第一章 緒論
第一節 研究目的與問題意識
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第一章 緒論
第一節 研究目的與問題意識
近年來，每進入秋冬季節就是空污來臨的夢魘，我國政府於 2018 年修訂《空 氣污染防制法》（下稱「空污法」）通過後，看見政府對空污改善的重視與決心。
然而對中南部來說，因為地理位置與季節風向的緣故，秋冬季節遇上空污總比北 部嚴重許多，加上眾多重工業皆設置於中南部，被石化工業盤據的高雄，其排放 的污染物，讓空污雪上加霜，成為空污治理上的棘手難題。筆者以杜文苓教授「空 污的管制科學與民主治理：工業區周界的環境正義課題」之科技部專題研究計畫 助理身分，1 進入高雄市大社石化工業區（下稱「大社工業區」）周界社區進行 田野調查，了解石化污染對於地方的影響，以及地方如何在污染爭議中提出他們 的訴求及行動，回應政府老舊的污染管制。
筆者赴大社田野時，正值地方進行 2018 年大社工業區降編案（下稱「大社 降編案」）的倡議行動，大社降編案的爭議在於：石化產業鏈的經濟產值與地方 居民的健康權益孰輕孰重，內政部營建署都委會遲遲無法在兩者之間作出降編決 議。不過，工業區降編對於空污改善具有減量的效果，因為工業用地類別（如：
特種、甲種與乙種工業區）的不同，其廠商行業別造成空污程度亦不同，加上大 社工業區和社區過於緊鄰，石化工廠排放的物質大多為有害空氣污染物（HAPs）、 揮發性有機化合物（VOCs），危害居民的健康生活權益。但難以置信的是，工業 區空污資訊基礎建設無法即時、全面地掌握揮發性有機化合物的污染狀態，導致 未能呈現地方的污染感受。因此，地方環團與在地自救會因而於大社降編案之際，
除了呼籲政府遵守降編乙種工業區的承諾，更倡議強化大社工業區空污管制的措 施。
在過去台灣經濟發展時期，政府刻意營造獨尊石化工業發展的論述與政策有 關，使得陳腐的經濟發展制度重經濟輕環保，廠商得以生產高風險、高污染的石
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化產品，但環保法規與空污資訊基礎建設漏洞百出，乃至制度未能與時俱進。相 應的空污資訊及其資訊基礎建設較缺乏完整的建置，地方社區的污染狀態成為空 污監測的破口，大社居民被迫承受不平等的污染風險，可說是國家犧牲體系下，
南方空污「石化難民」的真實處境。
筆者為了分析大社工業區的污染爭議，探討因應地方空污的制度與技術，是 什麼樣的因素導致地方風險感知與政府管制的落差。此外，在大社降編案中政府、
廠商與地方環團、在地自救會的激烈交鋒，兩方呈現經濟發展論述對抗健康權益 論述，更代表廠商與地方居民對於石化污染有著極大的落差。因此，空污防制舉 措無法回應地方的風險感知，在於經濟發展框架的束縛：第一、制度，國家制度 因為受到政治、經濟、法規、技術、社會與論述互相牽動，使得發展時期的台灣，
政府為了滿足石化經濟發展的需求，透過土地使用規劃與法律規範給予方便之門，
大舉興建石化廠，產生重經濟輕環保的國家發展論述。
大社工業區的起造正是在這樣的脈絡下，透過區位配置於大社聚落，產業法 規給予各種便車，成為南台灣串接石化供應鏈的基地。然而，時間長久下來，老 舊的法規與僵化的管制，輕忽石化公害風險，導致石化風險解決機制，例如：污 染物排放現值管制、空污資訊基礎建設與緊急應變等，無法有效降低老舊石化工 業設施物理性風險，加深了地方風險分配不正義的問題。
第二、技術，工業區剛完工時，石化設備與製程或許不會產生立即的石化風 險，但是煙囪管道排放或設備元件逸散的污染物，經年累月下來周界社區的健康 已亮起紅燈，出現氣喘、癌症與血液疾病等症狀。由於缺乏完善的污染物監測技 術，目前簡陋的監測系統無法顯示關鍵空氣污染物的型態，地方因而積極倡議需 要新的空污監測技術及資訊引進，才能清楚了解當污染物濃度過高時，即時自我 避險與政府介入管制的時機。
第三、政策脈絡行動者，1970 年代末大社工業區大小工安事件不斷，以化 學物質或不明氣體外洩、污水排放、工廠爆炸、火災等居多，居民難耐生活被干
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擾並因而發起圍堵抗爭，促使政府承諾大社工業區遷廠與降編的政策。27 年後，
在降編政策脈絡下，新一波大社反石化運動出現，第二代行動者為了乾淨空氣、
安全環境等生活權益挺身而出，採取的運動策略及倡議訴求，代表著在地健康意 識的出現，他們關注的重點包括石化工業設施的緊急應變、空污監測、空污資訊 等社區知情權，這些重要議題其實也包括了政府、民代、廠商、環團、專家、居 民等角色，在風險與制度依存的結構中，提出法規修正、論述抗拮、知識產製等，
進而分析他們行動背後的意涵。
第四、論述，大社廠商為了石化商業利益，因而以對抗性論述，擁護石化年 產值與勞工工作權，提出各種石化經濟發展的論述。而在地居民則透過科學地詮 釋、理解污染物，並且透過石化風險的地方感知，提出地方關懷的競爭型論述。
易言之，在石化工業結構性因素的影響下，剝奪了在地的呼吸權與健康權，政府 如何在同時保障業者工作權與居民健康權，提出解決之道，正是權責機關面臨的 考驗。
綜上所述，大社石化污染的爭議，顯示著陳舊治理框架下的不足與缺失，造 成與地方風險感知脫鉤，亟需新興治理機制進場。舉例來說，政府針對有害空氣 污染物加嚴管制不足，工業區缺乏全面的周界監測與社區監測，造成空污資訊基 礎建設無法呈現揮發性有機化合物的嚴重性及風險性，未能契合地方迫切的需求。
易言之，過時的治理框架無法因應石化風險與污染，地方居民罹癌過世時有所聞，
成為政府拚經濟發展下，最深遠的傷害與悲痛。自救會與在地環團透過他們的風 險感知，搭配科學研究報告，瞭解石化風險對地方的健康影響，藉由倡議行動呼 籲政府應嚴視石化污染與健康風險的問題，其中他們為了厚培實力與動能，與不 同行動者合作，強化在地的需求連結。
其中，Kim Fortun（2012, 2014）提出晚期工業主義（late industrialism）的 分析視角，指出政府如何在治理為時已晚的狀態，盤點與分析制度體系還缺少哪 些重要的治理要素，從制度上給予政策建議，強健我國空污管制。因此，本研究
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關切的是，大社工業區營運後，嚴重造成地方社區污染與健康的問題，但是政府 卻指出大社工業區粒狀物、污染物呈現逐年下降的趨勢。2 事實上社區出現不同 疾病與症狀的負面警訊，與異味影響日常生活，但政府祭出的管制方式似乎無法 因應地方的需求與質問，致使地方環團、自救會與居民藉由各種形式表達政府治 理失效，為何由地方承擔不正義的環境風險，並且風險成本轉嫁社區。
政府機關的管制措施無法針對大社工業區的癥結提出對策，其實凸顯了官方 對於石化工業設施的空污資訊，與地方風險感知無法串接，致使大社工業區產生 的風險，無法真實地對應社區的污染型態，使得政府與地方所關切的問題，呈現 各自表述的局面，地方居民的風險感知沒有受到肯認，因此本研究從在地居民與 地方環團所關注的層面：空污治理的問題、健康風險的擔憂、工安意外（如：氣 爆）的疑慮、大社降編案的論述攻防，分析大社工業區的治理僵局為何？地方居 民又是如何以風險感知辨識污染？其中，風險與制度依存的歷史社會脈絡中，不 同政策脈絡行動者在空污治理、健康風險、工安意外與大社降編案等議題，面臨 哪些挑戰因而提出修法、合作倡議、論述對抗以及如何回應？