第一章 緒論
第二節 研究架構
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關切的是，大社工業區營運後，嚴重造成地方社區污染與健康的問題，但是政府 卻指出大社工業區粒狀物、污染物呈現逐年下降的趨勢。2 事實上社區出現不同 疾病與症狀的負面警訊，與異味影響日常生活，但政府祭出的管制方式似乎無法 因應地方的需求與質問，致使地方環團、自救會與居民藉由各種形式表達政府治 理失效，為何由地方承擔不正義的環境風險，並且風險成本轉嫁社區。
政府機關的管制措施無法針對大社工業區的癥結提出對策，其實凸顯了官方 對於石化工業設施的空污資訊，與地方風險感知無法串接，致使大社工業區產生 的風險，無法真實地對應社區的污染型態，使得政府與地方所關切的問題，呈現 各自表述的局面，地方居民的風險感知沒有受到肯認，因此本研究從在地居民與 地方環團所關注的層面：空污治理的問題、健康風險的擔憂、工安意外（如：氣 爆）的疑慮、大社降編案的論述攻防，分析大社工業區的治理僵局為何？地方居 民又是如何以風險感知辨識污染？其中，風險與制度依存的歷史社會脈絡中，不 同政策脈絡行動者在空污治理、健康風險、工安意外與大社降編案等議題，面臨 哪些挑戰因而提出修法、合作倡議、論述對抗以及如何回應？
第二節 研究架構
石化風險治理的結構如上節所提到，包含制度、技術、論述與政策脈絡行動 者等層面，彼此環環相扣，互相牽連，若這四項其中一項環節，未能隨著時間推 進，突破僵化與政治化的枷鎖，當發生污染爭議時，仍停留於老舊的治理迴圈，
一來無法解決污染癥結，地方居民持續承受健康風險，二來制度無法回應地方風 險感知與認知產生治理落差，加劇地方對政府的失望，亦顯示舊有框架的治理失 靈。因此，在晚期工業社會下，各種社會爭議問題及事件，如何切中問題核心，
需要新的治理框架引入，才能符合環境正義與環境民主的精神，契合地方污染要 害。
本文之所以選擇晚期工業主義的批判理論，在於此理論探討了時間不斷推移
2 詳情可參見張已亷（2019.05.29）。技術是工具 居民要參與｜高雄石化社區治理公聽會（下），
公民行動影音紀錄資料庫。取自：https://www.civilmedia.tw/archives/84892。
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的過程中，工業設施造成物理與治理的風險，其中高雄眾多石化工業區的處境正 是如此，基礎設施逐漸老舊化加劇風險，而大社工業區因為「變更大社都市計畫」
第三次通盤檢討的決議，框限工廠設備不能更新，使得大社地區承受的物理面風 險比高雄其他石化地區來得高，面對如此高風險的環境，反映了 Kim Fortun
（2012, 2014）所提出晚期工業主義的特性，工業設施除了老舊化產生物理性風 險，與之相互依存的政治、經濟、社會、法律與論述體系因為老舊僵化而加劇風 險，造成大社工業區的污染爭議與降編爭議，成為政府管制的燙手山芋，也因為 台灣步入工業社會之後，老舊石化工業設施衍生的石化風險，尚未具有相應的風 險解決機制，石化治理體系呈現落伍的問題。
為了清楚分析空污治理、健康風險、工安意外與大社降編案等地方高度重視 的議題，本研究從四個層面：制度、論述、技術與政策脈絡行動者，分析風險與 制度依存的挑戰，以了解政府與地方風險認知的落差，以及空污資訊基礎建設不 足的問題，在這些爭議脈絡中顯示了經濟發展論述忽視在地的污染感受與知情權 利，導致石化風險解決機制無法涵蓋新興或未知的風險，除了出現晚期工業社會 的疲態，更形成治理僵局的困境。對此，Kim Fortun 提出的「沉積尺度與系統」
（Sedimented Scales and Systems），為了解決既有治理框架與制度結構，隨著時 間累加形成僵局的困境，因而從不同研究尺度提出具體的問題，提供我們嘗試解 決，這些分析尺度將在第二章文獻回顧作探討。
其中「沉積尺度與系統」中每個尺度其實環環相扣，例如技術尺度與資料尺 度、宏觀尺度與中觀尺度、宏觀尺度與教育尺度等彼此交疊，甚至本文所探討的 研究問題也含括中觀尺度、微觀尺度、教育尺度與資料尺度等所探究的問題，而 筆者選擇後設尺度、宏觀尺度與技術尺度作為本文研究架構的分析主軸，並不表 示其它尺度不重要，而是本文資料蒐集的焦點與聚焦的分析點，偏向制度、組織、
行動與論述……等的觀察，故以此三項尺度幫助對焦制度、技術、論述與政策脈 絡行動者等層面在這四項議題之中，探討大社目前的治理困境與如何突破僵局，
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刺激我們提出政策建議，以下說明後設尺度、宏觀尺度與技術尺度作為本文研究 架構的分析內涵：
第一、後設尺度，探討什麼樣的論述或制度刻畫了這座城市的特徵？從大社 污染與降編爭議中，廠商堅持正名甲種工業區的反撲勢力，代表他們受到相關產 業法規的保障與石化經濟產業鏈的利益，當處於產業轉型之際，驅使他們以工作 勞權與石化產值作為論述主體，對抗在地健康環境的訴求，成為雙方論述上的交 鋒，作為工業重鎮的高雄在大社降編案中，顯示老舊工業設施面臨轉型的挑戰。
第二、宏觀尺度，探討的是什麼樣的法規與經濟是城市的驅動力（power）？
並造成何謂影響？過去為了配合國家發展政策，石化經濟發展論述潛移默化地影 響制度結構，大社成為串接南北高雄的石化產業供應基地，造成這座城市日後飽 受空污及石化污染的後果。因此，如何翻轉老舊制度，需要藉由法規修法或改變 機制，才能改善空污造成的危害。
第三、技術尺度，探討的是哪些數據和數據基礎建設，能夠實現空氣污染知 識和治理？大社工業區起造至今，因為過去的政治經濟、制度、法規缺乏環保主 體的概念，使廠商得維持舊有的生產模式，卻沒有相應的空污監測，使得居民與 政府對於空污資訊詮釋的方法論有些不同。而且地方也缺乏受體端為主的健康風 險評估數據，3 無法顯示實際的污染風險與居民的風險感知，並產生風險認知落 差。
這三項尺度所探究的問題，對應著本文的分析層次：後設尺度對應論述，分 析降編爭議中經濟發展、石化產業與政府承諾、健康安全之間的論述攻防，並且 分析大社反石化運動中第一代與第二代行動者的倡議策略差異；宏觀尺度對應制 度，分析什麼樣的法規、風險解決機制被引進大社污染爭議，此外政府、地方民 代、廠商、專家學者、環保倡議者、居民等政策脈絡行動者在風險與制度依存的 挑戰中，他們藉由提出修法、倡議聯盟、競爭對抗如何回應治理的問題；技術尺
3 受體端為主的健康風險評估計畫，以工業設施附近社區居民所承受的健康風險進行評估，但大 社相關的健康風險評估計畫僅以仁大工業區為主，附近工業區外的石化工廠未被列入評估對象。
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度對應空污防治設備更新與否、空污資訊基礎建設是否完備與健康風險評估計畫 是否公開，分析大社工業區哪些設備老舊需要更新、缺乏哪些監測設備需要被彌 補，以及居民承受的致癌風險為何，如何降低健康風險。另一方面地方空污的狀 態，地方政府的監測調查資訊與居民蒐集的異味調查，兩方如何詮釋他們的資訊，
找出大社的關鍵污染物。
筆者認為政府無法對焦大社工業區的污染問題，從公共行政的角度來說，因 為公共政策制定過程中，缺少地方社會脈絡進場，甚至認為去社會脈絡化的知識、
資訊、討論與決策等，能真實呈現完整的事實。但是，大社工業區的石化風險治 理，政府須融入地方經驗與感知，才能精準修正既有的制度、法規，修補大社工 業區長久一來的問題。因此，本文從在地知識脈絡出發，橋接不同利害相關者對 話與協商，彌平風險認知落差，進而促使在地行動修補大社工業區空污資訊基礎 建設與空污數據的缺漏，提升空污治理，而本文的研究架構圖如圖一所示，圖一 所提到大社晚期工業主義的特徵將分別於第四章、第五章與第六章探討。
來源：筆者繪製 圖 一 研究架構圖
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