為瞭解政府之環保補貼措施是否值得採行，本節先介紹環保補貼與環 境成本內部化、PPP間之關係，再採用文獻回顧之方式，整理專家學者對 環保補貼措施所為之經濟分析，並藉實證研究評估我國環保補貼措施實施 之效果，主要目的係評估環保補貼對全球整體經濟與環境保護之影響。
第一款 環保補貼與環境成本內部化、PPP 之關係
所謂環境成本，是指商品在生產、使用或消費過程中造成環境破壞和 資源流失而形成的成本，而環境成本內部化（internalization），就是根據
「污染者付費原則」，將資源與管制污染措施之費用計算到產品或服務成 本中，根本反映產品之真正價值，解決環境污染和生態破壞問題。環境成 本內部化是相對於環境外部成本（external environmental cost）之概念，亦 即廠商、消費者在市場上生產及消費商品或服務時，並未將環境成本完全 列入考慮，使環境成本無法反應在產品之市場價格中，進而扭曲市場價格 機制，形成環境外部成本的現象，最後這種外部環境成本反由社會公眾所 負擔，即形成環境問題，故正本清源，解決環保問題之最主要辦法，即是 將環境成本內部化39。
短期來看，環境成本內部化似乎會增加企業產品之成本，但從長遠來 看，環境成本內部化可以促進企業改善產品結構，增加技術研發，提高產 品技術含量，尋求更有效及污染性最小之生產模式，以達到降低污染、增 強產品競爭力的目的。雖然環境成本內部化對自由貿易必將產生一定之影 響，但同時必須承認，自由貿易是一個乘數（magnifier），若國內廠商已將 相關之環境成本內部化，則貿易自由化將擴大環保之利益與效果，更有利 於資源之合理配置，消滅貿易壁壘及環境破壞。故從此一角度來看，犧牲
39 陳惠欽，《環境成本內部化、環境補貼與貿易自由化之間的相互影響探討》，80 頁。工業簡訊，
26 卷 3 期，民國 85 年 3 月。
短期的利益而贏得長遠的良性發展是具有其意義的，而努力將環境成本內 部化亦是 UNCTAD 和 OECD 之共同之終極目標40。
環境成本內部化之經濟工具方面，包括針對污染物課稅或收費、排放 權交易、責任保險及防污保證金制度等，惟環保補貼措施本身並不具備環 境成本內部化之效果，因為其係政府在財務上給予支持，使其環境成本轉 由政府負擔，卻不會反應在售價內，故縱使其對環保有利，亦不能視為環 境成本內部化之措施41。
通常政府之一般產業補貼措施會直接影響產品之構成、配置及規模效 果，因此去除這些補貼措施後，環境利益便因上述誤置等因素消失而產 生，故這種具限制或扭曲貿易效果之補貼，在性質上同於外部環境成本，
皆有害於環境利益。但為使廠商配合法律或行政規章之新環保要求而提供 之環保補貼42即是一個例外，因其可以促進廠商樂於從事污染防治工作，
提高環境利益，但縱然如此，OECD 仍不鼓勵使用此環保補貼，因其不論 在環保上或經濟上，皆已違反污染者付費原則。PPP 原則要求市場價格必 須包括產品之環境成本，而污染成本及管制措施應由污染者（不論是生產 者或消費者）負擔，而不應由政府來負擔，OECD 雖不否認違反 PPP 原則 之環保補貼可以例外被允許，但認為其應僅作為消除不同國家間因對環境 控制成本採行不同之財務補助計畫而導致之貿易扭曲，故 OECD 仍堅持政 府對污染控制之補助仍不應對國際貿易造成明顯之扭曲43。
另有學者主張，PPP之實現可藉由兩種方式達成：一是政府強制設定 環保標準並輔以罰金之手段；二是對污染者課稅，惟稅率須高於將污染成 本內部化所需之花費，方有鼓勵控制環境成本內部化之效果。由於上述兩 種方式所達成之污染防治結果，與其他比較利益上產生之變化，所須進行
40 參照：同上註，81-83 頁。
41 同上註。
42 即 SCM 協定第 8 條之補貼類型與本論文討論之環保補貼。
43 陳惠欽，前揭註 39，83 頁。
之調整過程相同，常引發社會問題，諸如失業或地區性經濟繁榮之差距 等。此時即是政府提供環保補貼之大好時機，以達成調整協助社會不均之 功能。惟一般政府多傾向採取藉補貼提高控制污染之品質，認為其對價格 將不會發生影響，故不致使該國際貿易之地位同時發生變化，惟如此將使 控制污染之成本無法反應在價格上，而無法對生產者產生壓力，促使其尋 找更有效及污染性最小之生產模式44。
本文亦同意上述見解，若污染廠商堅持貫徹PPP而將污染防治成本大 部分轉嫁給消費者，由於國內過去污染性較高產業為民生化工產業，其產 品為民生必需品或多為低所得階層消費之產品，其防污之成本也相對較 高，若防污費用大多轉嫁給低所得之消費者，將相對加重低所得階層負擔 防污染成本之比重，又違反公平原則，此時，適當之補貼政策可用以抵銷 部分由PPP所產生的負效果。故各國在討論改善環境污染問題時，最直接 有效之政策應是藉由環保稅或行政罰鍰之方式將環境成本內部化，而應將 補貼措施當作抵銷污染者付費原則產生負面效果時，調整達成公平性之工 具。
第二款 環保補貼對經濟發展及環境保護不利之學說
相關環保補貼的提供對經濟發展及環境保護之成效，歷年來爭議不 斷。許多學者對政府的環保補貼，抱持著較負面的看法：
Kamien、Schwartz與Dolbear(1966)認為政府對廠商的廢棄物製造量與 排放量之間的差額給予補貼時，若無法正確掌握廠商的排放水準，則補貼 將無法達到減少污染的目標。因為廠商除了減少污染排放量以獲得補貼
44 蔡英文，《國際貿易法專題研究》，國立政治大學法律學系法學叢書（二七），149-151 頁。
國立政治大學法律學系法學叢書編輯委員會編印，民國 79 年 4 月。
外，尚可藉由提高廢棄物排放量，提高其所適用之污染基準，以取得更多 的補貼收入，故補貼反而可能使污染增加45。
本文認為上述學說提出之防污補貼缺失，可由政府正確掌握廠商的廢 棄物製造量與排放量，於法律或行政法規中設定適當或甚至較高之環保標 準解決之。
Kneese與Bower(1968)則認為，對污染防治設備提供投資稅額抵減，將 無法提供廠商減少污染的誘因。因為此一措施只減少廠商購買污染處理設 備的成本，無法增加其收入，若補貼程度無法達到100％，裝置污染防治 設備將減少廠商的利潤，因此廠商不會主動購置污染防治設備46。
惟上述說法係假設政府不對污染課稅，因此並無誘因刺激廠商購買污 染防治設備，故Kneese和Bower亦主張，唯有配合強制性手段，諸如課徵 環保稅或制定行政罰鍰規定以懲違者，投資稅額抵減才能發揮其獎勵效 果，本文贊同之。
Mills(1972)認為，對廠商購買污染防治設備給予投資稅額抵減，會造 成廠商在選擇污染處理方式上的偏差。例如廠商原來在生產過程中採用無 煙煤做為燃料，但為投資稅額抵減的提供，使廠商在生產過程中改以裝置 符合投資稅額抵減之污染防治設備來減少污染，放棄原本即具環保生產效 率之生產方式，此種轉換可能不符合效率原則，反而增加污染47。
Slitor(1976)認為政府補貼所提供的誘因屬消極性，因此廠商在符合管 制標準後，將不會繼續加強其污染防治工作。另外政府補貼也缺乏區域性 合作以從事污染防治的誘因，因為政府補貼傾向鼓勵污染性廠商個別建立
45 Kamien, M. I. & N. L. Schwartz & F. T. Dolbear, Asymmetry between Bribes and Charges, 2(1) WATER RESOURCES RESEARCH, 147-157, (1966).
46 Kneese, A. V. & B. T. Bower, MANAGING WATER QUALITY:ECONOMICS,TECHNOLOGY,INSTITUTION, 98-108, 173-180, (Baltimore: Johns Hopkins University Press 1968).
47 Mills, E. S., ECOLOGY AND ECONOMICS: CONTROLLING POLLUTION IN THE 70S,145-146 (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1972).
污染防治設備，此時具有規模經濟的集體性污染投資將容易被忽略，造成 無效率48。
本文認為上述學說提出之防污補貼缺失，可由政府妥當調整防污補貼 之項目、對象、標準與方式解決之，即對具有規模經濟的集體性污染投資 與完全不會產生污染之生產方式納入補貼之考量。
Baumol與Oates(1979)則認為，補貼政策會增加製造污染廠商的利潤，
嚴重違反污染者付費之精神，且可能使經營無效率的邊際廠商繼續生存下 去，故應以課徵環保污染稅代替之。而投資稅額之抵減可能會降低廠商在 選擇防治污染方法上的自由，污染防治設備將不是減少污染最有效的方 法，此一措施對使用其他技術以降低污染的廠商較不利；而且裝置污染防 治設備並不一定能減少污染，如何能有效地運轉才是重點49。
本文認為上述學說提出之防污補貼缺失，可由對補貼措施之適用時期 設定期間限制解決之，並對整體之環保補貼措施作長程之規劃，且加強環 保事後之監督機制與行政懲罰。
Burrows(1979)認為在短期下，尤其是當市場需求曲線非為完全彈性 時，補貼政策下之廠商利潤勢將大於課稅下之廠商，因給予適當之補貼，
可以減輕廠商因環境污染防治而增加之成本負擔，往往被視為是一種短期 性之措施，但在財政上卻可能扭曲其他部門之資源分派50。
Polinsky(1979)認為定額補貼政策（lum sum subsidy）在完全競爭市場 的效果，與無任何管制措施時的產量水準作比較，其結果顯示在長期均衡 下，補貼制度下的廠商個別產量雖減少，但因為補貼政策易誘使廠商進入
Polinsky(1979)認為定額補貼政策（lum sum subsidy）在完全競爭市場 的效果，與無任何管制措施時的產量水準作比較，其結果顯示在長期均衡 下，補貼制度下的廠商個別產量雖減少，但因為補貼政策易誘使廠商進入