第一章 導 論
第二節 相關名詞之定義
壹、 安全認證之定義與沿革
為有利於本研究計畫推動與達成研究目標，首先有必要針對「安全認 證」作一明確的定義，同時對安全認證的沿革做一適當的釐清。
所謂的「安全認證」，在本研究中泛指為維護國家機密不致外洩，所 因而衍生必須針對人員、設施、資料、以及資訊傳播所進行之各項查核措 施，凡是通過安全認證措施者，得依照安全認證之等級高低而獲得不同之 權限，並得以接觸不同層級之重要國家機密文件、設施或儲藏位置。安全 認證可以分階段、分等級、分項目、定期或不定期進行。以人員安全認證 為例，在進行安全認證時，可以針對人員之基本住所、學歷、工作經驗、
婚姻狀況、健康情形、是否有犯罪前科或酗酒、賭博等不良行為記錄等進 行初步查核，並且可以依照人員任職前、任職期間以及離職後分階段進行 查核；既可以在該人員任職一段期間後重新查核，也可以依照主管之認定 隨時不定期進行查核（或測謊）以確保人員之可靠性，若未能通過，應使 其轉任其他職務，減少其與國家機密接觸之機會。不過不論查核的方式為 何，必須注意的是，安全認證的通過並不代表該人員可以永久享有接觸重 要國家機密文件或設施之權限，安全認證只有在進行查核的當時具有正確 性，一旦查核過後，其正確性將隨時間增長而遞減。
事實上，「安全認證」制度在台灣的歷史中存在已久，只不過在文書 上或執行上從未正式使用過「安全認證」這一詞，而是採用所謂的「忠誠
（貞）調查」。不過與現代意義的「安全認證」最大的區別是，在當時所 謂的「忠誠（貞）調查」跟設施器材、資訊（特別是電腦、網路等）等幾 乎毫不相干，主要都是針對人員所進行。這種狀況除了肇因對設施、資訊 等查核的認識不足之外，跟當時的時代背景實有相當密切的關係。
在威權統治時代，「統治者」等同於「國家」，對國家忠誠即等於對統 治者忠誠，忠誠的認定標準常隨著當權者而改變。因此在當時－特別是兩 位強人統治的時代，不論是針對公務機關（人員）或者是非公務機關（人
員），實施忠誠（貞）調查的主要目的實有二，一是確認受查核者對於國 家和所任職機關是否認同；另外一項更重要的則是確認受查核者是否效忠 於領導者，並且對於領導者的命令能夠貫徹執行。單純從法理來看，這兩 項目的如果是在民主法治臻於成熟的國家中並不發生問題，但是在威權體 制之下，忠誠（貞）調查的執行往往是為了當權者服務，而且幾乎完全採 行秘密調查，調查之初既不告知當事人，調查完成的結果更不會讓當事人 知悉。結果導致這些所謂「忠誠（貞）調查」常常變相演變成連帶判斷受 查核者的政治立場是否與當權者相符合，如果不相符合，那麼調查的結果 就成為當權者打壓異己的工具，這也是為什麼在進行本研究調查訪談過程 中，許多受訪者都不約而同會把「安全認證」和「白色恐怖」聯想在一起 的主要原因。
即便時空轉換，當時序進入二○○二年，台灣已經全面邁向民主法治 化的同時，行政部門雖然體認到「安全認證」對於維護國家安全的重要性，
並針對公務人員草擬與「安全認證」相關法案時，卻仍不免將草案擬定之 初，將其定名為「公務人員品德及忠誠特殊查核辦法草案」1。這種情況，
除顯現行政部門對於西方先進民主國家行之有年的「安全認證」未能有更 深入的了解之外，事實上在某一程度上也顯示出政府機關在制定安全認證 制度的同時，依然受時代背景之深刻影響。
貳、 非公務機關（人員）之定義
在進行本研究的同時還將面臨到另外一個定義上的問題，那就是所謂
「非公務機關（人員）」的定義。」
以當前台灣的現有公務體系來判斷，當我們談到非公務機關（人員）
的時候，最直覺的判斷是以「是否為政府所設立（以機關而言）或者是否 通過國家考試、並經過正式聘任，具有公務人員身份者（以人員而言）」
作為區分的標準。相較於公務機關（人員），如果非與政府有直接隸屬關
1 事實上也正因為台灣從上到下各階層對於「忠誠（貞）調查」的刻板印象，導致在二○○二年 行政部門提出此項草案之時，立即遭到在野黨強力的杯葛與反對，並且認定此項法案係為當權者 服務，可能變相成為民進黨政府打壓具在野黨身份的公職人員的工具，也從而使得當初這項立法 的本意完全被扭曲。
係、非屬政府正式部門、同時所聘用之人員也非具公務身份者便可稱為「非 公務機關（人員）」。
但是如果就實際與重要國家機密有所相關的人員或機關來評斷，上述 標準顯然就有所失當。舉例來說，成立於一九七三年的財團法人工業技術 研究院。在定位上，它應該屬於民間法人單位，並非公務機關；但是在實 質上，它卻是由政府正式立法設立，並且在該機構內所從事的許多相關研 究計畫都與政府之國防軍事技術、經濟技術等事務息息相關。換句話說，
工業技術研究院是一個在法律定位上屬於民間團體，但實質上卻與重要國 家機密、國家安全極為密切相關的單位，其接觸國家機密等級的程度幾乎 與公務機關相同甚至更高，那麼這種單位我們究竟該定位它屬於公務機關 抑或非公務機關？如果將其定位為公務機關，因而排除其在安全認證計畫 的研究及規範範圍之外，那麼本項研究計畫將因此喪失相當重要的意義和 成分。同理可推，其他許多機關和成員（例如大學教授、政府部門內的政 務官、國會議員、國會助理等等）等，在區分上也都面臨同樣的問題。
本研究計畫的主要目的既在制定針對「非公務機關（人員）」之相關 安全認證措施與辦法，因此所謂的「非公務機關（人員）」之定義自然無 法以上述的區分作為標準。那麼該如何區分出所謂的「非公務機關（人 員）」？其實西方國家的經驗正足以提供參考。
以西方先進國家而言，這些國家在進行安全認證的過程中，並不是依 據所謂的「公務機關（人員）」或「非公務機關（人員）」來做區分，相反 地，他們是以該機關、人員之工作職務範圍是否有接觸國家機密之可能性 作為是否必須進行安全認證的基準。造成這種情況的主要原因除了西方國 家的公務人員並非經過考試任用之外，更重要的原因在於西方國家在進行 安全認證的過程中，就已經清楚的了解到，安全認證的最終目的在於維護 國家機密、確保國家安全，而基本上不管是公務體系或者非公務體系的機 關或人員都有可能接觸到國家機密，既然如此，在安全認證的措施上就不 應該有所區別，而應該一體適用，這樣才有可能在合於法裡的基礎上擴大 管制的範圍而不至於發生濫用查核權力的情況，同時又可確保國家安全無
遭受損害之虞。
有鑑於此，本研究在定義所謂「非公務機關（人員）」時，採用了西 方國家的標準，除了將正式的官方機構與公務員排除在本研究的預設規範 範圍之外，所有那些雖不具官方位階、或者雖不具正式公務人員資格，但 在進行工作或執行任務的過程中確有可能因此接觸國家機密的機關、企 業、法人單位或者這些單位內的成員、甚至包括個人（例如前述所提及之 政務官、國會議員、國會助理等等）在內，將全部包括在本研究所定義的
「非公務機關（人員）」的範圍之內。
參、 國家機密之定義
本研究的主要目的既在針對可能與聞國家機密之非公務機關（人員）
擬訂具體的安全認證規範，那麼自然必須對所謂的「國家機密」下定義。
為便於研究過程的進行，以及為便於制定後續規範措施之基準，本研 究所謂的「國家機密」係依據二○○三年二月我國所正式頒佈的「國家機 密保護法」中對於「國家機密」之定義。根據該法，所謂的「國家機密」
乃是指「為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管 之資訊，經依本法核定機密等級者」。2至於機密的等級則依照洩漏之後可 能對國家安全所造成的損害程度分別分為「絕對機密」、「極機密」以及「機 密」等級。
惟為彌補與上述定義之可能缺口，行政部門亦於同（二○○三）年七 月特別修正增訂「軍事機密與國防秘密種類範圍等級劃分準則」，該準則 對於機密之定義與等級區分也成為本研究對於機密定義之輔助基準。3根據 該項準則，所謂「軍事機密」，乃指「與軍事作戰具直接關連，為確保軍 事安全或利益而有保密之必要，並經依法令核定機密等級之文書、圖畫、
消息、電磁記錄或物品」。至於「國防秘密」則指「軍事機密以外，為確
2 國家機密保護法，第二條。
3 目前這項準則雖已公布，但在該準則在二○○二年送立法院查照時，卻被認為其中所規定的機 密範圍過於廣泛，有抵觸憲法言論自由的情況，因此遭到立法院決議退回，並要求國防部重新修 正。到本（二○○三）年十月底，已經立法院初審通過。聯合報，「軍機劃分準則 立院初審通過」，
民國92 年 10 月 28 日，A11。
保國家安全或利益，而有保密之必要，由國防部主管並經依法令核定機密 等級之文書、圖畫、消息、電磁記錄或物品」。