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第二章 「睦鄰政策」主導的區域關係
本章以「睦鄰政策」(ENP)的官方文件分析為主，從地緣政治的角度分析歐 盟「睦鄰政策」與其後的「東部夥伴關係」(EaP)之效力，歐盟在 2004 年的第五 輪東擴之初，大幅度的將其疆界往東方邁進，象徵著在外部空間上縮短了與俄羅 斯的距離，東擴之前的數個會員國在外交上與歐盟執委會往來的文件上顯示，歐 盟的東擴將使歐盟與外部國家緩衝區的縮減，注意到與中東歐國家的接壤可能危 及到歐盟內部的整合與一致性，歐盟有必要透過特定的外交政策來減緩東擴帶來 的衝擊。
國內學者楊三億的著作中，評估睦鄰政策對烏克蘭的成效，提到睦鄰政策的 成功需要建立在雙方對共同價值的承諾上，但歐盟與烏克蘭之間人權、民主發展 程度的不同，共同價值的訴求容易流於口號，且歐盟提供在睦鄰政策框架下提供 的經濟援助遠低於對新會員國家入歐盟的經濟援助，也就是說低經濟援助與缺乏 會員資格的保證使睦鄰政策缺乏效力與拘束力。1在此前提之下，筆者認為有必 要從擴張與地緣政治的角度研究睦鄰政策的制定，首先需要處理的是與新鄰國的 疏離問題，彼此內部的差異造成整合困難，缺乏入盟資格的誘因更難推動鄰國改 革政策，並從睦鄰政策的內容分析，效力與誘因不明確的睦鄰政策如何造成歐俄 之間的合作關係窄化。
政策與期待之互構過程
Browning 的研究中藉由整合 Walters 的地緣戰略說明「睦鄰政策」在歐東地 區的推動與修正，本節除了引用學者關於「睦鄰政策」的地緣政治研究外，還將 探討睦鄰夥伴國家關於「睦鄰政策」的期待本質為何，在Browning 的研究中提 到睦鄰國的政策期待參與了該政策的修正過程，關於政策框架與期待的互構，本
1 楊三億，［歐盟睦鄰政策與其對烏克蘭政策實踐］，《問題與研究》，47 卷 3 期，(2008)，頁 123。
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提昌的北部地區政策倡議(Northern Dimension Initiative)8被視為由會員國發起的2 Alexander Wendt, “Constructing International Politics”, International Security 20(1), 1995, pp.71-81.
3 Christopher S Browning, “Remaking Europe in the Margins: Northern Europe after the Enlargements”, Journal of Baltic Studies, Vol.37, No.2, 2005, pp.85–101.
4 Christopher S. Browning, “Geostrategies of the European Neighbourhood Policy” European Journal of International Relations , SAGE Publications and ECPR-European Consortium for Political Research, Vol. 14(3) , 2008, pp. 519-546
5 Browning(2005)在此引用 John Gerard Ruggie, “Territoriality and Beyond: Problematising Modernity in International Relations”, International Organization 47(1), 1993, pp.139–74.
6 Browning(2005)在此引用 Jan Zielonka “How New Enlarged Borders will Reshape the European Union”, Journal of Common Market Studies 39(3), 2001, pp.507–09.
7 Browning(2005) 在 此 引 用 James Scott, “The EU and ‘Wider Europe’: Towards an Alternative Geopolitics of Regional Cooperation?”, Geopolitics 10(3), 2005,pp. 429–54.
8 芬蘭於 1997 年向歐盟提出北部地區政策倡議，主張歐盟加強同包括俄羅斯在內的歐洲北部地
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外部政策抗衡，藉由邊緣地區對主體權力的重新定位挑戰對中央集權的理解。
討論三個地緣戰略模型對歐洲政策的解讀上，因其內容之重疊性，並無法明 確的將單一模型套用在特定政策上，筆者在此選擇採納帝國模型對「睦鄰政策」
向外輸出價值觀並鞏固內部安全此一特質為其研究框架。在帝國模型中反映出歐 盟政策的矛盾，在Tassinari的研究中即提出此一困境概念，歐盟一方面要維繫其 內部和平及統一，避免受到外圍區塊貧窮及動盪的威脅，以會員國資格鞏固內外 疆界，另一方面試圖輸出帶有歐盟價值的安全穩定概念，建立起更一元化歐洲意 識。9帝國模型顯示出歐洲以層級化分來支援援助周邊國家，而最有效的誘因是 透過入盟資格對周邊國家進行改革，但在第五輪擴張後，整合危機開始受到歐盟 關注，新會員國在政治文化、意識型態及經濟結構上與歐盟原會員國間的落差造 成歐盟成長弛緩。
關於睦鄰政策中誘因探討部分，筆者認為可以參考國內學者楊三億的著作，
以過往的實踐而論，歐盟對中東歐的新會員國提供「聯繫協定」(Association Agreement)，提供其轉換對俄羅斯市場依賴的動因，楊三億亦提到，誘因可能在 區域內產生示範效果，另外，這種誘因若能增強制度慣性，則能使報酬透過時間 遞延而遞增，最後，區域內示範效應將增強鄰近國家學習效果。10雖然楊三億的 這份著作中以歐盟的誘因政策對塞爾維亞為例，但筆者認為在歐東地區亦能達成 如此的效果。首先，睦鄰政策對部分國家的聯繫國協定中包含深度且廣泛的自由 貿易區，提供喬治亞、摩爾多瓦、烏克蘭轉移市場的誘因。其次，睦鄰政策在聯 繫國協定的框架下，出現更為明確的制度慣性，以國別計劃及補助計劃的制定確 立改革方向，根據目前的文件研究，可以判斷出歐盟的睦鄰政策存在有條件式的
區的合作，促進經濟發展和地區安全與穩定，該計畫2000 年獲得通過。2004 年，歐盟委員會主
席普羅迪、歐盟共同外交和安全政策高級代表索拉納、歐盟對外關系委員彭定康及貿易委員拉米 分別訪芬。
9 Fabrizio Tassinari, “Security and Integration in the EU Neighbourhood: The Case for Regionalism”, CEPS Working Document No. 226, July 2005, pp. 6-7.
10 楊三億，「誘因政策與民主化過程：以塞爾維亞為例」，金磚國家俄羅斯及歐亞地區研究(北市 :
五南, 2012)，頁 229-55。
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民主改革換取經濟援助。最後，若是喬治亞、摩爾多瓦、烏克蘭三國能在此框架 下達成與歐盟的合作，則依楊三億的研究可以推論，這種區域示範效應將強化其 他國家的學習效果，也就是在政策成功的前提下，進一步的影響俄羅斯在剩餘三 國的利益基礎。
Browning的研究中指出，歐盟透過持續的擴張來解決其與外圍國家的邊界問 題，但隨著擴張範圍擴大至核心文化所不及的區塊，彼此間的融合與制度接軌顯 得愈發困難，憲政危機與內部的懷疑論影響土耳其、烏克蘭、白俄羅斯與摩爾多 瓦的入盟可能性，這也顯示了歐盟需要新的政策來克服整合困境，不再以賦予會 原國資格為前提，提倡周邊區域的穩定與安全，「睦鄰政策」的推動符合此類地 緣戰略的修正。11
Jeandesboz甚至將歐盟睦鄰政策中的此種帝國形式地緣戰略作為歐盟無法跨 越整合安全困境的證據，歐盟給予東歐地區的角色定位其威脅成分大於合作，從 2002年各國與執委會的書信往來到2004的歐盟安全報告書中，顯示睦鄰政策起源 於意識到歐盟需要一項避免負面風險外溢，包括非法移民、組織性犯罪、恐怖主 義及因貧窮而起的社會問題，同時應對擴大後的邊界不穩定，可能危害到歐盟的 整體合協與認同及法治性。12
「睦鄰政策」中以界線區分我群與他者，進一步的從疆界內部輸出歐盟的規 範與實踐，反映出這種帝國模型的地緣戰略。根據Del Sarto跟Schumacher的看法，
歐盟在睦鄰政策的推動上是以自身安全為考量在我群與他者之間建立起接受其 政治改革與經濟誘因的緩衝區，藉由「睦鄰政策」模糊外在疆界並且創設緩衝區，
將威脅革除在此友善的朋友圈之外，威脅被隔絕在鄰國的邊界之外，而非緊鄰歐 盟而生。
11 Christopher S. Browning, “Geostrategies of the European Neighbourhood Policy”, European Journal of International Relations, SAGE Publications and ECPR-European Consortium for Political Research ,Vol. 14(3) , 2008, pp. 524-525
12 Julien Jeandesboz, “The European Neighborhood Policy: Analyzing the Securitization(s) of the Union’s ‘External Border’”, Critical Approaches to Security in Europe, 2005, pp. 16-18.
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國家利益與睦鄰政策互構
在處理東歐地區對於入歐的期待時，可以參考Klaar的看法，Klaar認為在逐 漸民主化並進行經濟改革的過程中，隨著體制改革，東歐國家更進一步的尋求與 歐盟的彼此認同，在改革的過程中意識到其作為歐洲國家的角色定位，加深與俄 羅斯的差異，東歐國家去俄入歐的意願及必要性隨著「睦鄰政策」的推動而逐漸 改變睦鄰政策的內容，伴隨著東歐國家入歐意識的高漲，改革成功的國家可能作 為開啟歐盟持續與其餘東歐國家聯繫的媒介，13新入盟國家希望藉由同質性較高 的周邊國家進入歐盟來提升其在歐盟的發展，例如波蘭在瑞典的支持下於2008年 5月提出「東部夥伴關係」就是此說法的成功案例。
秦亞青研究中亦提到社會建構與國際政治的互構過程，認同會決定國家的利 益，國家深陷其中的環境並非完全是物質的，而應很重要地是文化的及制度的。
社會建構主義還強調能動者與結構的互構過程能動者的互動構成共享知識的社 會結構，結構又反過來建構了能動者的身分和利益，體系結構不僅對行為體的行 為產生影響，也塑造了行為體的身分；身分決定了利益，利益決定行為。14透過 此一循環過程可以說明睦鄰政策的制定如何因東歐國家其後的實踐而改變政策 內涵。
地緣戰略中的殖民前緣策略恰好可解釋「睦鄰政策」的此種互構傾向，根據 Walters研究中對此概念的解釋，邊界是彼此權力與文化的交界點，其所隱含的動 態概念使得邊界得以透過對外投射權力與文化的方式得到延展，在權力不對等狀 態下，相對實力優勢的一方得以決定何種意識形態是恰當並值得奉行的。15「睦 鄰政策」缺乏對會員國資格的保障，雖然在一定程度上防止外部動盪及經濟發展 困境拖垮歐盟本身，但同時造成「睦鄰政策」在推動區域改革上缺乏效力，從前
13 Heli Tiirmaa-Klaar, “EU’s Governance Methods in its Neighbourhood Policy”, CEEISA annual conference, June 2006, pp. 25–27.
14 秦亞青，（國際政治的社會建構-溫特及其建構主義國際政治理論），《美歐季刊》，15 卷 2 期
(2002)，頁 231-264。
15 Williams Walters, “The frontiers of the European Union: A geostrategic perspective”, Geopolitics, 9 (2), 2004, pp. 687-688.
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述的章節介紹睦「鄰政策」的地緣模型後可以發現，歐盟在推動睦鄰政策時有其 外部安全考量及必要性，為達成此外部安全的鞏固歐盟亦對睦鄰政策作出修正，
在「聯繫國協定」(AA)與其框架下的「深度且廣泛的自由貿易區」(DCFTA)下，
即使尚未進行官方的入歐盟談判程序，但根據其帶動的改革內容預測，自由貿易
即使尚未進行官方的入歐盟談判程序，但根據其帶動的改革內容預測，自由貿易