第二章 環保補貼之介紹及其成效

第二章 環保補貼之介紹及其成效

本章先介紹補貼之功能及對貿易之影響，再深入討論環保補貼之定 義、範圍與各國適用之環保補貼措施，接著採用文獻回顧之方式，整理出 學者對環保補貼措施所做之經濟分析與討論，以及藉由實證研究評估環保 補貼措施之效果，以瞭解環保補貼對全球整體經濟與環境保護之影響。最 後介紹環保補貼在 WTO 各協定之相關規範。

第一節 補貼之功能、定義與對貿易之影響

環保補貼於國際貿易之規範重點在「補貼」，故對環保補貼深入探討 之前，應對補貼之功能、定義與其對貿易之影響有所瞭解，方能建立全面 的認識。

第一款 補貼之功能及對貿易之影響

補貼為政府貿易政策的工具之一，因為從個別國家的角度來看，補貼 既可用以保護其國內產品或產業既有之獨占利益地位，也可協助發展整體 性產業，甚至作為獎勵民間投資的一種措施。雖然補貼政策會嚴重影響國 際自由貿易制度下之公平貿易競爭原則，但許多國家在自身利益優先的考 量下，仍實施各種補貼政策，並強調補貼政策具有協助國內產業發展、修 正經濟結構、減緩因國內產業對外貿易競爭力不足所造成的國內經濟問題

（特別是開發中國家的初級產業）等優點，而有其存在之必要性。然而若 依國際貿易理論的「比較利益¹²」原則來看，各國本應專業發展其較具比 較利益之產業，但如此一來，大多數開發中國家之新興產業將無法與已開

1 指在比較從事不同生產所能得到之利益後，一個國家應將其資源集中於可獲取最大利益之產

業， 即選擇利益相對較高或劣勢相對較小之產品生產與出口。此一理論經 Heckscher 與 Ohlin 修正， 將一國生產要素之稟賦要素（endowments of productive factors），通常為其擁有土地、

勞工、自然資源與資金之相對充裕程度，列入其與他國從事貿易以獲取比較利益之考量。

2 參考劉碧珍、陳添枝、翁永和，《國際貿易理論與政策》，67-68 頁。雙葉書廊，92 年 8 月。

發國家之相關產業競爭，因此開發中國家為使其國內產業得以生存、經濟 得以發展，乃主張補貼政策應被合法化，畢竟政府的補貼能使許多國內產 業免於在不平等之國際競爭上居於劣勢，特別是在產業起步的初期。這些 主張不僅為補貼可用於改善國家經濟發展建立了一套理論基礎，更奠定了 補貼政策可合法運用於補助初級產業之理念，使得補貼因而被開發中國家 視為發展經濟且提升產業競爭力之必要措施，為因應此種需求，在目前國 際貿易之實踐中，遂逐漸發展出一種傾向以補貼方式保護初級產業之政策

3。

「補貼」在傳統上被認為是非關稅貿易障礙的一種類型，支持自由貿 易政策的國家，為了證明補貼確實會扭曲資源之有效分配，對補貼政策之 實行提出以下三點缺失⁴：

一、 干預自由市場：政府補貼會降低生產者成本，進而減少消費者 支出，使得市場生產與消費之量較未補貼時增加。

二、 違背比較利益：補貼政策影響國際貿易的公平，違反比較利益 原則⁵，例如當受補貼之產品銷售至國外，將使國外市場的消費增加，並刺 激資源被運用在效率較低的產業，因而造成國際資源的不當分配。再者，

若考慮國家政治因素，實施補貼政策也將引起國際間彼此競相補貼，使得 比較補貼（comparative subsidization）進而取代比較利益，導致更嚴重的 貿易不公平現象。

三、 立足點不平等：立足點平等（level playing field）之概念，主要 是認為公平競爭應遵守同一原則，為求彼此平等，國際貿易應建立在比較

3 蕭堯仁，《貿易自由化與台灣漁業補貼制度因應之研究》，10-13 頁。國立臺灣海洋大學漁業經 濟研究所碩士論文，民國 90 年。

4 牛惠之，《補貼與自由貿易－從 GATT/WTO 之補貼規範論國際環境補貼之現行法律地位》，84-87 頁。進口救濟法制論叢，12 期，民國 87 年 1 月。

5 Marc Benitah, THE LAW OF SUBSIDIES UNDER THE GATT/WTOSYSTEM, 68 (Kluwer Law International, 2001).

利益上來規範，即僅考量國與國之間資源或要素稟賦的多寡，故認定補貼 政策對公平貿易競爭有不利之影響。

惟肯定補貼有其正面價值的國家則認為，補貼政策的實行並不會造成 上述嚴重的資源分配不當與貿易不公平，而提出下列三點做為回應：

一、 忽略市場多元性：真實市場應包含社會、政治及國家利益等因 素，而不能單從貿易角度著眼。

二、 忽略補貼外部性：自由貿易理論對補貼之批評皆著重在市場價 格之差異，而忽略了補貼外部性⁶的影響，因此不僅不能有效地解釋資源是 否已被有效分配，更忽略國民經濟因素對國際貿易之影響。

三、 未客觀考量各國資源稟賦（endowments）：開發中國家指出立 足點平等並不客觀，因為各國政經情況的差距甚大，使得對其他國家不公 平之制度，對本國卻可能是非常公平的。加上目前自由貿易皆依已開發國 家之立場考量，而這些國家大多擁有豐富資源，因此並非真正公平。再者，

若一切貿易關係均取決於資源與稟賦，將使生產要素稟賦相對充沛之國家 越富，而生產要素稟賦相對匱乏之國家越貧⁷，反而將使貧富差距拉大，形 成更不公平之國際社會。

由目前補貼政策於WTO下之貿易法制度是利用課徵平衡稅來規範，而 在未全面加以限制下可推知，目前國際間對於補貼議題抱持著兩面的態 度，一方面肯定補貼所帶來的正面效益，即補貼可促進經濟發展、保障就 業、提高國家安全以及幫助弱勢產業等；另一方面則又認定補貼可能損及 他國的貿易競爭利益，故國際貿易規範須將各國之補貼措施納入規範，避

6 當一個活動透過市場機能以外的途徑影響另一個人時， 即產生外部性，政府部門所提供的公 共財即具有此一特性。

7 牛惠之，前揭註 4，88 頁。

免產生扭曲貿易之效果。

第二款 補貼之定義

補貼之意義有廣狹二義，視其觀察之角度而有所不同。如果自較廣義 之角度來定義補貼，則「補貼」係指「政府授予產業或產品利益或優惠之 行為，或任何降低產業或特定廠商在同樣產出水準下所需之成本之政府行 為⁸」，亦或「一國政府透過公共支出之方式，直接、間接影響自由市場機 制的行為，或任何被運用於嘉惠國內產業或工業，以增進其獲益之政府計 劃或行為⁹」。如此廣義之定義將使許多政府之一般性活動，例如提供消防、

警力、道路、學校、教育等，均被認為係補貼。因為上述活動，消防、警 力將會降低私人生產者預防危險之成本；而道路等基礎建設，則會降低生 產者之運輸成本；再就學校教育而言，則提供生產者一定素質之勞工。總 括來說，政府透過上述活動對其境內之生產者提供相當之利益，得使生產 者原已內部化之成本降低。

依此定義加以延伸，既然政府積極提供諸如前述能改善產業生產條 件、降低生產成本之活動，會被認為是補貼措施，則政府反過來放寬各項 行 政 管 制 條 件 ， 例 如 制 定 較 寬 鬆 之 衛 生 、 安 全 法 規 或 環 保 標 準 (lax environmental regulation)等，應該亦視為補貼之一種¹⁰。蓋寬鬆之環保標 準，執行程度不足之環境管制，或者甚至不為環境管制而論，若承認「污 染者付費原則(polluter pays principle, PPP)」，則此種放寬管制之情形，將使 原先應該由生產者負擔之污染成本，轉由社會其他部門承擔，此時生產者 之成本外部化，導因於政府行為，使生產者之生產成本降低，依照前述定

8 John H. Jackson, THE WORLD TRADING SYSTEM: LAW AND POLICY OF INTERNATIONAL ECONOMIC RELATIONS, 261 (The MIT Press, 1989).

9 牛惠之，前揭註 4，77 頁。

10 蔡英文，《國家之經濟干預與國際貿易法－補貼法與平衡稅法（上）》，47 頁。政大法學評論第 31 期，民國 74 年 6 月。

義，對於產業或產品亦屬利益之賦予，故應係補貼之一種¹¹。

上述從廣義之觀點所定義之補貼，其核心概念為「政府行為」、「利益 授予」、「成本之降低」，故幾乎政府所有之授益行為都可能構成補貼，因 為不論政府是否主動提供利益或係消極不作為或解除管制，均涉及利益在 社會各部門間之移轉，而政府就是透過這些行為來分配及引導社會上利益 之流動，以達其政策上之目標。

基於廣義之補貼涵蓋所有政府授予產業或產品利益之行為，範圍過廣 而不易對其做出適當之規範，又由於補貼方式之多樣性、政府補貼行為之 複雜性、國際認知之不同、各國利益之衝突等原因，使得國際間直到烏拉 圭回合談判作成SCM協定後，方達成共識，對補貼作出明確、具體卻較狹 義之定義。

參酌SCM協定第1條規定之補貼定義，係指「政府或公立機構對特定 企業為財務上之捐贈或優惠措施」，即政府給予企業財務補助，而企業因 此受有利益者，方屬WTO下之補貼，爰於第三章第二節深入分析SCM協定 第一條之規定及其要件。

然本章因旨在討論「環保補貼之介紹與成效」，故對補貼採取較廣義 之定義，而第三章主要討論「環保補貼目前在 SCM 協定下之定位」，則必 須侷限於 SCM 協定下之定義，合先敘明。

11 關於政府放鬆環境管制以增加競爭力，在國際貿易上是否應以平衡稅或其他片面貿易制裁手 段對抗，一直都有許多學者討論。See Thomas K. Plofchan Jr., Recognizing and Countervailing Environment Subsidies, 26 INTERNATIONAL LAWYER 763-780(1992)；Eliza Patterson, GATT and the Environment Rules Changes to Minimize Adverse Trade and Environment Effects, 26.3 JOURNAL OF

WORLD TRADE 99-174(1992)；Laura J. Van Pelt, Countervailing Environment Subsidies: A Solution to the Environmental Inequities of the North American Free Trade Agreement, 29 TEXAS

INTERNATIONAL LAW JOURNAL 123-147(1994)；John J. Barcel'oⅢ, Countervailing Against Environment Subsidies, 23 CANADIAN BUSINESS LAW JOURNAL 3-22(1994).

第二節 環保補貼之定義與範圍

第一款 「環保補貼」之用語

本文之所以採用「環保補貼」為主要用語，而不用「環境補貼」，主 要係以對環境友善或對環境有正面效果為出發點。相對於「環保補貼」，

「環境補貼」雖然語意上亦有類似之含意，惟若採取嚴格之文義解釋，「環 境補貼」主要係指「針對環境資源所授予的補貼」或「鼓勵使用環境資源 的補貼」，惟該種補貼並不必然對環境友善，或對環境有正面之效果。

茲舉漁業補貼為例，「環境補貼」除有可能指拆解漁船或將流刺網淘 汰，而使用對海洋資源較不具傷害性的捕撈機具之外，亦可能兼指補貼漁 船之捕撈機具，使其更新或機械化，或補貼漁業用油，使漁民的工作成本 降低。惟此種補貼反可能造成海洋漁業之過度捕撈，對漁業資源之永續發 展並不必然有正面的影響。

再舉農業補貼為例，「環境補貼」一詞普遍出現於農業部門，亦可能 發生此種模糊不清之解釋狀況。「環境補貼」可能指鼓勵使用環境資源的 補貼，即鼓勵農業生產之補貼，例如政府對農產品訂立保證價格之收購辦 法，以扶持農業之生產、照顧農民之生計，甚至使農民在生產成本高於市 場價格之情況下，還能有部分收入；而農民為增加生產，大量施用農藥、

化學肥料，反而污染土壤及地下水，破壞自然資源。然「環境補貼」於農 業部門亦可能指「對環境有利之補貼」，如政府給予補貼，讓農民進行對 環境有益的操作，諸如種植能源作物以研發再生能源、雜草管理以保存稀 有之本土性雜草及維持草食性動物或昆蟲的存活空間等，即本文所指之

「環保補貼」，這樣的補貼政策不但能照顧農民生計，對政府、農民、農 業及納稅人亦都有好處，可謂一舉數得。

由於本文之主要研究標的係「對環境有利之補貼」，為使語意清楚、

明確，故全面採用「環保補貼」一詞論述。以下將區分廣義與狹義之環保 補貼，分別論述其定義與範圍。

第二款 廣義之環保補貼定義與範圍

一言以蔽之，環保補貼係指「促進環境保護、對環境有正面影響之各 種優惠或獎勵措施」，即為衡量、預防、限制、減少與矯正對於水、空氣 與土壤等各式環境損害與廢棄物、噪音、生態系自然資源以及世界能源相 關之問題，所給予之優惠或獎勵措施，皆是環保補貼。

由於其涵蓋層面甚廣，且獎勵措施不必然由本國政府提供，亦可能是 由國際組織或其他國家提供，故可先將環保補貼區分為國際環保補貼與國 內環保補貼：

一、 國際環保補貼：

由於跨國環境問題的外溢效果¹²，國際環保補貼常透過「國際環境組 織」或「國際環境公約」之授權，提供補助予其會員國，通常為開發中國 家，以使這些會員國之國內產業，能藉由新技術之引進或補貼之協助，使 其生產過程或產品本身符合較高之國際環境標準，進而減少全球性之污染 問題。例如 1987 年成立之「管制耗竭臭氧層物質之蒙特婁議定書」（The Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）在 1990 年修 正時，新設之用於協助開發中國家減少產生破壞臭氧層物質，其財務與技 術援助之多邊基金，即為國際環保補貼之一例。

國際環保補貼雖係國際環境法發展下之產物，本與貿易競爭無涉，惟 其效果同於國內環保補貼，受國際環保補貼之產品亦可能在國際貿易市場 中造成不公平貿易競爭之爭議。惟運用現行之國際經濟法規處理國際環保

12 當一國的生產與消費活動，對其他國家或是地球公共領域可能造成有害的影響時，這些負面 的影響，我們稱之為「污染外溢效果」。

補貼是否妥當，及其是否受到 WTO 之規範，則非本文所探究之範圍¹³。

二、 國內環保補貼：

國內環保補貼則侷限在一國主權範圍內，主要係指「促進環境保護之 政府優惠措施」，即政府本身或委託私人機構執行，透過資金之提供或實 施收入補助或價格支持，給予其國內企業或人民優惠措施，以提供其動機 或誘因之方式，促其採行對環境保護有利之行為。

然而，有學說亦將「一國政府透過立法制定寬鬆的環境保護政策或較 低的環境標準，使其國內產業負擔較其他貿易競爭國之相關產業低之環境 保護成本，而處於較有利之競爭地位」之政府行為，歸類為國內環保補貼 之一環¹⁴。若產品之生產會造成較高之環境成本，而某一國家對此種產品 之生產未設有嚴格之環保控制，則生產者將不會適當的評估其真正之生產 成本，亦不會將環境成本反應於價格中¹⁵。若生產者未將所有之生產成本 納入價格中，則無法適當判斷需求，而造成無法適當分配資源，將會扭曲 市場機能所可產生之效率。故事實上，這種補貼於某種程度而言，其真正 目的並非為保護環境，僅係為提升一國產業對外貿易競爭力之保護工具，

該補貼行為甚至反而對環境有害，與本文「須對環境有正面效果」之環保 補貼定義有違，因此亦不在本文討論範疇之內。

既然所有對環境有正面效果之政府財務支出，皆被歸入國內環保補貼 之範疇，則國內環保補貼自可藉由其保護之標的，即透過各式各樣的環境 問題來劃分其範圍。本文參照瑞典環保補貼相關法治之分類¹⁶，將國內環 保補貼分成四大部分：有關資源之補貼、有關能源之補貼、有關運輸之補

13 牛惠之，前揭註 4，75-120 頁。

14 Thomas M. Horwitz, International Environmental Protection After the GATT Tuna Decision: a Proposal for a United States Reply, 25 W.RES.J.INT'L L., Case 55, 63-64 (1993).

15 此種將環境成本反應於價格之情形，稱為內部化。

16 Environmental Subsidies – Review of Subsidies in Sweden between 1993 and 2000, at 29-48 (2003), available at: http://www.scb.se/templates/publdb/publikation____2725.asp&plopnr=1497 (last visited Jan. 1, 2006).

貼及有關污染防治之補貼。茲分述如下：

（一） 有關資源之環保補貼

在自然界中凡能提供人類生活和生產需要的任何形式的物質，均是資 源。資源係人類賴以生存的基礎，惟隨著社會的發展與技術、經濟的進步，

人類不斷擴大資源利用的範圍，並不斷尋求和開發新資源，以滿足人類日 益增加的需要。然而全世界人口的持續增長，對於資源的需求量亦日益增 加，而資源短缺與自然資源遭受破壞的狀況也將日趨嚴重，倘若未能正 確、妥適處理，勢必影響國家的安定及社會的發展，故資源問題受到全世 界範圍的嚴重關注。此時，政府可藉由提供專款補助或租稅獎勵，有效處 理、保護與解決下列資源問題：

1. 自然保育補助措施：劃定保護區、保護大氣、水資源、土地資源、海洋 及海岸濕地、改良生態環境、保護生物多樣性、防治自然災害。

2. 自然生態景觀保育之補助：規劃國家公園、結合海岸與景觀工程、規劃 生態保育區、自然文化景觀保育、永續社區景觀營造。

3. 農業部門保育及改善環境補助措施。

4. 漁業補貼措施。

5. 環境和生態循環之研究補助。

6. 農業、林業、漁業之研發補助與諮詢。

7. 環境工作之支持。

8. 生態重建研究基金。

9. 環境規劃基金：合理的土地使用、適當利用農業生產區、保留適量自然 綠地、建立生態城鄉、推動生態工業區。

10. 水土資源技術之研發補助：海水資源開發與利用技術、開發民生用燃料 電池材料技術。

（二） 有關能源之環保補貼

能源的使用不僅與全球經濟發展與社會平等狀況息息相關，亦是造成 空氣污染與環境破壞的主要原因，諸如大量使用化石能源造成之溫室效 應，使冰山融化、海面升高與氣候變遷，導致災難頻傳。許多國家對此皆 已開始推動再生能源使用的計畫與鼓勵措施，並獲得具體成效，工業化國 家也在改善能源效率方面獲得極大成就。惟可惜這些成果大多被能源增加 之使用量所抵銷。故未來五十年對於能源使用的限制，不僅是來自能源生 產與消費使用所產生的社會與經濟議題，亦應包括全球化石能源儲備量即 將使用殆盡的問題¹⁷：

1. 節約能源及提高能源有效使用率之獎勵。

2. 節約能源技術及提高能源效率之研發補助。

3. 能源科技之研發補助：再生能源、新興能源、生物能源、舊能源 新利用等關鍵技術之研究開發。

4. 能源科技之投資。

5. 能源轉換和減少家庭能源使用之投資。

6. 家庭住宅裝設太陽能光電板、地熱設備之補貼。

（三） 有關運輸之環保補貼

運輸與能源一樣，都是現代化與發展的重要部分，但對目前快速全球 化的國際社會來說，運輸此一項目尤其重要，因為能夠將商品透過運輸系 統快速轉運至需要之處，即代表具有商業競爭力。但是運輸系統之運作卻 經常與空氣污染、土地破壞、噪音及環境污染等問題互相關聯。為減少這

17 《貿易與環境報導季刊》，17 頁。第 10 期，民國 91 年 6 月，請參見

http://www.bcsd.org.tw/images/doc/603/010.pdf（最後瀏覽日期：民國 95 年 1 月 15 日）。

些環境問題，政府通常會補助大眾運輸系統之建設，以鼓勵民眾搭乘，目 前各國對於運輸系統與車輛的改善，已大為改善運輸所產生的空氣污染問 題，但二氧化碳之排放問題則尚未解決。故許多國家正積極發展替代燃料 與替代引擎，以取代使用化石燃料的傳統引擎，目前已推出許多能源使用 高效率的運輸工具，例如使用壓縮天然氣以及合併使用電池和引擎混合動 力的車輛等。其他的零污染排放車輛，例如燃料電池車輛，亦正進行研發 測試中，惟距商業運轉尚有些時日。是以，短期內改善運輸系統的方式，

應朝改善車輛燃料效率與建設大眾運輸系統的方向進行¹⁸：

1. 低污染交通工具之研發補助。

2. 低污染交通工具之補助。

3.

（四） 有關污染防治之環保補貼

工業發展常伴隨各式污染問題，對環境生態形成嚴重之破壞，形成環 境品質的低落，而環境品質之改善屬於公共財的範疇，存在外部性之問 題，因此在自由市場機制下，可能無法引導廠商在追求利潤極大的同時，

亦兼顧環境品質之提升；且污染防治設備投資對廠商而言，屬非生產性投 資，廠商很可能對從事污染防治工作因誘因不足而投資過少，抑或根本不 願投資。故政府常以各種形式的獎勵措施，誘導廠商裝設或研發污染防治 等環保設備，以預防或處理其生產、製造與銷售過程中所產生之廢棄物及 污染物，以期在追求經濟成長的同時，亦能兼顧環境保護的要求：

1. 垃圾減量、垃圾分類、可再利用資源之獎勵回收。

2. 廢棄物資源化技術之研發補助。

18 同上註。

3. 水污染防治之補助。

4. 空氣污染防治之補助。

5. 有害物質防治與處理之補助：毒性化學物質、放射性物質防治與 處理。

6. 噪音、震動防治之補助。

7. 其他公害預防及修復之補助：防治大氣、海洋、土壤、廢棄物等 公害。

第三款 狹義之環保補貼定義與範圍

一般統稱之國內環保補貼，通常是指較狹義之環保補貼概念，即一國 政府透過各種類型的政府獎勵措施，協助其國內廠商節約能源或設置污染 防治所需之設備，使其生產過程或產品型態符合其國內或相關之國際環保 標準；或提供誘因，促使廠商研發更環保之污染防治技術。一般而言，「污 染防治設備」係指為防治有關污水、廢氣、固體廢棄物、噪音、振動、輻 射、資源回收、工業用水再利用或其他污染所需之各項設備與設施，包含 必要之土木設施，但不含購置一般之土地、廠房建物。

這種環保補貼通常以「直接財務補助」、「租稅獎勵」（包括投資稅額 抵減、加速折舊）、「進口設備免關稅」、「提供企業低利貸款」之形式出現，

以鼓勵廠商採用更潔淨之生產技術與設備。此種較狹義之國內環保補貼即 為本文主要探討之重點，以下茲針對其出現之形式深入介紹之：

一、 專款補助

政府為鼓勵企業多從事某項行為，常透過提供補助金的方式，帶動企 業投入。例如，為鼓勵企業積極進行產品或技術的研究與發展，我國政府 擬定「主導性新產品開發輔導辦法」、「業界科專」等計畫，由經濟部編 列預算，提供技術開發者申請相對的補助款，以分攤其研究與發展所投入

之風險。

廣義之專款補助係指由政府部門透過預算編列，將經費直接用於產業 污染防治或節省能源之建構或協助上，如直接針對廠商減少污染之作為給 予補助金；或補助廠商研究經費，促使其研發出更環保之污染防治或節省 能源技術等；甚至如再生能源之保證價格收購方案，皆屬專款補助之一 環。基於補貼方式之多樣性，只要係政府將經費投注於對環保有利之活動 或事務，或以低於真正成本之價格提供商品或服務，皆屬之。

實務上，因污染防治量常不易監測，或其量測結果易生紛爭，或所需 執行成本過高，主管機關多改採他種標的作為補助的基準，例如我國污防 補貼以「污防設備之資本支出」為基礎，這種權宜性的措施常常導致政策 失靈，從而衍生反對聲浪。故對專款補助此一補助方式，學者黃宗煌建議

19：為誘導廠商減少廢棄物或改善製程，以徹底有效的解決污染問題，理 想的補貼基礎為「業者實際達成的污染防治量」，即應考慮以「污防績效 之多寡」為補助的基準，主管機關應可根據廠商所提之減少廢棄物或污防 計畫之預期減量比例給予補助，並由環保機關協助監督接受補助之業者的 污防實績，以確保污染的改善。例如：A.就廠商所提之污防計畫的預期減 量比例，給予不同比例的補助，但最多以不超過計畫之資本支出的15%²⁰； B.就廠商之污染去除率而課以差別排放費費率²¹。根據OECD（

Organization

for Economic Co-operation and Development

畫補助的方式較受OECD各國政府所青睞²²，故被廣泛採行。

二、 租稅獎勵

租稅獎勵係透過租稅法令之制定，以稅捐上的免除、扣抵、減免、遞

19 黃宗煌，《落實永續發展的經濟觀》，39 頁。第 38 期，全球變遷通訊，民國 92 年 6 月。

20 此為事前補助。

21 此為事後補助。

22 Frank Lee, OECD (2002), OECD Workshop on Environmental Harmful Sbbsidies, available at:

http://www.oecd.org/dataoecd/31/11/1842411.pdf (last visited Jan. 1, 2006).

延、或優惠稅率等租稅讓步的方式達成促進產業發展的目的，又可稱為稅 式支出或租稅補貼（tax subsidies），由於租稅獎勵無需另籌財源、執行上 較為簡便，擁有預算優先支用及保障之優勢，使納稅義務人容易產生財政 幻覺，故租稅優惠常成為政府偏好採取之工具。租稅獎勵中之「投資租稅 抵減」制度為世界各國誘使廠商進行污染防治工作的常見工具，因其不會 增加廠商營運成本，亦不會降低產業在國際間的競爭力，但對於符合投資 稅額抵減規定的納稅義務人而言，充分運用抵稅規定所帶來的抵稅效果直 接且實惠，故為多數國家採行。根據實證研究調查，廠商心目中對各項獎 勵措施的偏好程度，以投資稅額抵減為最高，其邊際效果也最大²³。

加速折舊、污染防治機械設備免進口關稅亦是租稅獎勵之一種態樣。

我國對國外污染防治設備係採「零關稅」（以發證方式採個案認定用途）， 故國外環保產品進入我國市場並無關稅方面之障礙。目前污染防治設備是 採設備購置使用者申請，經主管機關審核用途，屬實後發證送海關辦理免 稅進口，以用於鼓勵防治污染，維護環境。由於GATT之主要規範內涵之 一即是調降關稅，故進口設備免關稅此種環保補貼方式，完全符合WTO之 相關規定。

三、 融資協助

為配合環境保護政策，提供低利貸款、分期貸款、信用保證等，均係 政府可提供給企業的重要金融協助工具，以有效防治污染、節省能源，維 護生活環境，促進經濟發展，這種補貼方式可以實際降低業者使用之資金 成本，達到促進投資的目的，為世界各國政府所普遍採取的手段，在台灣 亦相當常見。例如各種機械設備之週轉金、或傳統產業之低利貸款等，政 府透過各類基金或直接由政府編列預算，補貼與市場一般利率之差額，使

23 許正偉，《汙染防治獎勵措施之效果評估》，國立政治大學財政研究所碩士論文，民國 88 年。

特定用途的投入資金成本降低。由於所提供協助之金額、件數、及對象確 定，成效評估亦較為容易。

低利貸款的效益不可忽視，對許多環保產業而言，其更是難以或缺的 工具，根據OECD統計，OECD各成員國亦鍾愛優惠貸款之方式²⁴，故短期 內暫予維持低利貸款措施，以促進環境保護，有其必要性。

惟此種政策工具將造成利率結構的扭曲，而使得整體資源配置效率降 低；且金融協助另外一個特性是，大財團相對於中小企業信用較佳，可取 得融資的管道較多，因此可以享受到低利貸款的優惠較多；中小企業則由 於信用狀況較差，相對而言，其貸款往往需要政府另外透過信用保證機制 加以協助²⁵。

四、 行政輔導與行政協助

政府為鼓勵企業多從事某項行為，常透過結合研究單位提供技術輔導 的方式，帶動企業投入，政府鑒於本身相關技術及經驗不足，結合其他企 業或研究單位的能量，透過品質、設計等各式輔導計畫，協助企業提升其 品質、設計能力及傳播相關資訊。此種補助屬事前獎勵，運用上需透過審 查其投資或研究與發展計畫方能獲得協助，其缺點在於行政部門的裁量權 相對較大，優點是不會直接扭曲稅制與利率結構。由於所提供協助之金 額、件數、及對象確定，成效評估較為容易。

而行政協助包括提供企業資訊管道、建構交易平台、整合業界共同參 與、法規鬆綁、規劃工作區、縮減行政效能、頒獎表揚等，屬於對不特定 產業或企業之基礎建設架設工作，重視市場機能的有效發揮，亦不會扭曲 稅制或利率結構，影響產業之範圍廣且時間長久。惟有時政府亦會針對特

24 http://www.oecd.org/dataoecd/31/11/1842411.pdf, supra note 22.

25 胡貝蒂，《台灣租稅獎勵與產業發展》，10 頁。國立政治大學行政管理碩士論文，民國 93 年。

定產業或企業所遭遇之困難提供協助，例如台塑六輕四期建廠，政府特別 針對企業個別之需要，協調解決其所面臨之問題。至於頒獎表揚之方式，

則可激發企業之榮譽感並提升企業在業界之地位，外部效果亦相當大²⁶。

上述之各項環保補貼措施，各有其實施方式及特性，不論政府係以「功 能別」、「產業別」、或者「整體投資環境」的基礎促進產業發展，這些 工具均能夠交互運用，其中融資協助、專款補助與行政輔導係屬於直接財 政支出之事項；租稅獎勵則屬間接支出事項，又稱為稅式支出（tax expenditure），其效果上與直接財政支出相同，均可直接降低業者的成本。

第三節 世界各國之環保補貼措施

國際間政府採行環保補貼措施方面，不管是租稅獎勵或融資協助等非 租稅獎勵措施，各項政策工具均普遍為先進國家所採行，只是因其經濟發 展階段、產業發展特性等因素，而使實施方法、措施與期間有所不同。就 直接財政支出與間接支出進行比較，則開發中國家、東亞新興工業化國家 以及社會主義國家，較傾向租稅減免之誘因措施；而 OECD 等先進國家，

則傾向採用金融性的獎勵措施。不過針對部分的措施，例如，研究與發展 的租稅獎勵，在某些 OECD 國家，例如澳洲、加拿大，採用租稅獎勵情形 超過政府直接補貼，而在法國、日本、美國等國家，則政府採用直接補貼 情形超過租稅獎勵²⁷。

本節整理世界一些工業先進國家之國內環保補貼措施²⁸，由於以專款 補助、融資協助或行政輔導形式出現之環保補貼多規定於各國行政法規 中，屬於一般環境保護政策，種類繁多且規定詳細，資料整理不易。故本 文以下之介紹，除我國外，僅以各國之「租稅獎勵」類型之環保補貼措施

26 同上註，11 頁。

27 OECD (2003), Checklist for Foreign Direct Investment Incentives Policies, available at:

http://www.oecd.org/dataoecd/45/21/2506900.pdf (last visited Jan. 1, 2006).

28 資料約於 2000 年前後。

為主，包括投資稅額抵減、加速折舊等污染防治獎勵措施，而由於研發污 染防治技術之獎勵措施亦屬環保補貼之一環，故以下亦一併介紹之。

一、日本²⁹

日本的環保租稅獎勵措施，包括永久免稅、課稅遞延、及短期獎勵措 施等。租稅獎勵分散規定於「法人稅法」、「租稅特別措施法」、「電源 開發促進對策特別會計法」、「煤石油及能源供需結構高度化對策特別會 計法」等法令條文中，其他則散見於各部門的行政命令，合乎上該法規命 令的公司，可申請適用折舊與投資抵減，而研究與發展活動為日本政府獎 勵的重點，其研發與環保補貼相關規定如下：

1. 加速折舊：企業或個人所支付研究與發展相關的資本性支出可享四 至七年的加速折舊，經常性支出如延續一年以上，則可適用遞延資產的原 則，在適當時期列為費用，而污染防治設備第一年可加速折舊18%。

2. 投資抵減：為了技術研究與發展目的而購置財政部所明訂的特定的 可折舊資產，其購置成本的5%可作為額外特別的租稅抵減，此項投資抵減 和其他投資抵減總額不得超過公司稅額的13%。為有效使用能源、廢棄物 回收，提供研究與發展費用6%之額外投資抵減優惠，但投資抵減總額不得 超過公司稅額的10%。

二、韓國³⁰

韓國之公司稅法訂定有關公司所得申報與課稅的規定，而1999年由

「租稅減免規制法」與「促進外國投資法」合併之「特殊租稅規制法」（Special Tax Treatment Control Law）則提供租稅誘因之規定，為韓國其他法律(如 所得稅法、加值稅法、公司稅法等)此方面的參考準則，故目前有關韓國租

29 經濟部投資業務處，《日本投資環境簡介》，台北市：經濟部, 民國 93 年。

30 Republic of Korea, Ministry of Finance and Economy, available at: http://english.mofe.go.kr/ (last visited Jan. 1, 2006).

稅獎勵事項，統一由該法規範。其研發與環保補貼相關規定如下：

1. 技術發展之獎勵：韓國政府提供企業提撥 3%至 5%技術與人力發 展支出準備，扣抵以後年度的損失；當年支出 15%投資抵減或超 出前四年平均支出金額 50%投資抵減二擇一；權利金移轉所得 50%免稅，企業購買權利金支出 3%投資抵減。

2. 購置污染防治、公害防止、物流改善等機械設備或技術，得享 3%

的投資抵減。

3. 購置節約能源設備或技術投資抵減率為 10%。

三、新加坡³¹

由於新加坡政府的投資目標與策略是鼓勵高科技、觀光、運輸、通訊、

金融、醫藥等產業。因此新加坡雖然於其所得稅法（Income Tax Act）與 經濟擴張誘因法（Economic Expansion Incentives Act）中提供了許多投資 租稅誘因，例如投資稅額抵減、租稅假期、特許稅率等，但卻沒有可適用 於環境保護的投資優惠。

雖然新加坡沒有針對污染防治的投資誘因，然而其所得稅法有關折舊 的規定則可適用於所有投資，包括環境保護的投資在內，即所有的廠房設 備均可適用三年折舊之規定。現行之公司稅係按營利所得減除可扣除費 用、折舊、交易損失、及經核准的慈善捐贈後，依淨額的24.5％課徵。而 節約能源方面，省水設備得列入投資抵減之項目。

四、加拿大³²

加拿大的租稅誘因可以減少省稅與聯邦稅的負擔，而有關污染防治設 備的誘因也是想達到資本成本折讓(capital cost allowance)之目的。

31 Singapore Ministry of Finance, available at: http://app.mof.gov.sg/index.asp (last visited Jan. 1, 2006).

32 許正偉，前揭註 23，8 頁。

一般而言，加國的資本成本折讓制度是建立在一個共同基礎上，細分 資產為許多種類，每一種類各自適用不同的資本折讓規定。水污染防治設 備便落在第 24 種類，空氣污染防治設備則在第 27 種類，屬於此兩種類的 設備皆可申請第一年 25%，第二年 50%，第三年 25%的加速折舊方式，在 三年內將成本沖銷完畢，但這僅限於 1974 年以前開始使用的廠房設備，

1974 年以後則改採 20%~25%的餘額遞減法。

另外加拿大政府為了刺激投資意願，其所得稅法令(Income Tax Act)針 對不同納稅人、區域或特殊的投資等給予投資稅額抵減優惠，其包含污染 防治在內的投資，亦適用該規定。

五、美國³³

在環保租稅政策方面，除全國一致性減稅計畫及內地稅法（Internal Revenue Code）中，針對企業研究與發展、投資資源貧瘠地區等規定相關 抵減優惠外，聯邦並未另立專門法令提供產業租稅獎勵優惠，但各州地方 政府會視產業之特性與規模提供租稅假期與投資抵減等租稅誘因。

在針對企業研發活動提供獎勵措施方面，依據聯邦政府歲入稅法第 174 章（Section 174）規定，企業得將年度內之研究與實驗支出在當年度 當作費用扣除，或將其資本劃分五年以上期間分期攤銷；此外第 41 章的 增加研究活動抵減，並提供超過基礎年度之研發費用，得享 20%的投資抵 減，其中亦包括委託研究部分。

地方政府亦會針對企業購置污染防治技術或設備、節省能源計畫提供 獎勵，例如奧勒岡州州政府提供投資於污染防治技術或設備，符合環保局 規定者，可享受高達投資額50%的租稅抵減；企業之節省能源計畫，若能 較目前奧勒岡州之建築法規定節省10%以上之能源，則計畫成本之35%可

33 胡貝蒂，前揭註 25，130-133 頁。

抵減營業稅；投資於研發之費用，超出基本金額部分，或超出在奧勒岡州 境內銷售額10%之部分，得以5%列入抵減額等優惠。

六、歐盟國家³⁴

大部分歐盟國家所提供企業的租稅優惠包括投資抵減、設備及研究與 發展的加速折舊、創造就業機會的租稅減免，及弱勢區域的租稅獎勵等；

近來更有許多國家（如法國、荷蘭、英國等）逐漸導入促進中小企業、新 創企業、及資訊技術公司發展的租稅獎勵措施。以下介紹法國、德國、荷 蘭、英國之環保補貼措施：

（一）法國

法國有關租稅誘因之規定都在其一般租稅法典中，直線法與餘額遞減 法皆是允許的折舊方法。大多數的廠房與機械設備都是以直線法提列折舊 費用，其提列百分比則從 10%到 20%。某些特殊的資產可採用加速折舊，

包括污染防治設備在內。其中有關空氣與水的淨化裝置可在第一年提 50%

之折舊費用，其餘則依前述 10%到 20%提列折舊費用。

另外，法國也提供許多投資誘因，例如某些區域的租稅特許或補助，

雖然不是針對污染防治投資而訂定，但卻也能減少環境保護投資的負擔，

其減少程度則依產業、產品特性與地點而異。

（二）德國

德國為創造更多就業機會、促進投資及獎勵開發高科技，積極訂定相 關輔導協助及減稅等優惠辦法，對一般企業設有鼓勵研發及低利貸款等諸 多獎勵措施，其採用之工具以政府補助及融資優惠為主。

34 許正偉，前揭註 23，6-7 頁；胡貝蒂，前揭註 25，134 頁。

環保之獎勵措施方面，德國的所得稅法允許污染防治設備採用加速折 舊，第一年可提列 60%的投資成本當折舊費用，其餘則每年提列 10%，直 到所有投資成本攤銷完畢。

較特別的是，德國稅法對污染防治設備適用加速折舊的資格有所限 制，其通過標準係依據該投資減少污染的百分比而定，現行規定為能減少 70%以上的污染。而德國稅法對污染防治並不提供投資稅額抵減措施。

（三）荷蘭

荷蘭政府對污染防治投資給予投資稅額抵減優惠，依據資產型態不同 而適用 3%到 15%的抵減率。而折舊方面，只要符合會計原則，皆是荷蘭 政府允許的，最普遍使用的是 10%到 20%的直線法，但並未有加速折舊的 規定。

另外，荷蘭政府對有利環保的產品或生產技術提供補助與貸款，該措 施也適用於環保方面的研究發展計畫。

（四）英國

英國目前除提供企業多項研究發展及地區性投資補助計畫外，就環保 租稅獎勵部分，提供中小企業購置網際網路軟硬體設備、研發相關費用等 100%當年扣除之獎勵；為促進企業進行科技研究，英國並於 2000 年開始 提供投入研發投資抵減獎勵，抵減率為 20%。英國並未特別針對污染防治 設備給予投資誘因。唯一的例外是油田關閉時的成本支出，為減少對環境 的衝擊，故允許其從資本利得稅中扣除。

但英國對於污染防治技術與設備的研發(R&D)，在租稅上則給予相當 優惠的獎助，英國環保部門設立一系列環境保護技術計畫(Environmental Protection Technology Scheme)，在該計畫下，有關污染防治設備技術的研

發成本最高可抵減 50%的租稅。

七、台灣

鑒於企業對環境保護之相關投入對於整體經濟具有外部效益，故政府 自1977年起便透過租稅減免的方式提供產業相關支出的獎勵。目前促進產 業升級條例就防治污染所提供的租稅減免項目包括資源回收、防治污染、

工業用水再利用、溫室氣體排放量減量等設備或技術購置投資抵減，希望 藉此帶動企業投入該些項目。

除租稅獎勵外，現行我國的環保補貼方式尚包括財務誘因、融資協 助、行政指導、專款補助與技術輔導等，希望能藉以降低相關污染行為的 數量，改善整體環境品質。與世界各國之環保補貼措施相比，我國污染防 治、能源節約方面之獎勵種類相當多，亦相當優渥，惟實際鼓勵的效果並 不顯著，詳細之說明請本章第四節第三款之實證研究。

現行政府推動環保補貼之措施如下：

1. 租稅減免³⁵：

(1) 設備加速折舊：促進產業升級條例第 5 條規定，公司購置節約能源 或利用新及淨潔能源之機器設備，得按二年加速折舊。但在縮短後 之耐用年數內，如未折舊足額，得於所得稅法規定之耐用年數內一 年或分年繼續折舊，至折足為止。

(2) 設備投資抵減：促進產業升級條例第 6 條規定，公司得在「投資於 自動化設備或技術」、「投資於資源回收、防治污染設備或技術」、

「投資於利用新及淨潔能源、節約能源及工業用水再利用之設備或 技術」、「投資於溫室氣體排放量減量或提高能源使用效率之設備

35 請參照我國「促進產業升級條例」。

或技術」項下支出金額 5%至 20%限度內，自當年度起五年內抵減各 年度應納營利事業所得稅額。

(3) 新興重要策略性產業獎勵：促進產業升級條例第 8 條。

2. 融資協助³⁶：

(1) 購置防治污染設備專案貸款。

(2) 配合環境保護遷廠計畫專案貸款。

(3) 購置節約能源設備優惠貸款。

(4) 加速農村建設畜牧污染防治設備專案貸款。

3. 專款補助與技術輔導³⁷：

(1) 經濟部工業局環保產業發展輔導計畫。

(2) 染整廠廢水處理效能提升技術推廣與運用。

(3) 污染防治科技知識經濟網及研擬污染防治技術研發成果評估制度及 推廣機制。

(4) 環保技術輔導計畫。

(5) 工安環保管理系統輔導計畫。

(6) 綠色生產力推廣與國際交流計畫。

(7) 資源化工業輔導計畫。

(8) 清潔生產推動輔導計畫。

(9) 工業廢棄物共同清楚處理計畫。

(10) 工業用水效率提昇輔導與推廣計畫。

(11) 再生能源發展方案（獎勵協助業者開發新技術及產品）。

(12) 太陽光電、風力發電示範系統及太陽能熱水系統等設置補助辦法。

36 行政院環保署，請參見網址：http://ivy3.epa.gov.tw/epa/index.html（最後瀏覽日期：民國 95 年 1 月 15 日）。

37 經濟部工業局專案計畫，請參見網址：

http://www.moeaidb.gov.tw/portal/method/casereport/achievement_01.jsp（最後瀏覽日期：民國 95 年 1 月 15 日）。

(13) 全面節約能源及提升能源效率推動計畫。

(14) 環保產業發展輔導計畫。

(15) 工業廢棄物清除處理輔導計畫。

(16) 清潔生產推動輔導計畫。

(17) 污染防治人才培訓中心管理維護計畫。

(18) 工業用水效率提升輔導與推廣計畫。

(19) 綠色生產力推廣與國際交流計畫。

(20) 工業永續發展精銳獎選拔表揚計畫。

(21) 永續產業發展與推廣計畫。

4. 行政協助與表揚³⁸：

(1) 工業污染防治技術服務團。

(2) 企業責任宣導、全民參與回饋式資源回收宣導。

(3) 環保標章。

(4) 工業永續精銳獎。

(5) 環保資訊宣導。

(6) 污染防治人才培訓管理維護計畫。

(7) 建立新設廠能源效率指標。

(8) 執行能源用戶查核制度。

(9) 推動產業自發性節約能源。

(10) 加強節約能源技術服務。

(11) 教育宣導、示範展示、節能標章。

38 行政院環保署，請參見網址：http://ivy3.epa.gov.tw/epa/index.html（最後瀏覽日期：民國 95 年 1 月 15 日）。

第四節 環保補貼措施之成效評估

為瞭解政府之環保補貼措施是否值得採行，本節先介紹環保補貼與環 境成本內部化、PPP間之關係，再採用文獻回顧之方式，整理專家學者對 環保補貼措施所為之經濟分析，並藉實證研究評估我國環保補貼措施實施 之效果，主要目的係評估環保補貼對全球整體經濟與環境保護之影響。

第一款 環保補貼與環境成本內部化、PPP 之關係

所謂環境成本，是指商品在生產、使用或消費過程中造成環境破壞和 資源流失而形成的成本，而環境成本內部化（internalization），就是根據

「污染者付費原則」，將資源與管制污染措施之費用計算到產品或服務成 本中，根本反映產品之真正價值，解決環境污染和生態破壞問題。環境成 本內部化是相對於環境外部成本（external environmental cost）之概念，亦 即廠商、消費者在市場上生產及消費商品或服務時，並未將環境成本完全 列入考慮，使環境成本無法反應在產品之市場價格中，進而扭曲市場價格 機制，形成環境外部成本的現象，最後這種外部環境成本反由社會公眾所 負擔，即形成環境問題，故正本清源，解決環保問題之最主要辦法，即是 將環境成本內部化³⁹。

短期來看，環境成本內部化似乎會增加企業產品之成本，但從長遠來 看，環境成本內部化可以促進企業改善產品結構，增加技術研發，提高產 品技術含量，尋求更有效及污染性最小之生產模式，以達到降低污染、增 強產品競爭力的目的。雖然環境成本內部化對自由貿易必將產生一定之影 響，但同時必須承認，自由貿易是一個乘數（magnifier），若國內廠商已將 相關之環境成本內部化，則貿易自由化將擴大環保之利益與效果，更有利 於資源之合理配置，消滅貿易壁壘及環境破壞。故從此一角度來看，犧牲

39 陳惠欽，《環境成本內部化、環境補貼與貿易自由化之間的相互影響探討》，80 頁。工業簡訊，

26 卷 3 期，民國 85 年 3 月。

短期的利益而贏得長遠的良性發展是具有其意義的，而努力將環境成本內 部化亦是 UNCTAD 和 OECD 之共同之終極目標⁴⁰。

環境成本內部化之經濟工具方面，包括針對污染物課稅或收費、排放 權交易、責任保險及防污保證金制度等，惟環保補貼措施本身並不具備環 境成本內部化之效果，因為其係政府在財務上給予支持，使其環境成本轉 由政府負擔，卻不會反應在售價內，故縱使其對環保有利，亦不能視為環 境成本內部化之措施⁴¹。

通常政府之一般產業補貼措施會直接影響產品之構成、配置及規模效 果，因此去除這些補貼措施後，環境利益便因上述誤置等因素消失而產 生，故這種具限制或扭曲貿易效果之補貼，在性質上同於外部環境成本，

皆有害於環境利益。但為使廠商配合法律或行政規章之新環保要求而提供 之環保補貼⁴²即是一個例外，因其可以促進廠商樂於從事污染防治工作，

提高環境利益，但縱然如此，OECD 仍不鼓勵使用此環保補貼，因其不論 在環保上或經濟上，皆已違反污染者付費原則。PPP 原則要求市場價格必 須包括產品之環境成本，而污染成本及管制措施應由污染者（不論是生產 者或消費者）負擔，而不應由政府來負擔，OECD 雖不否認違反 PPP 原則 之環保補貼可以例外被允許，但認為其應僅作為消除不同國家間因對環境 控制成本採行不同之財務補助計畫而導致之貿易扭曲，故 OECD 仍堅持政 府對污染控制之補助仍不應對國際貿易造成明顯之扭曲⁴³。

另有學者主張，PPP之實現可藉由兩種方式達成：一是政府強制設定 環保標準並輔以罰金之手段；二是對污染者課稅，惟稅率須高於將污染成 本內部化所需之花費，方有鼓勵控制環境成本內部化之效果。由於上述兩 種方式所達成之污染防治結果，與其他比較利益上產生之變化，所須進行

40 參照：同上註，81-83 頁。

41 同上註。

42 即 SCM 協定第 8 條之補貼類型與本論文討論之環保補貼。

43 陳惠欽，前揭註 39，83 頁。

之調整過程相同，常引發社會問題，諸如失業或地區性經濟繁榮之差距 等。此時即是政府提供環保補貼之大好時機，以達成調整協助社會不均之 功能。惟一般政府多傾向採取藉補貼提高控制污染之品質，認為其對價格 將不會發生影響，故不致使該國際貿易之地位同時發生變化，惟如此將使 控制污染之成本無法反應在價格上，而無法對生產者產生壓力，促使其尋 找更有效及污染性最小之生產模式⁴⁴。

本文亦同意上述見解，若污染廠商堅持貫徹PPP而將污染防治成本大 部分轉嫁給消費者，由於國內過去污染性較高產業為民生化工產業，其產 品為民生必需品或多為低所得階層消費之產品，其防污之成本也相對較 高，若防污費用大多轉嫁給低所得之消費者，將相對加重低所得階層負擔 防污染成本之比重，又違反公平原則，此時，適當之補貼政策可用以抵銷 部分由PPP所產生的負效果。故各國在討論改善環境污染問題時，最直接 有效之政策應是藉由環保稅或行政罰鍰之方式將環境成本內部化，而應將 補貼措施當作抵銷污染者付費原則產生負面效果時，調整達成公平性之工 具。

第二款 環保補貼對經濟發展及環境保護不利之學說

相關環保補貼的提供對經濟發展及環境保護之成效，歷年來爭議不 斷。許多學者對政府的環保補貼，抱持著較負面的看法：

Kamien、Schwartz與Dolbear(1966)認為政府對廠商的廢棄物製造量與 排放量之間的差額給予補貼時，若無法正確掌握廠商的排放水準，則補貼 將無法達到減少污染的目標。因為廠商除了減少污染排放量以獲得補貼

44 蔡英文，《國際貿易法專題研究》，國立政治大學法律學系法學叢書（二七），149-151 頁。

國立政治大學法律學系法學叢書編輯委員會編印，民國 79 年 4 月。

外，尚可藉由提高廢棄物排放量，提高其所適用之污染基準，以取得更多 的補貼收入，故補貼反而可能使污染增加⁴⁵。

本文認為上述學說提出之防污補貼缺失，可由政府正確掌握廠商的廢 棄物製造量與排放量，於法律或行政法規中設定適當或甚至較高之環保標 準解決之。

Kneese與Bower(1968)則認為，對污染防治設備提供投資稅額抵減，將 無法提供廠商減少污染的誘因。因為此一措施只減少廠商購買污染處理設 備的成本，無法增加其收入，若補貼程度無法達到100％，裝置污染防治 設備將減少廠商的利潤，因此廠商不會主動購置污染防治設備⁴⁶。

惟上述說法係假設政府不對污染課稅，因此並無誘因刺激廠商購買污 染防治設備，故Kneese和Bower亦主張，唯有配合強制性手段，諸如課徵 環保稅或制定行政罰鍰規定以懲違者，投資稅額抵減才能發揮其獎勵效 果，本文贊同之。

Mills(1972)認為，對廠商購買污染防治設備給予投資稅額抵減，會造 成廠商在選擇污染處理方式上的偏差。例如廠商原來在生產過程中採用無 煙煤做為燃料，但為投資稅額抵減的提供，使廠商在生產過程中改以裝置 符合投資稅額抵減之污染防治設備來減少污染，放棄原本即具環保生產效 率之生產方式，此種轉換可能不符合效率原則，反而增加污染⁴⁷。

Slitor(1976)認為政府補貼所提供的誘因屬消極性，因此廠商在符合管 制標準後，將不會繼續加強其污染防治工作。另外政府補貼也缺乏區域性 合作以從事污染防治的誘因，因為政府補貼傾向鼓勵污染性廠商個別建立

45 Kamien, M. I. & N. L. Schwartz & F. T. Dolbear, Asymmetry between Bribes and Charges, 2(1) WATER RESOURCES RESEARCH, 147-157, (1966).

46 Kneese, A. V. & B. T. Bower, MANAGING WATER QUALITY:ECONOMICS,TECHNOLOGY,INSTITUTION, 98-108, 173-180, (Baltimore: Johns Hopkins University Press 1968).

47 Mills, E. S., ECOLOGY AND ECONOMICS: CONTROLLING POLLUTION IN THE 70S,145-146 (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1972).

污染防治設備，此時具有規模經濟的集體性污染投資將容易被忽略，造成 無效率⁴⁸。

本文認為上述學說提出之防污補貼缺失，可由政府妥當調整防污補貼 之項目、對象、標準與方式解決之，即對具有規模經濟的集體性污染投資 與完全不會產生污染之生產方式納入補貼之考量。

Baumol與Oates(1979)則認為，補貼政策會增加製造污染廠商的利潤，

嚴重違反污染者付費之精神，且可能使經營無效率的邊際廠商繼續生存下 去，故應以課徵環保污染稅代替之。而投資稅額之抵減可能會降低廠商在 選擇防治污染方法上的自由，污染防治設備將不是減少污染最有效的方 法，此一措施對使用其他技術以降低污染的廠商較不利；而且裝置污染防 治設備並不一定能減少污染，如何能有效地運轉才是重點⁴⁹。

本文認為上述學說提出之防污補貼缺失，可由對補貼措施之適用時期 設定期間限制解決之，並對整體之環保補貼措施作長程之規劃，且加強環 保事後之監督機制與行政懲罰。

Burrows(1979)認為在短期下，尤其是當市場需求曲線非為完全彈性 時，補貼政策下之廠商利潤勢將大於課稅下之廠商，因給予適當之補貼，

可以減輕廠商因環境污染防治而增加之成本負擔，往往被視為是一種短期 性之措施，但在財政上卻可能扭曲其他部門之資源分派⁵⁰。

Polinsky(1979)認為定額補貼政策（lum sum subsidy）在完全競爭市場 的效果，與無任何管制措施時的產量水準作比較，其結果顯示在長期均衡 下，補貼制度下的廠商個別產量雖減少，但因為補貼政策易誘使廠商進入 產業，造成廠商數目增加，市場均衡產量反而較大，使該產業之污染排放

48 Slitor, R. E., TAXATION AND DEVELOPMENT, 74-80 (Praeger Publishers, New York, 1976).

49 Baumol, W. J. & W. E. Oates, ECONOMICS,ENVIRONMENTAL POLICY AND THE QUALITY OF LIFE, 246-254 (Englewood Cliffs: Prentice-Hall Inc., 1979).

50 Burrow, P., Pigovian Taxes, Polluters Subsidies, Regulation and the Size of a Polluting Industry, 12(3) CANADIAN JOURNAL OF ECONOMICS, 494-501 (1979).

總量反可能增加。換言之，補貼將對高污染廠商形成吸引力，以致無法達 到最適之環境品質目標⁵¹。

本文認為補貼政策縱誘使其他廠商進入該產業，造成廠商數目增加，

市場均衡產量變大，但由於個別廠商之污染排放量皆降低，該產業之污染 排放總量並不一定增加。且政府亦可藉由調整防污補貼之對象與方式避免 其他廠商因補貼進入該產業，如規定僅提供優惠措施於已進入該產業滿兩 年之廠商，新進者不予補助。

Harberger(1980)認為投資租稅誘因的提供需保持租稅的中立性，然而 投資稅額抵減與加速折舊皆無法維持租稅中立性。在投資稅額抵減下，易 使廠商偏好較短年限的資產;若給予加速折舊，則易使廠商偏好使用年限越 長的資產⁵²。

Fisher(1983)則認為，投資稅額抵減將使廠商過度仰賴資本密集的污染 處理方式，而不追求在生產過程中減少污染，對環境保護不見得有利⁵³。

本文認為上述學說提出之防污補貼缺失，亦可由政府調整防污補貼之 項目、對象、標準與方式解決之，即對不會產生污染之潔淨生產技術提供 補貼，或利用排放量競賽之方式提供補助，詳細介紹請參閱本文第四章第 三節。

第三款 環保補貼對經濟發展及環境保護有利之學說 但亦有學者對政府的獎勵措施抱持另外較正面之看法：

51 Polinsky, A. M., Notes on the Symmetry of Taxes and Subsidies in Pollution Control, 12(1) CANADIAN JOURNAL OF ECONOMICS, 75-83 (1979).

52 Harberger, A. C., THE ECONOMICS OF TAXATION, 299-313 (Henry Aaron and Michael Boskin ed., The Brookings Institution, 1980).

53 Fisher, A. C., RESOURCE AND ENVIRONMENTAL ECONOMICS, 64-69 (Cambridge, England; New York : Cambridge University Press 1990).

Tullock（1966）認為，政府對廠商的廢棄物製造量與排放量之間的差 額給予補貼時，若政府自行為廠商設定很高的污染基準，使廠商不需增加 它的廢棄物製造量就能獲得較多的補貼收入，則補貼並不會提高廠商的污 染水準⁵⁴。Plott和Mestelman（1968）亦認為，只要對補貼制度加以適當的 設計，使廠商無法藉變動廢棄物製造量來提高其所適用之污染基準，補貼 亦能達到減少污染的目的⁵⁵。

Miedema(1983)建立一般均衡模型，以模擬分析方式評估課稅與補貼政 策的回收效果後，發現容器回收量在補貼措施下為數最多，且補貼金額越 高，廠商回收空瓶的數量越多⁵⁶。

Sullivan(1987)就毒性物質之處理問題，比較補貼與直接管制下之社會 淨效益，結果發現在某些情況下，補貼政策在增進社會淨效益是較具效果 的⁵⁷。

Laplante(I990)透過寡占市場的Cournot模型說明管制與投資防污設備 的差別，研究結果: (1)Cournot模型下，廠商可以彼此勾結以減少生產，達 到污染減少的目的，而且此時利潤最大，但產出卻會少於社會最適需求。

而政府的管制將會加強此種效果，因為當政府為求減少污染，管制廠商要 求減產，此時的效果將如同廠商彼此勾結的情形。(2)防治污染投資雖不會 減少產量，但會增加廠商的成本，減少利潤。故相較之下，廠商多偏好減 產而不願投資污染防治設備。對防治污染設備投資給予補貼(投資抵減)，

可誘使廠商在不減少產量下達到污染防治，這提供政府干涉的理由⁵⁸。

54 Tullock, G., Asymmetry between Bribes and Charges: A Comment, 2(4) WATER RESOURCES

RESEARCH, 854-855 (1966).

55 Plott, C.R. & S. Mestelman, A Note on the Symmetry between Bribes and Charges, 4(1) WATER

RESOURCES RESEARCH, 195-197 (1968).

56 Miedema A. K., RESOURCE AND ENERGY,94-98(1983).

57 Sullivan, A. M., Policy Option for Toxic Disposal, 14(3) J.E.E.M., 285-296 (1987).

58 Laplante, B., Producer Surplus and Subsidization of Pollution Control Device: A Non-Monotonic Relationship, 39(1) THE JOURNAL OF INDUSTRIAL ECONOMICS, 15-23 (1990).

Kort、van Loon與Luptacik(l991)則認為政府提高防治污染的投資補貼 率，雖會增加政府支出;但另一方面，政府可以藉投資防治污染生產技術，

以減少環境污染，並且可以刺激經濟成長，總體而言，可以增加未來的稅 收與就業機會。而增加投資的補助隱含政府分擔廠商防治污染的投資成 本，對廠商而言，當投資的資本財非常昂貴時，此種投資將很具吸引力⁵⁹。

Rousmusen與Zupan(1991)以商品市場為對象，比較補貼、刺激需求、

價格與產量管制及設立市場障礙等四項政策性工具之福利效果，發現補貼 政策對納稅人剩餘之負面影響最大，但社會總剩餘則明顯大於其他工具⁶⁰。

蕭代基(1998)指出，已有許多國外研究證實，經濟誘因制度較行政管 制可節省總防治成本高達50％至90％，其主要優點為給予污染源極大彈 性，可自行決定其防治技術與排放量之大小，短期內廠商使用現存防治技 術時可節省防治成本，長期則會鼓勵廠商研發創新的污染防治科技，以降 低防污成本⁶¹。

郭瑞基、王泰昌（2004）認為，在稽查成本過高致使管制者不採環保 稽核，而廠商亦以不作污染清除回應時，將導致社會污染成本的發生，此 時若有適度之環保投資補貼介入，則可促使廠商採取高環保投資決策，進 而減輕相關之社會成本污染成本負擔。從另一個角度來看，環保稽查成本 的上升，事實上亦反應稽核困難度之提高。因此，就環保稽核不易之產業 或廠商而言，環保投資補貼即可能成為相當重要之政策工具。惟就廠商之 立場而言，在無環保稽查之顧慮下，其是否採行高環保投資，實著眼於高

59 Kort, P. M. & Paul J. M. van-Loon & M. Luptacik, Optimal Dynamic Environmental Policies of a Profit Maximizing Firm,54(3) JOURNAL OF ECONOMICS, 195-225 (1991).

60 Rousmusen E. & M. Zupan, Optional Taxes for Pollution Regulation: Dynamic, Spatial and Stochastic Characteristic,6(2) NATURAL RESOURCE MODELING, 139-169 (1991).

61 蕭代基（1998）《環境經濟學在污染防治上之應用》發表於第一屆環境系統分析研討會，台 南成功大學環境工程學系。

低環保投資之實質成本差異與高投資所生之潛在環保收益間之權衡比 較。⁶²

上述肯定與否定環保補貼效果之爭論從未中斷，本文認為係由於早期 學者僅考慮政府對廠商污染減少單方面給予獎勵措施，以及假設污染的減 少僅受產出影響，而未考慮政府同時對廠商的污染予以課稅的緣故，故以 下介紹一些學者對污染稅與環保補貼措施並行之看法。

Dewees與Sims (1976)利用經濟模型推導，推導出只要補貼率與環境污 染稅率訂定得當，即可達到最適之污染防治量⁶³。

徐麗振(1989)假設政府採取投資稅額抵減補貼政策的同時，亦對廠商 所排放的污染課稅，用以刺激廠商購買防治污染設備，則可得出：投資稅 額抵減在短期間對個別廠商的產出無影響，但能促使廠商增購防治污染設 備，因而減少污染；在長期下，個別廠商的產出及污染皆減少，但由於其 他廠商會加入受獎勵的產業，導致產業總產出增加，污染總量將因此提 高，但同時產業的污染防治設備投入量亦增加，所以新廠商的加入雖然使 產業總產出增加，但卻不一定提高產業的總污染水準⁶⁴。

黃宗煌（1992）以數學模型分析補貼、課稅及排放管制在誘導廠商之 產量及污染防治量之效果，結果發現： 1.補貼與排放管制對廠商之產量及 防治量之影響，在有效性上約略一致，但後者所需具備之條件較嚴格；2.

補貼與課稅之有效性在某些條件下是互為抵觸的，而在某些條件下則是相 輔相成⁶⁵。

62 郭瑞基、王泰昌，《環保投資補貼與污染清除稽核政策之分析》，505-531 頁。人文及社會科 學集刊，16 卷 4 期，中央研究院人文社會科學研究中心，民國 93 年。

63 Sims, W. A., The Short-Run Asymmetry of Pollution Subsidies and Charge, 8(4) JOURNAL OF

ENVIRONMENT ECONOMICS AND MANAGEMENT, 395-399 (1976).

64 徐麗振，《投資抵減與其他經濟誘因污染防治政策之比較》，國立政治大學財政研究所碩士 論文，民國 78 年。

65 黃宗煌、沈淑芬，《環保政策工具影響廠商決策的經濟分析》，27-45 頁。經濟論文，第 20 卷 第 1 期，民國 81 年。