourke、Hiskes 和 Zirakzadeh 三位學者對第一世界先進國家與第三世 界國家公民投票年平均成長圖（參考圖 5-1）。我們可以得知，第三世界之非民 主先進國家公民投票年平均次數是日益增加的。在二十世紀上半葉年平均數還不 到一次，到了一九五○年代後跳升為年平均次數 2.8 次，到八○年代更高達年平 均次數為 6.7 次，相信在九○年代之二十世紀末葉，由於東歐及蘇聯之解體所伴 隨的公投，則非民主先進國家之年平均公投次數更應超過 6.7 次。此已充分顯示 使用公投已非先進國家專利，直接民主式的公投制度之浪潮已走入非先進民主國 家中。
（二）就公投議題之比較
先進國家公投議題已包羅萬象，從早期對君主制度認同與否、憲法修改之公 投，到今天已擴及實際生活層面如：生活津貼、交通問題，及核能發電和環保議 題之公投。但非先進國家公投議題，則以「主權獨立」與否，「國家憲政體制走 向」兩大議題為主，其間之差異充分說明了民主先進國家之公投正式對國內代議 民主制之反動展現，而非民主先進國家仍在尋求國際主權獨立之人民自決投票以 及求得穩定政局之憲政運作體制。
（三）公投發展過程趨勢
從上述之時間與議題之對比，我們可以進一步得到歸納，即公民投票在世界 各國實施經驗中有三個階段的走法。第一階段乃尋求 Plebiscite 式之人民自決 公民投票，此乃十九世紀西歐國家早期公投之議題，到了二次世界大戰後五十年 代之非洲、亞洲主權獨立公投，以及九○年代之東歐及前蘇聯地區之公投可得佐 證。第二階段乃是當完成國家主權獨立以後，返回國內憲政體制之重大議題之公 民複決式之訴求，如法國一九六二年公民複決確定了半總統政體走向、一九八八 年智利公民複決讓軍事強人皮諾契下臺、一九九三年巴西公民複決促使巴西走向 總統制等，皆可佐證。第三階段乃是對公民複決權不夠積極改變代議制度下，而 尋求更主權在民之體現制度之公民創制的實施，此以瑞士、義大利及美國各州近 年採用公民創制逐漸增加可為說明。因此，從世界各國公投的歷史經驗，一個國 家之公投制度之發展應有三個階段之通則：即尋求主權獨立的人民自決投票
（plebiscite），進而對國內間接代議民主不信任之公民複決投票
（referrendum），最後展現主權在民之直接民主之實踐的公民創制公投
（initiative）。
0.03 0.1 0.3 0.3 0.5 0.8
2.8 3.4 4
6.7 6.5
0.74 1
3.1
4.4 4.3 4.1
5.3 5.9
12.6 12.5
8.4
0 2 4 6 8 10 12 14
19thc 1900--09 10--19 20--29 30--39 40--49 50--59 60--69 70--79 80--89 90--95 第三世界非民主先進國家
第一世界民主先進國家
圖 5-1： 西元一八○○～一九九五年間，第一世界先進國與
第三世界非民主先進國家之公民投票年平均次數成長圖
參考資料：論公民投票三階段：各國實施經驗分析＞，曹金增（2003）《問題與 研究》，42（4），141 頁。
綜合上述，可以歸納世界各國之公民投票發展之特點：
第一，公民投票逐漸的「制度化」（institutionaliation）與「法制化」，
即為確保政局的穩定及社會秩序的維持，公民投票的政治參與（political participation）勢必透過健全的制度系統來運作，尤其是其制度的正當性
（institutionaliation lLegitimacyI），更成為重大爭議或政策是否可能解決 的關鍵，否則所引發的政治暴動或社會脫序（social disorder）之種種現象，
更將成為國家發展不可不嚴重關切的政治風險（political risks）。惟就學者的 研究顯示，制度的建立（institution-building）或制度化的過程中，於下幾項 原則則是值得關切的焦點：A.依憲法的規範；B 公平且多元化的參與；.C.基本
