第二章 文獻回顧
第一節 石化工業研究之評述與本文分析視角
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第二章 文獻回顧
第一節 石化工業研究之評述與本文分析視角
如第一章所述，大社工業區設立於鄰近社區地段，經過時代的前進與變化，
大社工業區逐漸浮現不同面向的問題。本土針對石化工業風險，整理了不同學科 領域的研究，討論的主題包括：石化工業發展的取徑、土地使用規劃與石化工業 的衝突、石化風險治理等，茲就分述如下：
一、石化工業發展的政治經濟分析
1950 年代至 1960 年代產業政策與出口導向政策的穩定發展，替我國塑膠、
紡織與尼龍等製品大量外銷，促進經濟發展，扎根了 1970 年代石化產業的基礎。
海島型國家的台灣，無法自產石油且自然資源有限，當時行政內閣曾決定 1980 年代始不再繼續發展石化產業，並朝高科技產業與石化高值化邁進。雖說如此，
1970 年代囿於國際情勢及二次石油危機，導致台灣上游輕油裂解廠因油料緊縮 減產，下游製程所需的中間原料也進口短缺（王振寰，1995：16）。
政府開始推動十大建設，針對石化業採取「逆向整合計畫」（backward integration）（張瑞宗，2016：215；蔡偉銑，1997：173；瞿宛文，1997b：110-111），
4 著手興建二輕及三輕，同時規劃石化產業鏈中游端的大社工業區與林園工業區，
作為上游石化原料的中繼站。但值得一提的是，綜觀 1970 年代他國如美國、日 本等，紛紛開始正視石化工業產生的公害問題，停止石化產業擴廠。不過，到了 1980 年代因為一場突如其來的意外，5 既定的產業政策變了調，由時任的行政 院長俞國華改組內閣，大量資本投資石化中游鏈，政策以擴張石化工業為基調，
4 民國 48 年，工業政策在國家的扶植下，石化工業成為發展主力。民國 50 年，經濟部提出石 化工業逆向整合發展模式的藍圖，規劃分階段設廠。簡單來說，石化產業鏈分為上、中、下游，
油料的生產由台灣中油股份有限公司（簡稱「中油公司」）負責，稱為上游；將原料製造成為中 間原料，稱為中游；石油加工產品則是民間業者經營，稱為下游。我國因為進口石油原料的關係，
先開設下游產業發展，直至上、中游完工後開始供應下游石化工廠。詳情可參見張瑞宗（2016）。
石油化學。七十年來之中油公司。頁 215-230。台北市：台灣中油。
5 1984 年行政院長孫運璿因為中風，身體狀況不勘理想，因而淡出政界。由俞國華接任其位子，
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延續石化產業的命脈（房慧真、何榮幸、林雨佑、蔣宜婷，2019：18，28-29）。
瞿宛文（1997a：97-138）回顧台灣這段石化產業發展歷史，以政治經濟的 研究途徑，分析了政府與經濟官僚體系在經濟建設計畫的角色互動（Chu, 1994:
781-794）。她指出經濟官僚體系缺乏政策工具與私營企業的協調差，大型經濟建 設計畫在規劃與執行上，因而由公營企業主導，使得行政院相當倚賴公營企業，
並且積極干預規劃上游輕油裂解廠，及其中游端做為承接的石化工業區。在工業 投資名單上，石化工業一直是優先發展選項，列為所謂「第四期經濟建設四年
（1965-1968 年）計畫」的規劃重點。
以一輕計畫為例，政府運用不同的政策工具：貿易管制、資金分配、租稅誘 因及土地配置等（瞿宛文，1995：49，52-54），證明政府有能力規劃大型石化計 畫的可行性與獲利性，抑且中油公司具有能力接手此計畫的要角，這樣的訊息無 疑對民間企業產生重要的投資效果。因此，瞿宛文（2001：17-18）認為政府比 起經濟官僚體系，更具備產業未來發展的自主性，根據效率指標規範資本，以及 與企業界保持資訊交流。但亦無疑顯示，我國石化產業受到政府極高的干涉，從 一輕至五輕計畫，皆由國家負責上游端的輕油裂解與中游端的配料。可以看出政 府強勢主導，將政治意志灌輸於經濟發展。
上述我國石化產業的發展脈絡，大社工業區就是在此節點中初生。由於輕油 裂解廠因地理位置、原料接送的需求，位於後勁高雄煉油總廠（一輕、二輕及五 輕）附近的大社地區，正是因為區位與上游端距離較近，毗鄰高雄市區，又有二 處高速公路交流道，交通甚為便利，解決投資者建廠覓地的困難，促進高雄的工 業發展（大社鄉志編輯委員會，1986b：97-100）。
然而，大社工業區於 1970 年末發生一連串重大工安意外，6 迫使地方居民 多次強烈抗爭，1993 年 4 月 5 日因發生不明氣體外漏，導致鄉裡眾多居民身
6 自 1978 年大社工業區發生相當嚴重的氰氣外洩，造成楠梓區約四百多人中毒及一人死亡，截 至 1993 年 4 月 21 日大社工業區排放不明氣體，造成多數居民身體不適甚至昏倒，細數這短 期間大社居民生活在化學污染物外洩與工廠爆炸的工安意外中。詳情可參見地球公民基金會
（2012.03.03）。大社反公害運動。取自：https://www.cet-taiwan.org/node/1459。
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地使用規劃（land use planning）與環境風險管理（environmental risk management）二者息息相關（Howe & White, 2004; Walker, Pratts, & Barlow, 1998），並分析大社 工業區的土地使用計畫。 爭事件從政治化（politicization）轉變成例行化（routinization），政府體認若抗爭被當成政治事件 處理，將造成公害糾紛的反效果，後勁反五輕即是一個例子。因此，揚棄直接調度警力的方式，
視為民主國家中例行性的議題抗爭事件。詳情可參見何明修（2006）。政治民主化與環境運動的 制度化。綠色民主：台灣環境運動的研究。頁 165-166。台北：群學。
8 Frosdick（1997）指出環境風險管理係指在進行環境規劃時，將風險管理的概念與作法包含在 其中，相關的概念包含風險辨識（risk identification）、風險評估（risk assessment）、風險評價
（risk evaluation）、風險降低（risk reduction） 與風險溝通（risk communication）。詳情可參見
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性化學物質」，亦呼應過往研究曾以 ALOHA（Areal Locations of Hazardous Atmospheres）擴散模組，發現在無風影響下，大社區毒性化學物質風險度較高 Environmental and Land Use Planning: an Evaluation of Policy and Practice in the UK. In P. Kivell, P.Roberts, & G. Walker (Eds.), Environment, Planning, and Land Use. Hants: Ashagte Publishing Ltd.
10 關於這三項研究結果，柯于璋透過問卷調查分析得出，在研究報告中具體呈現量化分析過程。
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退場機制與日落條款等。
由於環保意識的興起，如今高雄對於石化產業發展需求，不如 1970 年代發 展中的台灣，但大社廠商在地生根，大社反石化運動如同小蝦米對抗大鯨魚，這 些石化大廠在社區公關上天羅地網散開。即便如此，地方居民心中仍盼望著回到 尚未建廠、受污染折磨的大社─一個富有歷史、人文及文化的社區。因此，柯于 璋的研究得出這樣的結果並不意外，地方居民終極目的仍是希望，政府允諾大社 工業區遷廠的承諾。
三、石化風險治理的分析
這部分則是探討政府如何透過環境管制監督石化工業區，但相對地可能伴隨 著治理上的失能。當石化工業區發生工安事件與其衍生的問題，如 VOCs 的監 測、健康風險等，地方政府做為環境法規管制的第一線執法角色，面對這些問題 時，在執行上會遇到哪些困境？杜文苓、施佳良、蔡宛儒（2014：59-90）以 2010 年六輕工安大火事件、廢氣燃燒塔使用爭議與六輕 4.7 期 VOCs 超過環評總核 可量為例指出，雲林縣政府在管制權力上，出現管制人力短缺、台塑挖角策略、
總預算短絀、管制設備技術與掌握資訊不足等問題，形成地方政府管制失效的病 態，單憑地方政府的能量，難與財力雄厚的台塑企業匹敵。
可見地方政府在監督石化工業專區，面臨相當多的限制。工安事件發生後，
必須確認石化工業設施，對於周邊社區的環境與健康影響。2010 年六輕工安大 火事件發生後，環保署即要求台塑提出「環境影響調查報告書」進行審查，但此 過程拖延了二年，台塑才提出因應對策。施佳良、杜文苓（2017：81-111）認為 這是政策決策的缺陷，一來是往往以量化方式降低政治紛爭，二來是資訊提供的 程序以「被管制者提出的資訊」做為決策依據，導致問題釐清讓渡被管制者。因 此，被管制者可以運用污染和魚損兩者間因果關係的「科學不確定性」，拖延行 政程序，並且規避責任與延緩管制要求。
然而，以「科學不確定性」作為審核的說明，某種程度上來說，一方面透過
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包裝在專家與法律支持的科學詮釋中，另一方面凸顯去脈絡化的科學評估，排除 地方經驗與感知的肯認，加上時間緊迫，科學調查與評估並非如此客觀中立，而 是各種政治壓力下的協商成果（杜文苓、施佳良，2014：91-138）。再從科學審 查來看，六輕擴廠環評能否通過，取決於 VOCs 總量數值的計算方式，但多年 的專案、會議討論，計算公式遲遲未取得共識。也就是說，無法對六輕取採有效 的管制行動，被管制者得以繼續營運與擴建理由（杜文苓，2014：132-134）。上 述的討論，提醒我們科學調查、審查與評估具有一定的侷限。
其次，石化產業的製程依賴化學品作為產品的原料，然而製程可能會發生化 合物的逸散，政府在相關法規與環評審查中，嘗試建立化學品的管制架構，但結 果似乎無法達到監管的效果，例如：環保署於 2011 年針對電子產業、石化產業 的化學品進行《毒性及關注化學物質管理法》（簡稱「毒管法」）修法，12 也就 是台灣版 REACH。然而，邱花妹（2018）發現毒管法修法過程中，當其子法進 入主管機關訂定階段時，由於受到國內外電子產業、石化產業對行政部門的政治 施壓，導致子法制定化學品登入級距與認定基準過於寬鬆。另外，杜文苓（2011：
76-77，86-87）在中科四期環評研究指出：放流水爭議牽涉光電產業排放揮發性 有機化合物至河流中，恐造成環境污染影響居民用水。面對化學污染物的風險，
環評審查首開先例針對「總毒性有機物」管制，也就是毒管法所列管的有機化合 物，必須列入排放總量管制，但是毒管法列管的 259 項管制物中，友達廠僅納 管 13 種物質，華映廠只納管 3 種物質，呈現管制化學品的失能。
環評審查首開先例針對「總毒性有機物」管制，也就是毒管法所列管的有機化合 物，必須列入排放總量管制，但是毒管法列管的 259 項管制物中，友達廠僅納 管 13 種物質，華映廠只納管 3 種物質，呈現管制化學品的失能。